葉方霞 陳鵬 王少華 李鑫蕊

耕地“進(jìn)出平衡”是繼耕地“占補(bǔ)平衡”后，耕地用途管制的又一創(chuàng)新舉措，成為耕地保護(hù)、耕地流出整改的重要手段，目前已經(jīng)取得了明顯實(shí)效。但是，這一政策在實(shí)施中仍面臨諸多難點(diǎn)堵點(diǎn)，筆者走訪湖北省多個(gè)縣市耕地流失整改、耕地“進(jìn)出平衡”與全域土地綜合整治項(xiàng)目實(shí)施情況，發(fā)現(xiàn)全域土地綜合整治能為耕地“進(jìn)出平衡”提供一種系統(tǒng)化的治理模式，優(yōu)化了國(guó)土空間布局、籌集了項(xiàng)目建設(shè)資金、培植了新型優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)，作用成效明顯，進(jìn)而提出應(yīng)基于系統(tǒng)治理的視角，引入全域土地綜合整治的系統(tǒng)理念和綜合手段，思考耕地“進(jìn)出平衡”的對(duì)策建議。

一、對(duì)耕地“進(jìn)出平衡”政策解讀

1.耕地“進(jìn)出平衡”是制止“非農(nóng)化”“非糧化”的有效途徑

自2020 年以來(lái)，國(guó)務(wù)院辦公廳連續(xù)發(fā)文制止耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”，各地積極采取行動(dòng)響應(yīng)要求。從制度設(shè)計(jì)來(lái)看，我國(guó)已形成了一套基本健全的農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地的審批制度、實(shí)施細(xì)則，管理邊界，耕地“非農(nóng)化”管理有相對(duì)完整的法律法規(guī)及政策依據(jù)和制度保證。然而，農(nóng)用地內(nèi)部的用途轉(zhuǎn)換目前尚未建立明確的機(jī)制，地方違規(guī)占用耕地植樹(shù)造綠、挖湖造景、占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚(yú)、工商資本大規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地改變用途造成耕作層破壞等屢禁不止。在此背景下推出耕地“進(jìn)出平衡”，是遏制耕地流失的有力舉措，是加強(qiáng)耕地與林地、園地、草地等其他農(nóng)用地之間合理轉(zhuǎn)換的一種良性互動(dòng)機(jī)制。

2.耕地“進(jìn)出平衡”是加強(qiáng)耕地三位一體保護(hù)、提升區(qū)域糧食產(chǎn)能的建設(shè)性活動(dòng)

耕地保護(hù)首先注重?cái)?shù)量保護(hù)，嚴(yán)控耕地占用，要求建設(shè)占用耕地需“占補(bǔ)平衡”，經(jīng)過(guò)幾十年的開(kāi)發(fā)利用，耕地后備資源日益枯竭，保持耕地?cái)?shù)量平衡的難度和壓力越來(lái)越大。耕地“進(jìn)出平衡”能有力促進(jìn)農(nóng)用地整體數(shù)量不下降，保持農(nóng)用地內(nèi)部地類結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)平衡，對(duì)農(nóng)業(yè)空間的形態(tài)和功能進(jìn)行空間平衡，將林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地轉(zhuǎn)為耕地，拓寬了耕地補(bǔ)充的渠道和方式，緩解了耕地補(bǔ)充壓力，調(diào)整了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，保護(hù)了生物多樣性，加強(qiáng)了國(guó)家糧食生產(chǎn)安全。

二、耕地“進(jìn)出平衡”政策的實(shí)施難點(diǎn)

1.社會(huì)共識(shí)難形成

統(tǒng)一思想，形成共識(shí)，匯聚各方意見(jiàn)，是落實(shí)這項(xiàng)工作最困難又最為根本的環(huán)節(jié)。復(fù)雜嚴(yán)峻的國(guó)際形勢(shì)，“糧食安全”問(wèn)題引起全社會(huì)高度重視，中共中央五個(gè)“一票否決”壓實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任，地方各級(jí)逐級(jí)簽訂責(zé)任狀，黨政同責(zé)，積極開(kāi)展耕地保護(hù)整改工作以緩解耕地流失，守牢耕地保護(hù)紅線。然而，各級(jí)政府同樣面臨招商引資、發(fā)展需求和GDP 考核壓力，兩者一旦發(fā)生沖突，就可能決心動(dòng)搖，采取權(quán)宜之計(jì)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐利性是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和耕地流出的主因，種植糧食經(jīng)濟(jì)效益較低，缺少相應(yīng)代償機(jī)制，普通群眾對(duì)政策的認(rèn)同度還不夠高，耕地保護(hù)的全民共識(shí)還需進(jìn)一步加強(qiáng)。

2.部門(mén)目標(biāo)難協(xié)同

耕地“進(jìn)出平衡”針對(duì)的對(duì)象是林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地。在有限的國(guó)土空間內(nèi)實(shí)現(xiàn)多目標(biāo)多功能的平衡，需要系統(tǒng)治理思維和架構(gòu)。各部門(mén)基于自身職責(zé)，在同一空間上實(shí)現(xiàn)不同的功能，面臨空間爭(zhēng)地矛盾，目前，尚未確立明確的空間利用優(yōu)先序。具體來(lái)講：政府進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧，倡導(dǎo)貧困戶種植經(jīng)濟(jì)效益高的經(jīng)濟(jì)苗木；農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)出臺(tái)鼓勵(lì)政策，積極支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；林業(yè)部門(mén)嚴(yán)控林地轉(zhuǎn)為非林地，實(shí)施造林綠化工程；水利部門(mén)強(qiáng)化對(duì)河湖水域岸線空間的管控要求等；這些部門(mén)職責(zé)和利益訴求，對(duì)耕地“進(jìn)出平衡”的具體實(shí)施容易造成掣肘，土地資源有限，耕地“進(jìn)出平衡”的“進(jìn)”來(lái)源就在園地、林地、水面等其他農(nóng)用地，但各部門(mén)地類認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，存在林業(yè)、國(guó)土“政策打架”問(wèn)題，開(kāi)展工作時(shí)容易出現(xiàn)推諉、掣肘、延誤、互不買賬情形。

3.配套產(chǎn)業(yè)難發(fā)展

耕地“非糧化”產(chǎn)生的主要原因之一，是后續(xù)配套農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)后勁不足，既有產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)培育、產(chǎn)業(yè)支持、營(yíng)商環(huán)境等政府職能原因，也有地域特點(diǎn)，產(chǎn)品質(zhì)量、集團(tuán)管理、企業(yè)家素質(zhì)等客觀原因。一是種糧配套制度與產(chǎn)業(yè)體系不夠健全。目前，尚未構(gòu)建起明確的以耕地保護(hù)為重要導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)體系與配套制度，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃引導(dǎo)多以多元化、多樣化、特色化為主，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)的產(chǎn)業(yè)扶持政策與產(chǎn)業(yè)區(qū)域規(guī)劃未充分體現(xiàn)耕地用途的優(yōu)先序，例如：與之相關(guān)的配套產(chǎn)業(yè)以及產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼和種糧補(bǔ)貼的發(fā)放新標(biāo)準(zhǔn)、新條例等。二是耕地流失管理難度大，執(zhí)行難。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任下，農(nóng)民擁有土地的使用權(quán)，農(nóng)民按照市場(chǎng)需求自己決定種植種類，當(dāng)前市場(chǎng)供求關(guān)系和糧食生產(chǎn)銷售體系造成非糧食主產(chǎn)區(qū)種糧積極性低，經(jīng)濟(jì)作物性價(jià)比更高，引起耕地非糧化、非農(nóng)化。耕地流失整改后期管護(hù)不力就會(huì)導(dǎo)致撂荒，因農(nóng)村人口外出務(wù)工、易地扶貧搬遷等造成務(wù)農(nóng)人數(shù)減少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力弱，持續(xù)耕作難，山地偏遠(yuǎn)地區(qū)容易出現(xiàn)自然撂荒現(xiàn)象。

4.建設(shè)資金難籌措

目前，耕地“進(jìn)出平衡”項(xiàng)目的實(shí)施主體主要為縣、鄉(xiāng)人民政府，實(shí)施費(fèi)用由財(cái)政資金統(tǒng)籌支出，沒(méi)有體現(xiàn)耕地轉(zhuǎn)出占用主體應(yīng)為耕地轉(zhuǎn)入實(shí)施所需承擔(dān)的主體責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。耕地流出整改多為工程恢復(fù)，實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)不健全，費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)不明確，資金來(lái)源無(wú)保障。新增耕地后期管護(hù)成本高，長(zhǎng)期依靠財(cái)政撥款，增加了地方政府壓力。各地正在積極探索耕地轉(zhuǎn)入和轉(zhuǎn)出掛鉤機(jī)制，但缺少統(tǒng)一的交易機(jī)構(gòu)或平臺(tái)，缺乏與市場(chǎng)機(jī)制相匹配的定價(jià)體系，尚未實(shí)現(xiàn)耕地轉(zhuǎn)入指標(biāo)有償使用。

三、耕地“進(jìn)出平衡”政策的作用成效

通過(guò)調(diào)研湖北省多個(gè)縣市耕地流失整改、“進(jìn)出平衡”與全域土地綜合整治項(xiàng)目，發(fā)現(xiàn)全域土地綜合整治為一定區(qū)域內(nèi)耕地“進(jìn)出平衡”提供了一種新模式，起到一定的積極作用并成效初顯。

1.優(yōu)化了國(guó)土空間布局

通過(guò)實(shí)施全域國(guó)土綜合整治，優(yōu)化了資源配置，提升了全域發(fā)展格局，同步實(shí)現(xiàn)了耕地“占補(bǔ)平衡”和耕地“進(jìn)出平衡”。項(xiàng)目區(qū)“田成方、林成網(wǎng)、渠相連、路相通”“適度規(guī)模”經(jīng)營(yíng)，消除了耕地碎片化，推進(jìn)“小田并大田”，實(shí)現(xiàn)規(guī)模農(nóng)業(yè)、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，優(yōu)化了國(guó)土空間布局，提高了生產(chǎn)效率，美化了生活環(huán)境，改善了群眾生活，增強(qiáng)了群眾的獲得感、幸福感、安全感。

2.籌集了項(xiàng)目建設(shè)資金

全域土地綜合整治可享受兩大政策紅利，自帶的金融平臺(tái)屬性，為其進(jìn)行資金籌措等方面提供了良好的平臺(tái)，通過(guò)全域土地綜合整治將資源變現(xiàn)、將指標(biāo)產(chǎn)生價(jià)值是其最核心的內(nèi)生動(dòng)力機(jī)制。在這個(gè)過(guò)程中，在空間統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，還可以做好資金統(tǒng)籌，為全域全要素的空間治理提供資金支持，有力實(shí)現(xiàn)耕地系統(tǒng)整治。

3.培植了新型優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)

在全域項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中，按照村莊規(guī)劃功能分區(qū)，結(jié)合當(dāng)?shù)卣行墓ぷ?，確定發(fā)展方向，對(duì)低效林地園地，殘次林進(jìn)行改造，不斷調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。通過(guò)實(shí)施土地平整、農(nóng)業(yè)配套設(shè)施建設(shè)等工程，改善灌排條件和耕作方式，增加耕地面積，提高耕地質(zhì)量，增加糧食產(chǎn)能，提高土地效益，使耕地整治與產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密結(jié)合，培育可持續(xù)的發(fā)展動(dòng)力，培植了新型優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)。

四、對(duì)耕地“進(jìn)出平衡”的建議

1.耕地“進(jìn)出平衡”應(yīng)著力于空間資源的有效整合和優(yōu)化配置

全域土地綜合整治是對(duì)空間資源的有效整合和優(yōu)化配置，而耕地“進(jìn)出平衡”的本質(zhì)是保證區(qū)域可持續(xù)的穩(wěn)定糧食生產(chǎn)能力，是優(yōu)化區(qū)域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的手段。借鑒全域土地綜合整治的理念，耕地“進(jìn)出平衡”應(yīng)著力于對(duì)更大區(qū)域的農(nóng)業(yè)空間資源的有效整合和優(yōu)化配置。

一是充分運(yùn)用空間規(guī)劃和布局優(yōu)化的手段，統(tǒng)一規(guī)劃農(nóng)業(yè)要素配置?；诙嗄繕?biāo)平衡原則，統(tǒng)籌考慮耕地保護(hù)、糧食安全、林地保護(hù)、水安全與水環(huán)境安全、生態(tài)安全等底線要求，基于適宜性和承載力雙評(píng)價(jià)，對(duì)區(qū)域農(nóng)業(yè)空間資源進(jìn)行合理規(guī)劃，制定長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和階段計(jì)劃，合理編制耕地年度“進(jìn)出平衡”實(shí)施方案。

二是以耕地保護(hù)為核心，開(kāi)展耕地保護(hù)集聚區(qū)建設(shè)，通過(guò)連片保護(hù)、連片恢復(fù)、連片建設(shè)，科學(xué)合理地對(duì)耕地實(shí)行恢復(fù)和保護(hù)，在多重目標(biāo)平衡中尋求空間最優(yōu)解，并允許在一定期限對(duì)一定區(qū)域?qū)嵤椥怨芸亍⑤喿?、休耕，促進(jìn)資源的優(yōu)化配置。

2.耕地“進(jìn)出平衡”應(yīng)注重整體觀念和系統(tǒng)思維

耕地“進(jìn)出平衡”面臨多元主體利益協(xié)調(diào)難、多重目標(biāo)實(shí)現(xiàn)難、達(dá)成社會(huì)共識(shí)難的問(wèn)題，需要統(tǒng)籌考慮，建立系統(tǒng)，以一種制度撬動(dòng)實(shí)現(xiàn)多重目標(biāo)。一是建立耕地“進(jìn)出平衡”項(xiàng)目全生命周期獨(dú)立閉環(huán)管理系統(tǒng)，統(tǒng)籌考慮空間管控、耕地保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、共同富裕多元訴求。建立耕地“進(jìn)出平衡”項(xiàng)目化制度，以片區(qū)為單位，分片設(shè)立耕地“進(jìn)出平衡”項(xiàng)目，并統(tǒng)籌考慮片區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求與收益，以不增加財(cái)政負(fù)擔(dān)和政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)為基礎(chǔ)，創(chuàng)新項(xiàng)目投融資方式，為項(xiàng)目實(shí)施提供資金渠道，并合理核算項(xiàng)目收益，建立項(xiàng)目考核、獎(jiǎng)補(bǔ)激勵(lì)、績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，針對(duì)性給予農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶持優(yōu)惠政策，因地制宜設(shè)定一定年限為閉環(huán)管理周期，實(shí)現(xiàn)耕地“進(jìn)出平衡”整體性和持續(xù)性管理；二是加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施統(tǒng)籌，充分整合各部門(mén)涉農(nóng)項(xiàng)目、資金和試點(diǎn)政策，尤其是結(jié)合全域土地綜合整治項(xiàng)目建設(shè)，合理強(qiáng)化小田并大田、易機(jī)化耕作制度，制定新增耕地增加圖斑集中連片規(guī)則，適度解決耕地碎片化和集中耕種不足問(wèn)題，有效防止新的耕地流出現(xiàn)象發(fā)生；大力推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，同時(shí)，在全域國(guó)土綜合整治項(xiàng)目平臺(tái)上，整體謀劃耕地“進(jìn)出平衡”、耕地“占補(bǔ)平衡”、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等，統(tǒng)籌安排兩類新增耕地的規(guī)模、布局、時(shí)序。

3.耕地“進(jìn)出平衡”應(yīng)合理引導(dǎo)多主體參與和協(xié)同合作

一是引導(dǎo)多元社會(huì)主體參與，拓寬資金渠道。建立耕地“進(jìn)出平衡”指標(biāo)有償使用機(jī)制，統(tǒng)籌耕地“占補(bǔ)平衡”與“進(jìn)出平衡”，探索指標(biāo)打通統(tǒng)籌使用機(jī)制。引導(dǎo)國(guó)有企業(yè)承擔(dān)糧食生產(chǎn)重任、培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)企業(yè)、投放物質(zhì)、釋放政策，刺激市場(chǎng)。加強(qiáng)對(duì)種糧主體的政策激勵(lì)，支持家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社發(fā)展糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，支持建設(shè)糧食產(chǎn)后烘干、加工設(shè)施，打通糧食生產(chǎn)流通上下游產(chǎn)業(yè)鏈，提高糧食經(jīng)營(yíng)效益。以全域國(guó)土綜合整治為平臺(tái)，加強(qiáng)耕地轉(zhuǎn)入項(xiàng)目資金統(tǒng)籌，從新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)的土地出讓金以及其他財(cái)政資金中統(tǒng)籌安排專項(xiàng)資金，用于組織實(shí)施耕地恢復(fù)。建立耕地“進(jìn)出平衡”指標(biāo)儲(chǔ)備庫(kù)，由縣級(jí)人民政府統(tǒng)籌預(yù)測(cè)未來(lái)一段時(shí)間的耕地轉(zhuǎn)出需求量，提前開(kāi)展耕地恢復(fù)工作，多渠道完成新增耕地任務(wù)。

二是厘清職責(zé)邊界，加強(qiáng)部門(mén)協(xié)同。針對(duì)耕地保護(hù)與“進(jìn)出平衡”工作中各部門(mén)職責(zé)不清的問(wèn)題，尤其是自然資源部門(mén)與農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)、水利等涉及農(nóng)業(yè)空間“爭(zhēng)地”部門(mén)，進(jìn)一步明確部門(mén)之間耕地“進(jìn)出平衡”的職責(zé)。同時(shí)，加快政策創(chuàng)新，打通政策壁壘。針對(duì)農(nóng)業(yè)空間置換政策“打架”問(wèn)題，建議由政府牽頭，聯(lián)合各部門(mén)共同建立具有操作性的農(nóng)用地空間置換機(jī)制。明確高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目區(qū)內(nèi)耕地“進(jìn)出平衡”落實(shí)機(jī)制，探索制定“林耕置換”政策，開(kāi)展山坡農(nóng)用地（非林地）與平原林地置換工作，探索制定河湖管理范圍內(nèi)穩(wěn)定耕地認(rèn)定及調(diào)整制度，探索農(nóng)田水利設(shè)施用地與河灘地耕地置換政策。針對(duì)各部門(mén)項(xiàng)目耕地“進(jìn)出平衡”需求，建議政府引導(dǎo)優(yōu)先在各部門(mén)管理的空間范圍內(nèi)尋求平衡，例如：水利工程淹沒(méi)區(qū)導(dǎo)致的耕地“轉(zhuǎn)出”，應(yīng)由水利部門(mén)優(yōu)先在其管理的河湖岸線范圍內(nèi)、河灘地、消落帶內(nèi)，通過(guò)流域治理，提高土地資源利用的穩(wěn)定性，協(xié)調(diào)水安全和糧食安全空間關(guān)系，確定合理可“轉(zhuǎn)入”的穩(wěn)定耕地潛力。

三是加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)，明確實(shí)施細(xì)則。針對(duì)“進(jìn)出平衡”方案編制要求不夠細(xì)、地方操作指導(dǎo)性不夠、“轉(zhuǎn)入”地塊認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不清、驗(yàn)收細(xì)則不明、后期管護(hù)考核要求不定的問(wèn)題，建議補(bǔ)充出臺(tái)“進(jìn)出平衡”實(shí)施細(xì)則或工作指引。制定耕地轉(zhuǎn)入項(xiàng)目立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收、管護(hù)全流程管理機(jī)制，簡(jiǎn)化、優(yōu)化項(xiàng)目報(bào)備審查流程，明確各階段管理具體要求。針對(duì)“進(jìn)出平衡”指標(biāo)使用規(guī)則不明問(wèn)題，建議制定“進(jìn)出平衡”指標(biāo)使用制度，明確指標(biāo)認(rèn)定、結(jié)余指標(biāo)使用、周轉(zhuǎn)、區(qū)域調(diào)劑、交易、統(tǒng)籌的要求、程序、價(jià)格及允許條件。

4.耕地“進(jìn)出平衡”應(yīng)注重科技支撐和技術(shù)創(chuàng)新

首先，加強(qiáng)對(duì)耕地地類認(rèn)定的科技支撐研究。針對(duì)因國(guó)土調(diào)查技術(shù)規(guī)程調(diào)整產(chǎn)生的耕地?cái)?shù)量變化，采用技術(shù)手段處理，充分應(yīng)用大數(shù)據(jù)手段，提高精度，排查調(diào)繪失誤，加強(qiáng)論證與舉證。針對(duì)圖斑“內(nèi)部打開(kāi)”、農(nóng)村宅基地宅前屋后附屬地、禾場(chǎng)、菜地、甚至預(yù)留宅基地被調(diào)繪為耕地后，動(dòng)輒造成耕地“流出”，引起農(nóng)民生活空間缺乏彈性和靈活性問(wèn)題，建議變更調(diào)查應(yīng)契合實(shí)際，充分考慮農(nóng)民改善生活空間、提高生活質(zhì)量的合理需求。

其次，建立導(dǎo)向更為明確的用途分區(qū)管制規(guī)則。按照第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查土地分類，耕地是指“種植農(nóng)作物的土地，包括熟地，新開(kāi)發(fā)、復(fù)墾、整理地，休閑地(含輪歇地、休耕地)；以種植農(nóng)作物（含蔬菜）為主,也有零星果樹(shù)、桑樹(shù)或其他樹(shù)木的土地；平均每年能保證收獲一季的已墾灘地和海涂”。從概念上，“種植農(nóng)作物”的對(duì)象和范圍界定不夠清晰，而從管控上，往往是區(qū)分永久基本農(nóng)田和一般農(nóng)田，側(cè)重邊界管控，從用途管控上，缺乏對(duì)耕地功能更為清晰的界定。建議構(gòu)建導(dǎo)向更為明晰的土地用途分區(qū)規(guī)則，對(duì)農(nóng)用地區(qū)分糧食種植地和一般農(nóng)用地，凸顯糧食保護(hù)，加強(qiáng)用途管制。

再次，充分運(yùn)用最新科技成果，促進(jìn)工作高效開(kāi)展。充分運(yùn)用規(guī)劃研究、工程測(cè)繪、航測(cè)遙感等技術(shù)優(yōu)勢(shì)，結(jié)合國(guó)土變更調(diào)查、衛(wèi)星遙感影像等數(shù)據(jù)信息，采用大數(shù)據(jù)手段，全面摸清家底，開(kāi)展“找地”與“管地”行動(dòng)。建立耕地管理“一本賬”“一張圖”，綜合運(yùn)用衛(wèi)星遙感等現(xiàn)代信息技術(shù)，隨時(shí)掌握耕地動(dòng)態(tài)，開(kāi)展耕地種糧情況監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)，建立耕地“非糧化”情況通報(bào)機(jī)制，全方位動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)保護(hù)耕地。