邵燕 申靜文

摘要為深入貫徹落實習近平總書記在江蘇考察時提出的“江蘇在推進社會治理現(xiàn)代化上實現(xiàn)新提升”的新期望，江陰市以“最多跑一地”改革為創(chuàng)新著力點，建設并實體化運行綜治中心，將分散的治理資源力量實現(xiàn)“物理整合”，依托明晰職能定位、完善運作流程、跨部門協(xié)調、數(shù)據(jù)共享等“化學融合”相結合的方式，致力于把各類社會矛盾糾紛化解在基層，實現(xiàn)“一地式、全鏈式、智慧式、聯(lián)動式”社會矛盾糾紛化解，在社會治理現(xiàn)代化方面實現(xiàn)了新跨越與新提升。

關鍵詞社會矛盾糾紛；化解機制；“最多跑一地”；“一站式”

一、問題的提出

2023年7月5日至7日，習近平總書記在江蘇考察時賦予江蘇“四個新”的重大任務，其中包括“在推進社會治理現(xiàn)代化上實現(xiàn)新提升”，[1]為江陰市探索矛盾糾紛化解新機制指明了方向。與此同時，各地方在政務服務領域推行的“最多跑一次”等改革創(chuàng)新亦為社會治理現(xiàn)代化新提升提供了可學可鑒的參照示范。2016年，發(fā)端于浙江省的“最多跑一次”改革已在全國多個省份推廣，取得了各具特色的成績，成為政府服務領域的創(chuàng)新品牌之一。2019年，浙江省率先將“最多跑一次”改革延伸至社會治理領域。2020年3月，習近平總書記在浙江考察期間，專程到安吉縣社會矛盾糾紛調處化解中心調研，高度肯定“最多跑一地”社會矛盾糾紛化解的創(chuàng)新實踐，并進一步作出指示與囑托：“解決問題的宗旨就是為人民服務，讓老百姓遇到問題有地方找個說法?！盵2]自此，“最多跑一地”成為社會治理創(chuàng)新的重要舉措之一，江蘇、廣東、山東、湖北等地均有類似的改革探索。

目前，對“最多跑一地”的相關研究尚處于起步階段，現(xiàn)有“最多跑一地”的相關研究較多為聚焦社會矛盾糾紛調解、信訪超市、縣級矛盾調解調處糾紛建設等操作層面的經驗總結類研究。如卜凡重點介紹“最多跑一地”改革與社會治理現(xiàn)代化之間的緊密關系，在“一扇門進出，事情全辦清；一攬子調處，全鏈條解決；一體化聯(lián)動，全方位延伸；一把手主抓，全要素保障”四個方面著力，從而激發(fā)社會治理效能。[3]沈高飛等人的研究，重點介紹了安吉縣推進縣鄉(xiāng)社會矛盾糾紛調處化解中心（點）建設，“最多跑一地”推動基層矛盾糾紛化解。[4]現(xiàn)有研究中從理論層面解析“最多跑一地”的相對較少，曾云運用整體政府研究視角，聚焦紹興市推進“最多跑一地”改革的實踐探索，該研究詳細解析了紹興市聚合治理目標及治理結構，整合治理資源和治理信息，積極推進“最多跑一地”改革，構建了三級聯(lián)動的“矛調中心”體系，實現(xiàn)了橫向的功能集成、縱向的層級貫通以及部門的合作協(xié)調，使地方社會治理的效能得到顯著提升。[5]王朝霞等人的研究則將社會矛盾糾紛化解機制中“最多跑一地”這一關鍵問題，延伸至制度層面與法律層面予以分析闡釋，并提出各級地方政府應構建與矛盾糾紛化解“最多跑一地”改革相適配的法律制度體系。[6]

概言之，現(xiàn)有“最多跑一地”的研究較多為聚焦社會矛盾糾紛調解、信訪超市、縣級矛盾調解調處糾紛建設等操作層面的經驗總結類研究，對“最多跑一地”的核心概念、基本特征、演進邏輯、理論基礎等方面的學理性闡釋還相對缺乏?！白疃嗯芤坏亍钡南嚓P研究還需要進一步深化、延伸和拓展。基于此，本文以江陰市“最多跑一地”的整體性改革實踐為例，以期厘清“最多跑一地”的內涵和特征，分析其運行邏輯，探索其實踐效能等，為推進社會治理現(xiàn)代化新提升提供參考借鑒。

二、“最多跑一地”的內涵與特征

“最多跑一地”的改革實踐早于“最多跑一地”理念的提出。早在2003年，江蘇省南通市就提出社會矛盾糾紛大調解機制，在全國率先將矛盾糾紛大調解中心實體化運行，即通過“重點部門集中常駐、一般部門輪換入駐、涉事部門隨叫隨到”形式，對群眾提出的矛盾糾紛、信訪事項，集成辦理、統(tǒng)籌調處，實現(xiàn)矛盾糾紛和各類事件的“一站式”辦結。本文認為“最多跑一次”作為社會矛盾糾紛化解機制的創(chuàng)新，具有多個方面的鮮明特質。

（一）基本內涵

“最多跑一地”的核心本質和運行機制與浙江省所倡導的“最多跑一地”改革有異曲同工之處。自2019年開始，浙江開始探索從政務服務“最多跑一次”，到社會治理“最多跑一地”改革，先后建立了90個縣級社會矛盾糾紛調處化解中心，后來又全面迭代為社會治理中心。目前，學術界對“最多跑一地”的內涵尚無明確界定。較多引用“浙江省縣級社會矛盾糾紛調處化解中心建設現(xiàn)場推進會上的講話”，即“最多跑一地”是“最多跑一次”改革向社會治理領域的延伸拓展，是深入推進國家治理現(xiàn)代化的關鍵舉措，也是新時代“楓橋經驗”的再發(fā)展，旨在全省范圍內加快打造一站式的縣級社會治理綜合服務中心，在此基礎上，加大資源整合力度，健全“五調聯(lián)動”（訴調、警調、網(wǎng)調、專調、訪調）的工作體系，將“多中心”聚焦為“一中心”，達到信訪和矛盾糾紛化解“最多跑一地”的目標。綜觀現(xiàn)有研究，本文認為“最多跑一地”是社會矛盾糾紛化解機制的創(chuàng)新，其實質是地方政府轉變碎片化治理理念，建設并實體化運行一站式綜治中心（社會治理中心），整合分散的治理資源、聚合治理力量，最大程度滿足基層復雜多樣的矛盾糾紛化解現(xiàn)實需求，破除社會治理“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳、就治理而抓治理”的困境，促進社會矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài)、化解在源頭。

（二）主要特征

相較于以往社會矛盾糾紛化解機制，“最多跑一地”通過“物理聚合”，打造一站式社會矛盾糾紛調處中心，實現(xiàn)基層治理體制和多元矛盾糾紛化解機制的有效創(chuàng)新，形成多參與、高協(xié)同、可持續(xù)的聚合治理格局，其在價值取向、核心理念、治理策略等方面具有鮮明特質。

1.“以人民為中心”的價值取向

“為人民而生，因人民而興，始終同人民在一起，為人民利益而奮斗，是我們黨立黨、興黨、強黨的根本出發(fā)點和落腳點?！薄白疃嗯芤坏亍币浴盀槿嗣穹铡睘樽谥?，整合信訪、司法等相關職能部門，實行“一窗口”統(tǒng)一受理群眾社會矛盾糾紛化解的訴求、系統(tǒng)指派、分級分類處置，變分散的多個處理部門調處為“一中心”集中調處，避免了人民群眾多次跑、多地跑、往返跑等情況的發(fā)生，有效提高社會矛盾糾紛化解效率。群眾和企業(yè)能夠在“一地”申訴、回應、解決矛盾糾紛，即“一扇門進出，事情全辦清”，不僅意味著矛盾糾紛能得到高效低成本的化解，也意味著人民群眾的利益得到更好的滿足。“最多跑一地”以維護人民利益為根本，能更好地服務群眾，真正體現(xiàn)了“以人民為中心”的價值理念。

2.聚合集成的治理理念

當前社會矛盾的形成可能涉及多部門、多領域，要高效化解矛盾糾紛，亟須將分散的治理部門、專業(yè)領域等與矛盾化解的迫切需求有效銜接起來?！白疃嗯芤坏亍弊兯槠卫頌樵搭^介入、主動排查、協(xié)同聯(lián)動的聚合集成治理，通過跨層級、跨部門、跨領域的集成與融合，將社會矛盾糾紛化解從“單兵作戰(zhàn)”升級為“聯(lián)合作戰(zhàn)”，顯著提高社會矛盾糾紛化解效率，進一步健全共建共治共享的社會治理機制，有效提升基層社會治理效能。

3.智慧聯(lián)動的治理策略

“最多跑一地”既實現(xiàn)了多部門空間的“聚”，更依托智慧管理平臺、探索聯(lián)合接待、聯(lián)合研判、聯(lián)合調處等相關工作機制，實現(xiàn)社會矛盾糾紛化解機制的“融”?！白疃嗯芤坏亍笔?、市、鎮(zhèn)、村等諸多智慧化管理應用程序，變部門線下矛盾糾紛化解的治理方式為線上線下相結合的雙重辦理方式，實現(xiàn)矛盾糾紛化解的智慧化治理。借助智能化、數(shù)字化手段將辦事人員和來訪群眾從紛繁的數(shù)據(jù)中解脫出來，建立并完善科學、彈性、高效的體制機制，推動數(shù)據(jù)資源集成共享、整合應用。

4.融合而成的治理效果

“最多跑一地”改革是超越了公共管理范式中的合作治理，其延展、深化了黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，通過跨部門、跨層次、跨區(qū)域的物理整合，加之機制融匯、平臺融通、力量融聚等“化學”融合，有效解決了矛盾糾紛化解中所需對話溝通、權力共享、資源整合等問題，通過整合社會組織、鄉(xiāng)賢等社會力量，實現(xiàn)政府與群眾的聯(lián)結與互動。

三、“最多跑一地”的江陰實踐

“最多跑一地”集眾智、納眾策、聚眾力，讓多元社會治理主體主動參與社會矛盾糾紛化解，更加精準發(fā)現(xiàn)和解決基層治理中的矛盾糾紛，達到事半功倍的治理效果?；诖?，江陰以提升基層治理現(xiàn)代化能力和水平為目標，在分門別類解決個性問題、特定矛盾的基礎上，從縣域治理體系完善、基層治理機制創(chuàng)新等層面破解共性問題、化解矛盾糾紛。

（一）多機構融建，實現(xiàn)“一地式”矛盾糾紛化解

積極探索多機構融建，構建社會矛盾糾紛“三級”實體運行組織體系，即市矛盾糾紛調處服務中心——鎮(zhèn)（街道）矛盾糾紛調處服務中心——村（社區(qū)）人民調解委員會，將企業(yè)及群眾訴求集中在“一地”，一攬子解決矛盾問題，實現(xiàn)“最多跑一地”目標。按照事務集中、業(yè)務融合、功能相近的原則整合服務窗口，減少繁雜、低效甚至失效的“部門分立”審批窗口，有效破除群眾“反復跑、多地跑”的問題。如徐霞客鎮(zhèn)以整合資源高標準建設鎮(zhèn)綜治中心為著力點，完善信息研判機制，組織住建、人社、執(zhí)法等17個部門輪駐開展聯(lián)合接訪，實施“公調對接”“庭所共建”“訪調互通”等對接機制，為群眾提供矛盾調解、法律援助、勞動仲裁、訴訟服務、信訪調處等“五位一體”服務，實現(xiàn)矛盾糾紛“一窗口受理、一站式調處、一條龍服務、一攬子解決”?！白疃嗯芤坏亍钡膶嵸|是在整合各類矛盾資源上做好“加法”，在精簡調解流程上做好“減法”，機構的融合實現(xiàn)矛盾糾紛、信訪和訴訟源頭治理的“就地解決”，不用再跟“無頭蒼蠅”一樣不知道去哪化解矛盾，群眾從“多頭跑”“來回跑”變?yōu)椤芭芤坏亍薄芭芤淮巍薄?/p>

（二）多機制融匯，實現(xiàn)“全鏈式”矛盾糾紛化解

在實現(xiàn)物理上的“聚”之后，探索多機制融匯，打破部門壁壘，整合行政資源，推行“中心吹哨、部門報到”及會商研判、聯(lián)席會議等協(xié)作工作機制，構建全方位協(xié)調調處體系，做到“一攬子調處，全鏈條解決”。矛盾糾紛多元化解長效機制著眼于前端、中端、末端，從普法、排查、共治等形成閉環(huán)式管理，實現(xiàn)“全鏈式”矛盾糾紛化解。前端社會治理以引導群眾依法表達訴求、解決糾紛、維護權益為主，通過編制“誰執(zhí)法誰普法”重點普法任務清單、重點領域法律服務清單、社會綜合治理重點防控清單三張服務清單，鎖定矛盾糾紛多發(fā)點及重點服務領域；中端常態(tài)排查通過建立矛盾糾紛排查調處化解責任制，確保各類矛盾糾紛源頭管控、底數(shù)清晰，90％的矛盾糾紛在社區(qū)、部門和鎮(zhèn)（街）妥善化解。末端共治調處通過實施法律明白人與調解骨干聯(lián)培、律所調解與個人調解工作室聯(lián)育、法治鄉(xiāng)村與平安鄉(xiāng)村聯(lián)建，激活院落、小區(qū)等社會治理細胞，構建“1+1+N”調解團隊（1名包片服務律師+1名鄉(xiāng)賢能人+N名黨員法治帶頭人），將調節(jié)觸角延伸到社會治理末梢，引導人民群眾依法辦事，協(xié)商議事，實現(xiàn)“小事不出村（居）、大事不出鎮(zhèn)（街），矛盾不上交”。機制融合從矛盾糾紛發(fā)展的全過程著手，形成一整套矛盾梳理化解機制，便于多部門聯(lián)合調處，有效提升矛盾糾紛化解率。

（三）多平臺融通，實現(xiàn)“智慧式”矛盾糾紛化解

為有效提高接待辦理精準度、研判預警靈敏度和來訪群眾滿意度，探索多平臺融合，集成網(wǎng)格綜合管理指揮服務平臺、12345熱線、陽光信訪信息平臺、輿情信息監(jiān)控平臺等數(shù)據(jù)信息，開展矛盾糾紛排查預防、分析研判、調處化解，實現(xiàn)信息化、數(shù)據(jù)化、智能化的目標。打通市—鎮(zhèn)（街）—村（社）三級數(shù)據(jù)直報系統(tǒng)端口，實現(xiàn)調解“受理—預警—分流—督辦—化解—評估—結案—回訪”全流程電子化，探索運行“訪一次”矛盾糾紛聯(lián)接聯(lián)處服務管理系統(tǒng)，與市級系統(tǒng)互聯(lián)互通，將登記、分流、接待、評價等所有環(huán)節(jié)均納入信息化管理，促進責任單位聯(lián)合接待，深度參與，及時、就地化解矛盾。積極推廣“蘇解紛”線上運行，市鎮(zhèn)非訴中心運用“7+1”非訴方式分流處理案件，實現(xiàn)簡易糾紛隱患隨手調、隨手錄，復雜糾紛實時報立等調，提升排查調解工作效率。梳理排查出的重大糾紛隱患，實行藍、黃、橙、紅四色預警、智能分流，實現(xiàn)風險隱患輕重分離、層層消化、差別處理。平臺的融通借助于互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)，優(yōu)化矛盾糾紛化解流程，拓展了矛盾糾紛多元化解途徑。

（四）多力量融聚，實現(xiàn)“聯(lián)動式”矛盾糾紛化解

探索多力量融聚，整合最廣泛的調處力量，統(tǒng)籌調解力量配置，實現(xiàn)社會矛盾糾紛調處多元主體的協(xié)同聯(lián)動。積極協(xié)調“三官一律”、法援律師、人民調解員及志愿者團隊等各類人員和組織入駐矛調中心，為矛盾糾紛調解提供專業(yè)支持。健全村級人民調解委員會，吸納黨員中心戶、鄉(xiāng)賢人士等進入調解工作組，參與矛盾糾紛化解，確保各類矛盾糾紛應調盡調。聯(lián)合各級政府建立多級社會治理共同體，讓群眾的矛盾糾紛在其所處的區(qū)域內得到解決。成立“鄉(xiāng)賢+”“夕陽紅”“言和”等品牌調解工作室等，聘請德高望重的“五老”（老干部、老黨員、老教師、老退伍軍人、老模范）人員擔任兼職調解員，邀請法官、法律服務團成員擔任專家調解員，形成集聚效應、品牌效應、示范效應的人民調解新機制，打通服務惠民“最后一公里”。多力量融合集聚多元主體參與矛盾糾紛化解，整合各方力量，有力保障了矛盾糾紛事項及時化解，重復信訪事項、歷史積案有效解決。

四、進一步深化“最多跑一地”的對策建議

江陰市“最多跑一地”改革特色鮮明，在中心資源整合、機制完善、網(wǎng)絡延伸等方面取得明顯成效，是提升社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平的一種新型社會治理體制，有力推進社會治理現(xiàn)代化與基層治理能力水平新提升。但“最多跑一地”尚處于提升發(fā)展時期，改革措施落實不夠細，存在改革理念遠未深入人心、運行機制的標準化程度有所欠缺、數(shù)據(jù)平臺的融通共享還有堵點、社會組織未能充分發(fā)揮積極作用等不足。概言之，“最多跑一地”基本實現(xiàn)“物理上”的“聚合”，還應促進“化學上”的“融合”，推動矛盾糾紛化解從“找部門”到“找政府”的轉變。

（一）營造“最多跑一地”濃厚氛圍

“最多跑一次”政務服務改革已形成一定的品牌效應，而群眾對“最多跑一地”的了解還有待于進一步深化。應積極營造“最多跑一地”的濃厚氛圍，增加人民群眾知曉度與參與度。通過媒體、宣傳欄、官方網(wǎng)站等渠道，大力宣傳“最多跑一地”改革的理念和措施，讓群眾和企業(yè)進一步了解“最多跑一地”改革的優(yōu)勢及好處，逐步提高認同度。與此同時，加強線上線下結合，提供預約服務、延時服務、上門服務等便利措施，滿足不同群體的需求。

（二）深化“最多跑一地”功能集成

整合不同部門和機構的資源，是實現(xiàn)“最多跑一地”的改革目標的關鍵。將綜合治理中心、人民群眾來訪中心、訴調對接中心等多個平臺集中，統(tǒng)籌服務資源，最大程度發(fā)揮多功能優(yōu)勢，為人民群眾提供多種類、全方位的服務，群眾在一個地方就能解決所有問題。注重“線上”矛盾化解平臺的有效整合，實現(xiàn)在線咨詢、在線申請、在線調解等功能集成，讓矛盾糾紛化解更加快捷與高效。功能集成有助于充分發(fā)揮政府社會多元協(xié)同的整體性治理，實現(xiàn)黨建引領的情理法融合治理，解決好群眾急、難、愁、盼的有效治理，推動矛盾、風險、隱患等問題的“一站式”矛盾糾紛化解。

（三）優(yōu)化“最多跑一地”流程再造

提升矛盾糾紛化解效率和質量是“最多跑一地”改革的根本目標。優(yōu)化矛盾糾紛化解流程能大大提高矛盾化解效率。優(yōu)化“受理即處理”前端流程，接到矛盾糾紛的訴求后，第一時間通過政策解答、訴求反饋、轉接分流等方式處理，及時響應群眾的訴求，防止事態(tài)進一步擴大。在矛盾糾紛化解過程中建立多元化的調解機制并建立調解專家?guī)欤瑸槿罕娞峁I(yè)的調解服務。再造流程有助于優(yōu)化部門協(xié)同聯(lián)動機制，實現(xiàn)“物理聚合”向“化學融合”轉變，推進“一起辦公”向“一體辦公”轉變，力爭實現(xiàn)“最多跑一地”，甚至“一地都不跑”。

（四）健全“最多跑一地”推進機制

健全“最多跑一地”工作機制是確保改革落地見效的關鍵。隨著改革持續(xù)深入推進，工作推進機制也需加以完善。如“最多跑一地”聯(lián)動協(xié)同機制還需進一步深化，矛盾糾紛化解的相關職責還需進一步明晰，具體的牽頭部門、相關主體所需承擔的責任需要進一步細化，如何引入第三方評估并充分運用其評估反饋結果等還需進一步思考。唯有不斷健全完善“最多跑一地”推進工作機制，方能以制度的常態(tài)化、科學化實現(xiàn)“最多跑一地”改革的再深化、再優(yōu)化。

參考文獻：

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[6]王朝霞，朱曉燕.社會矛盾糾紛化解“最多跑一地”改革的制度體系構建[J].人民司法，2021（19）：79-82.

本文系國家社會科學青年基金項目“基層社會矛盾綜合治理實踐的地方經驗及其比較研究”（編號22CZZ046）的階段性成果。

（作者系中共江陰市委黨校高級講師）

【責任編輯：易玉潔】