□文/馬祖欽

（北京信息科技大學 北京）

［提要］PPP項目在國內發(fā)展迅速，并且隨著我國基礎設施建設逐步加快，加大對資金的需求，也促使更多社會資本參與建設。但我國屬于社會主義國家，并且PPP項目的正式推廣時間較短，隨著簡政放權的實施，也導致政府監(jiān)管措施在項目招標融資方面仍然存在漏洞。通過了解英國統(tǒng)籌兼顧模式、美國分層監(jiān)管模式以及國內優(yōu)秀項目案例得到啟示，確保在每一個公共基礎設施建設中，我國政府都能對PPP項目招標過程實現具有針對性和有效性的監(jiān)督保障。

伴隨著各大基礎設施建設，政府希望引進社會資本力量的需求日益增加，政府在招標管理體系建設過程中的監(jiān)管制度也越加完善。但是，隨著政府“簡政放權”“管、寬、扶”等政策的實施，在地方政府招標環(huán)節(jié)出現問題。因此，借鑒國內外優(yōu)秀PPP項目融資案例，對促進我國地方政府招標工作順利進行具有一定的理論指導意義。

一、國內PPP項目存在的問題

在我國PPP 項目中，政府與項目公司是垂直關系，在項目建設期間政府難以加大對融資平臺的監(jiān)管力度，并且可能存在政府債務危機或者政府信譽問題的風險，導致社會資本對PPP項目視為畏途。我國行政機關冗余，發(fā)改委存在項目審批程序多、PPP 項目審批周期長等問題，社會資本方容易產生流動資金沉淀，因此也會影響到社會方投資積極性。PPP 項目項目備案與其他項目有所不同，如表1 所示。這就導致了PPP 項目前期審批時間過長，出現材料價格波動與簽訂合同價值不符。例如，廉江中法供水廠，雙方簽訂的合同期限為30 年，但隨著雙方履行合同的時間加長，發(fā)現廉江市的用水量以及水價格的波動（根據物價以及銀行利率確定的）都難以達到合同的要求，導致政府和自來水公司難以履行合同進行項目費用的過多支出，而所有方有以利益為主，因此雙方相互僵持，談判至今未果，項目也因此停滯。這正是因為在招標時期、合同簽訂前期，對市場的物價調查不夠嚴謹，對未來物品價值發(fā)展預判不準確，造成了社會資本收益的虧損，對政府后期使用也造成了影響。（表1）

表1 PPP模式項目與其他項目備案方式對比一覽表

我國價格清單并不完善，許多企業(yè)沒有適合自己的企業(yè)定額，存在著許多社會信息不對稱造成社會參標的“黑幕”。我國自從推行計價清單以來，一直助力推進各大企業(yè)編制各自項目的定額，用于進行招標，規(guī)范自身的清單報價，但由于定額的使用僅限于項目招標的使用，且定額編制方面比較繁瑣，導致各個企業(yè)在編制企業(yè)定額方面活躍程度并不高，企業(yè)定額更新較慢，容易導致成本估算出現問題。

各地發(fā)展不平衡，PPP 模式的應用存在北方發(fā)展飽和、南方發(fā)展迅猛，各省份之間發(fā)展不協(xié)調、新招投標模式使用不規(guī)范等問題，例如2020 年我國民營企業(yè)參與PPP 招標項目數量排行榜中，第一名山東省招標項目數量（233）是第三名江蘇省數量（117）的兩倍。各區(qū)域PPP 項目的招標要求、準則也大相徑庭，與大規(guī)模、高效率吸引社會資本的構想差距較大。因此，當下應該積極改進招標模式，改善招標環(huán)境，加強法律對招標模式、PPP 模式的保障，借鑒國內外優(yōu)秀成功的案例經驗提高我國招標建設的整體水平。

二、國內外PPP項目經典案例分析

（一）英國PPP項目融資招標——統(tǒng)籌兼顧方式。PPP 項目最先是從英國發(fā)起的。在20 世紀80 年代以前，英國的大型基礎設施建設也主要是通過政府組織領導，也是屬于公共基礎。但是隨著英國的經濟貿易不斷增強，政府對于基礎建設的財政支出經濟壓力逐漸增大，為了緩解財政支出壓力，并且加大建設規(guī)模，在80 年代早期，英國政府便大規(guī)模地出售一些資源類的設施，進行公用事業(yè)私有制的改革，以加大政府的財政收入，減少政府經濟壓力。在后期，為了使公私合營更加規(guī)范，英國政府逐漸推行完善了PFI 模式，鼓勵增加社會投資的積極性，當時許多PFI 計劃都是典型的DBFO 模式及設計－建設－融資－運營模式，如圖1 所示，在特許的時間內，政府（公共）部門在使用設施時繳納一定的費用。融資資金方大多數由借貸人注資，少數由承包商、設備管理者提供，政府幾乎不注入資本。多數項目是政府租借，到期歸還項目的所有權。（圖1）

圖1 英國PPP項目融資招標模式圖

但PFI 項目模式多是由市場進行監(jiān)管，運行環(huán)節(jié)缺少政府的參與，此類招標模式弊端顯露，出現建造項目的風險較高、運行質量較差等問題。為了應對這些問題，英國進行了積極的改革。首先，逐步推出了PF2 模式，讓政府投入一定的股權本金，而且提高占有比率；其次，改進招標流程，加強公私合營項目的法律體系的完備，規(guī)范招標流程，加大宣傳增加項目的招標率；最后，加大項目的公開透明性，讓更多的社會資本了解其所需的資格。通過改革，使得公私合營更加緊密，實現風險共擔、利益共享的合作關系。并且在疫情防控期間，政府也加大了電子標的使用，加強招標管理。

英國對于PPP 項目監(jiān)管程序是比較嚴格的，雖然沒有專門的法律法規(guī)，但其財務部曾經頒布過多個文件，如《應對投資風險》《公司合作指南》《政府采購法》等歸納性文件，要求項目以法律為依托，與國家規(guī)劃相協(xié)調。（圖2）

（二）美國PPP項目融資招標方式——橫向縱向相結合。美國是一個聯邦制國家，在國家項目上，各個州都具有相應的項目規(guī)范。美國聯邦政府在PPP 項目融資方面主要是起到一個督促公正參標、監(jiān)督競爭公平、反對項目實施壟斷的作用。1980年，美國政府推出頒布了第一部具有反壟斷意義的法律《謝爾曼法》。通過法律政策對大企業(yè)的市場勢力進行管制，增加了流程的規(guī)范性。

隨著經濟的發(fā)展，美國在項目監(jiān)管上增設了監(jiān)管委員會，由于美國是兩黨制度國家，在委員會建立方面由兩黨相互出人進行項目的監(jiān)管，保證監(jiān)管的全面性。監(jiān)管委員會是由大總統(tǒng)直接提名，權力來源于國會，聯邦政府的監(jiān)管部門對于各州的監(jiān)管部門只能做到項目的協(xié)調，在各個州有各州的項目法規(guī)對招標進行深層次的管理。聯邦政府通過聯邦監(jiān)督管理局橫向的對各州進行調節(jié)管控，而各個州通過向下級政府頒布縱向的法規(guī)來規(guī)范項目的招標融資。例如，在公路的建設中，聯邦政府負責督促監(jiān)管項目的整體進展，如若兩州之間的項目溝通協(xié)調難以到達預期目的，則聯邦政府應及時給予調節(jié)，或者通過法院或者國會參議調節(jié)溝通難度較大的項目。監(jiān)管局的優(yōu)勢在于裁減了繁重的監(jiān)管機構，遇到項目時，會成立一個臨時的、工作效率高的政府部門，其監(jiān)管目標也更明確，并且由于組建的結構，使得監(jiān)管部門受外界干擾因素較少。

（三）國內優(yōu)秀的PPP項目借鑒經驗。我國PPP 項目的建設時期發(fā)展較短，但是也出現過許多值得推廣的優(yōu)秀創(chuàng)新模式。例如，北京的四號地鐵項目，中標的聯合體是“港鐵和首創(chuàng)”，其工程總量價值153 億元，其中社會資本占有46 億元，社會資本占總資產的30%，這是我國第一條應用PPP 模式建設而成的地鐵線路。

通過案例可以發(fā)現，PPP 模式應用能有效減少我國政府的財政支出，其招標融資的創(chuàng)新性打破了原有的融資模式，在項目創(chuàng)新上由財務部以及下屬部門進行統(tǒng)籌安排，由最高的政府機構建立安排項目，確實履行項目安排。在建設招標時期，加強前期準備工作，例如制定了《北京城市基礎特許經營條例》，在一定程度上規(guī)范了建設的要求、私人投資者的權限范圍以及后期的服務范圍。有了在建設初期的明確監(jiān)管，在建設的過程中，對項目實施過程的有關績效的文件進行有序地梳理，通過績效支付項目的公款，有利于約束社會資本或者項目公司減少項目的偷工減料問題，從而提高了產品的質量、建設工作的效率，確保達到以績效來支付所需的費用。在地鐵招標融資期間，北京市基礎設施投資有限公司作為PPP 項目的融資平臺，與香港的公司進行接洽，并且與香港的多家戰(zhàn)略投資公司進行談判，選擇投資模式最佳的投資公司。而且選擇4 號線的單線投資招標，針對4 號線提出促進該項目招標成功的切合法案，進而使項目施工招標有了法律保障，在招標融資后期由北京市發(fā)改委進行牽頭，與社會資本進行接觸。在地鐵施工期間，財務部門與行業(yè)主管部門加強了對項目是否按照招標簽署文件內容進行施工的監(jiān)管，并且要求項目公司（社會資本融資方）及時向行業(yè)主管部門匯報經由審計部門審核的項目成本報表，匯報財務狀況，說明建設運營成本狀況，并且將項目成本信息對外公示，接受社會監(jiān)督。在項目成立時期，融資注冊PPP 項目公司，受到政府的監(jiān)管，也全權負責項目的建設。政府出面，增大了行政監(jiān)管力度，減少歪風邪氣。（圖3）

圖3 北京四號地鐵項目資金來源示意圖

北京四號地鐵項目是PPP 模式在大型地鐵項目的初試，在項目之初進行了融資規(guī)范以及融資的招標監(jiān)管，對于項目的投標者也是多次進行考核，當地進行考察，提供法律保障，在前期就對后期的社會資本方權益也有明確的標準。該項目的招標融資是一個極其復雜的過程，需要系統(tǒng)性結合多方知識進行研究，包括人員調度、資金流動和法律等方面的知識。我國在軌道交通上實施的PPP 項目幾乎是零經驗的情況下，對于該項目的特殊情況，自主創(chuàng)新融資招標的審核方法，組建了由專業(yè)的客流調查顧問、融資顧問、法律顧問等組成的全方面、多角度的顧問團隊，廣泛地分析國內外融資案例，并且深入投資者的投資環(huán)境進行實地考察，經過一年多的前期調研，總結出項目實施方案。進行招標融資后，在各方共同努力下，保障項目建設規(guī)范運作，最終實現北京地鐵四號項目的成功運行。

三、我國PPP項目招標融資建議

（一）提高社會資本方投資積極性。在當今市場經濟建設時期，社會資本的活躍程度反映著市場對經濟發(fā)展的調節(jié)程度。在我國PPP 模式大力發(fā)展時期，引進社會資本，保持其原有的活躍度是項目發(fā)展所必要的。發(fā)改委曾多次提出放寬社會資本在PPP 模式中進入的領域，因此，在PPP 模式開始階段的招標時期，優(yōu)化招標環(huán)境，應根據實際的項目需求減少對于社會資本的限制，增加社會資本方在項目建設、使用階段的靈活性。在建設后期或移交使用時期，應減少社會資本營運負擔，減少資本方使用時的稅收，增加社會資本方在建設時期的聯合基金的分配比率。對于大型基礎建設項目的公開招標，在公開招標之后，可以針對項目的圖紙或對工程所需的項目清單量的疑問進行解答，確保項目參標人的獨立性以及社會投資者投資信息的安全性，減少串標、圍標等違法行為出現的可能性。

（二）調整政府政策，減少影響。對于政府政策改革而言，增強政府建設、提高工作效率、完善投資環(huán)境、配備完善的服務體制是PPP 項目中政府方最需要考慮的問題。政府是PPP 項目的發(fā)起者，是項目招標時期的融資方之一，也是后期維護、監(jiān)管的重要負責方。在項目招標后期、建設工程前期，政府應加強自身的工作能力，增強自身的專業(yè)性，并且在政府部門與部門之間加強溝通交流，面對施工問題積極回應，妥善處理政府因輪換制度造成的問題，加大對應急事件的處理能力。

對于監(jiān)管部門而言，借鑒英美項目融資監(jiān)管方式，結合我國基本國情，應采取上級臨時建立監(jiān)管部門應對項目融資下級政府方負責人或私企高管進行監(jiān)管，明確其在項目融資過程中的監(jiān)督管理地位以及對應的工作職能和權利，減少人為因素的影響，創(chuàng)新自身的改革模式。

在建設項目審批部門方面，應效仿美國的監(jiān)督管理局政策，減少外界對項目審批部門的干擾，加強項目的監(jiān)督管理。遇到大型基礎設施項目的時候，應將協(xié)調各省之間的項目權利交予項目審批部門，使得項目審批的工作不僅有撥款，還有對項目的審核、監(jiān)督、管理、協(xié)調等工作內容。由發(fā)改委組織撰寫的定額計劃書，應在大型基礎設施建設領域起到規(guī)范作用，建設網絡定額平臺，實時更新定額內容，并且各省效仿進行各自調整。

綜上，PPP 項目的融資過程繁瑣，因此需要政府與社會資本方積極溝通，根據項目類型找到契合的施工建設模式，以保證項目如期交付和后續(xù)使用。