劉金華

發(fā)展普惠托育服務(wù)體系，有助于改善民生福祉，有助于減輕家庭生育、養(yǎng)育負(fù)擔(dān)，是優(yōu)化積極生育支持政策、促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的重要舉措。自2019年5月國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》以來，我國已經(jīng)基本形成托育機構(gòu)、家庭托育點、幼兒園托班、社區(qū)托育、用人單位辦托等類型多元化以及形式多樣化的托育服務(wù)供給體系。其中，“家庭托育點”作為普惠托育服務(wù)供給體系的重要組成，成為政府、行業(yè)和社會的關(guān)注熱點。“家庭托育點”利用居民住宅提供托育服務(wù)，一方面具有場地資源豐富、舉辦靈活、收托規(guī)模小、就近方便等優(yōu)勢，另一方面在合法合規(guī)層面卻受到“住改商”的約束，即便在合法合規(guī)順利舉辦之后，在安全健康、保育質(zhì)量、專業(yè)師資、監(jiān)督管理、鄰里協(xié)調(diào)等方面仍存在發(fā)展的堵點。如何發(fā)揮小而美的“家庭托育點”的優(yōu)勢和價值，為家長提供優(yōu)質(zhì)教育服務(wù)？本文試圖從利益相關(guān)者的視角分析其發(fā)展動因、限制問題與破解方向。

明確家庭托育點的概念和內(nèi)涵

家庭是嬰幼兒生活的主要空間，也是照護(hù)嬰幼兒的主要場所。從國際經(jīng)驗來看，一些國家和地區(qū)將家庭托育點稱為居家式托育或客廳式托育，利用居民住宅提供嬰幼兒托育服務(wù)。從國內(nèi)實踐來看，最初將以“家庭”為主要場所提供托育服務(wù)的形式統(tǒng)稱為“家庭托育”，既包括利用住宅為嬰幼兒提供托育服務(wù)的經(jīng)營性機構(gòu)，又包括上門提供托育服務(wù)、同社區(qū)家庭之間開展鄰里互助托育等形式。2023年10月，《家庭托育點管理辦法（試行）》印發(fā)，從備案信息、收托人數(shù)、托育場所、人員資質(zhì)、監(jiān)督管理等方面提出了規(guī)范要求，明確了家庭托育點的概念及內(nèi)涵。

本文所討論“家庭托育”特指辦法規(guī)定的“家庭托育點”，是“利用住宅為3歲以下嬰幼兒提供全日托、半日托、計時托、臨時托等托育服務(wù)的場所”。從規(guī)模來看，家庭托育點屬于小微類型，收托人數(shù)不得超過５人。從主體來看，家庭托育點是取得合法經(jīng)營資質(zhì)、納入統(tǒng)一監(jiān)督管理的專門機構(gòu)，名稱中應(yīng)當(dāng)注明“托育”字樣，在服務(wù)范圍及經(jīng)營范圍中明確“家庭托育服務(wù)”。從場所來看，除人均建筑面積、照護(hù)比例、保育環(huán)境、安全監(jiān)控等通用要求外，對家庭托育點的特別要求在于“應(yīng)當(dāng)符合所在地地方政府關(guān)于住宅登記為經(jīng)營場所的有關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)取得住宅所在本棟建筑物內(nèi)或者同一平房院落內(nèi)其他業(yè)主的一致同意”。

從“利益相關(guān)者”視角理性分析

在界定家庭托育點的過程中可以看到，相較于其他托育服務(wù)類型，家庭托育點的運營和管理涉及政府相關(guān)部門、街道居委、運營主體、嬰幼兒及其家長、產(chǎn)權(quán)所有者及其他業(yè)主等多個相關(guān)群體，我們選取利益相關(guān)者的視角，嘗試分析家庭托育點的發(fā)展動因與限制問題。

政府相關(guān)部門?！都彝ネ杏c管理辦法（試行）》印發(fā)后，從管理機制來看，規(guī)定“家庭托育點由衛(wèi)生健康部門主管，住房城鄉(xiāng)建設(shè)、市場監(jiān)管等相關(guān)部門按照各自職責(zé)，加強對家庭托育點的指導(dǎo)、監(jiān)督和管理”。衛(wèi)生健康部門主要監(jiān)督管理家庭托育點的備案信息、收托人數(shù)、照護(hù)比例、托育場所等，協(xié)同其他相關(guān)部門開展?fàn)I養(yǎng)膳食、衛(wèi)生保健、疾病防控等日常監(jiān)管工作。從管理層級來看，“家庭托育點”的直接管轄權(quán)在街道，同時，要求“村（居）民委員會應(yīng)當(dāng)加強對家庭托育點的監(jiān)督，引導(dǎo)家庭托育點尊重相鄰業(yè)主權(quán)利，規(guī)范開展托育服務(wù)”。因此，家庭托育點橫向涉及多部門之間的職責(zé)分工，縱向涉及地方政府、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）乃至居委會的協(xié)調(diào)聯(lián)動，呈現(xiàn)出事前舉辦設(shè)立、事中監(jiān)督管理的復(fù)雜性和多方協(xié)調(diào)性。

運營主體。運營主體是指家庭托育點的舉辦者和經(jīng)營者，包括個人或機構(gòu)。從美國、英國、澳大利亞等國家家庭托育點的實踐來看，家庭托育的運營主體可以取得營業(yè)執(zhí)照，也可以沒有執(zhí)照，這取決于地方政府和運營主體的選擇，但其照護(hù)人員必須符合身體健康、具備專業(yè)資質(zhì)、受過相關(guān)培訓(xùn)和無犯罪記錄等條件要求。我國的家庭托育點對運營主體及其舉辦條件進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)定，為其提供了合規(guī)發(fā)展路徑，但從經(jīng)營發(fā)展的角度來看，運營主體的積極性尚未被充分調(diào)動。主要原因有兩點：其一是登記備案要求，如何取得業(yè)主一致同意、通過“住改商”進(jìn)行工商登記，是許多家庭托育探索者遇到的最大阻礙；其二是收托人數(shù)與照護(hù)比例。辦法規(guī)定收托人數(shù)不得超過5人，每1名照護(hù)人員最多看護(hù)3名嬰幼兒，這就限制了收入水平。運營者或可選擇提高托費標(biāo)準(zhǔn)，但這與家庭托育的普惠特點相悖，或可選擇控制照護(hù)人員的薪資成本，或精簡其他崗位設(shè)置，由照護(hù)人員身兼額外的工作任務(wù)、加重工作負(fù)擔(dān)，這勢必影響保育質(zhì)量的實現(xiàn)。在實踐中，許多家庭托育點運營困難，只能勉強實現(xiàn)收支平衡，甚至虧損。因此，迫切需要從運營主體這一利益相關(guān)者的角度提供支持政策與扶持措施，使得家庭托育從業(yè)人員獲得合理回報或獎勵補貼，支撐其發(fā)展。

嬰幼兒及其家長。家庭托育的生成與發(fā)展，很大程度上就是回應(yīng)嬰幼兒及其家長的實際需求。家庭托育點具有較高的可及性、信任度、個性化、家庭式等特點?？杉靶允侵鸽x家近、接送靈活、收費一般較低，因此對家長來說方便可及。信任度是指天然具備的鄰里信任度高，更受家長青睞。個性化是指服務(wù)人性化、有彈性，家長一般可以就接送時間、收費形式、個性照護(hù)等合理需求，與運營者與照護(hù)人員進(jìn)行協(xié)商處理。家庭式一方面是指家庭托育點的環(huán)境是家庭式的、溫馨的，有助于嬰幼兒適應(yīng)，另一方面是指許多家庭托育的照護(hù)人員由社區(qū)全職媽媽擔(dān)任，有助于建立良好的照護(hù)關(guān)系。對這類媽媽群體來說，既能夠解決自己帶娃的問題，又能夠運用自身養(yǎng)育照護(hù)技能獲得一份工作，乃至作為職業(yè)發(fā)展，有利于實現(xiàn)自我效能、發(fā)揮社會價值。

產(chǎn)權(quán)所有者及其他業(yè)主。家庭托育點的典型特點是利用居民住宅變?yōu)榻?jīng)營性用房，并且沒有限制樓層，有利于盤活社會的存量房產(chǎn)，充分利用社區(qū)現(xiàn)有的公共服務(wù)設(shè)施和資源，擴(kuò)大普惠托育服務(wù)的有效供給。從實際來看，一些家庭托育舉辦者就是住宅所有者，還有一些則采取租賃住宅的方式來舉辦，這將涉及“住改商”誰來辦理、租賃期限多長為宜、停業(yè)后是否改回住宅屬性等一系列問題，讓產(chǎn)權(quán)所有者持猶豫、觀望態(tài)度。對社區(qū)其他業(yè)主來說，能否一致同意舉辦托育？如果托育經(jīng)營過程中出現(xiàn)擾民投訴、破壞社區(qū)環(huán)境、人員進(jìn)出復(fù)雜造成安全隱患等問題，如何協(xié)調(diào)溝通與解決？類似問題都需要逐一回應(yīng)，找到合理、可行的管理方案。值得注意的是，文件中規(guī)定了居委會的監(jiān)督職能。在被授權(quán)開展家庭托育點監(jiān)督職能后，如何發(fā)揮社區(qū)基層組織的自治優(yōu)勢、妥善協(xié)調(diào)舉辦過程中的鄰里問題，將成為重要的研究與實踐課題。

家庭托育點為發(fā)展普惠托育服務(wù)體系提供了必要支撐，為托育經(jīng)營主體和從業(yè)人員提供了有選擇的發(fā)展路徑，為確有需求的嬰幼兒家庭提供了靈活多元的照護(hù)支持，為盤活場地與社區(qū)設(shè)施資源、促進(jìn)社區(qū)就業(yè)和志愿服務(wù)提供了平臺與載體?？梢灶A(yù)見，隨著《家庭托育點管理辦法（試行）》文件的出臺，家庭托育點將向著標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的方向有序發(fā)展，但仍需要依靠政府部門、行業(yè)與社會力量在其資質(zhì)合規(guī)、降本增效、安全質(zhì)量保障、鄰里自治等方面打通堵點、難點，實現(xiàn)健康、可持續(xù)發(fā)展。

具體來說，政府部門應(yīng)當(dāng)做好頂層設(shè)計，積極出臺相關(guān)政策細(xì)則，為家庭托育點找到合理的落地方案，通過運營補貼、獎勵補助、購買服務(wù)等措施降低運營成本，調(diào)動社會力量舉辦家庭托育的積極性；運營主體應(yīng)當(dāng)積極履行辦托責(zé)任義務(wù)，規(guī)范托育服務(wù)與管理，保障嬰幼兒安全、健康與早期發(fā)展，為家長提供照護(hù)服務(wù)支持和科學(xué)育兒指導(dǎo)，同時保障場地業(yè)主及其他業(yè)主的權(quán)益；社區(qū)居委會可以充分調(diào)動家長、居民、業(yè)主委員會等社會力量，既能為家庭托育點提供志愿服務(wù)、場地等資源支持，又能積極參與家庭托育點的社會監(jiān)督、協(xié)調(diào)與管理，切實構(gòu)建全社會、全方位支持家庭托育服務(wù)發(fā)展的新格局。