□ 陳 瑤 趙玉霞 劉峻宏/文

國際航空樞紐是國家或地區(qū)發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源，也是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和社會進(jìn)步的關(guān)鍵因素。

國際樞紐建設(shè)的重要基礎(chǔ)是國際航權(quán)資源。本文圍繞國內(nèi)十大國際航空樞紐建設(shè)的目標(biāo)，通過分析我國國際航權(quán)配置政策的沿革與發(fā)展，借鑒歐美等民航發(fā)達(dá)國家的航權(quán)管理政策經(jīng)驗，深入闡釋分析現(xiàn)行政策在促進(jìn)樞紐建設(shè)方面的不足，探索提出航權(quán)配置政策的改進(jìn)和完善建議。

我國國際航權(quán)資源配置政策的發(fā)展沿革

2009 年，民航局制定了《國際航權(quán)分配與使用管理暫行辦法》（以下簡稱“《暫行辦法》”）。受限于當(dāng)時國際航空運(yùn)輸發(fā)展的實際情況，《暫行辦法》側(cè)重于市場準(zhǔn)入管理，對遠(yuǎn)程國際航線實行“一條航線一個承運(yùn)人”的政策，因此在施行中，出現(xiàn)了缺乏量化評價標(biāo)準(zhǔn)、事中事后監(jiān)管薄弱、管理程序較為粗放等問題。

2015 年，為落實國務(wù)院簡化行政審批手續(xù)的精神，促進(jìn)國際航空運(yùn)輸發(fā)展，民航局下發(fā)《關(guān)于試行簡化周邊地區(qū)部分國際航線經(jīng)營許可行政審批手續(xù)的通知》（民航發(fā)〔2015〕26 號），對空運(yùn)企業(yè)經(jīng)營我國至新加坡、馬來西亞、泰國、越南、緬甸、文萊、老撾、柬埔寨及馬爾代夫航線的經(jīng)營許可，由單一具體航線改為以目的地國為設(shè)定范圍，不再限制指定承運(yùn)人數(shù)量、運(yùn)營航線及運(yùn)營班次。2017 年，為推進(jìn)與東盟國家航空市場一體化進(jìn)程，再次下發(fā)《關(guān)于擴(kuò)大國家航線經(jīng)營許可適用范圍的通知》（民航發(fā)〔2017〕28 號），進(jìn)一步擴(kuò)大該政策的適用范圍至周邊11 個國家。

隨著我國國際航空運(yùn)輸市場不斷開放，航空公司開辟國際航線的積極性高漲，國際航空樞紐初具規(guī)模，國內(nèi)航空公司的國際競爭力逐步增強(qiáng)。我國國際航空運(yùn)輸發(fā)展環(huán)境的變化，要求有序擴(kuò)大市場準(zhǔn)入，進(jìn)一步引入競爭。為適應(yīng)我國國際航空運(yùn)輸發(fā)展進(jìn)入新階段的需要，2018 年，民航局制定了現(xiàn)行的《國際航權(quán)資源配置與使用管理辦法》（民航發(fā)〔2018〕39 號）（以下簡稱“《辦法》”）?！掇k法》采用量化打分體系分配航權(quán)，最大限度減少自由裁量權(quán)，分類管理、細(xì)化程序，明確將國際航線分為一類國際航線和二類國際航線。其中，一類國際航線不限定指定承運(yùn)人數(shù)量、航線表、運(yùn)營班次及運(yùn)力安排；二類國際航線根據(jù)航程差別，細(xì)分為二類遠(yuǎn)程國際航線和二類非遠(yuǎn)程國際航線，分別采取不同準(zhǔn)入管理政策。由于二類遠(yuǎn)程國際航線航權(quán)資源稀缺，供給與需求的矛盾較為突出，《辦法》對此類航線承運(yùn)人數(shù)量提出了“漸進(jìn)、有序”的準(zhǔn)入思路，逐步引入競爭，漸進(jìn)打破“一條遠(yuǎn)程國際航線一家承運(yùn)人”的規(guī)則?！掇k法》在一段時間內(nèi)有效地適應(yīng)和促進(jìn)了我國國際航空市場的發(fā)展，較好地提高了我國國際航空競爭力，促進(jìn)了航空公司理性競爭、差異化經(jīng)營。

國際航權(quán)配置經(jīng)驗借鑒

（一）歐美航權(quán)管理模式

美國自1978 年出臺《航空業(yè)放松管制法》后，經(jīng)過幾十年的市場化運(yùn)營，美國運(yùn)輸部放松了遠(yuǎn)程航線準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，由航空公司作為市場主體自主決策形成了由美航、達(dá)美和美聯(lián)航三大航空公司作為美國遠(yuǎn)程國際航線市場的主要承運(yùn)人的格局。

歐洲多國制定了航權(quán)分配規(guī)則，其主要考慮的因素包括：航權(quán)分配結(jié)果是否能使旅客利益最大化、通過開辟新的航線是否能促進(jìn)航線市場發(fā)展、航空公司是否能最優(yōu)地應(yīng)用所分配的航權(quán)、航權(quán)分配方式能否促進(jìn)航空公司之間的競爭、能否促進(jìn)區(qū)域發(fā)展等，基本也以定性分析為主，定量分析手段較為匱乏。

（二）其他國家航權(quán)管理模式

澳大利亞國際航空服務(wù)委員會在分配航權(quán)時會考慮公共利益即申請承運(yùn)人運(yùn)營能力、消費者利益、旅游業(yè)利益、貿(mào)易利益、民航產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等。此外，還會考慮航權(quán)分配所帶來的競爭利益，包括：航空公司與其他國家承運(yùn)人競爭能力、航線現(xiàn)有航空公司數(shù)量、服務(wù)差異化前景等；新加坡航權(quán)委員會則是依照新加坡航行（航空服務(wù)牌照）條例指定的廣泛事項清單考慮授予或更新定期航空服務(wù)牌照。該清單包括航空公司國籍、財力和服務(wù)能力、航權(quán)的可得性、飛機(jī)類型等十多項內(nèi)容；馬來西亞航空委員會在分配國際航權(quán)時除了會考慮相關(guān)因素的同時，還會將航空公司新開航線的意向公布，并限定期限允許其他航空公司提交競爭性投標(biāo)，或提交反對意見、保留意見或陳述，綜合評定各方反饋后決定航權(quán)分配結(jié)果。

總體來說，因各國經(jīng)濟(jì)水平不同，政策環(huán)境以及民航發(fā)展?fàn)顩r、市場結(jié)構(gòu)的差異，航權(quán)分配方法也存在很大的不同，只能提供參考和思路借鑒。但具有共性的一點是，定性分析在各國在分配航權(quán)資源考量中仍占據(jù)一定地位，究其原因，主要是國際航權(quán)分配時需要考慮的因素多且復(fù)雜，為了實現(xiàn)兼顧公平與合理，定性分析能較好地體現(xiàn)政策的兼顧性與全面性，便于操作。而我國民航也處在一個由高速發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型時期，為了更好地發(fā)揮政策引導(dǎo)與激勵作用，定量與定性相結(jié)合的航權(quán)資源配置政策仍然是當(dāng)前更符合我國國情和民航發(fā)展階段的有效手段。

我國國際航權(quán)配置政策在推動國際樞紐建設(shè)中的不足

《辦法》實施一年多后，一場世紀(jì)疫情徹底影響和改變了國際航空市場格局。2023 年以來，國際航空市場逐漸復(fù)蘇，國際環(huán)境日趨復(fù)雜，我國的國際航空市場也將面臨新的挑戰(zhàn)與契機(jī)。為了更好適應(yīng)當(dāng)前國際市場格局變化以及我國民航戰(zhàn)略規(guī)劃需求，本文聚焦國際樞紐建設(shè)的目標(biāo)，對當(dāng)前航權(quán)配置政策推動樞紐建設(shè)的不足之處進(jìn)行分析，并探尋改進(jìn)和完善的空間。

（一）航權(quán)配置政策未能有效引導(dǎo)航空公司聚焦樞紐機(jī)場始發(fā)拓展國際航線

1.對于航權(quán)完全開放的一類國際航線市場，樞紐機(jī)場和其他機(jī)場的承運(yùn)人準(zhǔn)入原則實行同一標(biāo)準(zhǔn)，沒有對國際航空樞紐與其他機(jī)場之間進(jìn)行差別性的約束。例如，《辦法》中對一類航線的承運(yùn)人不設(shè)置數(shù)量限制，獲得一類航線許可的航司可自由選擇始發(fā)機(jī)場拓展國際航線。由于已經(jīng)賦予了市場足夠的自由發(fā)展空間，因此在此類市場上主要是市場因素對國際航線網(wǎng)絡(luò)發(fā)展起主導(dǎo)作用，航線廣度和厚度的增加都是市場自由競爭的結(jié)果，而非政策引導(dǎo)的結(jié)果，在樞紐導(dǎo)向性方面航權(quán)政策基本失去引導(dǎo)作用，不能很好地將市場資源有效聚集到樞紐機(jī)場。例如，2019年1～10月，民航局共審批國內(nèi)航空公司申請的一類客運(yùn)國際航線47條。在這些新增航線中，長沙8條，南寧8條，上海浦東6 條，其中，長沙和南寧雖不是國際樞紐，但在新增航線方面卻領(lǐng)先于其他國際樞紐機(jī)場。

2.對于資源稀缺的二類國際航線市場，特別是二類遠(yuǎn)程國際航線，為了避免單條航線或城市對間航線的同質(zhì)化競爭，《辦法》設(shè)置了承運(yùn)人數(shù)量限制，而國內(nèi)主要國際樞紐始發(fā)至熱門航點的航線承運(yùn)人數(shù)量已趨飽和，很多航空公司選擇以非樞紐機(jī)場開通直飛國際熱門航點城市的航線。例如，以美國航線為例，2019年除十大樞紐機(jī)場以外，杭州、武漢、南京、廈門、青島等城市均開通了飛往美國紐約、洛杉磯、舊金山、拉斯維加斯等城市的直飛航班，中美直飛航線成為國內(nèi)最大的目的地洲際航線，這些機(jī)場在一定程度上分流了北上廣三大航空樞紐的二線城市國際客源，制約了我國航空樞紐建設(shè)發(fā)展質(zhì)量，同時還無形中強(qiáng)化了美國的機(jī)場樞紐功能。此外，大多數(shù)二線城市的客源不足以支撐洲際航線的運(yùn)營，基本靠地方政府補(bǔ)貼維持運(yùn)營，造成了國內(nèi)資源損耗。

（二）航權(quán)配置政策未體現(xiàn)“一市兩場”差異化定位

2019 年北京大興機(jī)場投運(yùn)，2021 年成都天府機(jī)場投運(yùn)，包括早在1999 年上海浦東機(jī)場投運(yùn)時上海所形成的“一市兩場”，全國已有3 個城市（北京、上海和成都）形成“一市兩場”格局（見表）。此外，包括重慶、廣州等城市也將新機(jī)場建設(shè)納入政府工作計劃。針對“一市兩場”的航權(quán)資源配置，盡管民航局2018 年下發(fā)《北京“一市兩場”國際航權(quán)資源配置政策》中明確了綜合推進(jìn)北京新機(jī)場和北京首都國際機(jī)場兩個大型國際樞紐建設(shè)，統(tǒng)籌實施北京“一市兩場”國際航權(quán)資源配置工作以求充分發(fā)揮北京新機(jī)場“國家發(fā)展一個新的動力源”的戰(zhàn)略作用，但是新增“一市兩場”的差異化定位改變了現(xiàn)行航線網(wǎng)絡(luò)格局，原本的《辦法》缺少對新增“一市兩場”差異化定位的考量，需要根據(jù)新的變化進(jìn)一步更新完善。

目前國內(nèi)3 個擁有“一市兩場” 機(jī)場布局的城市及機(jī)場定位情況統(tǒng)計如表：

（三）航權(quán)配置政策未建立有效事后評價跟蹤機(jī)制

《辦法》出臺后，為承接相應(yīng)監(jiān)管要求，民航局于2019 年7 月1 日起正式實施《國際航權(quán)監(jiān)測管理辦法》，著重關(guān)注航空公司虛占航權(quán)、隨意變更航班計劃等航權(quán)資源使用效率不高的現(xiàn)象，但未建立對航權(quán)資源配置結(jié)果的跟蹤評估機(jī)制，航權(quán)配置完成后對單條國際航線上的包括競爭情況、收益情況、消費者利益、市場利益、資源使用效率等市場貢獻(xiàn)度指標(biāo)缺少監(jiān)控和評價，因而未能建立有效反饋和改進(jìn)機(jī)制，不利于政策的長遠(yuǎn)發(fā)展和完善。

政策建議

（一）進(jìn)一步突出國際樞紐建設(shè)政策導(dǎo)向

1.放開以十大國際航空樞紐為始發(fā)地的航空公司數(shù)量限制。當(dāng)前的一類航線航權(quán)配置政策未限制單條航線或者城市對上的承運(yùn)人數(shù)量，在某種程度上引導(dǎo)了競爭，但也有可能引起價格戰(zhàn)，不利于航線的長期生存，同時也沒有突出對國際樞紐的支持，甚至還有可能削弱國際航空樞紐競爭力。此外，國際航空樞紐作為全球航空網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分，會面對全球頂流航空公司的充分市場競爭，如果單方面限制國內(nèi)航空公司數(shù)量，也無法有效起到引導(dǎo)適度競爭的作用。國際航空樞紐的核心功能是提供航班中轉(zhuǎn)服務(wù)，必須要具備相當(dāng)規(guī)模航班量的能力，空運(yùn)企業(yè)數(shù)量限制會制約國際航空樞紐競爭力培養(yǎng)和長遠(yuǎn)發(fā)展。同時也會導(dǎo)致航空公司在部分市場上形成壟斷地位，缺乏推動創(chuàng)新和改進(jìn)服務(wù)的激勵，從而導(dǎo)致價格壟斷或服務(wù)效率低下，無法滿足日益增長的旅客出行需求，也會導(dǎo)致國際航空樞紐的競爭力不足。因此，建議在國際一類航線資源配置中，針對國際航空樞紐和其他機(jī)場制定差異化政策限制，放開十大國際航空樞紐航空公司數(shù)量限制，對其他機(jī)場設(shè)定航空公司數(shù)量上限，既引入競爭，又避免同質(zhì)化競爭，充分發(fā)揮市場在資源配置中的作用，提升航權(quán)資源使用效率和航空公司競爭能力建設(shè)，從而有效引導(dǎo)航空公司聚焦樞紐機(jī)場始發(fā)拓展國際航線。

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2.堅持“一地一策”，最大化發(fā)揮十大國際樞紐各自的優(yōu)勢。對國內(nèi)十大樞紐城市，進(jìn)一步細(xì)分其覆蓋的國際市場，以最大化利用國內(nèi)“干支通，全網(wǎng)聯(lián)”的通程航班網(wǎng)絡(luò)，提高國際客源中轉(zhuǎn)效率。建議將較大權(quán)重比例的航權(quán)資源分配至第一梯隊的北京、上海、廣州三個核心國際樞紐，以提升其國際航線網(wǎng)絡(luò)覆蓋率，增強(qiáng)大型國際樞紐競爭力。同時，所有遠(yuǎn)程長途航線以及飛往各國（地區(qū)）的首都或行政中心的航班集中至三大樞紐執(zhí)行。按照其規(guī)劃定位，明確各自所覆蓋的國際市場，將剩余權(quán)重比例的二類航權(quán)按區(qū)位分配至第二梯隊的七個樞紐機(jī)場。此外，針對“一市兩場”的國際樞紐，可以根據(jù)其機(jī)場的功能定位，在原有分配比例的基礎(chǔ)上，上調(diào)一定比例的權(quán)重，以加快其機(jī)場群的航線網(wǎng)絡(luò)布局建設(shè)。建議在國際二類客運(yùn)航線資源配置中，明確加大航權(quán)資源向國際航空樞紐傾斜的比例，一方面可以拓寬北上廣的國際航線網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)其國際樞紐競爭力；另一方面可以方便各區(qū)域國際旅客以最短距離入境我國，并利用通程航班，便捷通達(dá)國內(nèi)目的地。

3.優(yōu)化二類航線航權(quán)配置評分體系，增加樞紐發(fā)展指標(biāo)權(quán)重。針對當(dāng)前國際航權(quán)配置中樞紐導(dǎo)向不明晰的現(xiàn)狀，建議優(yōu)化二類遠(yuǎn)程航線航權(quán)資源配置的評分機(jī)制，進(jìn)一步突出樞紐發(fā)展類指標(biāo)的權(quán)重，同時剔除無法激勵航空公司從國際樞紐機(jī)場始發(fā)拓展航線的指標(biāo)以及其他弱化樞紐機(jī)場權(quán)重的指標(biāo)，將其替換為對樞紐機(jī)場貢獻(xiàn)度的指標(biāo)，進(jìn)一步突出樞紐地位，引導(dǎo)航空公司聚焦國際樞紐建設(shè)。突出二類航線中樞紐指標(biāo)權(quán)重需要結(jié)合實際情況采取多種方法進(jìn)行分析和評估，從而更好地優(yōu)化航線網(wǎng)絡(luò)和提高航空公司的競爭力。

（二）增加基地航空公司與國際樞紐機(jī)場之間的粘性

樞紐建設(shè)離不開航空公司的航線網(wǎng)絡(luò)布局規(guī)劃，航權(quán)資源是構(gòu)建國際航空網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)，而航權(quán)資源的最終使用者為航空公司，可以說國際樞紐建設(shè)與基地航空公司的發(fā)展密切相關(guān)。建議通過航權(quán)政策手段建立基地航空公司與樞紐機(jī)場之間的關(guān)聯(lián)性，特別是兼顧尚無大型基地航空公司的樞紐機(jī)場，如西安、烏魯木齊、哈爾濱等，將有限的航權(quán)資源向樞紐機(jī)場集聚，引導(dǎo)航空公司從國際樞紐始發(fā)拓展國際航線，增加樞紐機(jī)場航線的深度和廣度。通過航權(quán)政策深化國際樞紐機(jī)場與基地航空公司之間的戰(zhàn)略協(xié)同關(guān)系，促使基地航空公司深度參與國際樞紐建設(shè)。

（三）明確體現(xiàn)“一市兩場”差異化定位

現(xiàn)行《辦法》對北京“雙樞紐”的差異化定位沒有明確界定，在進(jìn)行稀缺航權(quán)資源配置時將北京“兩場”視為同一航點，但北京首都機(jī)場主要依托國航等基地航空公司，北京大興機(jī)場主要依托東航、南航等主基地航空公司。由于各航空公司的國際市場定位并不相同，實行同一配置標(biāo)準(zhǔn)不利于差異化發(fā)展。建議將現(xiàn)有的3 個擁有“一市兩場”格局的城市以單個機(jī)場為航點，重新界定配置范圍，細(xì)分配置標(biāo)準(zhǔn)，以實現(xiàn)航權(quán)資源的有效配置。

（四）完善國際航權(quán)配置監(jiān)測機(jī)制

建議增加國際航權(quán)配置效果的事后評價機(jī)制，首先需要對單條航線上的價格、客座率等經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)測，充分了解航權(quán)配置及使用的實際情況，這就需要政府相關(guān)部門、航空公司、保障單位的數(shù)據(jù)接入與共享。其次，可以通過建立一套評分考核機(jī)制，對單條航線的運(yùn)營品質(zhì)數(shù)據(jù)進(jìn)行動態(tài)評估，設(shè)置相關(guān)指標(biāo)閾值，超過則視為此條航線配置效率低下，需要清理或重新配置等。此外，還可以借鑒馬來西亞的航權(quán)管理模式，引入競爭者意見，允許在使用效率低下的航線上提交競爭者申請，以推動持有航權(quán)航空公司主動提升資源使用效率。