●焦建國(guó) 趙 亮 竹志奇

全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。 中國(guó)式現(xiàn)代化，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義現(xiàn)代化，既有各國(guó)現(xiàn)代化的共同特征，更有基于自己國(guó)情的中國(guó)特色。

財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。 科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。 使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用， 市場(chǎng)決定資源配置是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律， 必須從廣度和深度上推進(jìn)市場(chǎng)化改革，大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置，必須建立現(xiàn)代財(cái)政制度。

根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和黨的二十大報(bào)告《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗》的部署和論述，本文提出“從資源配置、 國(guó)家治理到中國(guó)式財(cái)政現(xiàn)代化”的分析框架（見圖1），研究中國(guó)式財(cái)政現(xiàn)代化的核心議題。

圖1 中國(guó)式財(cái)政現(xiàn)代化分析框架

現(xiàn)代化是資源配置方式的現(xiàn)代化， 發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是現(xiàn)代化不可逾越的鴻溝。 現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。 現(xiàn)代財(cái)政就是公共財(cái)政，財(cái)政現(xiàn)代化就是財(cái)政公共化①，與經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化、政治現(xiàn)代化、社會(huì)現(xiàn)代化相互成就，既是目標(biāo)，也是手段； 中國(guó)式財(cái)政現(xiàn)代化的深刻基礎(chǔ)在于中國(guó)特色財(cái)政制度， 核心是“雙元結(jié)構(gòu)財(cái)政”的公共化實(shí)現(xiàn)②。

一、重新認(rèn)識(shí)財(cái)政：政府以公共權(quán)力進(jìn)行的資源配置

（一）資源配置方式及其背后的支配力量

物質(zhì)資料的生產(chǎn)是人類社會(huì)存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。 人類社會(huì)最基礎(chǔ)的活動(dòng)無疑是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。 現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)表述為配置稀缺資源以滿足生存和發(fā)展的需要。

“新混合經(jīng)濟(jì)”理論認(rèn)為，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)是以私營(yíng)企業(yè)為主體的私人部門、以公共企業(yè)為主體的政府部門和以家庭與自愿者組織為主體的社會(huì)部門的混合，相應(yīng)的是市場(chǎng)配置資源、政府配置資源和共同體配置資源三種資源配置方式。

歷史地看， 人類社會(huì)產(chǎn)生和發(fā)展初期的原始共同體蘊(yùn)含著經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)三個(gè)子系統(tǒng)的胚芽。 社會(huì)演進(jìn)過程中，家庭、私有制和國(guó)家逐漸產(chǎn)生，一是出現(xiàn)了商品交換，近現(xiàn)代以后市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成為占統(tǒng)治地位的資源配置方式，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)“獨(dú)立”出來；二是產(chǎn)生公共權(quán)力，形成日益完善的統(tǒng)治機(jī)構(gòu)，政治系統(tǒng)“獨(dú)立” 出來， 政治系統(tǒng)也要配置一部分社會(huì)資源；三是家庭（以及家庭之間、社會(huì)成員之間）等共同體配置資源一直延續(xù)至今。 經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)成為相對(duì)獨(dú)立的三個(gè)領(lǐng)域③。

三個(gè)領(lǐng)域的資源配置方式或經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都是由包括自我利益在內(nèi)的混合動(dòng)機(jī)驅(qū)動(dòng)的，但它們的功能、 機(jī)制以及背后的支配力量是不同的。

1.共同體配置資源：家庭組織、熟人網(wǎng)絡(luò)與生人網(wǎng)絡(luò)

（1）家庭作為社會(huì)的細(xì)胞，是最基本的共同體。 家庭有三個(gè)基本功能：一是家庭“生產(chǎn)人”，即勞動(dòng)力的生產(chǎn)和再生產(chǎn)，在很大程度上決定了人的潛在生產(chǎn)力。 二是家庭生產(chǎn)物質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)，在自然經(jīng)濟(jì)時(shí)代幾乎是全部，即使在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中也占有很大比重。 三是家庭用現(xiàn)金或?qū)嵨镄问椒峙涫杖耄?現(xiàn)代社會(huì)由家庭提供給家庭成員的收入高達(dá)家庭成員總收入的30%。 家庭為主體的資源配置基于血緣關(guān)系的連續(xù)性， 帶有強(qiáng)烈的利他主義情感。 加里·貝克爾認(rèn)為，只要家庭總福利增加， 寧愿以自己福利的減少換取其他家庭成員福利的增加。

（2）熟人網(wǎng)絡(luò)形成的共同體。 家庭以外以血緣、地緣、友情為媒介的親族、社區(qū)、朋友等形成的人際關(guān)系。 在中國(guó)， 禮尚往來尤其盛行。 即以今天的情況看，中小城市、縣城以及廣大的農(nóng)村，“隨禮”仍然是一項(xiàng)不小的開支，節(jié)假日比較集中。

（3）范圍更大、“松散”的生人網(wǎng)絡(luò)組成的共同體。 生人之間的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)表現(xiàn)為慈善捐贈(zèng)，包括個(gè)人之間的零散的“施舍”、遇自然災(zāi)害時(shí)的集中救助、第三方組織的日常捐贈(zèng)等，現(xiàn)在也稱之為“第三次分配”。 發(fā)達(dá)國(guó)家慈善捐贈(zèng)已成為一項(xiàng)重要的資源配置方式， 美國(guó)慈善捐贈(zèng)的總量大約占GDP 的2%。

社會(huì)部門的資源配置基于情感紐帶聯(lián)結(jié)起來的共同體生活中的人際關(guān)系， 機(jī)制是習(xí)俗慣例，背后的支配力量是道德、情感或信仰。不管是在自然經(jīng)濟(jì)時(shí)代還是現(xiàn)代無不如此，現(xiàn)代社會(huì)慈善捐贈(zèng)是文明進(jìn)步的一種標(biāo)志。

2.市場(chǎng)配置資源：交換與價(jià)格機(jī)制。 產(chǎn)品交換也是非常古老的范疇。 馬克思說最初的商品交換發(fā)生在原始公社的盡頭。 經(jīng)過幾千年的緩慢發(fā)展，市場(chǎng)社會(huì)逐漸形成，成為占主導(dǎo)地位的資源配置方式。 在這個(gè)過程中，要素市場(chǎng)發(fā)育成熟起來， 期間一個(gè)重要的游戲規(guī)則是產(chǎn)權(quán)的設(shè)定。 資源配置的基礎(chǔ)發(fā)生了根本變化， 市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制成為資源配置的基本手段，誰擁有生產(chǎn)要素（土地、勞動(dòng)力等）誰就成為資源配置的支配力量。 現(xiàn)代混合經(jīng)濟(jì)中，私人部門所生產(chǎn)的全部商品和服務(wù)占50%左右， 如果不算家庭生產(chǎn)的話， 這個(gè)比重約為70%。 因此，私人部門是混合經(jīng)濟(jì)中最大的生產(chǎn)部門或主要的生產(chǎn)方式， 它對(duì)于混合經(jīng)濟(jì)的效率至關(guān)重要。

市場(chǎng)配置資源的機(jī)制是競(jìng)爭(zhēng)和價(jià)格，“資源跟著價(jià)格走”，背后的支配力量是財(cái)產(chǎn)權(quán)利，更具體地說是私人產(chǎn)權(quán)。 市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)網(wǎng)絡(luò)，一方面提供內(nèi)在協(xié)調(diào)機(jī)制，形成市場(chǎng)秩序；另一方面刺激技術(shù)和生產(chǎn)能力進(jìn)步。

3.政治（政府）配置資源：強(qiáng)制與命令。 以命令配置資源也很古老。 家庭、私有制、國(guó)家產(chǎn)生過程中，權(quán)威力量逐步形成，即合法的暴力——公共權(quán)力——國(guó)家機(jī)器。 陌生人之間、共同體之間缺乏自發(fā)性的合作， 需要以暴力為背景的強(qiáng)制力。 以暴力為背景的支配與被支配關(guān)系形成后，形成新的資源配置方式，即財(cái)政活動(dòng)。 一方面公共權(quán)力產(chǎn)生，需要稅收供養(yǎng)統(tǒng)治機(jī)構(gòu)； 另一方面公共權(quán)力配置資源能夠集中力量辦大事，金字塔、長(zhǎng)城、都江堰等都是“杰作”。 命令有兩種形式：一個(gè)是溫和的民主政治程序下的命令， 一個(gè)是專制政治程序之下的命令。 但機(jī)制是一樣的，必須執(zhí)行。

現(xiàn)代混合經(jīng)濟(jì)中， 政府配置資源主要是通過稅收強(qiáng)制性地籌集資金提供公共物品，或通過構(gòu)建公共企業(yè)提供生產(chǎn)。 公共企業(yè)，一些是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)或公共利益， 不按照市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)作或部分地按照市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)作；另一些是為了利潤(rùn)，按照市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)作。 迄今為止， 盡管發(fā)達(dá)國(guó)家政府配置資源的規(guī)模越來越大， 但為了利潤(rùn)按照市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)作的公共企業(yè)卻很少。 中國(guó)是以公有制為主體的經(jīng)濟(jì)體，國(guó)有企業(yè)占主導(dǎo)地位，公有制經(jīng)濟(jì)基于公有產(chǎn)權(quán)（公共財(cái)產(chǎn)權(quán)利）。

政府配置資源的機(jī)制是強(qiáng)制和命令，背后的支配力量是公共權(quán)力。 值得一提的是，公共權(quán)力是合法暴力，還有一種暴力是非法暴力。 非法暴力也配置一部分社會(huì)資源，形成黑色經(jīng)濟(jì)，任何時(shí)候都是合法權(quán)力打擊的對(duì)象。

（二）財(cái)政是政府以公共權(quán)力進(jìn)行的資源配置

從資源配置的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)出發(fā)認(rèn)識(shí)、 定義財(cái)政，財(cái)政是“政府以公共權(quán)力進(jìn)行的資源配置”，與“家庭等共同體以道德情感配置資源”“市場(chǎng)以財(cái)產(chǎn)權(quán)利配置資源”相并列、相區(qū)別，最重要的意義是強(qiáng)調(diào)“公共權(quán)力”作為資源配置的支配力量這個(gè)本質(zhì)屬性， 概括財(cái)政的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)綜合屬性，理解“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。 需要強(qiáng)調(diào)這樣幾點(diǎn)：

1.財(cái)政活動(dòng)的主體是政府。 政府與國(guó)家是兩個(gè)不同的概念。 國(guó)家是三個(gè)要素——土地、人民和政府結(jié)構(gòu)而成的系統(tǒng)，政府只是國(guó)家的一個(gè)構(gòu)成要素。 政府首先是政治主體，但不否認(rèn)它是經(jīng)濟(jì)主體，因?yàn)檎才渲觅Y源。 抽象地分析，政府可分為專制政府、民主政府兩極，現(xiàn)代政治的發(fā)展就是民主逐漸增長(zhǎng)的過程，現(xiàn)在世界上幾乎所有的國(guó)家都冠以“民主”之名號(hào)。

2.財(cái)政活動(dòng)的支配力量是公共權(quán)力，公共權(quán)力支配財(cái)產(chǎn)權(quán)利。公共權(quán)力可以配置私人財(cái)產(chǎn)。 “權(quán)力”與“權(quán)利”是財(cái)政的核心問題。 馬克思說：“在我們面前有兩種權(quán)力：一種是財(cái)產(chǎn)權(quán)利，也就是所有者的權(quán)力，另一種是政治權(quán)力，即國(guó)家的權(quán)力。 ‘權(quán)力也統(tǒng)治著財(cái)產(chǎn)。 ’這就是說，財(cái)產(chǎn)的手中并沒有政治權(quán)力，甚至政治權(quán)力還通過如任意征稅、沒收、特權(quán)、官僚制度加于工商業(yè)的干擾等辦法來捉弄財(cái)產(chǎn)?！雹茇?cái)政活動(dòng)的特征是強(qiáng)制的單方面轉(zhuǎn)移， 不是等價(jià)交換。 這是財(cái)政與市場(chǎng)配置資源的區(qū)別。

3. 財(cái)政追求的是統(tǒng)治者認(rèn)為的“公共利益”，不是私人利益。財(cái)政的出發(fā)點(diǎn)是秩序和穩(wěn)定，效率在其次。 馬克思、恩格斯認(rèn)為，社會(huì)產(chǎn)生著它所不能缺少的某些共同職能。被指定去執(zhí)行這種職能的人，就形成社會(huì)內(nèi)部分工的一個(gè)新部門。于是就出現(xiàn)了國(guó)家⑤。國(guó)家的本質(zhì)特征是和人民大眾分離的公共權(quán)力⑥。 為了維持這種公共權(quán)力， 就需要公民繳納費(fèi)用——捐稅⑦。 賦稅是政府機(jī)器的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)⑧，之所以它能成為這個(gè)基礎(chǔ)，只是因?yàn)樨?cái)政是現(xiàn)存統(tǒng)治制度支柱的利益⑨。

4.財(cái)政活動(dòng)的機(jī)制是政治程序，不是價(jià)格機(jī)制。 所謂“以財(cái)行政，以政治財(cái)”。 民主政治體制下，經(jīng)過人民的同意取其錢用其錢，就是民主財(cái)政；在非民主政治體制下，不經(jīng)過人民的同意取其錢用其錢，就是專制財(cái)政。

需要強(qiáng)調(diào)的是， 財(cái)政即政府以公共權(quán)力配置資源，其活動(dòng)范圍不只是在政治領(lǐng)域，而是包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三個(gè)領(lǐng)域在內(nèi)的整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)。 （1）政府通過財(cái)政（稅收）在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域提取資源，以維持自身的運(yùn)轉(zhuǎn)，履行公共管理職能。 （2） 政府為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域提供產(chǎn)權(quán)保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施等公共物品，維護(hù)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以獲得資源支持。 （3）政府通過財(cái)政為社會(huì)領(lǐng)域提供人身及財(cái)產(chǎn)保護(hù)、 義務(wù)教育、社會(huì)保障等倫理性公共服務(wù)，維護(hù)社會(huì)秩序，獲取社會(huì)體系的支持，確立自身的合法性。 財(cái)政是連接經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)三個(gè)領(lǐng)域的媒介， 所以才是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱（見下頁圖2）。

圖2 財(cái)政是連接政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三個(gè)領(lǐng)域的媒介

二、 作為“國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的財(cái)政治理結(jié)構(gòu)

歷史源頭上看，社會(huì)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)是由資源配置這個(gè)“最簡(jiǎn)單”的活動(dòng)逐步衍生、分化而來的。 以三種資源配置方式為基礎(chǔ)，近現(xiàn)代以來的整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)可以分為經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)三個(gè)領(lǐng)域，或者說，整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)由經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)三個(gè)領(lǐng)域構(gòu)成，三個(gè)領(lǐng)域形成三種不同的治理機(jī)制。

治理機(jī)制包括激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制兩個(gè)方面：一方面，個(gè)人自由自主行使權(quán)利，實(shí)現(xiàn)個(gè)人意志，是激勵(lì)機(jī)制；另一方面，個(gè)人選擇也都受到相應(yīng)的約束，不能恣意妄為，是為約束機(jī)制，即“能做什么，不能做什么”。 每個(gè)治理結(jié)構(gòu)聚合著個(gè)人選擇，將這些選擇協(xié)調(diào)為既定的秩序，反過來這種秩序約束個(gè)人的未來選擇。 因此每個(gè)領(lǐng)域都包含著“解放”和“壓制”兩種潛能，都具有各自獨(dú)特的功能和缺陷。

（一）經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)三個(gè)領(lǐng)域都內(nèi)含著自己的治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制

1.經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的治理結(jié)構(gòu)是市場(chǎng)。 核心要素是財(cái)產(chǎn)， 以財(cái)產(chǎn)為基礎(chǔ)形成市場(chǎng)性的人際關(guān)系，是“贏利”“賺錢”的范疇，以競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制運(yùn)作。市場(chǎng)由以財(cái)產(chǎn)權(quán)利為基礎(chǔ)的個(gè)人選擇形成競(jìng)爭(zhēng)秩序，通過價(jià)格機(jī)制配置資源，追求效率。市場(chǎng)提供廣泛的個(gè)人自由，促進(jìn)個(gè)性發(fā)展，把蛋糕做大。 市場(chǎng)秩序的約束機(jī)制來自于預(yù)算，經(jīng)濟(jì)能力限定個(gè)人和企業(yè)選擇。 另一方面，市場(chǎng)也有明顯的缺陷，包括不能提供充分的公共物品、不穩(wěn)定等等，重要的是極端的“經(jīng)濟(jì)人”傾向會(huì)削弱政治秩序和社會(huì)秩序。

2.政治領(lǐng)域的治理結(jié)構(gòu)是政府組織。 核心要素是權(quán)力，以權(quán)力為基礎(chǔ)形成強(qiáng)制性的人際關(guān)系，通過支配與被支配統(tǒng)治社會(huì)。 政府組織以公共權(quán)力為基礎(chǔ)形成強(qiáng)制秩序。 傳統(tǒng)政治是以皇權(quán)（王權(quán)）為“龍頭”形成個(gè)人或少數(shù)人壟斷的專制秩序，現(xiàn)代政治通過代議制使個(gè)人價(jià)值觀和偏好形成集體偏好，形成能夠表達(dá)民主共識(shí)的法治秩序，追求公正。 政治秩序通過國(guó)家強(qiáng)制性權(quán)威支持的法律，限制個(gè)人選擇。 政府作為國(guó)家代理人和社會(huì)管理機(jī)構(gòu)，職能包括保護(hù)個(gè)人權(quán)利、糾正市場(chǎng)失效等。 政府也存在明顯缺陷， 包括容易受有勢(shì)力的私人利益操縱、缺乏效率和責(zé)任機(jī)制、濫用公共權(quán)威等等，這些問題會(huì)侵蝕經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)秩序。

3.社會(huì)領(lǐng)域的治理結(jié)構(gòu)分散于各種共同體之中。 核心要素是道德，以道德為基礎(chǔ)形成生活共同體，以情感為紐帶、無償勞動(dòng)來維持，有利于社會(huì)穩(wěn)定。 共同體有各種形式，如家庭、地域、行業(yè)、宗教等，國(guó)家也是一個(gè)共同體，其中家庭及其擴(kuò)展而成的親族是最基本、 最普遍的，是個(gè)人賴以生存和發(fā)展、社會(huì)生活賴以維持的基本單元。家庭最基本的功能是通過無償勞動(dòng)提供社會(huì)生產(chǎn)的兩個(gè)基本要素之一——?jiǎng)趧?dòng)力。 共同體將個(gè)人整合到較大的社會(huì)單位之中， 將個(gè)人行為納入它們認(rèn)可的文化習(xí)俗，通過家庭教養(yǎng)、學(xué)校教育、文化儀式和節(jié)日慶典等制度安排實(shí)施這些習(xí)俗，使個(gè)人形成身份感和歸屬感，對(duì)青少年人格、價(jià)值觀的形成發(fā)展具有重要影響，甚至決定一個(gè)社會(huì)的長(zhǎng)期發(fā)展。 共同體減少了社會(huì)成員之間發(fā)生沖突的可能性，但共同體生活也具有幾個(gè)缺陷：共同體之間可能因價(jià)值觀、 利益等問題引發(fā)沖突；共同體可能因循傳統(tǒng)壓制創(chuàng)造性、創(chuàng)新動(dòng)力和發(fā)展空間；共同體可能是不民主的，在沒有正式約束的情況下行使權(quán)力；共同體缺乏對(duì)生存環(huán)境的控制力，容易受經(jīng)濟(jì)和政治力量的沖擊和破壞。

（二）經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)三個(gè)治理機(jī)制的關(guān)系：界限與平衡

經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)三種治理基礎(chǔ)不同，機(jī)制不同，功能不同，目標(biāo)不同，各有利弊，既相對(duì)獨(dú)立，又相互作用。 相互作用有兩種可能，一種是破壞性的，互相拆臺(tái)，弊害疊加；一種是支持性的，取長(zhǎng)補(bǔ)短，趨利避害。相互支持需要兩種機(jī)制：一個(gè)是限制某種結(jié)構(gòu)功能缺陷的約束機(jī)制， 一個(gè)是強(qiáng)化其他結(jié)構(gòu)功能優(yōu)勢(shì)的激勵(lì)機(jī)制。

無論是市場(chǎng)、政府還是社會(huì)，都需要約束機(jī)制限制自我擴(kuò)張的貪婪、追求權(quán)力和損人利己的機(jī)會(huì)主義行為，都需要激勵(lì)機(jī)制促進(jìn)有利于個(gè)人正當(dāng)利益和社會(huì)利益的增加和實(shí)現(xiàn)。

1.市場(chǎng)對(duì)政府、共同體的限制或支持。市場(chǎng)可以促進(jìn)資源流出配置效率低下的政府壟斷管制范圍，促進(jìn)個(gè)人財(cái)富增加，增強(qiáng)民眾對(duì)個(gè)人權(quán)利的信心和行使，進(jìn)而限制政府；另一方面，市場(chǎng)可以提高效率，增加稅收，提高政府的社會(huì)協(xié)調(diào)能力，提高生活水平，增加公眾對(duì)政府的滿意程度，從而增強(qiáng)政府地位。

市場(chǎng)可以促進(jìn)資源流出經(jīng)濟(jì)空間比較狹隘的共同體， 為個(gè)人提供更多的選擇機(jī)會(huì)，鼓勵(lì)自主、自力行為，從而限制共同體。 另一方面，市場(chǎng)提供就業(yè)機(jī)會(huì)和企業(yè)家精神，通過專業(yè)化分工和交換，創(chuàng)造個(gè)人之間在經(jīng)濟(jì)上的相互依存關(guān)系， 提高共同體的經(jīng)濟(jì)能力， 穩(wěn)定共同體秩序。

2.政府對(duì)市場(chǎng)、共同體的限制或支持。政府可以制定頒布法律、規(guī)劃、指令或禁令，干預(yù)某些市場(chǎng)交易、企業(yè)行為和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，運(yùn)用宏觀政策工具控制經(jīng)濟(jì)活動(dòng)水平， 從而限制市場(chǎng)。另一方面， 政府可以通過界定和保護(hù)產(chǎn)權(quán)、強(qiáng)制執(zhí)行契約、提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施來增強(qiáng)市場(chǎng)的功能。

政府可以制定法律、政令，鼓勵(lì)或禁止某些慣常行為和文化風(fēng)俗，如強(qiáng)制推行教學(xué)計(jì)劃和教育標(biāo)準(zhǔn)、 保護(hù)個(gè)人自由及其財(cái)產(chǎn)權(quán)利，進(jìn)而限制共同體。 另一方面，政府可以作為整體和共同目標(biāo)， 提供道路、 學(xué)校等公共物品，管制、限制企業(yè)力量侵入市場(chǎng)牟利，從而增強(qiáng)共同體福利。

3.共同體對(duì)市場(chǎng)、政府的限制或支持。共同體可以通過輿論壓力或有組織的集體行動(dòng)抵制某些違背共同規(guī)范、損害共同利益的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，影響和塑造經(jīng)濟(jì)倫理和市場(chǎng)價(jià)值觀，從而限制市場(chǎng)。 另一方面，共同體可以通過道德力量減少共同體成員逃避責(zé)任、欺詐、損人利己等機(jī)會(huì)主義行為，創(chuàng)造減少雇員流動(dòng)、緩解沖突、降低訴訟等職業(yè)忠誠(chéng)和信任的氛圍，從而對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)提供一種社會(huì)“補(bǔ)償”。

共同體可以通過日常言行、 網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)、志愿者行動(dòng)，影響其成員的公民意識(shí)、政治態(tài)度和參政議政行為，從而限制政府。 另一方面，共同體也能夠通過減少犯罪、 集體意識(shí)熏陶、引導(dǎo)人們尊重法律和權(quán)威，增強(qiáng)政府的力量。

表1 經(jīng)濟(jì)治理、政治治理、社會(huì)治理與財(cái)政治理機(jī)制

（三）財(cái)政治理是統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)治理、政治治理和社會(huì)治理的中樞

一個(gè)健康的社會(huì)要求同時(shí)具備這三個(gè)相互支持的制度基礎(chǔ)。 三個(gè)治理結(jié)構(gòu)“勢(shì)均力敵”才能夠協(xié)同發(fā)揮作用。 任何一種治理結(jié)構(gòu)過于強(qiáng)大，其他兩種結(jié)構(gòu)就會(huì)失效；任何一種結(jié)構(gòu)弱化，另外“兩條腿”無論如何擺布，都難以實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定。

一方面，三個(gè)治理結(jié)構(gòu)自身各有一套機(jī)制發(fā)揮作用。 在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，個(gè)人作為“經(jīng)濟(jì)人”，根據(jù)個(gè)人利益計(jì)算選擇行動(dòng)；在政治領(lǐng)域，個(gè)人作為公民，為接受、適應(yīng)或追求一定的統(tǒng)治秩序和公共管理規(guī)范采取行動(dòng)； 在社會(huì)領(lǐng)域，個(gè)人作為共同體成員通過與他人的角色關(guān)系界定獲得生存環(huán)境和價(jià)值觀。 三個(gè)領(lǐng)域中的任何一種行為方式無法施展實(shí)現(xiàn)， 社會(huì)就會(huì)失序、不穩(wěn)定。

另一方面，三個(gè)治理結(jié)構(gòu)之間有一個(gè)媒介機(jī)制，統(tǒng)籌它們之間的聯(lián)系，平衡他們之間的作用，這個(gè)機(jī)制就是財(cái)政。 “財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，根基即在于此。

為此，財(cái)政本身需要一個(gè)治理結(jié)構(gòu)。 財(cái)政活動(dòng)主體是政府，但財(cái)政活動(dòng)不局限于政治領(lǐng)域，而是覆蓋整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)，將經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、政治領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域連接起來。 從范圍上講，財(cái)政治理是整合了經(jīng)濟(jì)治理、政治治理、社會(huì)治理的綜合結(jié)構(gòu)；從地位和功能上講，財(cái)政治理是統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)治理、政治治理和社會(huì)治理的中樞和“抓手”。

財(cái)政治理的目標(biāo)不是單一的。財(cái)政治理追求的目標(biāo)是“經(jīng)濟(jì)效率+政治公正+社會(huì)穩(wěn)定”。也就是，把蛋糕做大、切好，貧富差距控制在社會(huì)可接受的限度內(nèi)。

財(cái)政治理的基礎(chǔ)也不是單一的，是財(cái)產(chǎn)權(quán)利、公共權(quán)力和倫理道德相互支撐的框架。 界定清晰、保護(hù)有力、可自由行使的財(cái)產(chǎn)權(quán)利是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率的前提；配置資源的公共權(quán)力要公開透明，行使有據(jù)，約束有力，可追查問責(zé)，才可能實(shí)現(xiàn)公正的目標(biāo)；社會(huì)成員對(duì)于財(cái)政分配格局的接受態(tài)度、 能否達(dá)成共識(shí)或共容，比如對(duì)貧富差距、 權(quán)力尋租腐敗等的容忍程度，直接關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定。

財(cái)政治理機(jī)制是政府預(yù)算。預(yù)算的基本問題是，究竟以什么為依據(jù)，決定將一筆資源分配給A，而不是B？ 或者說，一筆錢為什么干這個(gè)事，不干那個(gè)事？ 為什么花到這，不花到那？強(qiáng)調(diào)公平的預(yù)算決策者可能主張配置到能夠促進(jìn)社會(huì)公平的項(xiàng)目，信奉自由競(jìng)爭(zhēng)的預(yù)算決策者則會(huì)質(zhì)疑甚至反對(duì)。這樣的決策是如何做出的？ 是通過預(yù)算機(jī)制解決的。

形式上看，預(yù)算是年度或跨年度的財(cái)政收支計(jì)劃，但它不僅僅是計(jì)劃，而是一個(gè)賦予法律效力的文件。 經(jīng)濟(jì)上看，預(yù)算是資源配置機(jī)制；政治上看，預(yù)算是復(fù)雜的政治博弈，是公共選擇機(jī)制。 預(yù)算編制是公共利益的發(fā)現(xiàn)過程，審批是公共利益的確認(rèn)過程，實(shí)施和執(zhí)行是公共利益的實(shí)現(xiàn)過程。 從管理角度看，預(yù)算是一套監(jiān)督機(jī)制，既包括行政內(nèi)部監(jiān)督，也包括外部立法監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。預(yù)算機(jī)制解決總額控制、配置效率、管理效率和財(cái)政問責(zé)等幾個(gè)問題。

構(gòu)造政府預(yù)算機(jī)制的深刻原因在于：具有獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)利的納稅人擔(dān)負(fù)著政府的財(cái)政供應(yīng)，就必然要求控制財(cái)政，保證政府收支不偏離納稅人利益，保障個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利不受政府權(quán)力擴(kuò)張的侵犯。財(cái)政是政府花納稅人的錢為納稅人辦事，成本和效用都是外在的。 如果沒有足夠的法律約束，政府官員就可能花錢不負(fù)責(zé)任，不用于公眾利益，揮霍濫用，甚至腐化貪污，揣進(jìn)個(gè)人腰包。

三、中國(guó)式財(cái)政現(xiàn)代化：制度基礎(chǔ)與道路選擇

（一）現(xiàn)代化與財(cái)政現(xiàn)代化

現(xiàn)代化是一個(gè)歷史過程，成為具有“現(xiàn)代特征”的發(fā)展過程；是一種發(fā)展?fàn)顟B(tài)，具有“現(xiàn)代特征”的發(fā)展?fàn)顟B(tài)（通常指世界先進(jìn)水平）；是一個(gè)社會(huì)目標(biāo)，追求達(dá)到最新的、最先進(jìn)的和最發(fā)達(dá)的目標(biāo)。 “現(xiàn)代特征” 指大約公元1500 年以來出現(xiàn)的新特點(diǎn)和新變化，“現(xiàn)代化”只有時(shí)間上限，沒有時(shí)間下限，沒有領(lǐng)域限制。但從觀察、研究的需要出發(fā)，常把現(xiàn)代化視為是一個(gè)結(jié)構(gòu)系統(tǒng)， 按領(lǐng)域可分為經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化、政治現(xiàn)代化、社會(huì)現(xiàn)代化（可包括個(gè)人現(xiàn)代化、文化現(xiàn)代化等）。不同領(lǐng)域現(xiàn)代化具有不同的特征。

無論是現(xiàn)代化系統(tǒng)，還是構(gòu)成系統(tǒng)的不同領(lǐng)域，都可按層次劃分，包括思想理論現(xiàn)代化、制度現(xiàn)代化、政策現(xiàn)代化、管理現(xiàn)代化等。從制度層面看，經(jīng)濟(jì)制度現(xiàn)代化即是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立。 政治制度現(xiàn)代化主要體現(xiàn)為：一是建立代議制機(jī)構(gòu)的最高權(quán)威；二是建立健全法律體系，用法律規(guī)范國(guó)家機(jī)關(guān)的活動(dòng)，克服王權(quán)以權(quán)代法； 三是建立現(xiàn)代高效的國(guó)家機(jī)關(guān)，使國(guó)家機(jī)器的職能適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。社會(huì)現(xiàn)代化是現(xiàn)代社會(huì)的形成、發(fā)展、轉(zhuǎn)型的復(fù)合過程，是社會(huì)要素的創(chuàng)新、選擇、傳播和退出交互進(jìn)行的復(fù)合過程， 包括農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)、知識(shí)社會(huì)的轉(zhuǎn)變，農(nóng)村社會(huì)向城市社會(huì)的轉(zhuǎn)變，家族社會(huì)向福利社會(huì)的轉(zhuǎn)變，物質(zhì)社會(huì)向生態(tài)社會(huì)的轉(zhuǎn)變等。

經(jīng)濟(jì)制度現(xiàn)代化、政治制度現(xiàn)代化、社會(huì)制度現(xiàn)代化是一個(gè)同時(shí)進(jìn)行的過程， 財(cái)政制度是現(xiàn)代化的核心要素。一方面，財(cái)政現(xiàn)代化推動(dòng)整體現(xiàn)代化；另一方面，整體現(xiàn)代化成就財(cái)政現(xiàn)代化。 財(cái)政既是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，又是上層建筑。 財(cái)政現(xiàn)代化兼?zhèn)浣?jīng)濟(jì)現(xiàn)代化、政治現(xiàn)代化、社會(huì)現(xiàn)代化的內(nèi)涵和特征。 那么，到底什么是財(cái)政現(xiàn)代化？財(cái)政現(xiàn)代化就是財(cái)政公共化， 公共財(cái)政就是現(xiàn)代財(cái)政。 財(cái)政現(xiàn)代化是“私產(chǎn)國(guó)家——稅收國(guó)家——預(yù)算國(guó)家” 的演變過程； 從職能上說是“統(tǒng)治職能——社會(huì)公正+經(jīng)濟(jì)效率” 職能的演變；從制度上說是“單向強(qiáng)制——雙向強(qiáng)制”，即民主、法治。財(cái)政現(xiàn)代化的表征是現(xiàn)代政府預(yù)算的建立， 政府預(yù)算是現(xiàn)代財(cái)政配置資源的公共選擇機(jī)制，是現(xiàn)代財(cái)政的治理機(jī)制，核心要義是民主、法治，具體包括規(guī)則性、透明度、問責(zé)制、法治化、回應(yīng)性五個(gè)基本要素。

（二）中國(guó)特色財(cái)政：事實(shí)特征與制度基礎(chǔ)

1.中國(guó)財(cái)政收支的“四本賬”及其結(jié)構(gòu)?！吨腥A人民共和國(guó)預(yù)算法（2014 年修正）》第五條規(guī)定，“預(yù)算包括一般公共預(yù)算、 政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算”。中國(guó)的財(cái)政體系以四張財(cái)政收支決算表（“四本賬”）為框架。

（1）一般公共預(yù)算。 以稅收為主體的財(cái)政收入，用于保障和改善民生、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)國(guó)家安全、維持國(guó)家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)等方面。 2023 年稅收占一般公共預(yù)算收入約84%。

（2）政府性基金預(yù)算。 依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定在一定期限內(nèi)向特定對(duì)象征收、收取或者以其他方式籌集資金，專項(xiàng)用于特定公共事業(yè)發(fā)展。中央財(cái)政政府性基金有20 項(xiàng)左右。地方政府性基金種類多，以國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入為主體，與土地制度緊密相關(guān)，也包括專項(xiàng)債務(wù)。

（3）國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。 國(guó)有資本收益上繳財(cái)政，財(cái)政作支出安排。

（4）社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。 對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)繳款、一般公共預(yù)算安排和其他方式籌集的資金，專項(xiàng)用于社會(huì)保險(xiǎn)。 主要收入是當(dāng)年的社會(huì)繳款。 一般不用于平衡一般公共預(yù)算。

從組成結(jié)構(gòu)上看（以預(yù)算收入為例），全部政府收入=一般公共預(yù)算（稅收+非稅）+政府性基金+國(guó)有資本上繳+社會(huì)保險(xiǎn)基金。 2023 年“四本賬” 的比重是57.65%、18.80%、1.79%和21.75%。 其中，稅收占全部政府收入比重一半左右，2023 年是48.17%，不到一半，或者說，在全部政府收入中非稅收入占一半以上。

從數(shù)量層次上看，小口徑、中口徑、全口徑三個(gè)口徑的稅收負(fù)擔(dān)即稅收占GDP 比重14.37%、一般公共預(yù)算占GDP 比重17.19%、全部政府收入占GDP 比重29.82%。 三個(gè)口徑的稅收負(fù)擔(dān)反映政府收入途徑和汲取能力。 “小口徑”反映的是“純粹”的稅收負(fù)擔(dān)，看似很“輕”；“中口徑”用得較多，特別是地方政府常用一般公共預(yù)算來衡量財(cái)政能力；“全口徑”能夠全面真實(shí)地反映宏觀稅負(fù)。

2.“四本賬”的性質(zhì)和相關(guān)問題。財(cái)政“四本賬”的框架結(jié)構(gòu)，歸根結(jié)底是由中國(guó)特色社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度決定的。 在憲法層面，《中華人民共和國(guó)憲法（2018 年修正）》第六條至第十八條對(duì)基本經(jīng)濟(jì)制度作了明確規(guī)定。 中華人民共和國(guó)的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制，在社會(huì)主義初級(jí)階段堅(jiān)持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度；礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源以及城市土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地包括宅基地和自留地、自留山等屬于集體所有；國(guó)有經(jīng)濟(jì)即全民所有制經(jīng)濟(jì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)力量；國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。

公有制、國(guó)有經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，決定了財(cái)政“四本賬”的性質(zhì)和中國(guó)特色，具體地說最大的特色是國(guó)有企業(yè)。 從資源配置和國(guó)家治理的角度分析，“四本賬”性質(zhì)不同，反映的問題也不同。

（1）一般公共預(yù)算。 一般公共預(yù)算以稅收為主體，稅收是以公共權(quán)力汲取資源。 雖然在一般公共預(yù)算中稅收在80%以上，但在整個(gè)政府收入中是50%左右，近幾年不到50%；稅收占GDP 比重不到20%。 這兩個(gè)比重是高還是低，應(yīng)如何判斷？

（2）政府性基金預(yù)算。 政府基金本該是專收專用的，但政府基金中尤其是地方政府基金中占80%左右的土地使用權(quán)出讓收入并不是專收專用的，這些年地方政府“人吃馬喂”、日常運(yùn)行基本上靠土地使用權(quán)出讓收入。所以土地使用權(quán)出讓收入并不符合“基金”的性質(zhì)，為什么計(jì)入此賬？

本源上，土地使用權(quán)出讓收入是公共產(chǎn)權(quán)收益，是政府代表全民行使所有者權(quán)利收取的租金（即地租）。 所謂“土地財(cái)政”，細(xì)究起來包括四個(gè)部分：一是“稅地”，以土地作為課稅對(duì)象對(duì)土地征稅，如耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅等。二是“租地”，土地所有者出讓一定期限的使用權(quán)、收取地租，即現(xiàn)在的“土地使用權(quán)出讓收入”。不論時(shí)間長(zhǎng)短，哪怕是70年或更長(zhǎng)的時(shí)間，歸根結(jié)底還是出租土地。 三是“賣地”，是土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移。 公有土地（不管是國(guó)家所有，還是集體所有）理論上所有權(quán)是不能交易的，能交易的只能是使用權(quán)。 因此我國(guó)現(xiàn)階段實(shí)際上是不存在“賣地”的。 四是“質(zhì)地”，即把土地作為質(zhì)押（抵押）物從事借貸活動(dòng)，取得借款收入。 這些年的地方債多是地方政府以土地作抵押從銀行借款取得的，土地抵押“支持”了地方債膨脹。 所以，習(xí)以為常的所謂“賣地”“土地財(cái)政”，不僅不嚴(yán)謹(jǐn)，重要的是混淆了政府通過土地獲取收入的性質(zhì)。

表2 2015—2023 年財(cái)政收入結(jié)構(gòu)（絕對(duì)數(shù)）（單位：億元）

表3 2015—2023 年財(cái)政收入結(jié)構(gòu)（比例）（單位：%）

（3）國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。 生產(chǎn)資料公有制，國(guó)有經(jīng)濟(jì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)力量，國(guó)有企業(yè)定位為“推進(jìn)國(guó)家現(xiàn)代化、保障人民共同利益的重要力量，是黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)”，那么，政府憑借所有權(quán)經(jīng)營(yíng)國(guó)有資本取得的收益，理應(yīng)是政府收入的主要來源。 2015 年設(shè)立“四本賬”以來，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算占全部政府收入的1%多一點(diǎn)， 這幾年有所增加，但還沒有到2%，這個(gè)比重是高了還是低了？

（4）社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。 社會(huì)保險(xiǎn)基金既不像稅收，進(jìn)入國(guó)庫所有權(quán)就完全轉(zhuǎn)移，也不像國(guó)有財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)收益或經(jīng)營(yíng)收入，實(shí)質(zhì)是“強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄”。作為代管方的政府職能部門和作為繳款方的儲(chǔ)蓄者都不能單獨(dú)決定如何使用。繳款和用款基于強(qiáng)制性契約，雙方是“契約關(guān)系”，也是“委托——代理”關(guān)系。從現(xiàn)行的制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行看，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、行業(yè)之間繳費(fèi)和待遇差距甚大；更由于“轉(zhuǎn)軌”的原因，“基金積累制”與“現(xiàn)收現(xiàn)付制”并存，有失公平。近年來，醫(yī)療保險(xiǎn)“騙?！背蔀楸O(jiān)管難題。多年來一直探討“社保費(fèi)”改“社保稅”，有無必要，有何利弊，是改革的“深水區(qū)”。

從系統(tǒng)結(jié)構(gòu)來看，“四本賬”之間的劃分標(biāo)準(zhǔn)、 類款項(xiàng)之間的層次劃分都還不夠清晰，不利于資源配置決策，影響治理效能。

（三）中國(guó)式財(cái)政現(xiàn)代化：目標(biāo)與道路

按照深化財(cái)稅體制改革總體方案的要求，目標(biāo)是建立現(xiàn)代財(cái)政制度，健全有利于優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的科學(xué)的可持續(xù)的財(cái)政制度。具體在三個(gè)方面：（1）財(cái)政關(guān)系：權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡；（2）稅收制度：稅法統(tǒng)一、稅負(fù)公平、調(diào)節(jié)有度；（3）預(yù)算制度：規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力。這是一個(gè)“目標(biāo)描述”，但只有目標(biāo)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的， 重要的是如何走向目標(biāo)，從“此岸到彼岸”。

作為目標(biāo)和狀態(tài)， 現(xiàn)代化具有共同的特征；作為過程和道路，現(xiàn)代化可以有不同的選擇。 中國(guó)式現(xiàn)代化，是基于中國(guó)國(guó)情的社會(huì)主義現(xiàn)代化；中國(guó)式財(cái)政現(xiàn)代化，是基于中國(guó)特色財(cái)政制度基礎(chǔ)的現(xiàn)代化，中國(guó)式財(cái)政現(xiàn)代化要解決的關(guān)鍵問題是，財(cái)政現(xiàn)代化的中國(guó)道路怎么走。

1.從方法論角度看要解決的幾個(gè)層次問題

（1）思想理論現(xiàn)代化。 重新認(rèn)識(shí)、深入研究財(cái)政尤其是中國(guó)財(cái)政是什么、干什么、怎么干。財(cái)政是政府以公共權(quán)力配置資源，中國(guó)財(cái)政的特殊性在于公共權(quán)力和公共財(cái)產(chǎn)權(quán)利是結(jié)合在一起的，是“雙元結(jié)構(gòu)財(cái)政”；財(cái)政的經(jīng)濟(jì)職能強(qiáng)大，除了所有國(guó)家財(cái)政的“共性職能”，還要經(jīng)營(yíng)、管理體量巨大的國(guó)有企業(yè)。 這種特殊性決定了“怎么干”的問題，需要探索。

（2）制度現(xiàn)代化。 按照現(xiàn)代化的“表征”衡量，我國(guó)還是一個(gè)“產(chǎn)權(quán)國(guó)家”，而且是“公有產(chǎn)權(quán)”， 在此基礎(chǔ)上如何進(jìn)一步完善預(yù)算制度是個(gè)關(guān)鍵問題。 包括優(yōu)化預(yù)算結(jié)構(gòu)框架，厘清幾本賬的界限，按照公共權(quán)力、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、個(gè)人繳款的標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分預(yù)算收入，按照公務(wù)行政、資本經(jīng)營(yíng)、社會(huì)事業(yè)的界限區(qū)分預(yù)算支出，拎清幾本賬之間的勾稽關(guān)系。 建議單獨(dú)設(shè)立事業(yè)預(yù)算、債務(wù)預(yù)算。

（3）政策（職能）現(xiàn)代化。 主要是財(cái)政功能定位，干能夠促進(jìn)整體現(xiàn)代化的事。

（4）管理現(xiàn)代化。 即管理到治理的轉(zhuǎn)變，核心是民主、法治、公開透明，提高預(yù)算能力。 現(xiàn)在好多地方政府公開的只是“一般公共預(yù)算”一本賬，不是全部政府預(yù)算。

2.從資源配置和國(guó)家治理的內(nèi)涵看急需解決的問題

（1）經(jīng)濟(jì)問題。 核心是市場(chǎng)效率，把蛋糕做大。 關(guān)鍵是國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)的關(guān)系。 如何權(quán)衡公共部門與私人部門間的資源配置、公共部門內(nèi)部的資源最佳配置問題。 “兩個(gè)毫不動(dòng)搖”，基本經(jīng)濟(jì)制度必須長(zhǎng)期堅(jiān)持。 民營(yíng)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)了50%以上的稅收，60%以上的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，70%以上的技術(shù)創(chuàng)新成果，80%以上的城鎮(zhèn)勞動(dòng)就業(yè)，90%以上的企業(yè)數(shù)量， 是市場(chǎng)效率的源泉。

（2）社會(huì)問題。 核心是貧富差距與共同富裕。 社會(huì)現(xiàn)代化的一個(gè)重要特征是家族社會(huì)轉(zhuǎn)向福利社會(huì)。 從資源配置看，家庭是勞動(dòng)力的生產(chǎn)者， 家庭福利不足已經(jīng)影響到生育率；養(yǎng)老保障“三六九等”，不公平問題仍然存在；醫(yī)療是患者家庭的巨大風(fēng)險(xiǎn)， 應(yīng)該積極探索“全民免費(fèi)醫(yī)療”。

（3）政治問題。 核心是切好蛋糕，制止腐敗。 腐敗是以公共權(quán)力謀求私利，在一定意義上可以說， 所有的腐敗都可以歸結(jié)為財(cái)政腐敗。 從財(cái)政治理看，公共權(quán)力介入市場(chǎng)形成賄賂性腐敗，設(shè)租尋租最為典型；公共權(quán)力與財(cái)產(chǎn)權(quán)利不分形成經(jīng)營(yíng)性腐敗，國(guó)有企業(yè)的職務(wù)消費(fèi)最為典型；公共權(quán)力侵蝕社會(huì)形成道德性腐敗，嚴(yán)重影響“三次分配”。 “把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子”， 有力約束支配資源配置的公共權(quán)力任重道遠(yuǎn)。 ■

注釋：

①有觀點(diǎn)認(rèn)為，現(xiàn)代財(cái)政是公共財(cái)政的后一階段。 本人認(rèn)為“現(xiàn)代財(cái)政就是公共財(cái)政，財(cái)政現(xiàn)代化就是財(cái)政公共化”。 作為現(xiàn)代化的組成部分，財(cái)政現(xiàn)代化與整體現(xiàn)代化是同步的，甚至是先行的。 現(xiàn)代化進(jìn)程中，財(cái)政從王權(quán)專制轉(zhuǎn)變?yōu)槊裰鞣ㄖ蔚墓藏?cái)政，制度性標(biāo)志就是現(xiàn)代預(yù)算制度的建立。1840 年開始中國(guó)卷入世界體系標(biāo)志中國(guó)現(xiàn)代化的開端，即開啟了財(cái)政現(xiàn)代化的探索。 “現(xiàn)代財(cái)政”一詞可能比“公共財(cái)政”使用得要早，陳煥章1911 年的《孔門理財(cái)學(xué)》即使用“現(xiàn)代財(cái)政”一詞。 “中國(guó)的財(cái)政體系就整體而言，必須進(jìn)行激進(jìn)改革，以使中國(guó)的財(cái)政體系與現(xiàn)代財(cái)政原則保持一致，并為了適合中國(guó)人民的風(fēng)俗、 理想與理財(cái)需要而作修改”（陳煥章，《孔門理財(cái)學(xué)》，商務(wù)印書館，2015年，565 頁）。 本文后面第三部分有進(jìn)一步的分析。 “現(xiàn)代財(cái)政是公共財(cái)政的后一階段”，歷史邏輯和理論邏輯都說不通。

②“雙元結(jié)構(gòu)財(cái)政”理論認(rèn)為，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政是“單元財(cái)政”，財(cái)政分配的主體是作為政治權(quán)力行使者、生產(chǎn)資料所有者和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織者“三位一體”的政府；社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政應(yīng)該是“雙元財(cái)政”，由相對(duì)獨(dú)立的公共財(cái)政與國(guó)有資產(chǎn)財(cái)政構(gòu)成（葉振鵬、張馨，《雙元結(jié)構(gòu)財(cái)政》， 經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1995年）。 雙元財(cái)政理論為復(fù)式預(yù)算以及后來的“四本賬”提供了理論依據(jù)，推動(dòng)了復(fù)式預(yù)算框架的構(gòu)建。 相對(duì)于“單元財(cái)政”，“雙元財(cái)政”是應(yīng)該構(gòu)建的目標(biāo)模式； 相對(duì)于公共財(cái)政，“雙元財(cái)政”又是一種過渡模式，最終應(yīng)過渡到公共財(cái)政（馬珺，《新中國(guó)財(cái)政基礎(chǔ)理論70 年》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2020 年，113 頁）。

③系統(tǒng)、體系、領(lǐng)域、部門等概念，不太容易區(qū)分，既可以作為同義詞互換使用，但也有區(qū)別，不同學(xué)科用法也不同。 本文不做嚴(yán)格區(qū)分，前后不一定嚴(yán)格一致，只是追求盡量“通達(dá)”。

④馬克思，道德化的批評(píng)和批評(píng)化的道德，《馬克思恩格斯全集》第四卷，人民出版社，1958 年版，330 頁。

⑤恩格斯致康·施米特 （1890 年10 月27 日），《馬克思恩格斯選集》第四卷，人民出版社，1972年版，482 頁。

⑥恩格斯，家庭、私有制和國(guó)家的起源，《馬克思恩格斯全集》第二十一卷，人民出版社，1965年版，135 頁。

⑦同⑥，195 頁。

⑧馬克思， 哥達(dá)綱領(lǐng)批判，《馬克思恩格斯全集》第十九卷，人民出版社，1963 年版，32 頁。

⑨馬克思，1848 年至1850 年的法蘭西階級(jí)斗爭(zhēng)，《馬克思恩格斯全集》第七卷，人民出版社，1959 年版，13 頁。