周世瑞

中國人民公安大學(xué)犯罪學(xué)學(xué)院（北京 100038）

“民以食為先”，食品安全確系民生。《食品安全標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)測評估“十四五”規(guī)劃》指出，我國食品安全與營養(yǎng)工作仍面臨不少困難和挑戰(zhàn)，微生物和重金屬污染等問題時有發(fā)生[1]。黨的二十大報告中指出，強化食品藥品安全監(jiān)管[2]，而食品監(jiān)督抽檢正是其有力抓手。食品監(jiān)督抽檢作為食品犯罪治理的前置環(huán)節(jié)，具有基礎(chǔ)性作用。對食品監(jiān)督抽檢的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，揭示其中問題，對提升食品監(jiān)管質(zhì)效、維護(hù)食品安全，具有重要的現(xiàn)實意義。

當(dāng)前對于食品監(jiān)督抽檢的研究主要包括兩個方向。一是對監(jiān)督抽檢質(zhì)量、模式的研究，如有學(xué)者從質(zhì)量分析控制的角度，探討食品監(jiān)督抽檢工作中遇到的抽樣等問題及解決方法[3]，有學(xué)者對省級的食品抽檢模式的成本效益進(jìn)行比較，建議采用動態(tài)模式[4]。二是對監(jiān)督抽檢結(jié)果的分析，如分析某地區(qū)的保健食品的監(jiān)督抽檢結(jié)果，提出主要問題并建議加強監(jiān)管[5]，以及通過分析一定時期內(nèi)的食品監(jiān)督抽檢，明確區(qū)域內(nèi)食品監(jiān)管重點及方向[6]。針對食品監(jiān)督抽檢現(xiàn)狀的研究，或是數(shù)據(jù)支撐不足，或是沒有系統(tǒng)分析。因而，文章通過分析具有代表性的S省地區(qū)的4年監(jiān)督抽檢數(shù)據(jù)，結(jié)合相應(yīng)的法律及標(biāo)準(zhǔn)體系，對當(dāng)前的監(jiān)督抽檢工作提出針對性的優(yōu)化對策。

1 食品抽檢監(jiān)督的定位

1.1 食品監(jiān)督抽檢概念

從法定概念出發(fā)，《食品安全抽樣檢驗管理辦法》（以下簡稱《抽樣辦法》）第五十二條規(guī)定其概念。《抽樣辦法》第2條和第53條分別規(guī)定風(fēng)險監(jiān)測、評價性抽檢。因此，在這個范圍內(nèi)可以將食品抽檢分為監(jiān)督抽檢、風(fēng)險監(jiān)測、評價性抽檢3個類別。

在食品監(jiān)管部門的職責(zé)范圍內(nèi)，監(jiān)督抽檢、風(fēng)險監(jiān)測、評價性抽檢有著目的任務(wù)、方式手段的不同。監(jiān)督抽檢的任務(wù)目的側(cè)重于行政監(jiān)管與執(zhí)法，是行政執(zhí)法的重要基礎(chǔ)，風(fēng)險監(jiān)測是針對沒有食品安全標(biāo)準(zhǔn)風(fēng)險的相關(guān)活動，偏重于評估食品的風(fēng)險情況，為相應(yīng)決策提供相應(yīng)信息數(shù)據(jù)，不作為處罰依據(jù)，評價性抽檢則是對市場食品安全狀況進(jìn)行總體掌握，不是作為執(zhí)法依據(jù)開展。在手段上監(jiān)督抽檢依據(jù)法定程序進(jìn)行，工作一般當(dāng)場開展，被抽檢主體明確知情，而食品風(fēng)險監(jiān)測不是監(jiān)督執(zhí)法行為，無須表明身份履行嚴(yán)格的執(zhí)法程序。在主體方面，食品監(jiān)督抽檢的主體為市場監(jiān)督部門，在《抽樣辦法》之外，衛(wèi)健委等其他部門規(guī)定，食品風(fēng)險監(jiān)測可以由衛(wèi)生等相關(guān)部門、專家委員會組成的臨時委員會等實施。評價性抽檢較為寬泛，《抽樣辦法》規(guī)定為市場監(jiān)督管理部門“參照執(zhí)行”。

1.2 食品監(jiān)督抽檢的作用

食品監(jiān)督抽檢是食品行政執(zhí)法、刑事治理的重要支撐，是下達(dá)行政處罰、行政命令的重要依據(jù)。在日常的監(jiān)管過程中，行政監(jiān)管部門通過對食品抽檢，發(fā)現(xiàn)并處罰違法行為，發(fā)揮對不法商家的威懾作用，也成為食品犯罪治理中的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，發(fā)揮著食品犯罪前端治理的重要作用。在犯罪治理方面，除了前端的行政執(zhí)法外，食品監(jiān)督抽檢也為食品犯罪偵查提供重要線索，是《食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》中線索移交的重要來源。

食品監(jiān)督抽檢也可以成為作為風(fēng)險監(jiān)測的依據(jù)。市場監(jiān)督部門可以通過對日常的監(jiān)督抽檢進(jìn)行風(fēng)險評估，如全國以及各地區(qū)發(fā)布的食品安全狀況白皮書，也有食品檢科院、食品質(zhì)檢中心等單位使用食品監(jiān)督抽檢數(shù)據(jù)進(jìn)行風(fēng)險評估。在風(fēng)險監(jiān)測中，除自行隨機購買樣品進(jìn)行檢測外，有許多學(xué)者選擇將市場部門公開的抽檢數(shù)據(jù)作為評估樣本進(jìn)行風(fēng)險評估。如有學(xué)者匯總某省級地方的監(jiān)督抽檢結(jié)果，對通過多維度指標(biāo)統(tǒng)計，分析該地區(qū)的食品風(fēng)險[7]，有學(xué)者獲取通過二元回歸模型對地區(qū)的監(jiān)督抽檢數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，開展風(fēng)險評估[8]，也有學(xué)者基于BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)對肉類食品抽檢數(shù)據(jù)進(jìn)行風(fēng)險預(yù)測，通過構(gòu)建預(yù)測模型提供風(fēng)險預(yù)測支撐[9]。

2 食品監(jiān)督抽檢現(xiàn)狀——以S省為例

2.1 數(shù)據(jù)來源與方法

2.1.1 數(shù)據(jù)來源

S省是我國糧食生產(chǎn)大省，食品產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，食品監(jiān)督抽檢體制機制較為完善，具有一定代表意義。分析S省地區(qū)2019—2022年的監(jiān)督抽檢數(shù)據(jù)，對當(dāng)前的抽檢現(xiàn)狀進(jìn)行研究。數(shù)據(jù)來源于S省市場監(jiān)督管理局公布的2019—2022年發(fā)布的不合格抽檢通報信息。

2.1.2 分析方法

對采集到的文本數(shù)據(jù)進(jìn)行預(yù)處理，提取類別“抽檢批次”“合格數(shù)量”“不合格數(shù)量”，提取其“抽檢名稱”“不合格項目”“檢測單位”等數(shù)據(jù)，得到需要的分類數(shù)值。預(yù)處理結(jié)束后，進(jìn)行統(tǒng)計性分析。

2.2 S省食品監(jiān)督抽檢現(xiàn)狀

2.2.1 S省食品監(jiān)督抽檢工作的運行模式

S省開展的食品抽檢工作可分為日常抽檢工作與專項抽檢工作。日常抽檢工作是每月開展一定數(shù)量的抽檢活動，而專項抽檢根據(jù)其抽檢目的主要包括3個部分，一是針對節(jié)假日相關(guān)的食品進(jìn)行的抽檢，二是開展針對消費者的“你點我檢”抽檢活動，三是完成行政專項部署或任務(wù)進(jìn)行的抽檢。2019—2022年間，S省共開展213期抽檢，其中13期專項抽檢，200期日常抽檢。

2.2.2 S省抽檢現(xiàn)狀

2.2.2.1 抽檢數(shù)量

2019—2022年抽查批次總數(shù)逐年增加，從2019年的27 399批次躍升到2021年的78 261批次，增加1.8倍。不合格與合格的數(shù)量也逐年攀升，不合格數(shù)量從2019年的517批次躍升2021年的1 210批次，增加1.2倍，但兩者占比基本穩(wěn)定，合格比例穩(wěn)定在98%～99%，不合格比例穩(wěn)定在1%～2%（表1）。

2.2.2.2 抽檢食品類別

在公布的抽檢中，抽檢食品類別包含食用農(nóng)產(chǎn)品、糧食加工品等類別，同時又包含水果制品、蔬菜制品等類別。在有效公示的不合格食品中，排名前五的依次為食用農(nóng)產(chǎn)品、餐飲食品、飲料、糕點、水產(chǎn)制品（表2）。

2.2.2.3 檢驗項目

在有效公開的不合格檢驗項目中，主要包含對于農(nóng)獸藥殘留、食品添加劑、微生物污染、質(zhì)量指標(biāo)、重金屬污染、其他污染物6個方面，其中有效公開的檢出數(shù)量共計3 017項，其中排名前五的依次為鋁、過氧化值、噻蟲胺、菌落總數(shù)、大腸菌群（表3）。

表3 抽檢項目前20

2.2.2.4 檢驗機構(gòu)

在有效公布的不合格檢測報告中，在初檢中公開檢驗機構(gòu)的數(shù)量為2 583批次，占比76%，未公開的數(shù)量為809批次，占比24%，在復(fù)檢中公開檢驗機構(gòu)的數(shù)量為289批次，占比84%，未公開的數(shù)量為54批次，占比16%。

根據(jù)檢測機構(gòu)控制主體是否為政府部門，檢測機構(gòu)的性質(zhì)可以分為“私人”與“政府”。公開的初檢機構(gòu)中，共83家檢測機構(gòu)，其中“私人”52家，占比37%，“政府”31家，占比63%，共對不合格檢測承擔(dān)2 583批次的抽檢。在公開的復(fù)檢機構(gòu)中，共24家，全部為“政府”。可見，在抽檢工作中，檢驗的主要主體為“政府”，社會私人檢測機構(gòu)也參與其中，而其中的復(fù)檢均由“政府”進(jìn)行。

3 監(jiān)督抽檢工作存在問題

3.1 檢驗標(biāo)準(zhǔn)存在漏洞

近年來，非法添加化學(xué)藥品的方式越來越隱蔽，主要以添加標(biāo)準(zhǔn)以外的成分或新型結(jié)構(gòu)衍生物來規(guī)避檢測，對監(jiān)管部門快速發(fā)現(xiàn)、精準(zhǔn)打擊不法行為不斷提出新挑戰(zhàn)[10]。當(dāng)前，食品非法添加手段升級，違法犯罪行為人為規(guī)避監(jiān)管，采用同母核的衍生物進(jìn)行添加以繞開禁止名錄中的成分。福建、陜西公安機關(guān)偵破系列在保健食品中添加新型非法添加化學(xué)產(chǎn)品衍生物犯罪案件[11]。當(dāng)前食品監(jiān)督抽檢使用的檢驗方法難以檢測新型非法添加物，對于統(tǒng)計中出現(xiàn)的檢驗標(biāo)準(zhǔn)與方法，未出現(xiàn)對于非法添加衍生物的檢驗。

3.2 數(shù)據(jù)公開不規(guī)范

抽檢公開數(shù)據(jù)是政務(wù)數(shù)據(jù)公開的重要部分，是研究人員開展研究工作的重要數(shù)據(jù)來源，對于相關(guān)機構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險評估具有重要意義，而不規(guī)范的數(shù)據(jù)公開會對相關(guān)工作造成阻礙。

分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。由于當(dāng)前抽檢類別與標(biāo)準(zhǔn)并不一致，統(tǒng)計中的分類等級，在不同的公布數(shù)據(jù)中，出現(xiàn)所處的維度不一致的情況。對于食用農(nóng)產(chǎn)品的分類，《食品安全法》第二條與《食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》第五十七條給出概念界定，食用農(nóng)產(chǎn)品應(yīng)包含動植物等初級產(chǎn)品，而在公布的數(shù)據(jù)中，蔬菜、普通白菜、食用農(nóng)產(chǎn)品等不同層次的分類在不同通報批次中時而出現(xiàn)。

檢測機構(gòu)公開不足。在《抽樣辦法》實施后，市場監(jiān)督管理部門以招投標(biāo)的方式，通過購買公共服務(wù)來完成日常的監(jiān)督抽檢，彌補執(zhí)法力量不足的問題，但對于社會抽檢機構(gòu)的監(jiān)管方面存在漏洞。盡管初檢的檢測機構(gòu)公開率達(dá)76%，復(fù)檢的檢測機構(gòu)公開率達(dá)84%，但公開頻次不足，在不同批次的信息公告中出現(xiàn)公開或不公開的情況，未做到完全公開。

3.3 抽檢對象選擇不足

抽檢對象的選擇是食品監(jiān)督抽檢的先期環(huán)節(jié)，直接關(guān)系到抽檢覆蓋面與代表性。《食品安全抽樣檢驗管理辦法》第九條規(guī)定對抽樣環(huán)節(jié)、抽樣方法、抽樣數(shù)量的工作要求。食品安全抽樣工作是整個食品安全抽樣檢驗工作的第一環(huán)節(jié)，所抽取食品樣品的代表性、有效性和完整性將直接影響檢驗結(jié)果的準(zhǔn)確性[12]。

線上食品抽檢不足。當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)零售食品問題不可小覷，而對于線上食品監(jiān)督抽檢工作存在著抽檢數(shù)量少、選擇單一、覆蓋范圍小等問題。隨著互聯(lián)網(wǎng)時代的發(fā)展，傳統(tǒng)的食品銷售從線下拓展到了線上，線上食品違法亂象層出不窮。除電商平臺、外賣平臺外，線上的食品銷售延伸到社交媒體、問答社區(qū)等領(lǐng)域。在黑貓投訴平臺上以幾大電商平臺與外賣平臺“某寶、某貓、某東、某多、某團(tuán)、某么”為關(guān)鍵詞，檢索“食品”顯示，截至2023年，黑貓投訴平臺接到食品投訴54 273起，投訴內(nèi)容包含“變質(zhì)、偽劣、假冒”等多種情況。而在上文分析的數(shù)據(jù)中，針對線上的銷售食品抽檢對象占比過少，不足0.1%，對于線上食品合格率更是達(dá)到100%，反映出對于線上食品的抽檢選擇不足。

校園食品抽檢不足。校園食品安全至關(guān)重要，涉及青少年的成長發(fā)育，關(guān)系到祖國的未來?！蛾P(guān)于加強中小學(xué)幼兒園安全風(fēng)險防控體系建設(shè)的意見》規(guī)定，食品藥品監(jiān)管部門對學(xué)校食堂和學(xué)校采購的用于學(xué)生集體使用的食品、藥品要加強監(jiān)督檢查，指導(dǎo)、監(jiān)督學(xué)校落實責(zé)任，保障食品、藥品符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。而食品監(jiān)督抽檢是食品監(jiān)管部門履行職責(zé)的重要工作方式。當(dāng)前對于校園食品的抽檢存在不足，主要表現(xiàn)在2個方面問題：一是抽檢比例較低，上文分析的數(shù)據(jù)中，校園食品抽檢的占比不足1%；二是抽檢類型覆蓋面過窄，抽檢的食品多為原材料，對于校園食堂按照規(guī)定進(jìn)行封樣留存或日常窗口的成菜抽檢極少。

4 食品監(jiān)督抽檢的改進(jìn)

4.1 強化檢驗標(biāo)準(zhǔn)體系

更新標(biāo)準(zhǔn)體系。原國家食品藥品監(jiān)督管理總局辦公室等部門公布的非法添加物質(zhì)相關(guān)名錄已長期沒有更新。出于現(xiàn)實需要，對于非法添加的衍生物已經(jīng)更新一些相關(guān)意見，如市場監(jiān)管局下發(fā)的《關(guān)于打擊食品中非法添加那非拉菲類物質(zhì)及其系列衍生物違法行為的意見》對新型那非拉菲類衍生物檢驗方法提供檢驗方法，并以專家意見的形式對新型衍生物給予了同等危害性認(rèn)定。當(dāng)前對于食品監(jiān)管抽檢的方法可以參照該類意見進(jìn)行。此外，應(yīng)定期推動《補充標(biāo)準(zhǔn)》《補充方法》的制定。一方面梳理食品標(biāo)準(zhǔn)，查缺補漏，同時廢止內(nèi)容重復(fù)、矛盾的食品標(biāo)準(zhǔn)；另一方面深入研究，統(tǒng)一意見，制定相應(yīng)食品分類體系[13]。

開展非標(biāo)物質(zhì)研究互動工作標(biāo)準(zhǔn)體系的更新，離不開現(xiàn)實狀況的掌握，對于隱蔽性的非標(biāo)添加物質(zhì)，市場監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)推動研究互動工作開展，監(jiān)督抽檢發(fā)現(xiàn)與業(yè)界動態(tài)相聯(lián)動，做到情報信息及時互通互享，及時發(fā)現(xiàn)，及時報送，推動新型違法物質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)建立。

4.2 加強抽檢監(jiān)督

規(guī)范數(shù)據(jù)公開是抽檢工作監(jiān)督的重要一環(huán)，也是檢驗效度信度的重要體現(xiàn)?！墩畔⒐_條例》規(guī)定了信息公開的范圍、原則等內(nèi)容，《食品安全抽樣檢驗管理辦法》第46條對食品抽檢結(jié)果公開進(jìn)行規(guī)定。食品監(jiān)督抽檢數(shù)據(jù)公開對于公眾參與了解食品安全現(xiàn)狀、食品安全治理具有重要作用。對此，要規(guī)范分類標(biāo)準(zhǔn)，對于抽檢公開的分類，應(yīng)按照統(tǒng)一層次的標(biāo)準(zhǔn)分類；需要完善檢驗主體公開，對于進(jìn)行檢驗的機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)做到完全公開；市場監(jiān)督管理部門作為抽檢數(shù)據(jù)發(fā)布的主體，可將數(shù)據(jù)接口對接到政務(wù)數(shù)據(jù)公開平臺，擴大公開范圍，如將數(shù)據(jù)接口與各地建成的大數(shù)據(jù)開放平臺對接，統(tǒng)一格式規(guī)范，保證穩(wěn)定性與便捷性。

完善社會檢驗監(jiān)督對于承接政府發(fā)包抽檢服務(wù)的社會檢測機構(gòu)，要進(jìn)行全流程的監(jiān)管。在招投標(biāo)階段，通過電子招標(biāo)與資質(zhì)驗證的方式，引入“社會+政府”雙重認(rèn)證，確保檢測機構(gòu)資質(zhì)。在檢測實施階段，可設(shè)置科學(xué)的抽樣方式與比例范圍，并進(jìn)行二次隨機抽檢，通過外部監(jiān)督加強社會檢測機構(gòu)的抽檢有效性，避免“避難就易”“避壞就好”的抽檢的傾向。同時要建立抽檢機構(gòu)的評價體系，設(shè)置考核期間與評價指標(biāo)，將社會監(jiān)督檢測機構(gòu)統(tǒng)一納入評價數(shù)據(jù)庫，并將評價高低作為后續(xù)檢測招投標(biāo)的基礎(chǔ)資質(zhì)。

4.3 豐富檢驗對象

加強網(wǎng)絡(luò)食品抽檢。對于網(wǎng)絡(luò)抽檢，不存在“當(dāng)場執(zhí)法”障礙。早在2016年《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》就規(guī)定“神秘買家”制度，破除了“當(dāng)場執(zhí)法”的限制。當(dāng)前消費者網(wǎng)上購買食品主要通過電商平臺與外賣平臺，對于電商平臺，食品監(jiān)管部門便可采用“神秘買家”制度，按照科學(xué)的抽樣方法隨機抽檢，對于外賣平臺，監(jiān)管部門可將轄區(qū)內(nèi)的外賣商戶納入日常抽檢對象中，也通過“神秘買家”制度，在日常抽檢中隨機進(jìn)行檢驗。此外，監(jiān)管部門也可與平臺進(jìn)行合作，平臺對監(jiān)管部門開放日常的食品監(jiān)管數(shù)據(jù)，通過平臺日常的“盲選”監(jiān)管結(jié)果，在專項抽檢時，劃定重點抽檢品類。

拓寬校園食品抽檢。對于校園食品安全應(yīng)當(dāng)是全流程監(jiān)管，當(dāng)前對原材料的抽檢覆蓋源頭環(huán)節(jié)，對成菜的留樣封存覆蓋事后追溯，但對于加工環(huán)節(jié)覆蓋面未予很好延伸。國家市場監(jiān)督管理總局于2018年開始實施的《餐飲服務(wù)食品安全操作規(guī)范》要求學(xué)校食堂對于日常成菜進(jìn)行封存留樣，樣品密封冷藏，食堂本身就具有取樣相應(yīng)器具，無論是封存樣品還是窗口成菜，對于日常的監(jiān)管抽樣都是易于獲取的。因此，監(jiān)管部門對于校園食品的抽檢應(yīng)當(dāng)擴大范圍，除對原材料進(jìn)行取樣檢測外，還應(yīng)對于封存樣品與窗口成菜進(jìn)行取樣檢測。當(dāng)前校園食堂陸續(xù)正在建設(shè)快檢實驗室，如山西出臺省級標(biāo)準(zhǔn)《學(xué)校食堂食品快速檢測實驗室建設(shè)規(guī)范》，上海制定《加強中小學(xué)幼兒園安全風(fēng)險防控體系建設(shè)的實施意見》，這些面向食品原材料的快檢實驗室，可以增強對校園食堂的源頭環(huán)節(jié)風(fēng)險管控。通過這些舉措可以強化校園食堂的風(fēng)險管控，但僅靠自律性的快檢實驗室是不夠的，仍需外部他律性的政府力量的監(jiān)管。

5 結(jié)語

作為食品安全戰(zhàn)略與強化食品監(jiān)管的有力抓手，食品監(jiān)督抽檢面臨著監(jiān)督對象的變化挑戰(zhàn)，自身存在著檢測標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)公開、抽檢對象的不足，為進(jìn)一步優(yōu)化食品監(jiān)督抽檢，應(yīng)從標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)、抽檢監(jiān)督、檢驗對象三個方面發(fā)力，以確保食品安全戰(zhàn)略得以貫徹，構(gòu)筑食品犯罪的前端防線。