摘 要：區(qū)域協作治理是當前公共管理研究的熱點話題，將領導力理論嵌入區(qū)域協作治理場域中可以為理解復雜的協作過程提供動態(tài)視角。本文基于相關理論構建了由公共價值、運行系統(tǒng)、領導活動組成的區(qū)域協作治理領導力要素模型，其中公共價值是區(qū)域協作治理領導力的出發(fā)點和落腳點，運行系統(tǒng)由結構管理、過程管理、政治管理構成，是區(qū)域協作治理領導力的核心要素，領導活動是區(qū)域協作治理中正式領導和非正式領導的行為方式；本文以長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)為例印證并發(fā)掘領導力的動態(tài)過程，認為示范區(qū)塑造了國家戰(zhàn)略引領的公共價值體系，構建了以網絡行政組織（NAO）為核心的復雜運行系統(tǒng)，形成了關系導向的領導策略和行動邏輯，通過這些領導力要素整合提升了示范區(qū)協作治理績效；基于案例研究凝練搭建了區(qū)域協作治理領導力的動態(tài)分析框架，并提出長三角示范區(qū)加快從區(qū)域項目協同走向區(qū)域一體化制度創(chuàng)新的對策建議。

關鍵詞：區(qū)域協作治理；領導力；公共價值；長三角示范區(qū)

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A 文章編號：1001-4403（2024）01-0020-13

DOI：10.19563/j.cnki.sdzs.2024.01.003

一、問題的提出

區(qū)域協作治理是為解決區(qū)域公共問題和提供區(qū)域公共產品而采取的一種跨域合作治理模式，是基于區(qū)域內地方政府間相互依賴而形成的高水平合作治理。與傳統(tǒng)封閉行政轄區(qū)內的管理不同，區(qū)域協作治理需要地方政府跨越行政邊界開展聯合行動，體現了不同治理主體之間的協作關系。從網絡治理視角來看，區(qū)域協作治理中參與主體間的互動構成了平等的橫向治理網絡，并通過網絡化和網絡管理創(chuàng)造公共價值。但是由于網絡治理中不同參與主體的背景、認知和行為模式存在諸多差異，參與主體之間的互動常常面臨潛在的目標和利益沖突，導致網絡治理的優(yōu)勢無法有效實現，從而造成公共價值失敗，此時就需要網絡領導者運用各種元治理工具來推動實現公共價值。有學者認為，協作網絡的有效運作依賴于網絡中存在的“領導力”作用的發(fā)揮。領導力是促進參與主體協作以及避免公共價值失敗的關鍵因素。許多文獻已將領導力嵌入包括區(qū)域協作治理在內的各類跨域合作治理場域中進行研究，這為理解復雜的區(qū)域協作治理提供了重要理論視角。

針對領導力的研究，學者們從不同的視角進行了大量探索，并在領導特質理論、領導行為理論、領導權變理論、領導-成員交換理論等方面做出了諸多貢獻。已有文獻對領導力的定義是：組織內的正式領導者利用層級權威對組織成員施加影響以實現組織目標的過程。在應用于區(qū)域協作治理的場域中時，這種領導力定義面臨兩個挑戰(zhàn)：一是，區(qū)域協作治理具有去中心化特征，缺乏單一領導，領導角色由不同行為主體承擔；二是，參與協作的主體處于平等位置，“領導者-追隨者”假設并不適用于協作網絡。因此，為了對協作網絡進行有效管理，需要引入新的領導力形式。本文基于相關理論構建了由公共價值、運行系統(tǒng)、領導活動組成的領導力要素模型，并以長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)（以下簡稱“長三角示范區(qū)”）為例印證并分析該框架的動態(tài)過程。

二、理論框架與研究方法

（一）相關理論基礎

1.Bolman和Deal的四框架領導力模型

Bolman和Deal基于對組織協作與重構的實踐研究，提出了四框架領導力模型。該模型側重分析從組織協作到融合過程中結構、人力資源、政治、符號等四個領導力框架的特點。其中：結構領導力框架關注的是組織架構，其目標是使組織結構與任務、技術和環(huán)境相匹配；人力資源領導力框架強調對人的全面理解，關注他們的需求、技能和關系，以使組織變革與人的需求相適應；政治領導力框架關注的是建立議程和權力基礎；符號領導力框架關注的是協作中的意識形態(tài)與激勵問題。該模型表明，成功實現組織的協作與重構需要讓每一種領導力框架都能夠有效發(fā)揮作用，并通過四框架的共同支撐形成整體領導力。四框架領導力模型突破了傳統(tǒng)基于領導特質、行為、權變等所形成的個體領導力概念，將領導力聚焦到實現組織目標所需要的關鍵管理要素及其有效管理能力上來。由于區(qū)域協作治理更加強調網絡的橫向互動，缺乏明確的領導者角色，因此這種整體領導力視角比個體領導力視角具有更強的適用性。

2.Huxham和Vangen的跨組織領導力框架

與四框架模型類似，Huxham和Vangen也是從實現組織目標的整體角度定義領導力，他們對領導力的定義是“讓事情發(fā)生（Let Things Happen）”。他們認為許多重大問題的解決和潛在發(fā)展機遇都存在于組織間的協作治理網絡，不能由單個組織加以完全控制，然而這種協作優(yōu)勢也有可能轉化為協作劣勢，陷入“協作惰性”困境。如何使協作運轉起來以實現協作優(yōu)勢，這是Huxham和Vangen領導力框架要解決的核心問題。

Huxham和Vangen首先界定了協作治理的媒介，包括結構、過程和參與者，其次分析了參與者的領導活動。其中：結構是指參與主體之間的結構聯系，它是協作議程形成和實施的關鍵驅動因素，領導者的影響力在很大程度上取決于為其構建的結構；過程關注參與主體的權責界定、協作模式、溝通方式等，它以正式和非正式工具保證協作過程中參與主體的有效參與及信息的有效傳遞；參與者既包括個人，也包括團體和組織，在參與主體高度分散的網絡中，參與者在平等的基礎上進行互動，而在高度集中的網絡中，則需要由領導組織發(fā)揮作用。在跨組織領導力框架中，結構和過程是構成領導力的核心，也是開展領導活動的主要媒介，而參與者既是領導力的媒介，也會通過創(chuàng)造協作議程并推動議程向前發(fā)展等方式從事領導活動。

雖然Huxham和Vangen是從整體上界定領導力的，但是他們也關注到了網絡中的各類參與者所開展的領導活動，這是該框架與四框架模型不同的地方。在跨組織協作過程中，參與者需要管理權力和控制議程、代表和動員成員組織參與、激勵和授權參與者，這體現了個體領導者的作用。由此可見，跨組織領導力框架在整體領導力概念中包含了個體領導力的因素。由于跨組織協作難以確定領導角色——領導角色由各類參與者承擔，以及參與者不是通過層級權威發(fā)揮決策性領導作用；而是以溝通和協作發(fā)揮促進性領導作用，導致跨組織協作中的個體領導力比一般組織的個體領導力要更加復雜、更加模糊和難以辨識。然而，這種包容了整體領導力和個體領導力的概念更有助于揭示協作治理的內在機理，這對于研究區(qū)域協作治理領導力具有重要理論啟示意義。

3.Moore的公共價值三角模型

Bolman和Deal的四框架領導力模型與Huxham和Vangen跨組織領導力框架都沒有考慮公共價值問題，而公共價值是公共部門管理的核心，也應該是構成區(qū)域協作治理領導力的重要因素。公共價值的概念由Moore提出，它描述了一個組織或網絡對社會的價值貢獻。公共價值是十分復雜的概念，可以從各種的不同的角度加以剖析，直接界定公共價值的定義和內涵是很困難的。為此，Moore提出了公共價值三角模型，認為公共管理者通過不斷審視組織的使命和價值，加強對組織外部環(huán)境以及內部運營的管理，就可以實現公共價值。該模型包括三個要素：使命管理，回答組織是誰、為何而存在等問題；政治管理，即運用各種手段爭取政治、法律和社會各方面的支持；運營管理，即通過有效整合、利用組織內部資源來實現組織的戰(zhàn)略目標。

Moore的公共價值三角模型是從政府自身管理的角度進行研究的，但是也可以應用于協作治理領域。有學者認為，公共價值的創(chuàng)造應通過網絡化和協作治理的方式實現，而不只是關注正式組織中的政治和官僚權威。公共價值三角模型在應用于多主體協同工作的復雜場域時，需要體現出公共價值的創(chuàng)造過程，探索來自不同部門的參與者對于公共價值創(chuàng)造的作用。而這正是區(qū)域協作治理領導力的核心要義。

（二）區(qū)域協作治理領導力的要素構成

基于上述理論分析，我們構建了區(qū)域協作治理領導力要素模型（圖1）。該模型由以下要素構成：

1.公共價值要素

公共價值是區(qū)域協作治理領導力的出發(fā)點和落腳點，公共價值創(chuàng)造的過程就是領導力實現的過程。在領導力要素模型中，公共價值包括兩層涵義：一是提供價值導向，公共價值指引區(qū)域協作治理的發(fā)展方向，塑造區(qū)域協作治理的使命，明確區(qū)域協作治理的目標，為區(qū)域協作治理運行系統(tǒng)和領導活動提供價值前提；二是協作績效轉化，區(qū)域協作治理最終要落腳到協作績效上來，區(qū)域協作治理運行系統(tǒng)和領導活動推動將公共價值轉化為協作績效。價值導向和協作績效構成公共價值體系，體現了區(qū)域協作治理領導力研究的問題導向和結果意識。

2.運行系統(tǒng)要素：結構管理、過程管理和政治管理

區(qū)域協作治理網絡是獨特的組織形式，它是參與主體有意識建設起來完成共同目標的組織實體。治理網絡的特點不僅在于參與主體的聯結，而且在于網絡整體所具有的協作能力。治理網絡不會自動產生協作績效，需要進行有效管理才能實現協作良好運行。因此區(qū)域協作治理網絡的運行系統(tǒng)是領導力的核心要素。主要包括：

（1）結構管理，即建立具有高度包容性和凝聚力，同時具有很強執(zhí)行力的協作結構。協作結構指區(qū)域內參與主體之間的結構和互動關系。區(qū)域協作治理中的領導力要以協作結構為載體得以實現。同時，協作治理網絡不只是意味著自我管理，還包括領導組織的協調，這種網絡結構本身也是領導力。在區(qū)域協作治理中，協作結構通過組織利益相關者參與、明確參與主體分工、建立參與主體間信任機制、推動溝通和監(jiān)督落實等方式，將多元主體的局部利益與協作網絡的整體目標結合起來，保障協作治理順利實施。

（2）過程管理，是通過有效整合和利用區(qū)域內部資源推動區(qū)域協作治理和實現區(qū)域發(fā)展目標的過程。過程管理是將區(qū)域協作規(guī)劃轉化為區(qū)域協作行動的重要步驟和環(huán)節(jié)，對于實現協作績效具有重要作用。過程管理關注的是在資源稀缺性和利益差異化背景下制定聯合決策以及形成共同行動的現實過程，是區(qū)域協作治理領導力的重要載體，也是領導力的關鍵要素。

（3）政治管理，是使區(qū)域協作治理獲得整體合法性的管理機制。區(qū)域協作治理網絡產生協作能力的前提是要具有合法性，能夠以整體形象與外部環(huán)境進行互動。只有具備了協作治理的合法性，才能形成領導力。政治管理包括獲取政治、法律、社會等各方面對協作治理的支持，充分的法律授權可以為區(qū)域協作治理提供穩(wěn)固保障。

結構管理、過程管理和政治管理的有機結合，共同構成了區(qū)域協作治理的復雜運行系統(tǒng)，在這個復雜系統(tǒng)中，結構管理和過程管理相互依賴，結構需要過程才能運轉，過程在結構中才能實現，兩者構成協作治理網絡的內部管理系統(tǒng)，而政治管理則主要處理與外部環(huán)境的關系，構成協作治理網絡的外部管理系統(tǒng)，它們一起進行公共價值創(chuàng)造，是區(qū)域協作治理領導力的集中體現。

3.領導活動要素

上述運行系統(tǒng)是由包括正式領導和非正式領導在內的參與者的領導活動推動的。這里的參與者是指廣泛包括一切參與到區(qū)域協作治理中并起到推動作用的個人及組織，當他們參與到管理議程、整合資源、引導參與、促進協調、凝聚共識等過程中時，就成為從事領導活動和發(fā)揮領導作用的“領導者”。這里的“領導者”與傳統(tǒng)領導觀念不同，它不是以領導的正式職位，而是由領導的實質性功能定義的，他們既可以是有正式職位的領導，也可能是沒有正式職位的參與者與管理者。區(qū)域協作治理領導力有賴于這些正式領導和非正式領導的促進性領導。通過領導作用的發(fā)揮推動運行系統(tǒng)運轉并實現公共價值，這個整體系統(tǒng)構成了區(qū)域協作治理領導力要素模型。

（三）研究方法

為了對前述要素模型進行印證，并深入挖掘和揭示區(qū)域協作治理領導力的動態(tài)運行機制，我們引入長三角示范區(qū)案例作進一步的研究。長三角示范區(qū)位于上海市、浙江省和江蘇省的省際交界處，范圍包括上海市青浦區(qū)、江蘇省蘇州市吳江區(qū)、浙江省嘉興市嘉善縣（以下簡稱“兩區(qū)一縣”）。建設長三角示范區(qū)是實施長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略的先手棋和突破口，具有重要的戰(zhàn)略意義和示范意義。該區(qū)域處于省際毗鄰區(qū)，兩區(qū)一縣行政層級和經濟社會發(fā)展水平存在差距，一體化的行政協調難度比較大。本文從領導力的視角對示范區(qū)協作治理進行考察，重在揭示示范區(qū)如何“讓事情發(fā)生”，以深入揭示領導力的運行機制。示范區(qū)自2019年開始運行，“不破行政隸屬、打破行政邊界”，取得許多重大突破，是我國區(qū)域協作治理的成功典范。示范區(qū)案例具有一定時間跨度，目前各項治理機制已經逐漸成熟，適合作為研究樣本。

本文綜合采用內容分析法、參與式觀察法和深度訪談法等研究方法，近距離扎根式對案例進行深入挖掘，研究周期約一年半。研究初始階段主要運用內容分析法，從官方文件及新聞報道中梳理示范區(qū)協作治理表征與演化軌跡。其次，進行參與式觀察，通過實際參觀示范區(qū)項目和參與示范區(qū)工作了解示范區(qū)協作治理的運作過程和治理效果，獲得直觀感受和真實體驗。同時，對兩區(qū)一縣以及示范區(qū)執(zhí)委會工作人員進行深度訪談，盡可能還原示范區(qū)領導力機制的形成和發(fā)展過程。

三、長三角示范區(qū)協作治理領導力的價值導向、運行系統(tǒng)與協作績效

本節(jié)對長三角示范區(qū)領導力的公共價值要素和運行系統(tǒng)要素進行實證分析。將公共價值區(qū)分為價值導向和協作績效，其中，價值導向和協作績效分別是區(qū)域協作治理領導力的出發(fā)點和落腳點，以此探討長三角示范區(qū)領導力的內在機制。

（一）長三角示范區(qū)的價值導向：國家戰(zhàn)略引領的公共價值體系

區(qū)域協作治理領導力需要公共價值引導，這主要體現在區(qū)域發(fā)展的總體戰(zhàn)略方案中。這些戰(zhàn)略方案界定了區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略意義、基本原則和目標定位，有助于凝聚共識，形成共同價值和使命。示范區(qū)建立的基礎是《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》，其背后是長三角區(qū)域一體化發(fā)展的國家戰(zhàn)略。以此為基礎，長三角示范區(qū)形成了國家戰(zhàn)略引領的公共價值體系，主要包括四個方面：（1）“高質量發(fā)展”“生態(tài)綠色”的價值。示范區(qū)將成為彰顯長三角踐行新發(fā)展理念、推動高質量發(fā)展的重要空間載體。（2）“示范”“試驗”的使命。示范區(qū)被賦予示范引領的作用，示范區(qū)建設是長三角一體化戰(zhàn)略的先手棋和突破口?！伴L三角可能有方方面面的制約，但是示范區(qū)的空間小一點，變量少一點，先行先試就可以更快落地……如果這條路子走通了，就可以向長三角復制推廣，如果走不通，那就插個牌子‘此路不通’，也是個貢獻。”（訪談記錄：ZW0120230712）（3）“一體化”“制度創(chuàng)新”的目標。示范區(qū)建設的基本原則就是在跨省級行政區(qū)、沒有行政隸屬關系、涉及多個平行行政主體的框架下，探索一體化推進的共同行為準則，形成制度新供給，注入發(fā)展新動能，其戰(zhàn)略定位之一就是“一體化制度創(chuàng)新試驗田”。（4）“協同發(fā)展”的路徑。即“不打破行政隸屬、打破行政邊界”，實現共商、共建、共管、共享、共贏。

（二）長三角示范區(qū)的運行系統(tǒng)：以網絡行政組織（NAO）為核心的復雜運行系統(tǒng)

區(qū)域協作治理是有明確目標的網絡治理，而不是自發(fā)形成的松散組織。因此，它需要在平等協商的基礎上采取相對集中的網絡治理模式。有學者認為存在三種網絡治理形式，其中：參與者自我治理網絡是完全分散的由參與者自我管理的網絡類型；領導組織治理網絡是完全集中的由一個參與主體進行領導的網絡類型；而網絡行政組織（NAO）治理網絡是通過建立一個行政組織來進行具體管理的網絡類型，NAO可以是外部強加的，也有可能是參與主體授權建立的。長三角示范區(qū)協作治理網絡涉及“三級八方”（兩區(qū)一縣及其隸屬的省級和市級政府）存在利益差異，但目標一致性程度較高，對網絡整體層面能力的要求比較高，因此采取了NAO治理模式。通過建立示范區(qū)執(zhí)委會進行協調工作，以此為核心構建了復雜運行系統(tǒng)，形成了復雜系統(tǒng)共同體，①①鎖利銘：《作為復雜系統(tǒng)的共同體：生成邏輯、疏離風險與長期治理》，《天津社會科學》2023年第1期，第104-113頁。這是示范區(qū)協作治理領導力的典型特征。

1.松散耦合型的結構管理

區(qū)域協作治理的結構管理目標是通過組織間相互關聯的協作結構設計確保多元參與主體的共同利益表達，從而促成高績效的協作關系。結構管理要解決的問題是包容性與效率之間的張力，以及與現有政府管理系統(tǒng)的適配性。有些區(qū)域協作組織具有高度的獨立性，但包容性不足，例如美國大都市區(qū)規(guī)劃組織（MPO）等“實權型”結構③③徐增陽、余嫏：《美國大都市區(qū)治理中的地方政府自愿合作：何以興起？何以持續(xù)？》，《華中師范大學學報（人文社會科學版）》2018年第3期，第31-39頁。；有些區(qū)域協作組織具有較強的包容性，但效率不高，例如地方政府間建立的區(qū)域聯席會等“松散型”結構。長三角示范區(qū)建立了介于“實權型”和“松散型”之間的“松散耦合型”的組織結構，較好地解決了上述問題。通過兩省一市聯合成立示范區(qū)理事會作為決策平臺，保障了各方充分參與；通過設立示范區(qū)執(zhí)委會作為開發(fā)建設管理機構，保障了協作效率；同時與現有政府管理體制高度適配，強化了協作治理的有效性。

（1）示范區(qū)結構管理具有包容性和開放性。在包容性方面，理事會由兩省一市同級負責領導擔任輪值理事長，成員單位包括：兩省一市政府部門、兩區(qū)一縣政府及市級政府、中央部委駐區(qū)域機構、領軍企業(yè)和智庫等。示范區(qū)理事會的運作采取三地輪值、統(tǒng)一決策的授權機制，理事會的理事長由兩省一市的常務副?。ㄊ校╅L輪流擔任，輪值期為一年，以確保理事會制定的決策居于中立；兩省一市的發(fā)改委主任同時擔任理事會的秘書長，切實維護區(qū)域間各參與主體的共同利益。

在開放性方面，示范區(qū)建立了開發(fā)者聯盟，實施業(yè)界共治?！按蠹以陂L三角示范區(qū)這個平臺上，各自發(fā)揮優(yōu)勢來做組合，類似‘眾籌’，大家各自貢獻，而不是某一個企業(yè)或者政府機構來主導，相對去中心化?！保ㄔL談記錄：FG0520230213）政府與市場機構“各個領域圍繞一體化共同出題、共同答題，不再是甲方乙方的關系，而是‘陪伴式’成長，企業(yè)與示范區(qū)雙向賦能，形成良性伙伴關系?！保ㄔL談記錄：ZW0120230712）

（2）示范區(qū)執(zhí)委會的協調統(tǒng)籌保障了協作效率。示范區(qū)執(zhí)委會是具體的執(zhí)行機構，其目標是要把協作做實?！皩嶋H當初頂層是這么設計的，說得直白一點就是希望把示范區(qū)制度能夠做實，能夠不要像掛紙一樣一年一換，然后人員老是在調整，工作老是在交接，很多事情推進下來就會比較吃力，那就希望這里面能夠有一個穩(wěn)定的基礎，能扎實地推進一些事情?！保ㄔL談記錄：FG0120230213）

而要把事情做實，首先是要保證機構的中立性，并在此基礎上逐步樹立機構的權威。示范區(qū)在人員配置和管理、機構立場和工作方法論方面都體現了很強的中立性特征。一是在人員配置上，執(zhí)委會第一批共有34位同志，其中執(zhí)委會主任由上海市政府副秘書長、發(fā)改委主任擔任，其余3位副主任分別由兩省一市發(fā)改委副主任擔任，下設5個部門，每個部門6個人，都是兩省一市各派2人。人員增加后仍然嚴格保持均衡。權力不對等是協作治理的主要障礙，而示范區(qū)在組織管理中注重機構、崗位和人員的均衡性，這是實現協作優(yōu)勢的關鍵基礎。二是在機構立場上強調中立性。執(zhí)委會將其定位為協調機構，如果說政府管理強調“統(tǒng)籌協調”，那么執(zhí)委會強調的則是“協調統(tǒng)籌”，必須保證來自兩省一市的同志站穩(wěn)立場，為此執(zhí)委會采取“檔案封存、身份轉換、全員聘用”，讓示范區(qū)的干部轉變身份?！安还苣闶巧虾Ｈ?、江蘇人還是浙江人，到了這里（執(zhí)委會）就變成示范區(qū)人，能夠聽得懂方言，還得要講普通話?！保ㄔL談記錄：ZW0120230712）三是在工作方法論上強調平級協調，不存在上下級，三地所有事情首先考慮三地的平衡。示范區(qū)的工作方法論被總結為“三法”：兩省一市各有各的“想法”，這是前提；執(zhí)委會搭了平臺，各方面對面聊，就會形成統(tǒng)一的“看法”；最后，執(zhí)委會作為中立方監(jiān)督和督促各方實施，在落地的時候就要有一模一樣的“做法”?！叭ā毙蜗蟮乇憩F出執(zhí)委會在協調各方形成共識并推動落地中發(fā)揮的領導者作用。

（3）示范區(qū)組織結構與現有政府管理系統(tǒng)具有高度的適配性。首先，示范區(qū)執(zhí)委會與屬地政府之間具有相對明確的職責劃分。與一般合作區(qū)設立的管委會等機構不同，示范區(qū)執(zhí)委會的職能定位于邊界協調和專業(yè)技術功能，雖然它擁有部分省級項目的審批權限，但并不能取代屬地政府的管理責任和職能?！拔覀儾怀袚姓芾砺毮埽闳绻馨颜氖氯隽?，那你何必成立一個執(zhí)委會呢？所以我們并不取代政府職能，就是做一些原來兩省一市推進起來比較難的一些事情，如跨域項目的審批，它可能涉及兩省一市協調，這一塊就像兩條線中間斷掉的這一塊，我們來做斷掉這一塊。”（訪談記錄：ZW0120230214）

其次，示范區(qū)執(zhí)委會在“三級八方”之間發(fā)揮了“立交橋”的樞紐性作用。執(zhí)委會作為兩省一市聯合組建的機構，“上接天線”聯系中央區(qū)域協調發(fā)展領導小組和國家部委，“下接地方”解決兩區(qū)一縣跨區(qū)域實際問題。執(zhí)委會的作用“相當于在各自的垂直管理中加了一個小閣樓，連通各地，上接國家部委，下到具體實施單位……在這個過程中，它相當于建立了一個立交橋，督促大家坐在一個臺子上，推動達成共識，并且要簽字畫押，促進大家共同落實?！保ㄔL談記錄：ZW0120230712）

最后，示范區(qū)執(zhí)委會與地方政府建立了相互依賴的關系，充分運用現有政府管理的垂直傳導和管理體制實現協調統(tǒng)籌目標。執(zhí)委會運用其“立交橋”的樞紐地位，充分吸收各方意見，形成共識，并向示范區(qū)理事會匯報，再通過理事會傳導到兩省一市以及兩區(qū)一縣，實現了跨區(qū)域項目的縱向協同。在項目實施中，執(zhí)委會通過理事會，利用兩省一市行政層級傳導行政壓力?！皥?zhí)委會的層級可以直通省里，執(zhí)委會每隔半年或者一年對工作完成情況做一次通報，直接抄報給省里，報給常務副省長，對我們來說是非常大的行政壓力?！保ㄔL談記錄：FG0120230711）

2.基于項目制的過程管理

區(qū)域協作治理是基于溝通對話、信任建立、執(zhí)行控制反復互動的過程。①①劉祺：《基于“結構-過程-領導”分析框架的跨界治理研究——以京津冀地區(qū)霧霾防治為例》，《國家行政學院學報》2018年第2期，第81-86頁。區(qū)域協作在明確協作規(guī)則、結構的基礎上，通過健全機制設計，強化互動交換，增進共同學習，達成集體意識，進而實現領導力的有效傳遞。協作治理中常使用的過程管理機制包括領導小組、工作專班、團體聯盟、項目制等。過程管理的目標是要解決充分協商與高效執(zhí)行、適應性學習以及涌現式的創(chuàng)新等問題。示范區(qū)堅持項目運作與制度創(chuàng)新兩輪驅動，基于項目和制度開展過程管理，以破解協作治理困境，強化執(zhí)行領導力。

（1）將充分協商與高效執(zhí)行相結合，充分利用各種政策工具推進項目實施。示范區(qū)項目涉及多元主體利益，只有經過充分協商才能取得共識?！霸趯嵤┩七M上面，不再是背靠背分別推進，而是大家首先協商，對標更高標準，同時兼顧各地的實際情況，形成大家認可的一體化標準。前期的設計階段、施工階段，包括未來運營上的考慮，全部是三地共商、達成共識后加速推進?！保ㄔL談記錄：ZW0120230712）然而在建設用地指標等涉及各方利益的關鍵問題時，兩區(qū)一縣會分別通過各自渠道做工作，協調的難度就會非常大。此時，就需要強調項目方案的專業(yè)技術性和縱向權威來加以推動。例如在空間規(guī)劃制定時邀請中科院等“國字頭”機構制定技術中立性方案，通過國家自然資源部明確口徑等，同時進行反復溝通，最終完成規(guī)劃制定。

“項目清單制”是示范區(qū)一體化建設過程管理的重要工具。示范區(qū)執(zhí)委會采用“總體項目規(guī)劃+年度工作清單+項目制運行”的運營流程開展工作。首先，每年執(zhí)委會在示范區(qū)建設總體方案的指導下，向理事會成員單位、執(zhí)委會內設專題部門征集全年的工作要點，在協商一致的基礎上形成執(zhí)委會年度重點工作清單，工作清單提交理事會審議通過后由國家發(fā)改委印發(fā)；其次，執(zhí)委會將年度工作清單重點任務進行拆解，根據項目任務所屬的類別及涉及的層級分別劃歸五個專題工作部門，并通過與兩省一市三級八方聯合發(fā)文的形式確定項目具體方案；最后，由兩省一市的相關部門與執(zhí)委會聯合組成項目組，具體落地項目方案，協同推進項目建設。這種項目清單制實現了模糊目標的清晰執(zhí)行，增強了項目執(zhí)行領導力。

（2）在項目運作過程中進行適應性學習，增強集體意識和協作能力。示范區(qū)打造了一批項目試點示范，通過從“實踐邏輯”中共同學習的方式形成集體意識，進而實現示范區(qū)建設多主體協作聯動，形成了示范區(qū)一體化推進的運營管理邏輯?！霸谝惑w化的過程中，涉及一整個的行政邊界，大家的生活方式包括經濟基礎、思維觀念，各不相同，需要均衡的地方太多了，只能是一個點一個點地突破，突破來突破去，大家慢慢就適應了你的思維?！保ㄔL談記錄：FG0620230215）

在項目制的實踐行動中，多主體不同的觀點匯集在一起，產生新的解決問題的思路，促進了彼此之間的理解，形成了合作行動的基礎。執(zhí)委會的工作人員指出：“我們是把它們牽起來，共同形成一套大家都認可的東西，再具體去執(zhí)行。比如說發(fā)文，既要落實自己省里的，又要落實你示范區(qū)的，到底聽誰的？為了保證地方能具體落實，那我們就把你的省份一塊拉上，我跟你的省廳一塊出這個文件，那就是大家共同認可的，從上往下去推進，所以你就不存在聽誰的，大家的意見是一致的，不存在意見打架的問題，不會讓基層難做。”（訪談記錄：ZW0120230214）

示范區(qū)許多制度創(chuàng)新成果都是在項目磨合和適應性學習中形成的。例如示范區(qū)的元蕩橋項目涉及上海青浦和江蘇吳江，在協商聯合審批時面臨審批主體不對等、流程要件不統(tǒng)一、技術標準不相同等問題，執(zhí)委會搭臺進行協調，形成的基本思想是“一個文件一個章”，兩邊部門要走一個門，拿一個文，在具體的內容方面進行專業(yè)協商，充分考慮到操作層面可能面臨的問題，最后形成了一套機制和標準，為其他跨界項目聯合審批提供了模式和范本。

（3）各方積極開展制度創(chuàng)新的競爭，促進區(qū)域協作治理解決方案的涌現。區(qū)域協作問題的解決不僅依靠NAO組織以集中式方式推動，還能以各方自主創(chuàng)新的涌現方式推動。示范區(qū)涉及兩省一市，勢必存在政府間的比較和競爭，因此各方開展制度創(chuàng)新的動機都比較強。例如，浙江嘉善首創(chuàng)了區(qū)塊鏈的制度創(chuàng)新，以數字化改革來解決“誰來牽頭”以及信任機制如何構建等“去中心化”的問題，取得了良好效果。

3.立足協同立法和縱向協同的政治管理

（1）通過協同立法獲取合法性。區(qū)域協作治理的前提是政治合法性，具有政治合法性的制度化協作有助于提升區(qū)域協作績效。網絡協作關系可以通過各種形式的法律權威來維系。長三角示范區(qū)跨越兩省一市，在協同發(fā)展過程中必然會受到各地法規(guī)制度、政策目標、屬地利益的制約。示范區(qū)治理需要平衡各種相互制約的權力關系，權衡各種政治因素的影響，為區(qū)域發(fā)展爭取更多的資源和合法化的權力基礎。

示范區(qū)通過兩省一市人大常委會的協同立法，確保了示范區(qū)權力和職能的合法性。2020年9月，兩省一市的人大常委會會議，分別表決通過了《關于促進和保障長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設若干問題的決定》，在全國人大常委會授權的基礎上開展同步起草、同步通過、同步實施的區(qū)域協同立法，就示范區(qū)的組織結構、行政權力等進行明確規(guī)定，并授權示范區(qū)執(zhí)委會行使省級項目管理權限，這為示范區(qū)的組織管理和運行管理提供了合法性基礎。

在明確了示范區(qū)協作治理合法性的基礎上，兩省一市的職能部門會同執(zhí)委會開展標準協同制定，在國土空間規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境、行政執(zhí)法、公共服務等方面形成了30余項一體化標準，為協同治理提供了法律依據。“以前的河水治理靠風，風（把垃圾）刮過去了；歸你，刮過來了，歸我。現在就是共同治水，通過建立一個聯合河長的機制，統(tǒng)一一套治理標準，河長是共同的，你負責上游的時候也得管我下游，負責下游的時候也得管我上游，這就實現了一體化治理?！保ㄔL談記錄：FG0320230214）

（2）通過縱向協同積極爭取國家政策資源。示范區(qū)的運行是在國家戰(zhàn)略的引領下進行的，示范區(qū)與中央和國家部委緊密對接，通過縱向協同為示范區(qū)爭取國家支持。首先，國家部委駐區(qū)域機構，例如太湖流域管理局等是示范區(qū)理事會的成員單位，參與到示范區(qū)建設中來。其次，示范區(qū)落實《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》主要目標，需要以項目清單方式落實國家任務。再次，在面臨難以協調的問題時，需要國家部委提供專業(yè)技術支持和政策闡釋。通過縱向協同，示范區(qū)的運行效能得到了提高。

（三）長三角示范區(qū)的協作績效：以制度建設為核心的一體化發(fā)展成果

區(qū)域協作治理的協作績效包括直接結果和間接結果、當前結果和長期結果、區(qū)域整體結果與組織個體結果等不同側面的內容。長三角示范區(qū)肩負國家使命，通過制度創(chuàng)新和項目牽引雙向發(fā)力，側重制度建設這個間接性、長期性和整體性的協作績效，為示范區(qū)乃至長三角和全國統(tǒng)一大市場建設提供了大量可復制推廣的經驗，同時促進了區(qū)域整體的高質量發(fā)展。

四、長三角示范區(qū)領導者關系導向的行動邏輯

領導活動要素是運行系統(tǒng)的重要支撐。區(qū)域協作治理中發(fā)揮領導作用的既包括具有領導職位的正式領導，也包括不具有領導職位的非正式領導。由于參與主體不具有行政隸屬關系，領導者的領導策略和行動邏輯具有關系導向。領導者個體的關系型領導能力是統(tǒng)合利益相關方協作以及推動協作機制運行的重要因素。“沒有什么機制是萬能的，機制告訴你，你可以去做，你可以去協調，但具體怎么協調，怎么做，協調什么事，做成什么事，能做成什么，分幾步去做，今年做成什么，明年做什么，后年做什么，這些事情都是靠人去發(fā)展的。”（訪談記錄：ZW0120230214）由于執(zhí)委會在示范區(qū)協作治理中居于核心地位，本節(jié)以執(zhí)委會為例探討領導者關系導向的行動邏輯。

（一）外部協調：關系型領導策略

在區(qū)域協作治理中，傳統(tǒng)的自上而下的權力等級制度并不適用，領導者需要運用關系導向的策略代替命令和控制，平衡相關方利益。領導者個體的關系網絡對于實現區(qū)域協作有重要作用。領導者通過跨越組織邊界培養(yǎng)關系網絡，整合協作所需的資源來實現協作目標。在推進示范區(qū)一體化建設過程中，領導者的關系型領導策略主要體現為織密關系網絡與對等層級聯動。

首先，區(qū)域協作治理網絡距離的疏密決定了主體間的可及性，網絡領導者通過與其他主體織密關系網絡，可以促使信息的有效傳遞和行動的及時響應。示范區(qū)執(zhí)委會干部主動與示范區(qū)“三級八方”對接，通過“勤匯報”“多跑動”“善溝通”，強化與業(yè)務條線部門領導者的關系，有效提升了協調效率?！拔乙宜鶇f調的部門領導保持緊密聯系，比如說，我是協調生態(tài)規(guī)劃的，那我肯定要跟兩省一市的、兩區(qū)一縣的生態(tài)規(guī)劃相關領導要保持很好的一個聯系，因為這些事情就是我每天去跟進、去推進的，那我肯定要跟你們保持很好的關系……我們會經常去他們辦公室溝通，他們也會過來，我們會有很多這樣的交流，保持與自己工作相關部門的緊密聯系對于推動工作來說是非常重要的?！保ㄔL談記錄：ZW0220230215）

其次，在我國行政體制下，級別對等原則是地方政府官員行動應遵循的方針，示范區(qū)執(zhí)委會干部通過對等層級聯動，與示范區(qū)“三級八方”構建起了有機動態(tài)的聯動網絡，確保示范區(qū)一體化項目建設層層一致、層層落實?！耙话銇碚f，我們會以級別對等去協調，整個執(zhí)委會一把手是正廳級，那他就會去協調兩省一市層面上的事情，之后我們每個職能部門的負責人開始去對接，方方面面涉及的具體部門，我們都逐一去溝通，爭取達成一致方案，最后再具體落實到讓每一個項目負責人去跟進、協調?！保ㄔL談記錄：ZW0420230216）

（二）內部執(zhí)行：關系型任務交互

在區(qū)域協作組織中，領導者與其團隊成員以“領導—成員”關系交換的方式進行任務交互，交換關系的質量會影響領導者與成員的態(tài)度與行為，進而影響團隊的整體績效。質量較高的“領導—成員”交換往往以高度的信任、互動、支持和回報為特征，而質量較低的交換則僅限于根據正式組織任務所進行的交換。

在長三角示范區(qū)執(zhí)委會內部，工作隊伍按照行政系統(tǒng)的方式組織，行政權力以自上而下的方式傳遞，呈現出“領導-成員”的交換關系。執(zhí)委會的干部隊伍由兩省一市不同部門的人員組成，在部門運作過程中更多體現為關系導向的任務交互模式，以促進不同背景、不同地域的干部更好的融合。執(zhí)委會內部權力距離較小，不同層級的領導與成員間通過日常“協商-執(zhí)行-反饋”的關系型任務交互方式取代刻板的機關式繁文縟節(jié)，提升了“領導-成員”交換關系質量，在確保行政執(zhí)行效率的同時激活了干部隊伍的工作活力?！拔覀儠泻芏嘟涣骰顒?，有部門內的，也有執(zhí)委會內的，這是幫助我們去進行信息交換的很好的平臺，日常的開會是正式的交流，這些活動可以讓我們對各自負責的項目有一個信息的流通，更好地幫助我們推進項目?！保ㄔL談記錄：ZW0320230215）

通過關系型的任務交互方式，協作組織中的內部領導者與下屬建立起了高質量的交換關系，進而獲得了積極的行動回饋，實現團隊整體協作績效的提升。

（三）價值引領：關系型資源整合

強有力的領導者是促使利益相關者愿意投入時間和精力參與區(qū)域協作治理的重要動力。成功的領導能促進區(qū)域協作的產生，加強利益相關者之間的協作和一致性。領導者通過關系型領導力對多元利益主體進行整合，能夠減少信息搜集成本，增加信任，避免機會主義。

推動長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展是示范區(qū)建設的基本價值導向，也是示范區(qū)各級領導干部的基本行動準則。由于示范區(qū)執(zhí)委會的干部隊伍來自不同的地區(qū)，在推動示范區(qū)建設過程中需要干部隊伍時刻以一體化發(fā)展戰(zhàn)略為引領，站在國家戰(zhàn)略的層面上通過關系型領導力整合各級各類資源，共同推動實現公共價值創(chuàng)造?！氨热缯f，我是上海來的干部，我不會代表上海，我也不會代表江蘇，我也不代表浙江，因為這個事情，哪方得利都跟我們沒有直接關系，因為我是在這中間的，我的職能并不是我審批你，我考核你，我的職能是把你們拉在一起，推動協作這個事情發(fā)生?！保ㄔL談記錄：ZW0220230218）

執(zhí)委會干部通過與示范區(qū)“三級八方”構建長期的關系互動，不斷傳遞價值使命，統(tǒng)一各方主體的思想，并內化到參與建設長三角示范區(qū)的行動中來，共同努力推動示范區(qū)的價值創(chuàng)造。

（四）能力支撐：關系型素質賦能

領導者的關系型個體特質是支撐其協作領導行為的內在因素。領導者關系導向的領導特征和行為不僅有助于組織內部治理，同時也能夠被參與協作的網絡成員所感知，進而作為確認合作意愿與行動的重要參照，形成一種跨組織的引領能力。領導者通過構建以溝通能力為核心、以主觀能動性為引領的關系型能力底座，保證了協作治理領導力的實現。

溝通能力是關系導向型領導力的關鍵要素，是長三角示范區(qū)干部隊伍推進區(qū)域一體化建設進程中最為核心的能力素質。領導者需要具備良好的溝通能力，主動構建關系以協調“三級八方”不同層面的事務，溝通能力的好壞直接決定了項目推進的進展?！耙驗槲覀兪菍儆跈M向的協調，需要去協調不同的部門讓他們動起來，所以我們要通過不斷的溝通去說服他們，要讓他們知道這個項目有多重要、事情有多緊急。”（訪談記錄：ZW0320230214）

主觀能動性也是干部隊伍關系導向型領導力的基礎構成。示范區(qū)一體化建設涉及大量紛繁復雜的事務，需要示范區(qū)的各級領導者積極主動協調，共同參與建設。每一位領導者根據其所在的位置都會承接不同類型的工作事務，如果沒有強大的主觀能動性與執(zhí)行力，缺乏“主動跟進”“鉆勁”“拼勁”，項目推進就會出現“斷節(jié)”。

五、結論與對策建議

（一）本文的主要結論

區(qū)域協作治理是當前公共管理研究的熱點話題，然而如何“讓事情發(fā)生”，使協作治理運轉起來并產生協作績效，這仍然是一個“黑箱”。將領導力理論嵌入區(qū)域協作治理場域中可以為理解復雜的協作過程提供動態(tài)視角。事實上，“讓事情發(fā)生”就是領導力。但是，區(qū)域協作治理領導力與傳統(tǒng)領導力存在顯著區(qū)別：它不是以領導的正式職位，而是由領導的實質性功能來定義；不是以層級權威進行決策性領導，而是以橫向協調進行促進性領導；它不是領導者的個體活動，而是由復雜系統(tǒng)來支撐。

為了探究區(qū)域協作治理領導力的動態(tài)運行機制，我們首先基于對Bolman和Deal的四框架領導力模型與Huxham和Vangen跨組織領導力框架的審慎性反思，并結合Moore的公共價值三角模型，構建了區(qū)域協作治理領導力要素模型，該模型由公共價值、運行系統(tǒng)、領導活動三部分組成。其中：公共價值要素是區(qū)域協作治理領導力的出發(fā)點和落腳點；運行系統(tǒng)要素由結構管理、過程管理、政治管理組成，是區(qū)域協作治理領導力的核心要素，也是領導活動的載體和媒介；領導活動要素是指區(qū)域協作治理中正式領導和非正式領導的行為方式。運用該要素模型對長三角示范區(qū)進行案例研究，我們得到了以下理論發(fā)現：（1）戰(zhàn)略引領的公共價值體系為區(qū)域協作治理領導力提供了價值導向，明確了區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略意義、基本原則和目標定位，有助于凝聚共識，形成共同價值和使命。（2）在區(qū)域協作治理中采取以網絡行政組織（NAO）治理模式，通過建立執(zhí)委會等執(zhí)行性機構進行協調工作，以此為核心構建復雜運行系統(tǒng)，可以顯著提升區(qū)域協作治理領導力。但是，該系統(tǒng)的有效運行取決于以下因素：建立松散耦合型組織結構，處理好包容性、開放性與協作效率之間的張力，以及增強與現有政府管理系統(tǒng)的適配性；建立基于項目制的過程管理模式，處理好充分協商與高效執(zhí)行的張力，推動適應性學習和涌現式創(chuàng)新；完善立足協同立法和縱向協同的政治管理，通過協同立法建立合法性，通過縱向協同爭取國家政策資源。（3）由于參與主體不具有行政隸屬關系，區(qū)域協作治理中領導者的領導策略和行動邏輯具有關系導向。領導者個體的關系型領導能力是統(tǒng)合利益相關方協作和推動協作機制不斷運行的重要因素。區(qū)域協作治理關系導向的行為邏輯包括：通過關系型領導策略進行外部協調；通過關系型任務交互推動內部執(zhí)行；通過關系型資源整合進行價值引領；以及通過關系型素質賦能強化能力支撐。

基于上述理論發(fā)現，可以凝練構建區(qū)域協作治理領導力的動態(tài)分析框架（圖2）。

上圖表明，區(qū)域協作治理領導力是一個在既定的初始條件下，通過戰(zhàn)略引領和關系導向的領導力活動驅動運行系統(tǒng)，最終產生協作績效的動態(tài)過程；同時協作績效也會通過反饋機制對初始條件及戰(zhàn)略價值產生動態(tài)影響。

在這個系統(tǒng)中，運行系統(tǒng)是領導力的核心，它驅動“讓事情發(fā)生”并產生協作績效。良好的運行系統(tǒng)有賴于以NAO為核心的復雜運行系統(tǒng)，包括松散耦合型的結構管理、基于項目制的過程管理以及立足協同立法和縱向協同的政治管理。初始條件、戰(zhàn)略引領的公共價值體系以及關系導向的領導活動都會對運行系統(tǒng)產生影響。初始條件包括參與主體的行政層級、經濟社會發(fā)展條件、合作基礎等。戰(zhàn)略引領確定了價值、使命、目標、路徑等公共價值體系，引導著運行系統(tǒng)的方向。關系導向的領導活動則是運行系統(tǒng)運轉的重要推動力量。區(qū)域協同治理要落腳到協作績效上來，它主要體現為以制度建設為核心的一體化發(fā)展成果。最后，協作績效會通過反饋機制驅動系統(tǒng)進入下一輪循環(huán)。

本文建立的區(qū)域協作治理領導力動態(tài)分析框架具有三個特征：一是具有較強的系統(tǒng)性，能夠較好地揭示區(qū)域協作治理“讓事情發(fā)生”的內在機理；二是兼顧整體領導力和個體領導力，在側重分析領導力要素系統(tǒng)的同時，注重對正式領導和非正式領導關系導向的領導活動的分析，有助于揭示區(qū)域協作治理領導力的微觀機制；三是注重公共價值引領和協作績效實現。區(qū)域協作治理領導力要從公共價值導向出發(fā)，最終落腳到協作績效上來，推動區(qū)域高質量和一體化發(fā)展。

（二）長三角示范區(qū)發(fā)展的對策建議

基于本文構建的區(qū)域協作治理領導力要素和動態(tài)分析框架，結合對長三角示范區(qū)的案例研究，針對示范區(qū)發(fā)展提出以下對策與建議：

一是要強化公共價值引領。長三角示范區(qū)要緊扣“高質量”和“一體化”兩個關鍵詞，在促進要素自由流動和打破行政壁壘上開展深入工作。要樹立全國統(tǒng)一大市場意識，推動資本、土地、勞動力、技術和數據等要素在示范區(qū)實現全流通。要進一步加強生態(tài)聯保，推動優(yōu)質核心公共服務資源共享，加大產業(yè)創(chuàng)新和技術創(chuàng)新協同力度，將示范區(qū)一體化推向深入。要加強制度創(chuàng)新的復制推廣，進一步降低區(qū)域內交易成本。

二是要增強領導力運行系統(tǒng)韌性。在結構管理方面增強協作治理的包容性，充分吸收各方面的意見，制度化協商協調機制；增強協作治理的開放性，激發(fā)市場主體和社會主體的參與積極性；增強協作治理的效率，賦予示范區(qū)更多協調統(tǒng)籌和監(jiān)督考核權力。在過程管理方面，既要充分協商，又要堅決執(zhí)行，通過充分協商制定好示范區(qū)發(fā)展藍圖，通過重大項目計劃和項目清單制強化項目執(zhí)行和落地；要注重在適應性學習中尋求問題的解決辦法，集思廣益，凝聚智慧；要引導好各地的涌現式創(chuàng)新，增強各方共同參與和投入的積極性。在政治管理方面，要注重通過協同立法增強合法性，同時積極向上爭取政策資源，優(yōu)化示范區(qū)發(fā)展的外部環(huán)境。

三是要培養(yǎng)領導干部的跨界領導力。引導領導干部樹立協同發(fā)展意識，培養(yǎng)跨界溝通能力，增強主觀能動性。要善用關系型策略，而不是指令性方式開展工作，通過平等的對話和互動實現預期目標。要善于從協作治理中發(fā)現高質量發(fā)展的機會，打造更有活力、更加可持續(xù)的區(qū)域發(fā)展共同體。

Leadership in Regional Collaborative Governance：A Dynamic Analytical Framework

Abstract：Regional collaborative governance is a hot topic in current theoretical and practical research.Embedding leadership theory in the field of regional collaborative governance can provide a dynamic perspective for understanding the complex collaborative process.Existing research on leadership is not suitable to explain the process of regional horizontal cooperation in China.Based on the prudent reflection of four-frame leadership theory of Bolman et al.and cross-organizational leadership framework of Huxham et al.，and combined with the forward-looking thinking of public value theory，this paper proposes a dynamic leadership analysis framework，which is composed of collaborative structure，political management，operational management，participants，and public value creation.This leadership framework is applicable to China’s regional collaborative governance scenario.Through this leadership framework，the paper analyzes the demonstration zone of green and integrated ecological development of the Yangtze River Delta，and finds that the demonstration zone has effectively promoted the leadership of regional collaborative governance through the “l(fā)oosely coupled” collaborative structure，“joint legislation” political management，“project list” operational management，“interbedded interests” participants，and the relationship-oriented action logic among leaders.This paper has enriched the theoretical map of regional collaborative governance leadership under the institutional background of China，established a more general theory of public value creation，and has implications for the practice of regional collaborative governance in China.

Key words：regional collaborative governance;leadership;public value;Yangtze River Delta Demonstration Zone