成龍?劉亮?朱玉瀟

摘 要：檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案是有效應(yīng)對(duì)突發(fā)檔案安全事件、快速恢復(fù)檔案工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要手段。本文通過(guò)對(duì)陜西煙草商業(yè)檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案建設(shè)現(xiàn)狀客觀描述，分析陜西煙草商業(yè)在檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案建設(shè)中存在的不足，并有針對(duì)性地提出了完善陜西煙草商業(yè)檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案建設(shè)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：陜西煙草；商業(yè)檔案；應(yīng)急預(yù)案

基金項(xiàng)目：2022年度中國(guó)煙草總公司陜西省公司科技項(xiàng)目《陜西煙草商業(yè)檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案建設(shè)研究》（項(xiàng)目編號(hào)：KJ-2022-08）階段性成果之一。

1 引言

檔案是人類歷史的記憶，具有不可再生性。長(zhǎng)期以來(lái)，各種自然災(zāi)害、人為事故等突發(fā)事件致使許多珍貴檔案損毀。實(shí)踐證明，構(gòu)建能夠應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案是維護(hù)檔案安全的重要手段，是提升檔案部門(mén)應(yīng)急管理能力的關(guān)鍵舉措，是檔案部門(mén)有效應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件的前提與基礎(chǔ)[1]。煙草檔案是國(guó)家檔案不可或缺的組成部分，維護(hù)煙草檔案安全是維護(hù)煙草經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的題中之義，也是維護(hù)國(guó)家檔案資源安全的必然要求。陜西煙草商業(yè)檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案是確保全省煙草商業(yè)檔案安全的必然之策。

2 陜西煙草商業(yè)檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案建設(shè)現(xiàn)狀

2.1 應(yīng)急預(yù)案建設(shè)起步晚

陜西煙草商業(yè)檔案是省級(jí)公司、市級(jí)公司及縣級(jí)公司在煙草生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、專賣(mài)管理、社會(huì)活動(dòng)中產(chǎn)生的原始記錄。煙草專賣(mài)體制賦予省級(jí)公司對(duì)全省煙草商業(yè)檔案工作履行垂直管理職能。2008年8月，陜西省煙草公司轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家檔案局《檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急處置管理辦法》，直到2021年4月，《陜西煙草商業(yè)突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》才提出要加強(qiáng)包括檔案工作在內(nèi)的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案建設(shè)。2022年4月，陜西煙草商業(yè)檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案建設(shè)研究被列入2022年度科技項(xiàng)目計(jì)劃，以此為標(biāo)志，檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案建設(shè)進(jìn)入新階段。

2.2 應(yīng)急預(yù)案建設(shè)存在短板

2.2.1預(yù)案建設(shè)滯后。一是應(yīng)急預(yù)案建設(shè)認(rèn)識(shí)滯后。長(zhǎng)期以來(lái)，陜西煙草商業(yè)各級(jí)檔案室主要關(guān)注的是檔案歸檔整理、檔案實(shí)體安全以及開(kāi)發(fā)利用等業(yè)務(wù)工作，對(duì)檔案安全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理，尤其是信息化條件下的檔案信息安全風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不到位，致使應(yīng)急預(yù)案建設(shè)相對(duì)滯后。二是應(yīng)急預(yù)案建設(shè)廣度滯后。全省煙草商業(yè)11家市級(jí)公司、107家縣級(jí)公司，唯有榆林市公司、漢中市公司及隴縣公司因晉級(jí)陜西省檔案目標(biāo)管理“AAA”認(rèn)證工作，制定了檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，僅占全省煙草商業(yè)系統(tǒng)的2.54%。

2.2.2建設(shè)力量薄弱。一是部分單位沒(méi)有設(shè)置專職檔案員或兼職檔案員，工作不是以檔案工作為主，對(duì)檔案工作投入的時(shí)間和精力不足；二是部分單位檔案管理人員沒(méi)有經(jīng)過(guò)檔案專業(yè)知識(shí)和應(yīng)急技能培訓(xùn)，對(duì)檔案的收集整理、安全利用、應(yīng)急管理等業(yè)務(wù)不規(guī)范；三是部分單位檔案管理人員更替頻繁，導(dǎo)致檔案業(yè)務(wù)無(wú)法有效銜接，應(yīng)急管理出現(xiàn)空檔。能從事檔案業(yè)務(wù)工作又能從事應(yīng)急管理的復(fù)合型人才缺乏。

2.2.3內(nèi)容空泛狹窄。在現(xiàn)有應(yīng)急預(yù)案中，一是預(yù)案內(nèi)容形式化。隴縣縣公司和榆林、漢中市公司檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案與省檔案局印發(fā)的預(yù)案內(nèi)容基本一致，且應(yīng)急預(yù)案重形式、輕內(nèi)容，地域特點(diǎn)不明顯。隴縣公司地處陜西關(guān)中西部、榆林市公司地處陜北、漢中市公司地處陜南，這三家公司所處地域不同，突發(fā)災(zāi)害各具特點(diǎn)，但應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容基本一致，缺乏針對(duì)性與可操作性。二是預(yù)案范圍狹窄。從隴縣公司和榆林、漢中市公司應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容上看，主要側(cè)重于應(yīng)對(duì)檔案實(shí)體安全的“八防”設(shè)施設(shè)備、水電線路及自然災(zāi)害應(yīng)急內(nèi)容，對(duì)于檔案信息系統(tǒng)安全保護(hù)、檔案數(shù)字化過(guò)程丟失、泄密以及電子檔案數(shù)據(jù)安全等相關(guān)內(nèi)容涉及較少，特別是對(duì)于各類人為因素如盜竊、蓄意縱火、網(wǎng)絡(luò)入侵等檔案應(yīng)急管理如何應(yīng)對(duì)處置沒(méi)有涉及。

2.2.4缺乏檔案數(shù)字化內(nèi)容。在現(xiàn)有應(yīng)急預(yù)案中，沒(méi)有對(duì)檔案數(shù)字化過(guò)程中對(duì)檔案本身造成的損害可能和應(yīng)對(duì)措施予以規(guī)定。也沒(méi)有對(duì)檔案數(shù)字化后形成的數(shù)字化檔案的安全存儲(chǔ)、保密、傳遞等問(wèn)題予以規(guī)定。更沒(méi)有涉及由于突發(fā)事件造成的超高溫、超低溫、水、火、有害氣體等突發(fā)環(huán)境問(wèn)題對(duì)數(shù)字化檔案的存儲(chǔ)介質(zhì)造成損害如何應(yīng)急處理，以及由于時(shí)間推移和技術(shù)升級(jí)導(dǎo)致的存儲(chǔ)介質(zhì)老化和讀取困難問(wèn)題等。

2.2.5動(dòng)態(tài)管理缺失。在現(xiàn)有應(yīng)急預(yù)案中只有漢中市公司在市檔案局的指導(dǎo)下演練過(guò)1次，其余2家單位自預(yù)案制定后未經(jīng)過(guò)實(shí)際演練。由于預(yù)案缺乏實(shí)操演練，其實(shí)踐性和有效性存在疑問(wèn)。而且應(yīng)急預(yù)案還需要根據(jù)檔案工作現(xiàn)實(shí)環(huán)境的變化而隨時(shí)調(diào)整、根據(jù)預(yù)案演練過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題逐步完善。應(yīng)急預(yù)案演練不足的后果必然導(dǎo)致應(yīng)急預(yù)案動(dòng)態(tài)管理缺失，應(yīng)急預(yù)案在危機(jī)爆發(fā)時(shí)不能有效發(fā)揮作用。

3 陜西煙草商業(yè)檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案建設(shè)現(xiàn)狀分析

3.1 應(yīng)急意識(shí)淡薄

對(duì)自然災(zāi)害和人為因素引發(fā)的突發(fā)事件應(yīng)急處置理念淡薄是預(yù)案建設(shè)滯后的主觀原因。煙草行業(yè)在“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、垂直管理、專賣(mài)專營(yíng)”的體制下，呈現(xiàn)相對(duì)封閉的管理狀態(tài)，使得檔案安全的關(guān)注點(diǎn)還停留在檔案實(shí)體的“八防”上，檔案應(yīng)急管理的前沿理論研究與科學(xué)規(guī)范的管理難以在煙草商業(yè)檔案工作中得到體現(xiàn)。檔案人員危機(jī)意識(shí)缺乏，應(yīng)急觀念落后。同時(shí)以檔案數(shù)字化為基礎(chǔ)的檔案信息化進(jìn)展緩慢，對(duì)檔案信息安全重要性認(rèn)識(shí)不足。加之國(guó)家煙草專賣(mài)局要求煙草行業(yè)須將年滿15年履行行政管理職能的檔案向各級(jí)檔案館移交，這一規(guī)定更成為煙草檔案部門(mén)對(duì)建設(shè)檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案建設(shè)不以為然的借口。

3.2 理論支撐不夠

陜西煙草商業(yè)檔案門(mén)類大多集中在文書(shū)檔案、基建檔案及專門(mén)檔案。檔案管理人員大都沒(méi)有專業(yè)背景，兼職檔案人員較多。檔案管理業(yè)務(wù)多集中在整理和利用，對(duì)檔案基礎(chǔ)管理、法律法規(guī)，特別是安全應(yīng)急管理研究不足。近年來(lái)，陜西煙草商業(yè)平均每年發(fā)表的有關(guān)檔案領(lǐng)域的研究論文不超過(guò)3篇，且主要集中在省級(jí)公司。關(guān)于檔案安全理論研究主要集中在檔案實(shí)體安全方面，缺乏檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急處置理論研究。

3.3 頂層設(shè)計(jì)缺失

在省級(jí)公司層面，檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案建設(shè)研究至今未開(kāi)展，更沒(méi)有制定相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，只是在2008年8月轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家檔案局頒布的《檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急處置管理辦法》。煙草行業(yè)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，垂直管理、專賣(mài)專營(yíng)”的體制優(yōu)勢(shì)沒(méi)能在檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案建設(shè)上得以體現(xiàn)。檔案工作效益的潛在性使得煙草商業(yè)檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案建設(shè)沒(méi)能與生產(chǎn)安全事件，群體性事件、網(wǎng)絡(luò)安全事件等應(yīng)急預(yù)案建設(shè)同步發(fā)展，沒(méi)能在各級(jí)公司年度工作業(yè)績(jī)考核內(nèi)容中得以體現(xiàn)，致使檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制落實(shí)不到位，頂層設(shè)計(jì)缺失。

4 完善陜西煙草商業(yè)檔案工作應(yīng)急預(yù)案建設(shè)對(duì)策

4.1 加快應(yīng)急預(yù)案建設(shè)理論研究

4.4.1強(qiáng)化統(tǒng)籌規(guī)劃。要將檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急管理研究納入各級(jí)公司年度科技項(xiàng)目計(jì)劃。依托項(xiàng)目資金對(duì)檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急管理現(xiàn)狀調(diào)研，根據(jù)調(diào)研結(jié)果因地制宜構(gòu)建本單位、本系統(tǒng)突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案，進(jìn)而依據(jù)總體預(yù)案結(jié)合各市（區(qū)）、各縣（區(qū)）不同地域特點(diǎn)制定符合實(shí)際、系統(tǒng)有效的差異化應(yīng)急預(yù)案，構(gòu)筑起陜西煙草系統(tǒng)檔案工作的安全屏障。

4.4.2加強(qiáng)學(xué)術(shù)交流。陜西省是教育和科研大省，涉及檔案研究的高校、科研單位較多。比如西北大學(xué)應(yīng)急管理學(xué)院不僅設(shè)有檔案學(xué)專業(yè)，而且在應(yīng)急管理方面具有一定的科研優(yōu)勢(shì)。陜西省煙草商業(yè)可以通過(guò)設(shè)立縱向科研項(xiàng)目、推動(dòng)學(xué)術(shù)交流的方式逐漸加強(qiáng)與這些單位的合作與交流，從而增強(qiáng)本系統(tǒng)的檔案應(yīng)急管理水平。還可以協(xié)同陜西省檔案學(xué)會(huì)在學(xué)術(shù)交流活動(dòng)中對(duì)檔案應(yīng)急管理相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行探討，為省、市、縣三級(jí)公司檔案工作者提供學(xué)術(shù)交流平臺(tái)，共享創(chuàng)新成果，推動(dòng)檔案應(yīng)急管理協(xié)同發(fā)展。

4.2 打造高素質(zhì)應(yīng)急預(yù)案建設(shè)隊(duì)伍

4.2.1加強(qiáng)教育培訓(xùn)。對(duì)于專職檔案管理人員，引進(jìn)具有檔案學(xué)專業(yè)背景的優(yōu)秀高校畢業(yè)生；對(duì)于兼職檔案管理人員，選用有管理學(xué)背景且側(cè)重于檔案管理工作實(shí)踐的人員。對(duì)于新進(jìn)檔案人員要及時(shí)安排檔案基本理論和基本技能的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，使其盡快掌握檔案工作所需的專業(yè)知識(shí)和安全技能；對(duì)于在崗管理人員要定期進(jìn)行新知識(shí)、新規(guī)則的培訓(xùn)，及時(shí)適應(yīng)檔案工作新理念和新方法；強(qiáng)化信息化條件下檔案工作應(yīng)急管理教育培訓(xùn)，為數(shù)字時(shí)代的檔案信息安全打好基礎(chǔ)。

4.2.2增強(qiáng)人員活力。實(shí)施年度大學(xué)生招聘計(jì)劃，引進(jìn)高校檔案學(xué)專業(yè)畢業(yè)生，為檔案隊(duì)伍注入新鮮血液和專業(yè)人才?？茖W(xué)制定工作目標(biāo)任務(wù)和考核結(jié)果運(yùn)用，將職務(wù)晉級(jí)、年度評(píng)優(yōu)真正與檔案工作業(yè)績(jī)相結(jié)合。積極引導(dǎo)檔案管理人員做好本職工作，維護(hù)長(zhǎng)期穩(wěn)定的專業(yè)化檔案隊(duì)伍，并鼓勵(lì)檔案管理人員積極參加檔案系列專業(yè)技術(shù)職稱評(píng)聘。

4.3 完善應(yīng)急預(yù)案建設(shè)頂層設(shè)計(jì)

4.3.1筑牢思想基礎(chǔ)。一是從制度層面明確各級(jí)公司、機(jī)關(guān)各部門(mén)在檔案應(yīng)急管理中的責(zé)任，進(jìn)一步提高管理人員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，增強(qiáng)突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)管控，最大限度地降低突發(fā)事件導(dǎo)致的“犯錯(cuò)成本”。二是定期召開(kāi)有關(guān)檔案應(yīng)急工作的專題會(huì)議，宣傳突發(fā)事件分類、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，展示國(guó)內(nèi)外突發(fā)事件造成的重大損失案例，提高本系統(tǒng)檔案工作者的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，提升突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案重視程度。同時(shí)在制度層面加強(qiáng)考核，提高應(yīng)急預(yù)案缺失、應(yīng)急管理失誤造成的檔案受損懲處力度，切實(shí)做到責(zé)任明確，獎(jiǎng)懲分明。

4.3.2納入工作計(jì)劃。檔案工作是陜西煙草商業(yè)各項(xiàng)工作中必不可少的一環(huán)，必須與其他管理工作共同發(fā)展、協(xié)調(diào)推進(jìn)。各級(jí)公司要將檔案應(yīng)急管理相關(guān)工作納入領(lǐng)導(dǎo)議事日程，納入檔案部門(mén)年度工作計(jì)劃，應(yīng)急預(yù)案建設(shè)尚未完善的公司應(yīng)及時(shí)推動(dòng)預(yù)案建設(shè)，增強(qiáng)本單位年度計(jì)劃的全面性、權(quán)威性、協(xié)調(diào)性。

4.3.3強(qiáng)化考核力度。陜西省煙草公司要將檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案建設(shè)列入市級(jí)公司年度工作業(yè)績(jī)考核內(nèi)容，市級(jí)公司將檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案建設(shè)列入縣級(jí)分公司年度工作業(yè)績(jī)考核內(nèi)容，以消除麻痹思想和僥幸心理，確保本系統(tǒng)檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案建設(shè)有序、有力、有效，持續(xù)推進(jìn)。

5 加快應(yīng)急預(yù)案建設(shè)步伐

5.1 對(duì)現(xiàn)有預(yù)案進(jìn)行修訂

《檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急處置管理辦法》中提出“應(yīng)急預(yù)案制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際需要和情勢(shì)變化，適時(shí)修訂應(yīng)急預(yù)案”[2]。對(duì)于現(xiàn)有應(yīng)急預(yù)案，相關(guān)市（縣）級(jí)公司應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況不斷修訂和完善。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，基于環(huán)境、人員、庫(kù)存檔案等條件的變化，將不夠科學(xué)或失去時(shí)效的條款及時(shí)調(diào)整或更新。將新的內(nèi)容與要求補(bǔ)充到應(yīng)急預(yù)案中去，以保證應(yīng)急預(yù)案的時(shí)效性和有效性，使應(yīng)急預(yù)案更加符合新形勢(shì)下應(yīng)急管理工作實(shí)際。

5.2 開(kāi)展預(yù)案編制工作

未建立檔案工作應(yīng)急預(yù)案的單位，一是要盡快成立以檔案專業(yè)知識(shí)為核心、凝聚其他專業(yè)知識(shí)的應(yīng)急預(yù)案編制小組。二是遵循相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和本單位檔案部門(mén)的實(shí)際情況及應(yīng)急能力，科學(xué)地設(shè)定預(yù)案編制內(nèi)容。三是編制應(yīng)急預(yù)案時(shí)要深入調(diào)查取證，不能與本單位實(shí)際情況和地域特點(diǎn)相脫節(jié)。四是積極借鑒行業(yè)內(nèi)外應(yīng)急預(yù)案編制的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本單位的實(shí)際情況，擇善而從。五是實(shí)現(xiàn)多方協(xié)同，除加強(qiáng)本單位內(nèi)部各部門(mén)之間的協(xié)同外，還應(yīng)與屬地檔案行政管理部門(mén)協(xié)同合作。

5.3 增加信息化內(nèi)容

檔案數(shù)字化、信息化已經(jīng)成為檔案事業(yè)和檔案工作發(fā)展的必然趨勢(shì)。針對(duì)檔案數(shù)字化和檔案信息化工作的有關(guān)內(nèi)容不能在陜西煙草商業(yè)檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案中缺失。新修訂的《中華人民共和國(guó)檔案法》提出要“保障電子檔案、傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化成果等檔案數(shù)字資源的安全保存和有效利用”。2021年，《“十四五”全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出“要提升檔案數(shù)字資源安全管理能力”“健全檔案網(wǎng)絡(luò)、檔案信息系統(tǒng)和檔案數(shù)字資源安全保密防護(hù)體系”[3]。因此，在檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案建設(shè)中要充分重視檔案數(shù)字化過(guò)程及數(shù)字化成果，檔案網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)及數(shù)據(jù)載體安全等問(wèn)題，補(bǔ)齊現(xiàn)有預(yù)案的短板，完善現(xiàn)有預(yù)案內(nèi)容。

5.4 加強(qiáng)預(yù)案演練

陜西煙草商業(yè)系統(tǒng)應(yīng)該努力推動(dòng)包括檔案應(yīng)急管理在內(nèi)的系列應(yīng)急預(yù)案演練。首先，檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急演練不僅需要有針對(duì)自然災(zāi)害、防盜防火等突發(fā)事件的應(yīng)急演練，而且需要有針對(duì)電子檔案穩(wěn)定性、安全性遭遇危險(xiǎn)的信息化演練。其次，需要確定合理的演練頻次，演練的目的是保證應(yīng)急預(yù)案符合工作實(shí)際和應(yīng)急需求，能夠起到保證檔案安全的作用。第三，需要確定合理的演練范圍。省公司的演練要和各市公司的演練結(jié)合起來(lái)，最好能夠形成整個(gè)系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)的演練機(jī)制。第四，采用不同應(yīng)急預(yù)案演練方式，室內(nèi)推演與綜合推演結(jié)合推行，降低演練難度和成本。第五，要針對(duì)演練中出現(xiàn)的問(wèn)題，及時(shí)總結(jié)復(fù)盤(pán)，編寫(xiě)詳盡應(yīng)急預(yù)案演練報(bào)告，及時(shí)通報(bào)演練結(jié)果與存在的問(wèn)題，并根據(jù)演練結(jié)果及時(shí)修訂調(diào)整或補(bǔ)充應(yīng)急預(yù)案，加強(qiáng)預(yù)案動(dòng)態(tài)管理。

6 結(jié)語(yǔ)

預(yù)防是維護(hù)檔案安全比較經(jīng)濟(jì)的方式。陜西煙草商業(yè)提升檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案建設(shè)理論支撐，打造專業(yè)應(yīng)急預(yù)案建設(shè)支撐隊(duì)伍，完善應(yīng)急預(yù)案建設(shè)頂層設(shè)計(jì)，加快應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)步伐。從而推動(dòng)檔案應(yīng)急管理工作的開(kāi)展，確保煙草商業(yè)檔案在面對(duì)各級(jí)各類突發(fā)事件時(shí)能夠有條不紊、及時(shí)應(yīng)對(duì)，保護(hù)好檔案資源，為煙草商業(yè)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

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（作者單位：中國(guó)煙草總公司陜西省公司；西北大學(xué)圖書(shū)館；云南大學(xué)檔案學(xué)院）