劉 蓉

(吉林大學(xué) 法學(xué)院,長(zhǎng)春 130012)

黨的二十大發(fā)出“全面推進(jìn)國(guó)家各方面工作法治化”的前進(jìn)號(hào)令。這既是未來(lái)五年實(shí)現(xiàn)“中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系更加完善”目標(biāo)任務(wù)的應(yīng)有之義,也是“堅(jiān)持全面依法治國(guó)、推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”工作部署的預(yù)期成效和檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)現(xiàn)國(guó)家工作法治化,是新世紀(jì)以來(lái)中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的一條主線[1]。習(xí)近平法治思想強(qiáng)調(diào),“共同推進(jìn)”“一體建設(shè)”是全面依法治國(guó)的工作布局,而民族地區(qū)治理法治化是其中重要的組成部分,民族地區(qū)的法治化建設(shè)同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)各民族共同富裕的基本切入點(diǎn)和發(fā)力點(diǎn)?；鶎又卫碜鳛楝F(xiàn)代國(guó)家治理體系的重要組成部分,蘊(yùn)含著十分豐富的法理意蘊(yùn),因此,推進(jìn)基層治理法治化不僅是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵,也是更好支撐高質(zhì)量鄉(xiāng)村發(fā)展與振興最有力的保障,更是順應(yīng)海南民族地區(qū)人民美好生活向往的現(xiàn)實(shí)要求。

一、海南民族地區(qū)基層治理法治化建設(shè)的語(yǔ)境分析

海南是一個(gè)多民族聚居的省份,生活著漢族、黎族、苗族、回族等多個(gè)民族?，F(xiàn)有樂(lè)東、陵水、昌江、保亭、瓊中、白沙6個(gè)民族自治縣,適用民族自治地方規(guī)定的五指山市、東方市,享受民族自治地方政策的三亞市,以及享受民族鄉(xiāng)待遇的10個(gè)少數(shù)民族聚居鎮(zhèn),少數(shù)民族人口158.3萬(wàn),占全省總?cè)丝诘?5.7%,民族地區(qū)陸地面積占全省陸地面積的48.8%。海南民族地區(qū)堅(jiān)持以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線,各族群眾平等互助、團(tuán)結(jié)奮斗、銳意進(jìn)取,在綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力顯著提升的同時(shí)民族關(guān)系更加鞏固。因此,在海南地區(qū)不斷發(fā)展與探索的進(jìn)程中,法治是其基層善治的必然選擇。

隨著海南地區(qū)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)與公共政策的出臺(tái),近幾年圍繞海南自由貿(mào)易港建設(shè)中的法律法規(guī)問(wèn)題以及司法改革問(wèn)題引起了學(xué)術(shù)界廣泛而持續(xù)的關(guān)注,然而針對(duì)海南民族地區(qū)的法律文化以及與之相關(guān)的基層社會(huì)治理的探討則十分有限。關(guān)于海南少數(shù)民族法文化和社會(huì)治理的研究,目前尚無(wú)系統(tǒng)性的研究成果,零散的研究?jī)?nèi)容分布于傳世文獻(xiàn)和近代學(xué)者的相關(guān)研究之中。在歷史上,最早的研究可追溯到宋代蘇過(guò)所著的《論海南黎事書(shū)》,其中對(duì)于海南少數(shù)民族地區(qū)的風(fēng)俗與族規(guī)有所涉及,但以上兩部著作并非嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶W(xué)術(shù)專(zhuān)著,僅限于以見(jiàn)聞錄的形式介紹中國(guó)古代與近代時(shí)期海南地區(qū)的風(fēng)土人情、社會(huì)結(jié)構(gòu)、物產(chǎn)資源概況。自2019年以來(lái),伴隨著海南自由貿(mào)易港的快速建設(shè),出現(xiàn)了多篇從文化視角和海南地區(qū)法治建設(shè)為主題的學(xué)術(shù)成果,為海南自由貿(mào)易港法治完善提出一系列的可能方向,但以上內(nèi)容僅從單一層面開(kāi)展研究,對(duì)于海南少數(shù)民族地區(qū)基層社會(huì)治理與法治化則談及甚少,因此有必要結(jié)合海南地區(qū)少數(shù)民族的實(shí)際情況開(kāi)展研究。

通過(guò)上文論述可知,海南民族地區(qū)基層治理法治化的研究是一個(gè)迫切同時(shí)也極具挑戰(zhàn)性的課題?；鶎又卫矸ㄖ位菄?guó)家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容與基本要求,而基于少數(shù)民族地區(qū)則是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化題中應(yīng)有之意。堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo),是實(shí)現(xiàn)黨對(duì)基層治理法治化領(lǐng)導(dǎo)的思想路徑。注重基層治理中黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家制定法、軟法和公共政策等規(guī)范的協(xié)同,是實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理法治化的規(guī)范路徑[2]。

二、海南民族地區(qū)基層治理法治化在自貿(mào)港建設(shè)中面臨的挑戰(zhàn)

推進(jìn)民族地區(qū)基層治理法治化進(jìn)程對(duì)建設(shè)法治中國(guó)有著重要的意義。本文首先梳理了我國(guó)基層治理理念從“人治”到“法治”變遷背后的政府政策導(dǎo)向與法治文化價(jià)值理念,并著重進(jìn)一步分析海南少數(shù)民族地區(qū)基層治理法治化所面臨的困境:民族習(xí)慣法與制定法的沖突、民族法治體系不協(xié)調(diào)以及大數(shù)據(jù)時(shí)代官僚體系的“體制性遲鈍”與民族政治“效率需求”的矛盾。這三個(gè)方面的因素相互耦合形成復(fù)雜的體制性難題,嚴(yán)重阻滯我國(guó)民族問(wèn)題治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程。

(一)自貿(mào)港建設(shè)中民族習(xí)慣法的沖突與調(diào)適

少數(shù)民族習(xí)慣法獨(dú)立于國(guó)家制定法之外,刻在了少數(shù)民族群眾的心里。海南同其他邊境地區(qū)一樣,屬于多民族聚居的省份,交通相較其余省份而言相對(duì)閉塞,在海南自由貿(mào)易港建設(shè)過(guò)程中,地理環(huán)境與歷史發(fā)展條件使其至今保留著獨(dú)特的少數(shù)民族法文化。如“峒長(zhǎng)”選舉制度、“少棍”“來(lái)?yè)啤钡炔糠衷谏鐣?huì)組織與婚姻民事等方面形成的習(xí)慣法雖具有強(qiáng)烈民族特性但在基層治理上不利于法治化的推進(jìn)。

基層治理法治化的推進(jìn)并非拋棄民族傳統(tǒng),近年來(lái)提倡的民族觀是協(xié)調(diào)民族關(guān)系的引領(lǐng)和支撐。我們要準(zhǔn)確界定民族文化精粹與糟粕,實(shí)現(xiàn)民族觀下的文化揚(yáng)棄[3]。綜觀我國(guó)的民族法制研究,單純就西南、西北少數(shù)民族的習(xí)慣法和法文化進(jìn)行的研究較多,而緊扣自貿(mào)港背景下少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)治理與法文化的關(guān)系,同時(shí)對(duì)與漢文化融合日深、與現(xiàn)代文明互動(dòng)頻繁的少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)治理現(xiàn)狀的探討則缺乏深入的調(diào)查與系統(tǒng)研究。在海南自貿(mào)港建設(shè)的背景下,海南少數(shù)民族地區(qū)人民在文化與生活方式上與外界產(chǎn)生的體制性不協(xié)調(diào)難題應(yīng)如何化解,習(xí)慣法與制定法的沖突應(yīng)如何在民族法治體系上進(jìn)行調(diào)適,如何在保留民族特征的基礎(chǔ)上推動(dòng)治理理念由“人治”到“法治”,這些都需要突破法理上的困局,成為亟待解決的難題。

(二)大數(shù)據(jù)時(shí)代治理主體綜合素養(yǎng)有待提升

民族地區(qū)基層治理法治化建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期復(fù)雜的綜合性工程,海南民族地區(qū)地處偏遠(yuǎn)限制了人們的思維視野,其思維方式也較為保守,一些受過(guò)高等教育的干部在跟進(jìn)國(guó)家統(tǒng)一部署的各項(xiàng)工作任務(wù)時(shí)具有較強(qiáng)的數(shù)據(jù)分析和決策能力,但民族地區(qū)基層治理的大部分機(jī)關(guān)工作人員在短期內(nèi)因法治思維與多學(xué)科思維的欠缺無(wú)法勝任一些工作,導(dǎo)致“體制性遲鈍”甚至與群眾矛盾沖突的增加。

2018年4月13日,習(xí)近平總書(shū)記在海南省政務(wù)數(shù)據(jù)中心考察,強(qiáng)調(diào)加快政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)是提高社會(huì)治理能力和水平的迫切要求。希望海南繼續(xù)在大數(shù)據(jù)建設(shè)上積極探索,創(chuàng)造更多經(jīng)驗(yàn)[4]。2018年,海南先后出臺(tái)的《海南省公共信息資源管理辦法》《海南省公共信息資源安全使用管理辦法》《海南省大數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)應(yīng)用條例》等法規(guī),從制度層面優(yōu)化全省大數(shù)據(jù)發(fā)展環(huán)境,讓大數(shù)據(jù)管理有法可依。大數(shù)據(jù)給基層治理法治化既帶來(lái)了機(jī)遇也帶來(lái)了挑戰(zhàn)。加強(qiáng)基層治理能力,需要現(xiàn)代管理思想的融入,借助大數(shù)據(jù),促進(jìn)傳統(tǒng)管理模式與信息化的融合,這正是民族地區(qū)基層治理主體因客觀條件所限相對(duì)欠缺的部分。大數(shù)據(jù)可提高基層治理的效率,若民族地區(qū)能夠廣泛推行使用“海易辦”等平臺(tái),可大大提升基層治理效率;大數(shù)據(jù)亦也可規(guī)范基層執(zhí)法,若民族地區(qū)在對(duì)社會(huì)問(wèn)題和潛在民族矛盾進(jìn)行數(shù)字化分析和處理,有利于構(gòu)建具有人文性關(guān)懷的民族特色基層治理體系;大數(shù)據(jù)有助于提高基層民眾法律意識(shí),若基層公共治理部門(mén)有效利用互聯(lián)網(wǎng)可加速信息傳播的效率,提升當(dāng)?shù)孛癖姺梢庾R(shí)與參與能力。然而,現(xiàn)實(shí)中個(gè)別基層治理工作人員由于缺乏對(duì)復(fù)雜治理難題的充分理解,對(duì)大數(shù)據(jù)治理模式也并非完全了解,使得其在基層治理過(guò)程中更傾向于短期且容易操作的方案,甚至在對(duì)制度化手段不明晰的情況下更易于以破壞法治為代價(jià)處理較為復(fù)雜的民族事務(wù),此為制約海南民族地區(qū)事務(wù)治理法治化的重要因素。

三、海南民族地區(qū)基層治理法治化探索路徑

通過(guò)對(duì)海南民族地區(qū)基層治理法治化的進(jìn)一步研究,可以在以下三個(gè)方面有所突破。當(dāng)前,海南民族地區(qū)現(xiàn)有民族立法已不足以解決現(xiàn)有矛盾,應(yīng)考慮調(diào)整立法思路,逐步構(gòu)建海南自由貿(mào)易港背景下海南少數(shù)民族地區(qū)的社會(huì)治理機(jī)制;新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”被寫(xiě)入了黨的二十大報(bào)告中,借鑒其經(jīng)驗(yàn),基層少數(shù)民族權(quán)益法治保障也將不斷提升;在新理念的引導(dǎo)下,民族地區(qū)基層治理體系應(yīng)實(shí)現(xiàn)更深層的相互融通,以推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。

(一)調(diào)整民族立法思路,逐步構(gòu)建海南自由貿(mào)易港背景下海南少數(shù)民族地區(qū)的社會(huì)治理機(jī)制

海南省民族宗教事務(wù)委員會(huì)在2022年初印發(fā)的《海南省民族工作高質(zhì)量發(fā)展“十四五”規(guī)劃》中提到,推進(jìn)民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化,其中第一條便是“提升民族事務(wù)治理法治化水平”。而健全民族工作法規(guī)體系的根本是保證在民族自治的層面有法可依。海南省共有以下三部地方性民族事務(wù)自治條例和單行條例:《海南省少數(shù)民族文化保護(hù)與開(kāi)發(fā)條例》《海南省散居少數(shù)民族權(quán)益保障規(guī)定》以及《海南省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》。在研究修訂時(shí),要根據(jù)不斷發(fā)展的少數(shù)民族尤其是黎族習(xí)慣法調(diào)整立法思路,突破法理的困局。在對(duì)海南民族地區(qū)進(jìn)行法治與法律文化研究時(shí),筆者發(fā)現(xiàn)以法治建設(shè)和法律文化考察為先導(dǎo)的立法與司法改革無(wú)疑為海南自由貿(mào)易港建設(shè)提供了可靠的法律制度保障,同時(shí)對(duì)于海南地區(qū)法律文化和治理機(jī)制的探討也為進(jìn)一步發(fā)展中國(guó)當(dāng)代特色社會(huì)主義法治理論提供了重要的法律資源。從海南省已發(fā)布的相關(guān)規(guī)定來(lái)看,雖已行使民族自治地方立法權(quán),但在基層治理法治化方面民族特色未完全體現(xiàn)出來(lái)。除農(nóng)歷三月設(shè)置為海南省民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步宣傳月、農(nóng)歷三月三日節(jié)日放假并舉辦節(jié)慶活動(dòng)外,并未在立法及司法層面對(duì)少數(shù)民族習(xí)俗方面給予足夠的理解與調(diào)整。

同時(shí)應(yīng)注意,地方性法規(guī)制定的過(guò)程因需大量調(diào)研而需要經(jīng)歷長(zhǎng)期過(guò)程才能出臺(tái),近年來(lái)對(duì)于海南省三亞市、東方市以及五指山市,有關(guān)于保亭、瓊中2個(gè)黎族苗族自治縣,以及昌江、白沙、樂(lè)東、陵水4個(gè)黎族自治縣等地區(qū)對(duì)黎族、苗族、回族群體較為全面的田野調(diào)查報(bào)告陸續(xù)問(wèn)世,積累了大量的海南省少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)治理現(xiàn)狀的第一手調(diào)查資料,可供進(jìn)一步深入調(diào)查提供線索,現(xiàn)有能夠反映海南少數(shù)民族歷史文化以及現(xiàn)有海南少數(shù)民族文化活態(tài)的著作、檔案、傳世文獻(xiàn),近幾年來(lái)的整理工作取得進(jìn)一步的突破,如《黎族古代歷史資料》《海南史要覽》等,大量文獻(xiàn)材料以及相關(guān)研究成果的問(wèn)世,為化解少數(shù)民族地方性的習(xí)慣法同自貿(mào)港法治建設(shè)中的現(xiàn)實(shí)沖突提出切實(shí)可行的方案,為海南地區(qū)法文化與社會(huì)治理的進(jìn)一步研究提供了必要資料保障。社會(huì)治理的目標(biāo)是最大限度地增加和諧因素,而民族地區(qū)基層社會(huì)治理方式的創(chuàng)新在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的大背景下,需要海南省在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的同時(shí)關(guān)注民主法治建設(shè),如健全民族法監(jiān)督制度、完善責(zé)任追究機(jī)制、建立綜合性民族事務(wù)治理應(yīng)用平臺(tái)等。

(二)借鑒新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”探析基層治理法治化具體路徑

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”有三句話可適用于海南民族地區(qū)基層治理:矛盾不上交、平安不出事、服務(wù)不缺位。首先,楓橋在各部門(mén)甚至企業(yè)建立了調(diào)解組織調(diào)處民間糾紛,這樣由黨政牽頭、依靠群眾化解矛盾的方式可以在短期內(nèi)有效預(yù)防糾紛,長(zhǎng)期維護(hù)該地區(qū)穩(wěn)定。

其次,楓橋鎮(zhèn)每年都在健全工作機(jī)制,在網(wǎng)絡(luò)普法工作方面不斷創(chuàng)新,法治宣傳教育每年投入高達(dá)20余萬(wàn)元。提高民族事務(wù)治理人員隊(duì)伍的法治素養(yǎng)的同時(shí),加大對(duì)少數(shù)民族群眾的法治宣傳教育力度可以全方位加強(qiáng)與提升治理能力。海南可在三月三節(jié)日慶典時(shí)有意識(shí)地增加法律知識(shí)宣傳與競(jìng)答活動(dòng),將與法治相關(guān)的內(nèi)容融入節(jié)慶活動(dòng),幫助民族地區(qū)民眾以最快的方式理解與接受“楓橋經(jīng)驗(yàn)”所蘊(yùn)含的法治思維。

再次,“送法下鄉(xiāng)”活動(dòng)致力于平衡和調(diào)節(jié)法律的普適性和農(nóng)村地方之間的矛盾,民族地區(qū)作為基層治理的重點(diǎn)與難點(diǎn)需要法律援助服務(wù)適當(dāng)程度的傾斜,幫助民族群眾解決困難,樹(shù)立法治思維,學(xué)會(huì)運(yùn)用法律的手段保護(hù)自己并維護(hù)自身權(quán)益。

最后,新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”社會(huì)治理的經(jīng)驗(yàn)包含五個(gè)堅(jiān)持,其中堅(jiān)持自治、法治、德治、智治“四治融合”是新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”升華的主要路徑,海南民族地區(qū)若能創(chuàng)立新的機(jī)制或模式,將會(huì)豐富新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”新的民族適用領(lǐng)域與多民族的運(yùn)用方式。

(三)加強(qiáng)基層治理體系融合與鏈接,實(shí)現(xiàn)資源有效銜接

在各民族間,作為重要的社會(huì)治理參與主體,當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族干部是重要的政治資源,也是重要的社會(huì)資源,更是基層治理的重要參與者與實(shí)踐者。選取少數(shù)民族人士參與基層治理是我國(guó)民族事務(wù)工作應(yīng)對(duì)諸多挑戰(zhàn)的現(xiàn)實(shí)需要,少數(shù)民族人才在各地區(qū)間的流動(dòng)可推動(dòng)海南民族地區(qū)基層治理特色發(fā)展。國(guó)家治理體系包含不同民族地區(qū)基層治理體系,各地區(qū)若想實(shí)現(xiàn)資源有效融通可由國(guó)家統(tǒng)籌建立跨省互助機(jī)制。而作為擁有深層次內(nèi)涵的法文化,海南要重視“民間法”和本土資源的挖掘,可以借鑒現(xiàn)階段較為成熟的少數(shù)民族法文化研究,例如,以滿族為例的少數(shù)民族法文化研究對(duì)滿族法文化的歷史進(jìn)行理論梳理,將其凝練為“自然法文化觀”“戰(zhàn)爭(zhēng)法文化觀”“家族法文化觀”,并闡釋了其發(fā)展邏輯。

在新理念的引導(dǎo)下,以發(fā)展解決治理問(wèn)題,能推進(jìn)加強(qiáng)治理能力全方位提升?？山柚咔槠陂g管理便利收集與統(tǒng)計(jì)民族地區(qū)基礎(chǔ)數(shù)據(jù),形成民族信息相關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù),再通過(guò)法治化與科學(xué)化的改革在海南省數(shù)據(jù)信息平臺(tái)的基礎(chǔ)上構(gòu)建民族地區(qū)民族事務(wù)的一站式服務(wù)體系,加快推進(jìn)“數(shù)字法治,智慧司法”建設(shè)。在把信息與數(shù)據(jù)融入民族地區(qū)基層治理時(shí)要對(duì)科技風(fēng)險(xiǎn)加以有效規(guī)制,鼓勵(lì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)相關(guān)知識(shí),掌握新興技術(shù)的基本原理,各地區(qū)職能部門(mén)間加強(qiáng)溝通,盡可能降低基層治理工作負(fù)擔(dān),實(shí)現(xiàn)各部分資源有效銜接。

四、結(jié)束語(yǔ)

在對(duì)民族地區(qū)基層治理法治化進(jìn)行語(yǔ)境分析的基礎(chǔ)上,我們認(rèn)清了現(xiàn)階段治理所面臨的困境,在我國(guó)推行民族事務(wù)基層治理法治化具有必要性及可行性。民族地區(qū)基層法治經(jīng)歷了不同的發(fā)展階段,當(dāng)前,應(yīng)在立法上調(diào)整民族立法思路,考量少數(shù)民族特色,并在借鑒新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”基礎(chǔ)上做到矛盾不上交、平安不出事、服務(wù)不缺位。近年來(lái)在新理念的引導(dǎo)下,海南在民族地區(qū)基層治理方面取得了巨大成就,逐漸實(shí)現(xiàn)了基層法治的蛻變與振興。