□文/江 珂 王桂芝

（1.蘇州大學政治與公共管理學院政府治理研究所；2.蘇州市委編辦機構管理中心 江蘇·蘇州）

［提要］“互聯網+政務服務”重新定義公共行政情境。得益于“最美窗口”獨到優(yōu)勢，蘇州市蘇州工業(yè)園區(qū)順勢而謀，但在固有體制與新興技術雙重壓力下，“最美窗口”前的基層行政人員卻面臨重重挑戰(zhàn)。本文以基層行政人員為關鍵行動者，搭建分析框架，挖掘其在數據處理、業(yè)務處置、部門協同間存在的工作困境，并從個體、組織等維度提出相關排解路徑。

“十四五”規(guī)劃綱要草案將“加快數字發(fā)展，建設數字中國”列為獨立篇章，勾畫出未來五年數字中國建設的新圖景。習近平指出，加快推進電子政務，構建全流程一體化在線服務平臺，更好解決企業(yè)和群眾反映強烈的辦事難、辦事慢、辦事繁的問題。近年來，在推進“互聯網+政務服務”改革和建設政務服務平臺方面，我國先后出臺系列政策文件，同時中央政府以自上而下的形式開展地級市的試點工作，并通過紅頭文件的形式進行直接指導，指引地方政府創(chuàng)新求變主動作為。但需要注意的是，大力推進數字治理為基層政府帶來了更加清晰的治理圖景，也留下了大量的模糊地帶。

基層行政作為國家治理回應公眾需求的載體，直接展現了國家治理體系和治理能力，并成為社會公眾評價國家治理的重要依據?；鶎有姓藛T是身處一線與公民直接互動的行政主體，現有政策已充分注意到基層行政人員隊伍的重要性。國務院強調應當在政務改革中，建設一支既具備互聯網思維與技能，又精通政務服務的專業(yè)化隊伍。新型信息技術與傳統制度體系下的行政人員的關系并非相互替代，而是共同搭建起新型的公共行政情境。那么，置于數字治理情境和傳統科層制雙重壓力下的基層行政人員又陷入怎樣的工作困境？

本研究將采用個案分析的方法，以蘇州工業(yè)園區(qū)一網通辦的行政人員作為分析對象，從“技術－體制”雙重壓力機制角度探討基層行政人員的工作困境。

一、文獻綜述及分析框架

（一）循數治理視角?！把瓟怠惫芾硐嚓P思想最初由徐子在《大數據》一書中提出，即依照數據進行管理，后由任志鋒和陶立業(yè)（2014）發(fā)展為循數治理，是指依據數據資源和數據工具，來識別城市運行中的各項問題，從而提高政府治理的科學化、專業(yè)化水平，“循數”治理是政府的常規(guī)行為，并且伴隨科技發(fā)展和時代進步，客觀上也要求政府樹立數據治理的理念。謝小芹（2021）將“循數治理”定義為用數據說話、決策、管理和創(chuàng)新，政府數字化轉型發(fā)展的核心要素包括大數據和人工智能兩個關鍵變量，循數治理是其重要依據。大數據如今已經成為政府治理生態(tài)的關鍵組成部分，對政府的生態(tài)系統進行著重構和改造。但彭小霞（2022）在研究中指出，數據治理思維占據治理主流思維的過程中，治理主體也容易走向數據萬能的觀念誤區(qū)。馮鋒（2022）也指出在數字政府發(fā)展過程中“信息孤島”“數據煙囪”等割據現象仍然屢見不鮮，且將大數據運用于政府治理實踐的過程迫切需要既懂得技術知識又懂得管理知識的復合型人才作為支撐。實施數據治理不是某一政府部門的責任，各個政府職能部門均承擔著政務數據的收集、分析、使用的責任。體制上要求政府完善縱向的管理鏈條，在政府內部形成職能上下有效對接的行政管理體制；同時，技術上的更新升級要求部門聯通數據共享，也對政府基層工作人員提出更高的要求。

（二）組織結構視角。組織結構視角認為政府資源權力依賴、部門關系及協同程度等組織因素也會對基層行政人員的工作產生影響，如果處理不當，會使基層工作人員工作陷入困境。陳濤等（2016）指出，從整體格局上看，中央政府對政府信息化建設的重視以及頂層規(guī)劃，構成了“互聯網+政務服務”建設的根本動力，諸多支持性政策法規(guī)的出臺，有力刺激了地方政府的政務服務創(chuàng)新。在部門關系及協同程度的研究中表明，在成熟的組織中，個體的行為和處理方式通常受到組織團體的共同期望的約束。張佳慧（2019）研究表明，高協同性能夠打造?？怂顾f的整體性政府?！盎ヂ摼W+政務服務”改變了傳統體制下部門各自為政的信息格局，對部門間信息協作、互享互通提出了更高要求。但徐娜（2016）認為當前協同機制的問題主要在于只有原則性的制度安排，而缺乏具體的運作管理依據。特別是在跨部門合作中，舊體制的邏輯仍然影響著人們的行為，這最終降低了新體制的有效性和權威性。此外，機構設置、權力授予和資源配置等配套性政策設置的滯后也對協同格局產生了消極影響。譚海波（2015）再次證實政府內部的部門利益沖突、政策法規(guī)的缺失以及落后的治理觀念會阻礙政府信息化改革的發(fā)展。

（三）基于關鍵行動者構建分析框架。無論是循數治理抑或組織結構視角，都強調對于政府整體職能的影響，對于組織中關鍵行動者特別是行政人員的微觀分析不足。在新的公共行政情境中，基層行政人員認知觀念及行為受到技術因素與組織因素的雙重塑造，且在既有公共服務模式下，一站式服務大廳的基層行政人員依然是為公眾提供政務服務的核心主體，無論是技術應用還是組織變革，都需要行政人員具體執(zhí)行。雙重壓力體制下，基層行政人員又面臨什么工作困境呢？有鑒于此，本文構建了一個探討基層行政人員工作困境的分析框架。（圖1）

圖1 基層行政人員工作困境分析框架圖

二、蘇州工業(yè)園區(qū)一網通辦案例分析

蘇州工業(yè)園區(qū)隸屬江蘇省蘇州市，1994 年2 月經國務院批準設立，同年5 月正式實施啟動。身處改革開放最前沿陣地的工業(yè)園區(qū)，以自貿區(qū)建設為強大驅動力，打造省內首個上線運行的區(qū)級“一網通辦”平臺，讓“數據多跑路”“群眾少跑腿”。

結構層面，完成事權從條線部門向“一網通辦”平臺集中。蘇州工業(yè)園區(qū)先后制定了《蘇州工業(yè)園區(qū)公共數據和一網通辦管理辦法》《蘇州工業(yè)園區(qū)“一網通辦”平臺運行管理暫行辦法》等以統籌“一網通辦”建設、辦事標準逐項梳理政務事項，統一錄入“一網通辦”事項庫，為內外各服務端口提供統一事項名稱、流程、材料、時限等辦事標準與指南，服務功能實現115 項業(yè)務全程可網辦。園區(qū)全面匯聚轄區(qū)政務服務三級服務體系內的7 個區(qū)級大廳、4 個為民服務中心以及35 個社區(qū)工作站，針對法人與自然人業(yè)務辦理的不同需求特點，推行“服務對象分類管理”模式，將涉企業(yè)務向一站式服務大廳集中，目前已實現95%；而將大多涉及自然人的政務服務事項向街道社區(qū)下沉，目前已實現了85%。同時，結合園區(qū)產業(yè)、商圈特色，利用銀行等網點資源，延伸服務觸角，首批已建成11 家“融驛站”，完成10 余類政務服務事項的下沉。

技術層面，圍繞“數據孤島、信息不通”的痛點，推動數據中樞、技術中樞建設，實現全流程網上辦理、人工智能審批。建設統一用戶認證體系，建設統一用戶空間，建設統一電子簽名，建設統一電子證照庫，開展單套制歸檔試點，探索人工智能審批，開發(fā)智能填表系統，開展數據結構化梳理。在建設一網通辦過程中，圍繞“審批監(jiān)管執(zhí)法職責邊界不清、信息不暢、責任不實”的痛點，推動審管執(zhí)信閉環(huán)管理探索。開展審批、監(jiān)管、執(zhí)法全鏈條業(yè)務梳理，明確各類審批事項對應的監(jiān)管、執(zhí)法事項及其責任處室、責任人。建立部門間職責爭議解決機制，形成職責清晰的全鏈條管理體系。

三、基層行政人員工作困境分析

（一）數據鐵籠：壓縮基層行政人員自由裁量空間?！耙痪W通辦”的廣泛應用帶來了更加清晰的治理圖景，但數字化轉型也形成了數字治理替換人工作業(yè)的效應，壓縮了基層行政人員的自由裁量空間?！皵祿F籠”將技術制約權力推向新的高度，廣泛應用的數字技術使全天候監(jiān)控和全鏈條監(jiān)督基層行政人員成為現實。

“一網通辦”功能業(yè)務的持續(xù)“迭代”，帶來了審批、監(jiān)管、執(zhí)法三個環(huán)節(jié)的全鏈條閉環(huán)。在“一網通辦”平臺的基礎上，蘇州工業(yè)園區(qū)向下延伸開展“審批-監(jiān)管-執(zhí)法”全鏈條業(yè)務梳理，明確審批事項對應的監(jiān)管、執(zhí)法事項，形成審批、監(jiān)管、執(zhí)法三個環(huán)節(jié)責任到部門、到處室、到責任人的“審管執(zhí)”全鏈確權清單，實現在“審管執(zhí)信”平臺推動的全鏈條事項梳理以及審管執(zhí)信平臺對權力運行數據的全流程推送、簽收和反饋。行政人員易失去自由和奉獻精神，單純依據權力關系和程序法規(guī)而行動，一定程度上壓縮基層行政人員的自由裁量空間。

（二）業(yè)務冗雜：超出基層行政人員現有工作能力。循數治理理念指引下，政府傾向于牢牢掌握大數據，輔助政府決策，為公眾提供精細化的公共服務，這也助推了組織變遷。傳統的政務受理由各職能部門自行負責，工作人員只需要了解本單位政策即可辦理業(yè)務。而業(yè)務下沉后，行政模式“由分到合”，基層行政人員需要熟練掌握所有職能部門的下沉事項的政策與流程，業(yè)務范圍發(fā)生了井噴式增長。在“一網通辦”推行之初，蘇州工業(yè)園區(qū)基層業(yè)務辦理處于原系統與“一網通辦”系統并行的狀態(tài)，信息系統的新舊兼容及辦理流程的平穩(wěn)過渡都還未完全實現，導致窗口工作人員審批業(yè)務的錄入數據量增加，新舊系統平臺切換復用等現象頻頻出現?！耙痪W通辦”對基層行政人員的業(yè)務素質及工作能力提出了更高的要求，而基層行政人員卻并未得到充分的培訓，業(yè)務范疇已超過基層行政人員能力負荷。

（三）協同矛盾：降低基層人員工作積極性。技術進步使一站式服務中心在供給與運行形式上發(fā)生了轉變，但由于組織內部慣有的機制特性，對基層行政人員工作積極性產生了影響。首先，一站式服務中心與審批部門之間未產生良好的協同效應。在一站式服務中心創(chuàng)建與升級之初就有審批職能部門質疑一站式服務大廳存在的必要性。主要原因在于條線部門事權不斷下沉，審批職能部門害怕一站式服務中心被授予行政審批權限，從而瓜分他們的既有利益。其次，服務中心各個窗口應有的功能并未有效發(fā)揮，不少窗口未被充分授予業(yè)務審批權限，而僅被保留咨詢與受理權限，絕大多數事項仍被要求回局里辦理，各窗口沒有權力，有權力的又不在窗口，這也導致公眾從“至多跑一次”變成“至少跑一次”，且公眾的抱怨只能由基層行政人員接收。同時，窗口工作人員從屬各個部門，既要聽從大廳管理層的監(jiān)督和協調，又要接受原單位部門的人事業(yè)務指導，使其呈現被兩頭“邊緣化”的傾向，導致基層行政人員工作積極性越來越低。

四、基層行政人員工作困境排解策略

（一）個體：發(fā)揮基層行政人員工作自主性。對基層行政人員的規(guī)定和限制越來越多，治理規(guī)則越繁密，數字治理與個人自主性之間的緊張性就愈顯著。政府大力發(fā)展“互聯網+政務服務”的同時應致力于“解放”而非“驅使”基層行政人員，幫助他們減輕工作負擔和提高治理效率，而非使他們疲于應付或畏首畏尾。雖然循數治理中全盤數字化及清晰化令人期待，但適度模糊也可避免“互聯網+政務服務”改革的冒進或泛濫，激活和發(fā)揮基層行政人員的自主性和積極性，在技術進步和人工作業(yè)之間找到均衡點。

（二）組織：簡化業(yè)務的同時建設學習型組織。彌合不同主體機構間的數字鴻溝，實現信息資源的共建共享與互聯互通，將“極簡審批”落到實處，優(yōu)化業(yè)務事項，圍繞減時限、減材料、減環(huán)節(jié)逐項攻堅，實現辦理時限壓縮，在優(yōu)化政務服務的同時減少基層行政人員業(yè)務量。同時，大力建設學習型組織，通過外部條線培訓及內部帶訓制度，針對基層行政人員的能力差異，有序建立學習制度，使基層行政人員充分掌握業(yè)務知識和技術操作。

（三）統籌：多措并舉提升基層行政人員積極性。一是增強協同合作，堅持逐級整合，打通各級信息化系統，保有各局辦和條線原有業(yè)務系統，明確各方責任，采用分類處理、分步實施方式推動園區(qū)本級自建業(yè)務系統與“一網通辦”平臺對接，打通跨層級、跨部門、跨區(qū)域的業(yè)務系統和數據共享渠道；二是推動區(qū)級權限下放基層窗口，賦能并賦權基層行政人員；三是創(chuàng)新和完善內部考核機制，對基層行政人員的內部考核應具有能力復合化導向，同時在與公眾互動層面設置相關獎項，為提升公共服務能力提供物質和精神激勵。