□ 戴 瑩 藍 蘭 熊麗莎/文

“十三五”以來，我國機場行業(yè)重大基建投資方興未艾，北京大興機場、成都天府機場和青島膠東機場等一批數(shù)百億級樞紐機場新建、改擴建項目竣工投產(chǎn)，另有一批機場重大基建項目將陸續(xù)在“十四五”期間竣工或開工建設(shè)。從現(xiàn)實情況看，機場普遍陷入“投產(chǎn)即巨虧”的困境，虧損的長期化和擴大化對單個機場乃至全國機場行業(yè)的可持續(xù)經(jīng)營能力和再投資能力造成了很大不利影響。本文對新發(fā)展階段背景下的樞紐機場重大基建投資情況進行梳理，以部分樞紐機場重大基建投資項目為樣本，分析重大基建投資項目對機場項目法人的財務(wù)影響，提出相關(guān)政策建議和應(yīng)對措施。

新發(fā)展階段下機場業(yè)基建投資狀況

（一）投資總額保持高速增長

與經(jīng)濟發(fā)展趨勢相似，我國航空運輸市場從高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，2016 ～2019 年，我國機場旅客吞吐量年均增速為10%，較“十二五”時期年均增速低2 個百分點，2019 年我國機場旅客吞吐量同比增幅僅為6.9%。

在經(jīng)濟增速和民航生產(chǎn)量增速放緩的背景下，我國民航基本建設(shè)和技改投資（主要是機場投資）仍保持較高增速，“十三五”期間民航基建投資總額3813 億，年均增速7.2%，高于“十二五”3.6個百分點。預(yù)計“十四五”時期我國機場建設(shè)投資將超過5000 億元。

（二）樞紐機場進入集中建設(shè)期

“十三五”以來，我國機場建設(shè)進入一個高潮期，并延續(xù)到“十四五”。北京大興機場、成都天府機場和青島膠東機場等一批百億級重大機場基建項目竣工投產(chǎn)，廈門、大連等地的新機場以及昆明機場、廣州機場等擴建項目陸續(xù)獲批建設(shè)。據(jù)初步統(tǒng)計，“十四五”期間我國年旅客吞吐量排名前50 位城市中，超過30 個機場將建設(shè)新跑道或（及）新增大型單體航站樓，超過15 個機場將實施航站樓改擴建、機坪改擴建等項目。

（三）機場新型基礎(chǔ)設(shè)施投資激增

傳統(tǒng)機場投資主要投向跑道、滑行道、站坪和航站樓等土建類基礎(chǔ)設(shè)施，隨著互聯(lián)網(wǎng)和人工智能的發(fā)展和應(yīng)用，機場新型基礎(chǔ)設(shè)施投資逐漸增加。中國民航開展“四型機場”建設(shè)以來，各機場在信息系統(tǒng)方面的投資更加突飛猛進，最高可達機場總投資的30%以上。2022 年民航局發(fā)布了《智慧民航建設(shè)路線圖》，在智慧機場建設(shè)領(lǐng)域提出了全域協(xié)同運行、飛行區(qū)無人化作業(yè)、航站樓智能化服務(wù)、航空物流關(guān)鍵設(shè)備自動化運行等應(yīng)用場景，同時提出要推廣BIM 等智慧建造技術(shù)在機場建設(shè)工程中應(yīng)用。新技術(shù)應(yīng)用可以替代部分傳統(tǒng)投資，如電子值機取代值機柜臺可適量縮減航站樓的主樓規(guī)模，但未來一段時間機場建設(shè)項目法人依然面臨傳統(tǒng)基建投資和新型基礎(chǔ)設(shè)施投資的雙重壓力。

重大基建投資對項目法人的財務(wù)影響

重大基建投資為機場后續(xù)發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)的同時，也對項目法人的財務(wù)狀況產(chǎn)生了重大影響。本文以國內(nèi)10 個樞紐機場的重大新建、擴建項目為樣本，從建設(shè)資金籌集、資產(chǎn)負債、財務(wù)業(yè)績等方面分析重大基建投資對機場項目法人的財務(wù)影響。

（一）建設(shè)資金籌集難度加大

我國機場建設(shè)投資的資金來源主要包括民航發(fā)展基金、地方政府投資、機場公司自有資金、銀行貸款等。根據(jù)表1 顯示，10 個樣本項目總投資超過4000 億，在資金來源方面，由地方政府出資、民航發(fā)展基金、企業(yè)自有資金、其他資本金及貸款等幾部分組成。

表1：已竣工重大基建項目對所屬機場集團資產(chǎn)負債影響 單位：億元

1.地方政府出資。此前地方政府主要將一般預(yù)算資金作為機場建設(shè)項目中地方政府出資的資金來源。近年來由于財政緊張、項目投資額大，地方政府通過發(fā)行專項債籌集機場項目地方資本金成為普遍現(xiàn)象。

2.民航發(fā)展基金。2020 ～2022 年，受疫情和減征影響民航發(fā)展基金減收嚴重，三年共征收626 億，僅相當于2019 年的146%。民航發(fā)展基金以收定支，導(dǎo)致同期支出大幅削減，項目資本金到位遲滯。

3.企業(yè)自有資金。2020 ～2022 年，我國機場行業(yè)累計虧損955 億，自有資金極為緊張。部分樣本項目所在機場通過借入短期債務(wù)周轉(zhuǎn)資金以滿足項目資本金投入，進一步推高了財務(wù)杠桿。

4.債務(wù)融資。10 個樣本項目資本金比例約56%，債務(wù)融資占比44%。機場重大基建投資大多依靠債務(wù)融資籌措資金，由于項目投資基數(shù)大，機場還本付息壓力逐步攀升。

（二）資產(chǎn)、負債規(guī)模大幅提高

根據(jù)表1可知，在4個已竣工樣本項目實施后，所屬機場集團的資產(chǎn)、負債規(guī)模迅速擴大，相比立項年資產(chǎn)負債率也產(chǎn)生較大變化。由于新增負債均為帶息債務(wù)，導(dǎo)致項目法人的還本付息壓力進一步加大，且目前市場利率處于低點，若未來利率提高，流動性和償債能力將面臨更大挑戰(zhàn)。

（三）財務(wù)效益明顯下降

機場基建項目經(jīng)濟效益評價包括國民經(jīng)濟效益和項目自身財務(wù)效益兩部分。民航機場作為交通運輸和城市發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，其建設(shè)對周邊區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展具有明顯的帶動和促進作用，國民經(jīng)濟效益突出。下文以機場企業(yè)為出發(fā)點，僅分析項目本身的財務(wù)效益及其對項目所屬法人財務(wù)的影響。

1.已竣工投產(chǎn)項目

統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，5 個已竣工的項目樣本所屬機場集團在竣工投產(chǎn)前年份均盈利，竣工投產(chǎn)后1 年（經(jīng)歷一個完整生產(chǎn)年度）后，項目法人均出現(xiàn)大額虧損（少則27 億，多則63 億）。項目竣工投產(chǎn)后增加的折舊、利息支出、人工、能源等成本較竣工投產(chǎn)前大幅增長48%～236%，是造成巨額虧損的主要原因。

以2019 年樣本機場的單位旅客收入為基數(shù)，計算機場項目達到設(shè)計目標時的營業(yè)總收入，與項目竣工交付使用后1 年的營業(yè)總成本對比，簡易評估項目對機場經(jīng)濟效益長期性影響。簡易測算結(jié)果顯示，其中有兩個樣本機場集團即使在達到年旅客吞吐量設(shè)計目標的情況下仍將處于虧損狀態(tài)；另外兩個樣本機場集團在達到目標年旅客吞吐量后有望盈利，但如果考慮實際成本增長，其盈利可能性將大幅削弱。

2.在建項目

根據(jù)樣本項目的可行性研究報告，5 個在建機場項目財務(wù)效益普遍較差：現(xiàn)金流凈現(xiàn)值全部為負；機場內(nèi)部收益率低于基準收益率，甚至遠低于借款利率；投資回收期過長，部分甚至超出計算期。預(yù)測目標年旅客吞吐量相對樂觀，為2019年的1.9 ～3.2 倍，一旦實際業(yè)務(wù)量情況不及預(yù)期時，機場的實際收益水平將比預(yù)測值更低。

（四）分析結(jié)論

機場屬于重資產(chǎn)行業(yè)，其成本水平主要由固定資產(chǎn)規(guī)模決定。一方面，機場建設(shè)項目竣工投產(chǎn)后，利息支出、折舊、人工、能源、維修等成本將激增，且剛性成本占總成本比重高。另一方面，機場屬于流量經(jīng)濟，在價格受到政府定價管控的情況下，收入與旅客、貨郵吞吐量緊密相關(guān)，收入隨業(yè)務(wù)量平穩(wěn)增長而平穩(wěn)增長。機場建設(shè)項目投運后，收入平穩(wěn)增長、成本快速達峰的錯配影響下，利潤指標表現(xiàn)為先巨額虧損后逐步減虧至盈利。

機場行業(yè)基本維持北上廣深等國際樞紐機場具備較強盈利能力、干線機場微利或虧損但現(xiàn)金流平衡、支線機場普遍虧損的局面。本輪機場大規(guī)模投資后，一方面，機場資產(chǎn)規(guī)模迅速擴大，可以更好地服務(wù)于國家戰(zhàn)略、地方經(jīng)濟和人民出行；另一方面，在經(jīng)濟增長放緩、投資額屢創(chuàng)新高、投資回報率低的多重壓力下，在建項目建設(shè)資金籌集壓力劇增，已竣工投產(chǎn)項目收入將長期不能覆蓋成本，機場行業(yè)將普遍背負投資虧損和運營虧損的雙重負擔，作為公共基礎(chǔ)設(shè)施的公益性和作為企業(yè)的營利性、成本支出的剛性和收入的不確定性之間的矛盾將更加突出，再投資能力和可持續(xù)經(jīng)營能力將受到嚴重影響。

影響投資額關(guān)鍵因素及問題分析

投資額大、投資回報率低是本輪大規(guī)模投資后機場行業(yè)將面臨長期大范圍虧損的主要原因。下面將進一步對影響投資額的關(guān)鍵因素及相關(guān)問題進行分析。

（一）投資額影響因素

近年來機場建設(shè)投資規(guī)模屢創(chuàng)新高，上百億投資項目不斷涌現(xiàn)，主要受以下因素影響：一是物價。機場基建投資大多因征地成本、人材機物價因素導(dǎo)致工程單位造價持續(xù)上漲。二是業(yè)務(wù)量預(yù)測。航站樓規(guī)模、跑道機坪數(shù)量由機場客貨吞吐量、飛機起降架次設(shè)計目標確定，業(yè)務(wù)量預(yù)測直接影響建設(shè)規(guī)模、內(nèi)容，進而影響工程量。三是其他因素。航站樓設(shè)計日趨復(fù)雜，施工難度大、專業(yè)性強導(dǎo)致投標門檻高，新材料、新技術(shù)及新流程應(yīng)用，加上城市形象、超前投資的需求，客觀上也推高了機場投資造價。

（二）問題分析

1.對重大機場基建投資的經(jīng)濟約束性機制不夠完善

機場基建投資巨大、公益性特征明顯，地方政府投資意愿高?！哆\輸機場建設(shè)管理規(guī)定》（交通運輸部令2018 年第32 號）第十七條對運輸機場總體規(guī)劃提出選址、空域、設(shè)施布局、周邊區(qū)域交通及噪音影響等八方面提出了基本要求，但并無明確的經(jīng)濟性約束指標，不利于約束各方合理控制建設(shè)規(guī)模及投資額。

2.項目決策考慮因素中項目財務(wù)評價的占比較低

重大機場投資多為落實國家或地方發(fā)展戰(zhàn)略，更多關(guān)注項目的必要性、建設(shè)內(nèi)容、技術(shù)可行性以及國民經(jīng)濟效益，項目財務(wù)評價因素影響占比較低?？尚行匝芯繄蟾婢幹七^程機場方參與度較低，主要依賴編制單位，未充分體現(xiàn)機場方的意見及建議。

3.機場內(nèi)部規(guī)劃、投資、建設(shè)、經(jīng)營、財務(wù)等環(huán)節(jié)缺少協(xié)同配合

傳統(tǒng)機場建設(shè)模式下，規(guī)劃、立項、建設(shè)、運營、財務(wù)等職能部門各有工作側(cè)重，各司其職，但也會出現(xiàn)各管一攤、缺乏項目全生命周期管理的問題，對投資規(guī)劃設(shè)計未能形成合力和閉環(huán)，一定程度上助推了經(jīng)營與設(shè)計脫節(jié)、投資過于超前、建設(shè)求大求全、資金難以落實等問題的出現(xiàn)。

政策建議及應(yīng)對措施

（一）行業(yè)主管部門

1.研究建立機場重大基建投資的經(jīng)濟控制性指標體系

2018 年6 月，國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于進一步加強城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》，對申報地鐵城市的人口、公共預(yù)算收入、政府債務(wù)等12 道“門檻”進行了提高。機場與地鐵同屬公共交通基礎(chǔ)設(shè)施，具有很多相似之處。建議參照地鐵申報規(guī)劃管理，在投資審批管理層面對地方政府（債務(wù)規(guī)模、出資能力、人口布局等）、項目自身（合理目標、資金平衡、投資回收期等）、項目法人（財務(wù)業(yè)績、出資能力、償債能力等）三方面研究設(shè)置機場重大基建項目投資規(guī)模的經(jīng)濟控制性指標體系（含財務(wù)指標），指標可分為強制性和指導(dǎo)性兩類，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展情況按程序適時調(diào)整。為相關(guān)各方完善機場重大基建投資“門檻”標準，結(jié)合自身能力合理確定建設(shè)規(guī)劃和投資規(guī)模。

2.從機場群層面統(tǒng)籌審批新建、改擴建機場項目

建議審批機場新建、改擴建項目時充分考慮機場所在機場群內(nèi)鄰近機場的富余容量，充分利用溢出效應(yīng)，促進機場群間的互聯(lián)互通、容量調(diào)節(jié)，避免由于重復(fù)建設(shè)造成機場群內(nèi)部機場間的旱澇不均以及無序競爭。

3.適時調(diào)整機場收費政策

疫情期間為支持行業(yè)恢復(fù)，降低或減免了部分機場收費項目的收費標準。隨著疫情結(jié)束及航空市場逐漸恢復(fù)，建議適時恢復(fù)原機場收費標準，考慮適當提高樞紐機場航空性收入收費標準，一定程度上彌補機場經(jīng)營虧損。

（二）地方政府

1.增加對于虧損機場的支持政策

機場建設(shè)項目財務(wù)效益普遍較差，但公共基礎(chǔ)設(shè)施的正外部性和國民經(jīng)濟效益好，機場為所在地創(chuàng)造了遠高于其財務(wù)業(yè)績的社會貢獻。建議地方政府進一步在財稅政策、產(chǎn)業(yè)政策、資金補貼、業(yè)績考核等各方面增加對虧損機場的專項支持或優(yōu)惠政策，提高機場的財務(wù)可持續(xù)運營能力和積極性。

2.統(tǒng)籌地方交通基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)同發(fā)展

建議地方政府根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展情況，合理評估當?shù)厝肆?、物流等指標，統(tǒng)籌規(guī)劃地方交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建空、鐵、水、公多式聯(lián)運立體交通布局，同時，加強與民航局機場規(guī)劃的協(xié)同發(fā)展，避免過度超前進行機場建設(shè)投資，盡可能實現(xiàn)機場基礎(chǔ)建設(shè)項目投入產(chǎn)出效益最大化。

（三）機場業(yè)應(yīng)對措施

1.高度重視，積極應(yīng)對

機場業(yè)要高度重視，充分認識到將要長期面臨的嚴峻形勢，發(fā)揮主觀能動性，嚴控投資風險，穩(wěn)健經(jīng)營，挖掘經(jīng)營潛力。

2.量力而行，審慎開展投資決策

一是通過中小規(guī)模提升滿足機場提升服務(wù)和承運能力的需求，延緩大規(guī)模新建、改擴建到來時點。二是確需進行大規(guī)?；ㄍ顿Y建設(shè)的，更加重視重大基建項目投資可行性研究的業(yè)務(wù)量預(yù)測和經(jīng)濟效益評價，匹配實際運營效能，嚴控投資規(guī)模和建設(shè)標準?？赏ㄟ^“一次審批，分階段實施”方式，平滑投資強度，結(jié)合企業(yè)籌資能力科學(xué)安排投資節(jié)奏。

3.積極推進“規(guī)投融建營”一體化

“規(guī)投融建營”一體化是在新發(fā)展形勢下對項目全生命周期管理的新要求，從頂層設(shè)計入手，創(chuàng)新機制，實現(xiàn)對投資決策、工程建設(shè)、運營等項目全生命周期、全過程的管控，滿足機場建設(shè)和后期運營維護需求，充分發(fā)揮內(nèi)部協(xié)同作用，控制財務(wù)風險。

4.長期不懈開展降本增效

機場業(yè)要長期以降本增效為抓手，按照國資委《關(guān)于中央企業(yè)加快建設(shè)世界一流財務(wù)管理體系的指導(dǎo)意見》有關(guān)要求，牢固樹立過“緊日子”思想，健全全員、全要素、全價值鏈、全生命周期成本費用管控機制，通過優(yōu)化業(yè)務(wù)模式、運行流程來優(yōu)化成本結(jié)構(gòu)，提高資源使用效率，推動經(jīng)營業(yè)務(wù)精細化管理。

5.積極開拓融資新渠道，不斷降低融資成本

資本金方面，加大項目中的社會化融資力度，在公司層面積極探索引進外部投資者實現(xiàn)股權(quán)多元化、探索發(fā)行REITs 等方式豐富資本金來源。債務(wù)融資方面，以資金穩(wěn)定供給和控制融資成本為目標做好融資管理，利用直接融資和間接融資兩個市場，用好用足各類金融工具，動態(tài)優(yōu)化融資成本和期限結(jié)構(gòu)，堅守債務(wù)風險防控底線。