劉蘭

為了在國土變更調(diào)查中蒙混過關(guān)，從2023年12月中旬起，安徽省蕪湖市無為市泥汊鎮(zhèn)8個村村委會組織人員弄虛作假，在抽水后未經(jīng)復(fù)墾的蟹塘內(nèi)移栽蔬菜作為耕地調(diào)查。該行為作為弄虛作假典型問題被自然資源部公開通報。

2023年12月至2024年2月，國家自然資源督察機構(gòu)對2023年度全國國土變更調(diào)查工作同步開展專項督察，聚焦耕地流入流出的真實性和準確性，嚴把國土變更調(diào)查質(zhì)量關(guān)。2月底，自然資源部公開通報了這次專項督察發(fā)現(xiàn)的7個弄虛作假和9個工作不認真、把關(guān)不嚴的典型問題，這是第三次全國國土調(diào)查之后首次開展的調(diào)查專項督察和首次公開通報。

相互配合，企圖蒙混過關(guān)

根據(jù)公開通報的問題，弄虛作假的方式可分為兩類：一類是現(xiàn)狀造假，比如以臨時移種甘蔗定點擺拍方式冒充耕地，或是在硬化地面覆土等；一類是流程造假，比如以“困難圖斑、無法到達”為由將林地調(diào)查為耕地，或是通過召開會議方式有組織地主導(dǎo)弄虛作假等。

“此次專項督察的重點集中在兩點：其一是已經(jīng)流出的耕地是否按非耕地調(diào)查，其二是流入的耕地是否真實?！蹦呈∽匀毁Y源廳調(diào)查監(jiān)測處相關(guān)負責人告訴記者。

耕地流出就是耕地轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌歉氐仡?，按照?guī)定，在國土變更調(diào)查時，這類國土利用變化必須“應(yīng)變盡變”。但個別地方不顧實際情況，地類應(yīng)變的沒變。比如貴州省遵義市綏陽縣弄虛作假舉證，將1278.10畝灌木林地、喬木林地等其他農(nóng)用地調(diào)查為耕地。調(diào)查人員在處置部分疑似耕地流出監(jiān)測圖斑時，未在圖斑范圍內(nèi)提交舉證照片，還在系統(tǒng)內(nèi)填報“困難圖斑、無法到達”，并判定疑似耕地流出圖斑為“實地地類未變化，與基礎(chǔ)庫一致”，將實地為林地的地類調(diào)查為耕地，未能做到應(yīng)變盡變。

對于新增耕地，國家的認定標準也十分嚴格?！案胤譃樗铩⑺疂驳睾秃档?。新增耕地必須‘出土長苗，主要是防止出現(xiàn)新增耕地‘光開墾、不種植，確保新增耕地名副其實?！鄙鲜稣{(diào)查監(jiān)測處相關(guān)負責人解釋。

為了把水產(chǎn)養(yǎng)殖場調(diào)查為水田，重慶市璧山區(qū)大路街道辦和項目業(yè)主璧山區(qū)順意水產(chǎn)養(yǎng)殖場等相關(guān)人員想出一個辦法，將干稻草捆綁在竹棍上組成“谷樁”，聘請村民在養(yǎng)殖水面間插，人為制造“稻蝦混養(yǎng)，一年能保證種植一季，水稻已收割”的水稻種植痕跡，并通過了區(qū)級自查。這種方式在此次專項督察中露了餡兒。

“自然資源部每年會根據(jù)衛(wèi)星影像，和上一年度的地類圖斑數(shù)據(jù)庫進行比對，發(fā)現(xiàn)不一致就提出疑似的變化圖斑，再把圖斑下發(fā)到各個省核查，最終下沉到縣級?！蹦晨h自然資源與規(guī)劃局相關(guān)負責人介紹，縣級部門再請調(diào)查單位逐一實地拍照舉證，通過“國土調(diào)查云”系統(tǒng)及時提交，上報一個、核查一個、通過一個。

有的地方政府為了維持耕地紅線的“政績”而弄虛作假，甘肅省定西市通渭縣就是典型。為確保耕地保有量不低于耕地保護目標任務(wù)，通渭縣政府組織自然資源、林草及有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)等單位，召開2023年耕地流出變更調(diào)查工作推進會，決定將林地錯誤調(diào)查為耕地，涉及面積8900畝。這種“闖關(guān)”思想有了地方相關(guān)部門的保駕護航，在相互配合中“一路綠燈”，這樣的主觀造假更容易加劇形式主義，傷害老百姓對政府的信任。

首次考核，確保數(shù)據(jù)準確

嚴守18億畝耕地紅線事關(guān)國家糧食安全。習近平總書記多次強調(diào)，要采取“長牙齒”的硬措施保護耕地，全面壓實各級地方黨委和政府耕地保護責任，簽訂耕地保護“軍令狀”，嚴格考核、終身追責。

在此背景下，從去年開始，年度國土變更調(diào)查目標任務(wù)新增加了“扎實做好耕地保護和糧食安全責任制首次考核的數(shù)據(jù)準備”。年度國土變更調(diào)查結(jié)果中的耕地數(shù)據(jù)成為耕地保護和糧食安全責任制考核的基本依據(jù)，因此，2023年度全國國土變更調(diào)查工作及其同步開展的專項督察意義重大。

“耕地保護和糧食安全考核中，3個‘一票否決都與變更調(diào)查成果密切相關(guān)。比如，各地年度流出耕地的數(shù)據(jù)，包括永久基本農(nóng)田范圍內(nèi)的現(xiàn)狀耕地流出，均以年度國土變更調(diào)查耕地流出數(shù)據(jù)為準?！鄙鲜稣{(diào)查監(jiān)測處相關(guān)負責人說。

為了保證耕地流入流出的真實性和準確性，國家自然資源督察機構(gòu)在各地開展專項督察。

根據(jù)《2023年度國土變更調(diào)查專項督察工作方案》，各督察專項組首先通過與省級自然資源主管部門及市縣政府座談對接、查核資料等，了解耕地流入流出數(shù)據(jù)，進行綜合研判；其次通過影像比對、人工判讀相結(jié)合的方式，對地塊舉證資料進行核查；最后，還要采取現(xiàn)場察看、暗查暗訪、在線舉證、無人機拍攝等多種方式，對無法確認的疑似問題圖斑進行實地核查。在年度國土變更調(diào)查縣級調(diào)查階段，各督察局抽核圖斑167.83萬個，實地督察了434個縣（市、區(qū)），發(fā)現(xiàn)問題圖斑1.7萬個，占抽核圖斑總數(shù)的1.0%。

督察發(fā)現(xiàn)的問題，除了上述被通報的弄虛作假典型問題以外，還有一些容易被基層忽視的問題，比如對政策的理解有偏差。

“從問題反饋來看，一些地方對耕地應(yīng)種植什么農(nóng)作物的理解把握不到位?！鄙鲜隹h級自然資源和規(guī)劃局相關(guān)負責人解釋，耕地是每年種植一季及以上糧棉油糖菜及飼草等農(nóng)作物（含以一年一季以上的耕種方式種植多年生農(nóng)作物）的土地。因此，種植西瓜等一年生草本水果或者甘草、穿心蓮等一年生藥材的土地可以算耕地，而西洋參、三七等藥材的種植周期在一年以上，種植它們就不算耕地。

其次是國家監(jiān)測圖斑范圍外耕地的變化?！懊磕甑恼{(diào)查工作要把客觀情況通過技術(shù)手段反映到圖斑上來，以圖管地。但客觀講，有些衛(wèi)星圖斑也有技術(shù)差錯，導(dǎo)致個別圖斑顯示與實際情況有出入。調(diào)查人員按照國家下發(fā)的圖斑調(diào)查舉證，按照當前的調(diào)查舉證技術(shù)，只能看到待調(diào)查圖斑的現(xiàn)狀，不能看到周圍圖斑的原調(diào)查地類情況，因此難以發(fā)現(xiàn)其他圖斑的地類變化。”上述調(diào)查監(jiān)測處相關(guān)負責人認為，地方也要在自然資源管理工作中自主發(fā)現(xiàn)變化并及時開展變更調(diào)查。

責任倒逼，分層分級履責

督察是一種責任倒逼，典型問題被通報后，各地陸續(xù)開始追責問責。福建省寧德市古田縣水口鎮(zhèn)政府和嵩溪村組織以臨時移種甘蔗定點擺拍方式虛假舉證，冒充耕地。目前，古田縣委、縣政府已對2名有關(guān)縣領(lǐng)導(dǎo)開展提醒談話，縣紀委監(jiān)委對水口鎮(zhèn)、嵩溪村和縣自然資源部門11名有關(guān)責任人進行追責問責，并向縣自然資源局發(fā)出紀律檢查建議書。

如何杜絕國土變更調(diào)查中弄虛作假的問題，受訪專家提供了解題思路：根本在思想認識上，關(guān)鍵在質(zhì)量管控上，基礎(chǔ)在技術(shù)手段上。在思想認識上，以高度的政治責任感做好土地“年度體檢”，為耕地保護和糧食安全黨政同責考核打下堅實基礎(chǔ)。在質(zhì)量管控上，嚴格落實“分階段分層級”全過程質(zhì)量管控機制要求，確保調(diào)查數(shù)據(jù)真實準確可靠。在技術(shù)手段上，通過加強調(diào)查監(jiān)測成果源頭控制等，優(yōu)化自然資源調(diào)查與核查技術(shù)流程。

落實“分階段分層級”全過程質(zhì)量管控機制，各層級應(yīng)怎樣壓緊壓實工作責任？

土地調(diào)查條例規(guī)定，“縣級以上地方人民政府對本行政區(qū)域的土地調(diào)查成果質(zhì)量負總責”。“縣級自然資源部門需要認真履行調(diào)查的首位責任，從源頭把好調(diào)查成果‘質(zhì)量關(guān)、時間節(jié)點‘進度關(guān)，組織技術(shù)力量對變更成果進行100%全面自檢?！鄙鲜隹h級自然資源和規(guī)劃局相關(guān)負責人告訴記者，技術(shù)力量主要來自調(diào)查單位，調(diào)查單位是由縣級自然資源主管部門通過政府采購方式確定，在國土變更調(diào)查中調(diào)查單位充當“搬運工”角色，技術(shù)人員不僅要實地舉證，還要結(jié)合相關(guān)技術(shù)標準將實地狀況“搬運”到數(shù)據(jù)庫中，技術(shù)人員要守好源頭關(guān)，相關(guān)部門也應(yīng)加大對這部分人才的保障力度。

某省自然資源廳相關(guān)負責人指出，市級自然資源部門需要履行質(zhì)量把關(guān)責任，對轄區(qū)內(nèi)各縣級調(diào)查單元的變更調(diào)查成果進行全面檢查。省級自然資源部門需要認真做好政策解讀、技術(shù)指導(dǎo)等工作，及時研究解決地方的困難、問題，同時要統(tǒng)籌技術(shù)力量，開展省級核查。

“在日常工作中，一方面要提高省級部門動態(tài)監(jiān)測精準度，把耕地流出數(shù)據(jù)及時發(fā)給地方作為參考，方便及時整改；另一方面也要提醒地方及時舉證，因為耕地認定有季節(jié)性特征，比如春季油菜花多，拍照舉證耕地特征明顯，所以只要達到耕地認定標準就應(yīng)及時拍照舉證。”上述調(diào)查監(jiān)測處相關(guān)負責人告訴記者，國家層面對新增建設(shè)用地圖斑、新增耕地圖斑2個單項差錯率和變更圖斑總體差錯率指標，按3項差錯率均低于2%為合格。

耕地和糧食安全責任制考核中，衛(wèi)片執(zhí)法是其中重要一項，也就是對違法用地的監(jiān)測。為解決衛(wèi)片監(jiān)測圖斑下發(fā)頻次過高、核實舉證多，一些地方層層加碼、加重基層負擔等問題，2023年12月，自然資源部印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范耕地保護衛(wèi)星遙感監(jiān)測工作的通知》，把衛(wèi)片監(jiān)測任務(wù)統(tǒng)籌為季度衛(wèi)片監(jiān)測和年度衛(wèi)片監(jiān)測兩項。自然資源部每季度將疑似違法違規(guī)的變化圖斑下發(fā)地方，由地方認真履職，但不需要向部里反饋核實舉證信息。“2024年度衛(wèi)片執(zhí)法工作將和2024年度國土變更調(diào)查同步開展，通過國土變更調(diào)查圖斑計算違法用地?！鄙鲜稣{(diào)查監(jiān)測處相關(guān)負責人說，這一方面減輕了基層負擔，另一方面對監(jiān)測的精準度提出了更高要求。