羅喆，沈曉敏

（1.寧波幼兒師范高等?？茖W(xué)校教師工作部，浙江寧波 315016；2.華東師范大學(xué)國際與比較教育研究所，上海 200333）

兒童是城市生活中最敏感的群體，重構(gòu)兒童與城市的關(guān)系，加大城市育兒支持力度，促進(jìn)兒童友好對(duì)于提升城市競(jìng)爭(zhēng)力有著至關(guān)重要的作用。建設(shè)兒童友好城市是保障兒童權(quán)利的重要方式。1996年，聯(lián)合國兒童基金會(huì)與聯(lián)合國人類住區(qū)規(guī)劃署在第二屆聯(lián)合國人居大會(huì)上發(fā)起了創(chuàng)建兒童友好城市的倡議。之后，世界各國陸續(xù)探索創(chuàng)建兒童友好城市的方式。日本地域育兒支援事業(yè)是日本城市建設(shè)和社區(qū)建設(shè)的重要組成部分，展現(xiàn)了兒童友好城市的日本特色。它以市、町、村為實(shí)施主體，通過提供社區(qū)育兒支持，幫助兒童切實(shí)享有衛(wèi)生、醫(yī)療、教育、文化等多方面的公共福利，從而減輕家庭的育兒負(fù)擔(dān)，促進(jìn)社會(huì)生育意愿，提升女性就業(yè)率，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。本文從育兒友好視角出發(fā)，在梳理日本地域育兒支援事業(yè)發(fā)展流變的基礎(chǔ)上，分析其特點(diǎn)與舉措、實(shí)施成效與問題短板，以期為兒童友好城市建設(shè)提供有益鏡鑒。

一、日本實(shí)施地域育兒支援政策的社會(huì)背景

日本是少子化與老齡化問題最為嚴(yán)重的發(fā)達(dá)國家之一。1989 年,日本的總和生育率下降到1.57,被稱為“少子化沖擊元年”，引發(fā)了日本社會(huì)的高度關(guān)注。此后，盡管日本政府采取了各種措施，出生率仍然持續(xù)下跌。母親育兒負(fù)擔(dān)重、父親鮮與孩子接觸、社會(huì)育兒支持不足等被認(rèn)為是日本出生率走低的主要原因。而家庭教育能力和保育能力的下降也導(dǎo)致了虐童事件的增加，兒童的叛逆、欺凌、逃學(xué)等現(xiàn)象日益嚴(yán)重。據(jù)日本厚生勞動(dòng)省調(diào)查顯示，2018 年全日本兒童商談所的兒童虐待商談件數(shù)達(dá)到159,838件，是1999年的14倍。[1]從學(xué)齡前兒童的情況來看，待機(jī)兒童①待機(jī)兒童指雖滿足入托條件，但由于保育所托育服務(wù)供給能力（場(chǎng)地、人員等）不足，無法獲得托育服務(wù)的兒童。數(shù)量非常多，尤其是三歲以下幼兒。與此同時(shí)，城市化進(jìn)程的推進(jìn)使得傳統(tǒng)的社區(qū)共同體意識(shí)被淡化。鄰里關(guān)系的疏遠(yuǎn)加劇了育兒家庭的孤立感和負(fù)擔(dān)感，新手媽媽渴望獲得社會(huì)的育兒支持。上述問題使各級(jí)政府意識(shí)到開展地域育兒支援的迫切性，提升地區(qū)育兒支援能力、為兒童的健康成長提供良好的環(huán)境成為當(dāng)務(wù)之急。

職業(yè)女性數(shù)量的增長是日本推動(dòng)地域育兒支援事業(yè)的另一原因。日本社會(huì)長期流行的“三歲兒神話”②日本社會(huì)認(rèn)為，在孩子三歲之前，如果母親不專注于育兒，那么可能會(huì)對(duì)孩子的成長造成不良影響。使得育兒被認(rèn)為主要是女性的義務(wù)。但為了促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，日本政府大力倡導(dǎo)女性就業(yè)，安倍政府曾提出“女性經(jīng)濟(jì)學(xué)”，以此挖掘日本經(jīng)濟(jì)增長的潛力。2012年至2019年，日本女性的就業(yè)率顯著上升，育齡期日本女性開始走出家庭成為職業(yè)女性。2019年，日本25～44歲育齡期女性就業(yè)率達(dá)到77.7%。[2]而隨著高學(xué)歷日本女性數(shù)量的增加，女性自身的就業(yè)意愿也日益高漲。在此背景下，為了實(shí)現(xiàn)女性工作與家庭的平衡，育兒支援作為社會(huì)公共事業(yè)開始受到廣泛關(guān)注并得以實(shí)施。[3]

二、日本地域育兒支援事業(yè)發(fā)展的歷史軌跡與政策走向

（一）萌芽期（1980—1989 年）：政府單向型育兒援助雛形確立

20世紀(jì)70年代后半期以來，日本經(jīng)濟(jì)進(jìn)入平穩(wěn)增長期，但是在經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的同時(shí)，社會(huì)互助體系崩壞，母親攜子輕生事件頻發(fā)，家庭的育兒焦慮引發(fā)了日本社會(huì)的關(guān)注。進(jìn)入20世紀(jì)80年代，育兒期母親的孤獨(dú)感和育兒不安感等相關(guān)研究相繼發(fā)布。有研究表明，全職主婦的育兒不安感高于職場(chǎng)母親，這種不安感多源于母親感覺在社會(huì)中被孤立。[4]

在此社會(huì)背景下，日本以推進(jìn)兒童家庭福祉為目標(biāo)，建立預(yù)防家庭破裂等支援體系，通過實(shí)施應(yīng)對(duì)措施、提供相關(guān)服務(wù)促進(jìn)家庭活力。具體包括營造環(huán)境鼓勵(lì)父親參與家庭育兒、普及“兒童是社會(huì)的孩子、時(shí)代的傳承者”的地域育兒理念等。但在當(dāng)時(shí)，日本政府僅將地域育兒支援事業(yè)定位為“滿足市民接受廣泛而平等服務(wù)的需要”，而未倡導(dǎo)市民主動(dòng)發(fā)起活動(dòng)。換言之，市民被認(rèn)為是服務(wù)的接受者，育兒當(dāng)事人被視作受助方。支援內(nèi)容包括開設(shè)育兒講座、電話咨詢等。與此同時(shí)，向全區(qū)域開放保育設(shè)施、設(shè)立社區(qū)兒童中心、開展育兒咨詢和臨時(shí)保育等建議開始被納入政府議題。[5]援助方包括國家和地方公共團(tuán)體，但各相關(guān)主體并未就如何開展育兒支援展開明確的討論。

（二）誕生期（1990—1996 年）：福祉觀從“補(bǔ)缺援助”轉(zhuǎn)向“倡導(dǎo)健康生活”

育兒支援政策在“少子化沖擊元年”（1989年）之后迎來了重大轉(zhuǎn)機(jī)。《今后的家庭和育兒懇談會(huì)報(bào)告書》指出,生育率下降是深刻的危機(jī)，核心家庭化③核心家庭：當(dāng)下最多的日本家庭成員模式，一對(duì)夫妻或是夫妻一方與未婚子女所構(gòu)成的家庭。和人際關(guān)系淡薄化使得兒童的社會(huì)生存環(huán)境縮小。[6]在這個(gè)時(shí)期，日本政府尚未將家庭和育兒問題作為社會(huì)整體問題來看待，但已認(rèn)識(shí)到社會(huì)在育兒支援方面的匱乏，因此謀求建立“可以安心生養(yǎng)孩子的社會(huì)”。該時(shí)期的福祉觀，從注重向弱勢(shì)群體提供補(bǔ)缺性援助，轉(zhuǎn)向注重保障全體市民的健康幸福。

從政策來看，1994年日本政府頒布《天使計(jì)劃》，提出了“育兒支援的基本政策方向”，制定了之后10 年的基本政策，并在同年頒布的《緊急保育對(duì)策等五年事業(yè)》中將之具體化。其中地域育兒支援相關(guān)的內(nèi)容包括：臨時(shí)保育(監(jiān)護(hù)人有傷病、私事等情況)、打造社區(qū)育兒支援中心(育兒咨詢、指導(dǎo)、育兒團(tuán)體培訓(xùn)、支援)、開展保育所地區(qū)活動(dòng)(育兒講座、育兒恢復(fù)支援事業(yè))等。

從育兒支援對(duì)象來看，此前全職主婦尚不在“政策惠及家庭”之列，鑒于“孤立化、密室化”的社會(huì)育兒現(xiàn)狀，日本政府將全職主婦納入政策惠及范圍。日本社會(huì)曾認(rèn)為，父母為了工作或個(gè)人愛好把孩子托付給外界是任性的行為，在這一時(shí)期，社會(huì)固有觀念逐漸轉(zhuǎn)變，認(rèn)可了母親恢復(fù)身心的重要性。育兒援助方開始轉(zhuǎn)向以國家、地方公共團(tuán)體為主體，企業(yè)和社區(qū)等多元主體并存的模式。與此同時(shí)，保育所、社區(qū)育兒支援中心、兒童委員以及市民志愿者等主體的共同參與被提上議程。[7]

（三）結(jié)構(gòu)改革期（1997—2002 年）：多元主體協(xié)作型育兒支援體系構(gòu)建

20世紀(jì)末到21世紀(jì)初，由于少子化與老齡化的進(jìn)一步加劇和社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長的放緩，“二戰(zhàn)”后持續(xù)了50年的日本社會(huì)福祉走向了基于“自我負(fù)責(zé)原則和市場(chǎng)原則”的結(jié)構(gòu)性變革，倡導(dǎo)通過適當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和使用者選擇，有效提供優(yōu)質(zhì)福祉服務(wù)。[8]對(duì)于不同類型的法人實(shí)施“準(zhǔn)入不限，事后限制”的政策。[9]

在政策上，1999年日本政府頒布應(yīng)對(duì)少子化問題的《新天使計(jì)劃》，從支持母親工作和育兒兩不誤的角度出發(fā)，進(jìn)一步充實(shí)保育和育兒支援服務(wù)體系。內(nèi)容包括：完善臨時(shí)保育，建設(shè)社區(qū)育兒支援中心和家庭支援服務(wù)中心，提供保育所體驗(yàn)，制作并分發(fā)家庭教育手冊(cè)，向育兒團(tuán)體提供活動(dòng)場(chǎng)所，發(fā)布全國育兒地圖，向民眾提供家庭訪問支援、育兒支援綜合信息和活動(dòng)場(chǎng)所，推進(jìn)由地區(qū)老年人和非營利組織提供的多種育兒支援服務(wù)，等等。[10]值得一提的是，此時(shí)針對(duì)育兒負(fù)擔(dān)特別重的0～2 歲低齡兒童的養(yǎng)育政策得到大幅推進(jìn)。

該時(shí)期以建立受助方與援助方的對(duì)等關(guān)系為目標(biāo)，力求居民參與到地區(qū)福祉計(jì)劃中。地區(qū)居民不再只是被服務(wù)的對(duì)象，也成為地區(qū)福祉的共同承擔(dān)者。育兒援助方形成了由志愿者團(tuán)體、居民參與型民間團(tuán)體、民間企業(yè)、民生兒童委員、非營利組織、市民志愿者、社區(qū)多樣化人才等共同組成的“多元化主體”。[11]相較于公立機(jī)構(gòu)，以居民和志愿者為代表的民間活力得到了極大提升。

（四）改革完善期（2003—至今）：普惠型與成長型育兒支援體系形成

進(jìn)入21世紀(jì)以來，日本在應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)衰退的同時(shí)，始終致力于解決日趨嚴(yán)峻的少子化問題。盡管焦點(diǎn)仍在減輕育兒負(fù)擔(dān)上，但是從出臺(tái)與修訂的育兒支援政策內(nèi)容可見，政府開始著眼“下一代成長和自立的支援”，倡導(dǎo)在自由選擇和自我負(fù)責(zé)的前提下，創(chuàng)造有無限挑戰(zhàn)可能的健康社會(huì)。

這一時(shí)期日本陸續(xù)出臺(tái)和完善地域育兒支援相關(guān)政策，大幅推進(jìn)地域育兒支援事業(yè)。2003年，日本制定并實(shí)施《下一代培養(yǎng)支援對(duì)策推進(jìn)法》，規(guī)定所有自治體①自治體：在日本，地方政府被稱為“自治體”，具有一定的自治權(quán)力，能夠在一定程度上自主決策和管理本地的公共事務(wù)。一般指都道府縣，以及市町村等地方各級(jí)行政區(qū)劃。應(yīng)就下一代培養(yǎng)問題和少子化問題分別制定行動(dòng)計(jì)劃。2004年頒布的《兒童與育兒支援計(jì)劃》從過去以保育事業(yè)為中心的內(nèi)容，轉(zhuǎn)向包含青年自立教育等更為廣泛的內(nèi)容，其重點(diǎn)目標(biāo)是創(chuàng)設(shè)地域育兒支援據(jù)點(diǎn)，以及實(shí)施市町村行動(dòng)計(jì)劃。2005年的《兒童福祉法》提出“育兒支援事業(yè)”概念，將市町村作為育兒支援的實(shí)施主體。育兒支援被提升到以“給予孩子健康培養(yǎng)和生活保障”為理念的兒童福祉支援的地位。2007年，日本政府正式創(chuàng)設(shè)“地域育兒據(jù)點(diǎn)事業(yè)”。2008年，修訂《兒童福祉法》，強(qiáng)調(diào)地域育兒據(jù)點(diǎn)事業(yè)是不同于保育所的獨(dú)立事業(yè)。2010年，日本內(nèi)閣會(huì)議通過《兒童與育兒展望》決議，政府的定位從“應(yīng)對(duì)少子化”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸г畠和c育兒”。[12]2012年，《兒童與育兒支援法》通過，從法律層面正式確定了地域育兒支援事業(yè)的地位。2014年，日本政府制定《地域育兒支援據(jù)點(diǎn)事業(yè)綱要》和《放學(xué)后兒童綜合計(jì)劃》。2015年，《兒童與育兒支援新制度》正式出臺(tái)，新制度以“面向所有兒童和育兒家庭，保證每個(gè)孩子健康成長”為導(dǎo)向，以提供“所有有需求的家庭都能享受的支援服務(wù)”和“能讓兒童更加充實(shí)地成長的支援”為目標(biāo)，從量和質(zhì)兩方面，提供更有效的地域兒童和育兒支援”。2018年《育兒安心計(jì)劃》實(shí)施，2019年《新放學(xué)后兒童綜合計(jì)劃》頒布，[13]2020年《新育兒安心計(jì)劃》指出，要活用社區(qū)所有育兒資源，盡快減少待機(jī)兒童。[14]2021年頒布的《兒童、育兒援助法及兒童津貼法的部分法律修訂》為各地育兒經(jīng)濟(jì)扶持政策的推出提供了法律依據(jù)。

這一時(shí)期提倡育兒家長在“受助者”和“援助者”之間進(jìn)行雙重身份的轉(zhuǎn)化。此外，包括單親家庭在內(nèi)的所有育兒家庭均被列入政策實(shí)施對(duì)象。援助方來自最貼近居民的市町村政府、草根非營利組織①草根非營利組織，指沒有依法注冊(cè)、以團(tuán)隊(duì)形式從事公益事業(yè)的非營利組織。、中高齡者和有育兒經(jīng)驗(yàn)的人士等組成的志愿者。

三、日本地域育兒支援事業(yè)的實(shí)施舉措

日本的育兒支援體系可以分為機(jī)構(gòu)型保育、地域小規(guī)模保育和地域育兒支援事業(yè)三大類。[15]地域育兒支援事業(yè)是其中分布面最廣、最基層的育兒支援形式，可謂兒童友好城市建設(shè)的毛細(xì)血管。根據(jù)日本內(nèi)閣府2015年版分類，具體包括使用者支援、地域育兒支援據(jù)點(diǎn)事業(yè)、孕婦健康診察、嬰幼兒家庭全戶訪問、養(yǎng)育支援訪問與地區(qū)兒童保護(hù)網(wǎng)絡(luò)機(jī)能強(qiáng)化、育兒短期支援、育兒援助活動(dòng)支援（家庭·支援·中心事業(yè)）、臨時(shí)托管、延長保育、病兒保育、放學(xué)后兒童的健康養(yǎng)育保障（放學(xué)后兒童計(jì)劃）、實(shí)際征收費(fèi)用相關(guān)補(bǔ)充支付、促進(jìn)多元主體參與等。[16]

市町村作為地域育兒支援事業(yè)的政府主體，按照上述13項(xiàng)內(nèi)容因地制宜，制定本地育兒支援計(jì)劃，并負(fù)責(zé)相關(guān)項(xiàng)目的具體實(shí)施。地域育兒支援費(fèi)用負(fù)擔(dān)比例為國家、都道府縣、市町村各1/3。各地的地域育兒支援計(jì)劃大致包含以下五個(gè)方面。

（一）充實(shí)地域育兒服務(wù)，強(qiáng)化基礎(chǔ)性公共服務(wù)

1.地域育兒支援據(jù)點(diǎn)的建設(shè)

日本厚生勞動(dòng)省在2013年制定了《地域育兒支援據(jù)點(diǎn)事業(yè)綱要》，將地域育兒支援據(jù)點(diǎn)分為一般型、合作型和機(jī)能強(qiáng)化型三類。三種類型在功能、內(nèi)容、從業(yè)人員、實(shí)施場(chǎng)所等方面各有區(qū)分（詳見表1所示）。[17]“一般型”是指在保育所、空置店鋪、兒科醫(yī)院等適合親子聚集的場(chǎng)所，根據(jù)地方實(shí)際開展開放式活動(dòng)，并與相關(guān)機(jī)構(gòu)、育兒支援團(tuán)體等進(jìn)行合作的形式?！皡f(xié)作型”是指在兒童館②兒童館是日本基于《兒童福祉法》設(shè)立的室內(nèi)兒童福祉設(shè)施，使兒童能夠在社區(qū)中健康成長和發(fā)展。0～18歲以下的兒童都可以使用。、兒童中心等兒童福祉設(shè)施開展的育兒支援活動(dòng)?！肮δ軓?qiáng)化型”在前兩者基礎(chǔ)上，強(qiáng)化了使用者支援和地域支援功能，為確保支援的質(zhì)量，在補(bǔ)助金額上增加強(qiáng)化對(duì)策經(jīng)費(fèi)。

表1 日本地域育兒支援據(jù)點(diǎn)體系

地域育兒支援據(jù)點(diǎn)的設(shè)置，一方面推動(dòng)了地區(qū)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建，相關(guān)機(jī)構(gòu)和志愿團(tuán)體相互合作，匯成了地區(qū)育兒合作聯(lián)動(dòng)網(wǎng)，地區(qū)育兒支援能力和相關(guān)機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的能力得到提升。另一方面促進(jìn)了社會(huì)民間團(tuán)體的協(xié)作和聯(lián)動(dòng)，通過以非營利組織、社會(huì)福祉協(xié)會(huì)、民生委員、自治會(huì)、③自治會(huì)指居民基于地緣關(guān)系自發(fā)組建的社區(qū)居民自治組織，是日本社會(huì)治理的最小單元。每個(gè)“自治會(huì)”都是獨(dú)立的組織，對(duì)本社區(qū)的各種公共事務(wù)擁有最高的發(fā)言權(quán)和完全的執(zhí)行力。教師俱樂部等為中心的志愿群體相互協(xié)作、企業(yè)參與，共同推進(jìn)育兒交流和親子守護(hù)場(chǎng)所的建設(shè)。

2.放學(xué)后兒童俱樂部的設(shè)立

放學(xué)后兒童俱樂部是指在小學(xué)的空置教室和兒童館等，為雙職工家庭在小學(xué)就讀（主體為低年級(jí)學(xué)生）的子女提供放學(xué)后游戲和生活的場(chǎng)所，以確保兒童安全，促進(jìn)其身心健康成長。運(yùn)營主體包括自治體、民間團(tuán)體（社會(huì)福祉法人、非營利組織法人）、民間企業(yè)等。配有專職人員（放學(xué)后兒童支援員），厚生勞動(dòng)省設(shè)定9項(xiàng)資質(zhì)衡量標(biāo)準(zhǔn)，滿足其一者即可擔(dān)任“支援員”。根據(jù)2022年厚生勞動(dòng)省對(duì)專職人員的資質(zhì)情況統(tǒng)計(jì)，擁有保育士資質(zhì)者占23.9%，高中畢業(yè)且有兩年以上兒童福祉事業(yè)從業(yè)經(jīng)驗(yàn)者占33.9%，獲得教育職員證者占23.4%。[18]日本政府還定期開展研修培訓(xùn)。部分城市除了開設(shè)日常的“放學(xué)后兒童俱樂部”，還在暑假等長假期間為孩子們提供“放學(xué)后兒童教室”。

根據(jù)《新放學(xué)后兒童綜合計(jì)劃》，為了清零待機(jī)兒童，到2021年末，日本建設(shè)了約25萬個(gè)放學(xué)后兒童俱樂部，2019年到2023年，建設(shè)了容納量為30萬人的兒童俱樂部。[19]放學(xué)后兒童俱樂部為小學(xué)生提供了安全安心的生活場(chǎng)所、健康充實(shí)的學(xué)習(xí)體驗(yàn)環(huán)境，促進(jìn)了兒童的社會(huì)交往，通過組織兒童開展游戲活動(dòng)、向家長反饋孩子的活動(dòng)學(xué)習(xí)情況等，切實(shí)為小學(xué)生雙職工父母減輕了育兒負(fù)擔(dān)。

（二）完善地域保育服務(wù)，發(fā)展普惠性托育服務(wù)

1.基本保育服務(wù)的確保

發(fā)展普惠性托育服務(wù)是減輕育兒家庭負(fù)擔(dān)、提高嬰幼兒早期養(yǎng)育水平和實(shí)現(xiàn)人口均衡增長的重要手段。[20]由于日本3歲以下待機(jī)兒童數(shù)量多，使得該年齡段家庭的育兒需求尤為強(qiáng)烈?；颈Ｓ?wù)包括以下內(nèi)容：一是開展嬰兒家庭全戶訪問，以市町村為單位，由保健師、助產(chǎn)士等具有專業(yè)資質(zhì)的職員，對(duì)出生后4個(gè)月以內(nèi)嬰兒所在家庭進(jìn)行訪問，了解家庭養(yǎng)育環(huán)境，征詢育兒困難并提出適當(dāng)?shù)慕ㄗh，提供市町村的育兒支援相關(guān)信息，檢查嬰兒健康狀況等；二是根據(jù)地區(qū)實(shí)際調(diào)整保育所員工編制數(shù)，并根據(jù)需要批準(zhǔn)設(shè)立新的保育所，以滿足地區(qū)民眾的保育需求；[21]三是設(shè)立一定集團(tuán)規(guī)模的“認(rèn)定兒童園”①認(rèn)定兒童園：為實(shí)現(xiàn)幼兒園與保育所的一元化，日本從2006年開始出現(xiàn)的提供托兒保育與學(xué)前教育的新型機(jī)構(gòu)，整合了保育所與幼兒園的傳統(tǒng)功能，并向社區(qū)提供育兒支持服務(wù)，由都道府縣認(rèn)定。；四是為少數(shù)育兒家庭提供“家庭式保育（保育媽媽）”，該服務(wù)屬國家認(rèn)定項(xiàng)目，專門為部分家庭0～2歲嬰幼兒提供育兒服務(wù)；五是對(duì)保育所老化設(shè)施進(jìn)行維修和改建，以確保保育所孩子的身心安全；六是對(duì)保育所和認(rèn)可外保育設(shè)施②認(rèn)可外保育設(shè)施：因?yàn)闆]有達(dá)到公辦設(shè)施的面積和職員人數(shù)等標(biāo)準(zhǔn)而未得到國家認(rèn)定的設(shè)施。在設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、政府補(bǔ)助金、保育費(fèi)和無償化范圍等方面與保育所都有所區(qū)別。中的兒童實(shí)行保育費(fèi)減免，以減輕育兒家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。根據(jù)地區(qū)不同減免費(fèi)用略有區(qū)別，以日本大分縣為例，未滿3歲兒童的保育費(fèi)為第2個(gè)孩子減半，第3個(gè)孩子以后全額減免。

2.多樣化保育服務(wù)的提供

日本各地除了提供上述基本保育服務(wù)外，還創(chuàng)設(shè)了類別多樣的其他保育服務(wù)，如延長保育、臨時(shí)保育、病兒保育、假日保育、夜間保育等，以滿足不同家庭的保育需求。其中，延長保育是指獲得保育所和認(rèn)定兒童園等保育機(jī)構(gòu)保育認(rèn)定的孩子，在正常開園以外的時(shí)間，也可在園所繼續(xù)接受保育。[22]臨時(shí)保育是指監(jiān)護(hù)人因患病或工作等原因，將未入園的兒童暫時(shí)送入保育所、幼兒園或認(rèn)定兒童園等接受臨時(shí)托管。病兒保育是指孩子在突發(fā)發(fā)熱等疾病或處于疾病恢復(fù)期難以進(jìn)行集體保育的情況下，在保育所、認(rèn)定兒童園的專用空間或?qū)Ｓ迷O(shè)施內(nèi)，由護(hù)士進(jìn)行臨時(shí)保育。假日保育是指保育所在休園日或公休日對(duì)有保育需求的孩子進(jìn)行托管，這是國家支持育兒和工作兩不誤的重要一環(huán)。夜間保育是指監(jiān)護(hù)人由于工作等原因夜間無法照看孩子時(shí)，將孩子進(jìn)行夜間托管的服務(wù)。這些服務(wù)分為政府認(rèn)定和政府認(rèn)定外兩類。一般來講，政府認(rèn)定的夜間保育原則上規(guī)定“開放時(shí)間為11小時(shí)，到晚上10點(diǎn)為止”。除此之外，也有嬰兒旅館等認(rèn)可外保育設(shè)施，有“24小時(shí)體制”和“可住宿”等功能，形式更加靈活，以滿足育兒家庭的多樣化需求。

（三）構(gòu)建地域育兒支援網(wǎng)，推動(dòng)社會(huì)力量協(xié)同育兒

1.區(qū)域內(nèi)各相關(guān)主體協(xié)同育兒

由城市、街區(qū)和社區(qū)三級(jí)組成地域協(xié)同育兒網(wǎng)。將與兒童及育兒相關(guān)的機(jī)構(gòu)、團(tuán)體、企業(yè)、市民聯(lián)合起來，對(duì)區(qū)域內(nèi)的育兒家庭開展從懷孕、生產(chǎn)到孩子成長等育兒階段的持續(xù)支持，擴(kuò)大地域育兒支援圈，從而形成全社會(huì)共同守護(hù)孩子、共同支持孩子養(yǎng)育的城市環(huán)境。

一是市町村推進(jìn)政府與非營利組織、志愿者之間的協(xié)同事業(yè)。地方政府制定屬地政策，如大分縣制定了《大分縣與非營利組織協(xié)同方針》，推動(dòng)各相關(guān)主體的協(xié)作以及區(qū)域內(nèi)自發(fā)性的育兒支援活動(dòng)。二是促進(jìn)非營利組織之間的合作，提升非營利組織開展育兒支援的總體水平。三是促進(jìn)當(dāng)?shù)胤菭I利組織等與企業(yè)的協(xié)作，從而推動(dòng)企業(yè)育兒支援事業(yè)。四是以社會(huì)福祉協(xié)議會(huì)、民生委員、兒童委員等自治體開展的志愿活動(dòng)為重點(diǎn)，推動(dòng)育兒和親子交流場(chǎng)所的建設(shè)。五是建立育兒綜合門戶網(wǎng)站。向育兒家庭提供可供手機(jī)等移動(dòng)端搜索的資源豐富、操作便捷的育兒信息，并向育兒家庭分發(fā)“育兒支援指南”，內(nèi)容涵蓋孩子出生前到整個(gè)育兒階段的綜合信息。

2.地域育兒人力資源互通互聯(lián)

為了有效利用社會(huì)各方人力資源，日本市町村鼓勵(lì)民眾發(fā)揮專長擔(dān)任地域育兒活動(dòng)指導(dǎo)者。一是把兒童館打造成育兒家庭和不同年齡段兒童交流的場(chǎng)所，鼓勵(lì)中學(xué)生和大學(xué)生積極參與兒童館的育兒支援活動(dòng)。二是促進(jìn)“老少交流”，組織老人和兒童在兒童俱樂部、兒童館等場(chǎng)所開展地區(qū)特色文化和自然體驗(yàn)活動(dòng)。[23]三是派遣“同伴游戲顧問”（進(jìn)行研修會(huì)、戶外活動(dòng)、娛樂活動(dòng)等活動(dòng)支援的青少年指導(dǎo)者）到學(xué)校、公民館①公民館是日本的公共文化設(shè)施，以社區(qū)居民為服務(wù)對(duì)象，以豐富居民文化生活為目的，以開展文化和教育活動(dòng)為載體。和兒童會(huì)等，開展兒童集體活動(dòng)和體驗(yàn)活動(dòng)。四是有效挖掘志愿者資源，鼓勵(lì)當(dāng)?shù)孛癖姺e極報(bào)名參與地域育兒支援民間組織和相關(guān)志愿活動(dòng)，為本地區(qū)育兒家庭提供放學(xué)接送、臨時(shí)托管等服務(wù)，并形成民眾間相互支持和援助的良性社會(huì)互助生態(tài)。[24]五是推進(jìn)“縣民運(yùn)動(dòng)”,組織縣域親子運(yùn)動(dòng)，促進(jìn)親子關(guān)系，增進(jìn)親子感情，引導(dǎo)家長成為孩子的榜樣。

（四）開發(fā)城市兒童友好空間，推進(jìn)成長空間友好

1.多元空間載體的高效利用

在空間環(huán)境創(chuàng)設(shè)方面，日本注重促進(jìn)兒童全面發(fā)展的友好空間和城市環(huán)境的建設(shè)。首先，積極推進(jìn)地區(qū)資源和設(shè)施的使用，通過開放屬地保育所、幼兒園、認(rèn)定兒童園等地區(qū)公共設(shè)施，發(fā)揮其在家庭育兒支援方面的作用。其次，營造以兒童為中心的活動(dòng)場(chǎng)所。利用好兒童館和公民館，確保小學(xué)生在放學(xué)后有健康安全的活動(dòng)場(chǎng)所，并能在社區(qū)人士的參與指導(dǎo)下，一起開展學(xué)習(xí)、運(yùn)動(dòng)和其他文化活動(dòng)，并與當(dāng)?shù)鼐用耖_展交流。再次，利用區(qū)域內(nèi)各類空間載體搭建家庭交流活動(dòng)平臺(tái)，如利用兒童家庭支援中心、社區(qū)公園等地，定期組織“親子集合廣場(chǎng)”活動(dòng)，使之成為孩子玩耍、育兒家庭開展育兒講座、交流信息的場(chǎng)所。

2.多類型地域性特色活動(dòng)的創(chuàng)設(shè)

日本政府和民間組織經(jīng)常組織自然體驗(yàn)等多樣化活動(dòng)，讓孩子們?cè)诖笞匀恢型ㄟ^集體創(chuàng)造性游戲和體驗(yàn)增強(qiáng)體力，培養(yǎng)他們的社會(huì)溝通能力。[25]同時(shí)，市町村還組織地方特色傳統(tǒng)文化活動(dòng)，將育兒支援與傳播傳統(tǒng)文化相結(jié)合。如中津市將育兒支援和當(dāng)?shù)氐膫鹘y(tǒng)藝術(shù)“豐前巖戶神樂”相結(jié)合，在放學(xué)后教室開設(shè)了“放學(xué)后三光子兒童教室”，邀請(qǐng)專門人士通過一年時(shí)間對(duì)孩子們進(jìn)行訓(xùn)練，并結(jié)合當(dāng)?shù)卮杭镜摹叭馕幕馈薄⑶锛镜摹敖逃伎技瘯?huì)”和當(dāng)?shù)匦W(xué)的校園文化主題活動(dòng)進(jìn)行成果展示，對(duì)傳承當(dāng)?shù)亍叭鈧鹘y(tǒng)藝術(shù)”作出了很大的貢獻(xiàn)。

（五）實(shí)施育兒經(jīng)費(fèi)支援政策，加大財(cái)政資金支持

為了減輕育兒家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，助力兒童的健康成長，日本積極落實(shí)育兒經(jīng)費(fèi)支援政策。一方面，政府加大育兒支援的財(cái)政預(yù)算，另一方面，各市町村開展育兒經(jīng)濟(jì)支援，包括減少保育費(fèi)、教育費(fèi)用等相關(guān)費(fèi)用，補(bǔ)助醫(yī)療費(fèi)，以及設(shè)立獎(jiǎng)學(xué)金等方式。2019年10月開始，日本正式實(shí)施托育服務(wù)與早期教育免費(fèi)制度，其中3～5歲幼兒在利用“地域型保育事業(yè)機(jī)構(gòu)”的托育服務(wù)時(shí)，原則上完全免費(fèi)。[26]

以日本倉吉市的育兒經(jīng)費(fèi)支援政策為例，育兒經(jīng)濟(jì)支援具體包括生育津貼、兒童津貼、學(xué)?；锸辰蛸N、就學(xué)援助等共計(jì)15項(xiàng)，涵蓋生育、保育、教育、醫(yī)療、生活等多個(gè)領(lǐng)域。[27]為促進(jìn)下一代的成長，政府向初三以下孩子的家庭發(fā)放兒童津貼；為鼓勵(lì)生育，政府對(duì)多胎家庭出臺(tái)了多項(xiàng)優(yōu)惠政策，包括向三胎母親發(fā)放2萬日元的生育津貼，對(duì)有2個(gè)以上孩子的家庭實(shí)行保育費(fèi)減免、第三胎以上的孩子減免學(xué)?；锸迟M(fèi)等。在教育方面，除了多胎家庭享有相關(guān)優(yōu)惠政策外，政府還對(duì)因經(jīng)濟(jì)原因造成就學(xué)困難的學(xué)齡兒童、遠(yuǎn)距離上學(xué)學(xué)生、特教班就讀的特殊家庭等分別發(fā)放相關(guān)補(bǔ)助。在醫(yī)療方面，政府除了對(duì)嬰幼兒、小學(xué)生的特殊醫(yī)療費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)助以外，還對(duì)國家規(guī)定的特定兒童慢性疾病以外的疾病給予醫(yī)療費(fèi)用補(bǔ)助。在生活方面，設(shè)立育兒家庭購物支援贊助店，向?qū)W齡前兒童的家庭、有孕婦的家庭提供折扣優(yōu)惠等服務(wù)。

四、日本地域育兒支援事業(yè)實(shí)施成效及待改進(jìn)的短板

（一）地域育兒支援事業(yè)受益面廣

總體而言，日本地域育兒支援事業(yè)受益面廣且受到普遍歡迎。厚生勞動(dòng)省2017年的一項(xiàng)關(guān)于“育兒援助活動(dòng)支援事業(yè)”的調(diào)查顯示，全日本809個(gè)市町村實(shí)施了該項(xiàng)目，需求提出者達(dá)52萬人次，其中往返保育設(shè)施的路途接送服務(wù)、保育設(shè)施開園前和結(jié)束后的兒童托管服務(wù)，以及放學(xué)后兒童俱樂部的接送托管服務(wù)位列需求前三名。[28]而根據(jù)學(xué)者在2018年對(duì)日本三重縣4個(gè)市和2個(gè)町的調(diào)查結(jié)果，以嬰幼兒家庭全戶訪問為例，日本三重縣四目市接受過該服務(wù)項(xiàng)目的家庭達(dá)到83.7%，伊賀市更是達(dá)到90.2%。從育兒家庭的需求調(diào)研來看，排在前五位的分別是育兒經(jīng)濟(jì)援助項(xiàng)目、事業(yè)家庭兼顧推進(jìn)項(xiàng)目、保育所數(shù)量擴(kuò)充項(xiàng)目、延長保育項(xiàng)目和臨時(shí)保育項(xiàng)目。[29]可見地域育兒支援事業(yè)越來越被日本民眾認(rèn)可與需要。

（二）一定程度緩解了家庭育兒焦慮

地域育兒支援事業(yè)的推行一定程度緩解了家庭育兒焦慮。尤其是地域育兒經(jīng)濟(jì)援助政策的推行、地域嬰幼兒保育教育制度的落地、地域育兒支援資源網(wǎng)的建立、各類地域性育兒設(shè)施的數(shù)量擴(kuò)充和活動(dòng)提質(zhì)等，切實(shí)減輕了家庭育兒負(fù)擔(dān)，同時(shí)也緩解了育兒家庭的育兒焦慮和育兒孤立感。對(duì)鼓勵(lì)生育、促進(jìn)人口增長、帶動(dòng)城市發(fā)展起到了積極的推動(dòng)作用，近十年來待機(jī)兒童總體呈減少趨勢(shì)。[30]厚生勞動(dòng)省2021年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，待機(jī)兒童數(shù)量連續(xù)三年持續(xù)下降，超過80%的市町村消除了待機(jī)兒童。[31]通過實(shí)施地域育兒支援事業(yè)，居住在同一地區(qū)的育兒家庭和其他居民相互認(rèn)識(shí)，構(gòu)建了跨代際的相互支持關(guān)系，能有效防范地緣人際關(guān)系的疏離，有助于防止育兒家庭孤立無援的現(xiàn)象。

（三）有效提升了女性就業(yè)率

延長保育、臨時(shí)保育、假日保育、病后兒童保育、放學(xué)后兒童俱樂部等系列地域育兒支援事業(yè)的推出，解放了母親的勞動(dòng)力，使女性能夠兼顧工作和育兒，從而提升了女性就業(yè)率。相關(guān)調(diào)研顯示，在地域育兒支援政策推行的2014—2018年，母親的勞動(dòng)時(shí)間和勞動(dòng)性質(zhì)悄然發(fā)生改變，工作8小時(shí)以上的全職女性數(shù)量增加，有保育需求的家庭數(shù)量以及保育設(shè)施的使用率也顯著上升。[32]據(jù)厚生勞動(dòng)省的《國民生活基礎(chǔ)調(diào)查概況》顯示，2016年和2019年兩年未就業(yè)母親中，0～1歲兒童的未就業(yè)母親比例從2016年的60.7%下降到2019年的50.1%，1～2歲兒童的未就業(yè)母親比例從2016 年的49.9%下降到2019年的41.6%，2～3歲兒童的未就業(yè)母親比例從2016 年的46.1%下降到2019 年的36.9%。[33]女性就業(yè)有效推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，激發(fā)了城市活力。

當(dāng)然，日本在實(shí)施地域育兒支援事業(yè)過程中也面臨一些困難，例如部分非營利組織認(rèn)為項(xiàng)目實(shí)施的公共資金補(bǔ)助不足、部分地域育兒設(shè)施的使用兒童人數(shù)減少、承擔(dān)援助活動(dòng)的志愿者數(shù)量不足、地域育兒支援工作者與監(jiān)護(hù)人的信賴關(guān)系建立需要更加注意方式方法等。日本各地政府一方面逐年跟蹤調(diào)研掌握相關(guān)數(shù)據(jù)，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行政策調(diào)整，另一方面也注重因地制宜，結(jié)合地方特色、人力物力資源等不斷改革與完善屬地機(jī)制。

五、結(jié)語

日本地域育兒支援事業(yè)已走過近半個(gè)世紀(jì)的發(fā)展歷程。歷經(jīng)政府單向型育兒援助、“補(bǔ)缺援助”向“倡導(dǎo)健康生活”的福祉觀轉(zhuǎn)變、多元主體協(xié)作型育兒支援體系構(gòu)建、普惠型與成長型育兒支援體系形成等四個(gè)階段。其變化發(fā)展過程體現(xiàn)了日本育兒問題和育兒需求的多樣性和復(fù)雜性，以及育兒援助方式的層次化、精細(xì)化和社會(huì)化等特點(diǎn)，這些特點(diǎn)又體現(xiàn)了全社會(huì)對(duì)兒童和育兒家庭給予的人文關(guān)懷。

從實(shí)施過程和效果來看，日本通過設(shè)立地域育兒支援據(jù)點(diǎn)和放學(xué)后兒童俱樂部，提供多樣化保育服務(wù)，調(diào)動(dòng)區(qū)域內(nèi)各相關(guān)主體和人力資源協(xié)同育兒，高效利用地域內(nèi)的多元空間載體，擴(kuò)大育兒津貼惠及范圍等舉措，得到社會(huì)和育兒家庭的認(rèn)可，在很大程度上緩解了家庭育兒焦慮，對(duì)鼓勵(lì)生育、減少待機(jī)兒童數(shù)量起到了積極的促進(jìn)作用，同時(shí)使女性能夠走出家庭，大大提升了女性就業(yè)率，對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提升城市活力起到了有力的推動(dòng)作用。

日本的地域育兒支援事業(yè)對(duì)于解決育兒焦慮、提高生育意愿、促進(jìn)兒童健康成長提供了有益的經(jīng)驗(yàn)。但是，其在實(shí)施過程中的問題，如志愿者數(shù)量和質(zhì)量受限、社會(huì)育兒指導(dǎo)信賴關(guān)系不穩(wěn)固等，也制約了地域育兒支援事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。另有研究表明，上述問題在各國推進(jìn)兒童友好城市建設(shè)、助力家庭育兒的過程中頗具共性。日本政府已經(jīng)意識(shí)到問題的存在，將從育兒友好視角出發(fā)，進(jìn)一步從法律、政府、社會(huì)等多個(gè)層面對(duì)地域育兒支援事業(yè)進(jìn)行全方位治理，特別是通過調(diào)研把握社會(huì)育兒要求、培養(yǎng)育兒服務(wù)專業(yè)人才、提高育兒服務(wù)的質(zhì)量和水平等舉措，讓更多的育兒家庭受益，從而提高生育率、促進(jìn)人口持續(xù)均衡發(fā)展。