摘 要：農(nóng)村宅基地作為稀缺資源，閑置與短缺并存。通過對福建省全國農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)縣——晉江市、建甌市與沙縣區(qū)的實(shí)踐調(diào)研，重點(diǎn)探索了“三權(quán)分置”的有效實(shí)現(xiàn)方式，包括所有權(quán)和資格權(quán)在集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)的共有與合理分配，使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度創(chuàng)新。并針對當(dāng)前宅基地制度存在的問題和未來發(fā)展趨勢，從公平與效率、管理規(guī)范、有序與精準(zhǔn)、平臺建設(shè)以及用途創(chuàng)新等方面提出相應(yīng)的對策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地；制度改革試點(diǎn)；比較分析

中圖分類號：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：0253?2301（2024）11?0071?09

DOI： 10.13651/j.cnki.fjnykj.2024.11.012

2020 年以來，多個(gè)中央一號文件明確提出，要穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，探索宅基地“三權(quán)分置”有效實(shí)現(xiàn)形式。宅基地制度改革的核心，在于確保農(nóng)民基本居住權(quán)利的同時(shí)，著力解決宅基地閑置浪費(fèi)與農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益缺失等問題。其中提出的要適度放活使用權(quán)，就是要通過市場機(jī)制優(yōu)化宅基地資源配置，并有效保障農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)權(quán)利[1]。宅基地作為農(nóng)村集體資產(chǎn)的重要組成部分，其所有權(quán)歸屬于集體，而農(nóng)戶則依法享有資格權(quán)和使用權(quán)?！叭龣?quán)分置”的制度設(shè)計(jì)，既體現(xiàn)了集體經(jīng)濟(jì)的公有制特征，又保護(hù)了農(nóng)戶的切身利益，為宅基地制度改革奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

已有研究將“三權(quán)分置”視為當(dāng)前農(nóng)村宅基地制度改革的突破口[2]。農(nóng)村宅基地制度改革重點(diǎn)在于進(jìn)一步細(xì)化宅基地“三權(quán)”權(quán)能，這是目前我國農(nóng)村宅基地制度改革的主要方向[3]?，F(xiàn)有宅基地產(chǎn)權(quán)制度中，所有權(quán)更多體現(xiàn)為占有、分配的權(quán)能，處分與收益權(quán)相對體現(xiàn)不足，集體所有權(quán)一定程度上已被虛置[4]。為此，必須明確并規(guī)范宅基地所有權(quán)，將其作為“三權(quán)分置”制度的根本保障；同時(shí)，明確資格權(quán)，確保集體組織成員的基本權(quán)益，并通過住宅與非住宅用途的雙重渠道激活使用權(quán)[5]。“三權(quán)分置”的框架下，資格權(quán)保持封閉性，使用權(quán)則展現(xiàn)一定程度開放性，政策重心在于靈活運(yùn)用使用權(quán)[6?8]，賦予農(nóng)民對宅基地使用權(quán)的抵押、轉(zhuǎn)讓權(quán)能[9?11]，農(nóng)戶宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)益正逐步從資格權(quán)的保障轉(zhuǎn)向使用權(quán)權(quán)益的顯化與強(qiáng)化[12]。同時(shí)，加快推進(jìn)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”制度試點(diǎn)改革，探索所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的實(shí)現(xiàn)路徑，這包括適時(shí)探索宅基地資格權(quán)的固化機(jī)制，實(shí)施宅基地資格權(quán)延期實(shí)現(xiàn)制度，為那些享有宅基地資格權(quán)但選擇暫時(shí)不申請宅基地的農(nóng)戶提供延期實(shí)現(xiàn)的可能；同時(shí)，建立宅基地資格權(quán)保留制度，允許農(nóng)戶在自愿退出宅基地使用權(quán)后，仍保留未來再行申請分配宅基地的資格[13]。此外，進(jìn)一步放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，加快農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，切實(shí)讓農(nóng)民更多地分享土地增值收益[14]，并支持以出租、入股、合作等多種方式盤活利用閑置宅基地和閑置農(nóng)房[15?16]?！叭龣?quán)分置”制度改革，不僅回應(yīng)了其財(cái)產(chǎn)屬性功能[17]，而且兼顧集體與農(nóng)戶利益，成為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的應(yīng)然選擇[18]。我國正積極開展宅基地制度改革的實(shí)踐探索，各地涌現(xiàn)出多種創(chuàng)新模式，如湄潭縣的“分割登記”、義烏市的“集地券”、佛山市南海區(qū)的“土地整備”等[19]。此外，重慶的“地票”交易模式作為較早實(shí)踐，也為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提供了制度創(chuàng)新的范例[20]。現(xiàn)階段推進(jìn)的“三權(quán)分置”制度設(shè)計(jì)，旨在更清晰地界定宅基地的產(chǎn)權(quán)權(quán)能，盤活農(nóng)村宅基地的資源要素，為宅基地與房屋資源的配置優(yōu)化、財(cái)產(chǎn)功能的實(shí)現(xiàn)奠定基礎(chǔ)。然而，關(guān)于農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的政策、法律體系尚未健全，土地市場建設(shè)也還存在諸多不足。為此，有必要進(jìn)一步完善“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)，更好地以市場機(jī)制促進(jìn)宅基地資源優(yōu)化配置。基于此，本文以福建省為例，分析全國宅基地改革試點(diǎn)縣的經(jīng)驗(yàn)、做法與存在不足，探討現(xiàn)有“三權(quán)分置”制度改革試點(diǎn)縣的實(shí)踐，提出促進(jìn)福建省乃至全國的宅基地“三權(quán)分置”制度有效實(shí)現(xiàn)的具體形式。

1 福建省農(nóng)村宅基地制度改革經(jīng)驗(yàn)與做法

福建省晉江市、建甌市、沙縣區(qū)作為全國農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)縣，制度改革各有側(cè)重。晉江市注重宅基地的節(jié)約集約利用和多元化用途的開發(fā)，探索宅基地轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等多種方式，并實(shí)行基準(zhǔn)地價(jià)收費(fèi)。建甌市則針對自身農(nóng)業(yè)為主的特點(diǎn)，重點(diǎn)關(guān)注村莊建設(shè)外延擴(kuò)張和老舊房屋的閑置問題，制定宅基地基準(zhǔn)指導(dǎo)價(jià)并逐年收費(fèi)。沙縣區(qū)因異地就業(yè)多、外出人口多，重點(diǎn)解決宅基地及地上房屋閑置問題，并根據(jù)不同類別集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)進(jìn)行收費(fèi)。3 個(gè)試點(diǎn)縣在宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)權(quán)能實(shí)現(xiàn)方面均有所探索（表1），為全省乃至全國農(nóng)村宅基地制度的改革提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

1.1 晉江市宅基地制度改革經(jīng)驗(yàn)與做法

2015 年晉江市作為福建省唯一的全國農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)市（縣），開始了首輪試點(diǎn)改革。經(jīng)過4 年的探索，晉江在宅基地確權(quán)、各項(xiàng)權(quán)利界定、流轉(zhuǎn)方式創(chuàng)新等方面均取得了較好成效。這一系列改革舉措不僅極大地促進(jìn)了土地資源的節(jié)約集約化利用，而且還顯著改善了農(nóng)民的居住條件，拓寬了農(nóng)民的增收渠道，為集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展注入了新活力。在此基礎(chǔ)上，2020 年晉江市又開展了第二輪全國農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，此番改革的重心在“三權(quán)分置”政策落實(shí)后的宅基地及其房屋的資產(chǎn)化運(yùn)營，以及財(cái)產(chǎn)權(quán)益實(shí)現(xiàn)，旨在進(jìn)一步挖掘宅基地的潛在價(jià)值，激活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的新增長點(diǎn)。

1.1.1 切實(shí)落實(shí)和保障農(nóng)村宅基地集體所有權(quán)

晉江市出臺了《晉江市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理暫行規(guī)定》，探索建立村民事務(wù)理事會制度，明確村民事務(wù)理事會在行使集體土地所有權(quán)、參與村莊規(guī)劃以及在協(xié)調(diào)、管理宅基地利用及農(nóng)房建設(shè)監(jiān)管中的主體地位。對于村集體中存在的“少批多占”“未批先占”等違法違規(guī)占用宅基地的行為，實(shí)行宅基地有償使用。在兩輪改革中，集體經(jīng)濟(jì)組織不僅擁有更加完備的占有、分配、收益等權(quán)利，還強(qiáng)化了其對宅基地等資產(chǎn)的運(yùn)營與管理職能。例如，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有農(nóng)村宅基地的所有權(quán)，在宅基地等集體資產(chǎn)管理中具有決策、分配、收益等職能，有權(quán)收取宅基地有償使用費(fèi)用與對集體資產(chǎn)收益的分配。此外，晉江市還積極開展“村經(jīng)分離”試點(diǎn)實(shí)踐，優(yōu)化了集體資產(chǎn)的管理與運(yùn)營，促進(jìn)了集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

1.1.2 保護(hù)農(nóng)戶資格權(quán)

在首輪改革中，晉江市出臺了《晉江市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定指導(dǎo)意見》，明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定辦法，對于符合確權(quán)條件的農(nóng)戶，可以得到資格權(quán)、使用權(quán)的證書。農(nóng)戶資格權(quán)保障了集體經(jīng)濟(jì)組織成員在符合規(guī)定條件下獲得申請新宅基地及退出后補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。同時(shí)，在第二輪改革中，除了對于集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的明確設(shè)定外，還根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，有針對性地將一些特殊人群列入有償獲得資格權(quán)的范疇，擴(kuò)大了資格權(quán)的受益群體，包括明晰老年群體、退役軍人、離婚婦女等特殊群體的資格權(quán)認(rèn)定辦法，試點(diǎn)探索海外僑胞、港澳臺同胞等人才反哺農(nóng)村對象有償取得資格權(quán)的辦法，并在東石、金井等鎮(zhèn)開展了“人才反哺農(nóng)村”對象有償使用宅基地的實(shí)踐，引導(dǎo)通過合作建房、使用權(quán)流轉(zhuǎn)等多種方式，為特殊群體提供有償取得宅基地使用權(quán)的途徑。

1.1.3 適度放活宅基地和農(nóng)房使用權(quán)

在首輪改革中，晉江市擴(kuò)大了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍，由原來僅限于村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員間轉(zhuǎn)讓，擴(kuò)大至縣域內(nèi)的不同的集體經(jīng)濟(jì)組織成員間轉(zhuǎn)讓；允許宅基地及地上房屋用于共同抵押貸款，推動宅基地抵押貸款從獨(dú)立授信向批量授信轉(zhuǎn)變；并允許宅基地用途范圍擴(kuò)大，包括可將閑置宅基地和農(nóng)房開發(fā)為符合鄉(xiāng)村旅游所需的民宿、餐飲等設(shè)施，或?qū)㈤e置農(nóng)房用于發(fā)展電商等，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地。在第二輪改革中，晉江市立足人多地少的現(xiàn)實(shí)矛盾，探索農(nóng)村土地集約節(jié)約利用模式，盤活利用農(nóng)村閑置宅基地、危舊農(nóng)房，建設(shè)多層單元式農(nóng)村集合式住宅、多戶聯(lián)建式住宅等，改善人居環(huán)境，滿足農(nóng)民“戶有所居”的需求。村鎮(zhèn)集合式住宅和多戶聯(lián)建模式，有效節(jié)約了建設(shè)用地，保障了農(nóng)戶的居住要求，助力宜居宜業(yè)、和諧美麗的鄉(xiāng)村建設(shè)；此外，還允許將剩余宅基地轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)入市場流通，或作為國家收儲用地，從而顯著提升了建設(shè)用地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，推動了鄉(xiāng)村集體資產(chǎn)增值。通過宅基地與集體經(jīng)營性建設(shè)用地間的靈活轉(zhuǎn)換機(jī)制，進(jìn)一步激發(fā)了村集體經(jīng)濟(jì)組織節(jié)約集約用地的積極性。此外，晉江市還積極推動“村經(jīng)分離”試點(diǎn)實(shí)踐，充分發(fā)揮市場機(jī)制在宅基地等資產(chǎn)配置中的基礎(chǔ)性作用，如鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織采用公司制管理方式，以更加靈活高效的策略來應(yīng)對包括宅基地在內(nèi)的集體資產(chǎn)市場運(yùn)營。

1.1.4 積極提升宅基地管理效能

在兩輪改革實(shí)踐中，晉江市采用網(wǎng)格化管理、開發(fā)農(nóng)村宅基地審批管理系統(tǒng)等方式，顯著提升了申請與審批等管理效能，并助力歷史遺留問題解決。在首輪改革中，晉江市通過全面建立農(nóng)房的底數(shù)清單，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)了農(nóng)村宅基地歷史遺留問題的處置，針對“一戶多宅”“多戶一宅”“超面積”與手續(xù)不全等復(fù)雜問題，制定了包括退出、超面積有償使用、不予確權(quán)等不同的解決方案，較好地解決了這些歷史遺留問題。在第二輪改革中，晉江市更加注重運(yùn)用社會基層治理成果，以網(wǎng)格化治理推動農(nóng)村宅基地審批和管理，包括利用網(wǎng)格化推進(jìn)調(diào)查準(zhǔn)確性，利用信息化提升業(yè)務(wù)審批效率。同時(shí)，晉江市嚴(yán)格落實(shí)“四到場”機(jī)制，開發(fā)了農(nóng)戶線上申請等功能模塊，實(shí)現(xiàn)了申請、審批與建設(shè)等環(huán)節(jié)的網(wǎng)絡(luò)管理與流程化處理方式，進(jìn)一步提升了宅基地管理效能。

1.2 建甌市農(nóng)村宅基地制度改革經(jīng)驗(yàn)與做法

2020 年建甌市成為全國農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)縣，積極探索宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)形式。建甌市以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，人口密集，外出人員相對較少，農(nóng)村宅基地閑置較多。目前建甌市宅基地及房屋的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查工作已基本完成，在探索宅基地“三權(quán)分置”有效實(shí)現(xiàn)過程中也已積累一定經(jīng)驗(yàn)。

1.2.1 明確宅基地集體所有權(quán)

明確依法由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使集體所有權(quán)，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地規(guī)劃、分配、調(diào)整、管理等方面的權(quán)利。根據(jù)建甌市制定的宅基地基準(zhǔn)指導(dǎo)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)對宅基地超面積使用的農(nóng)戶，采取逐年付費(fèi)的方式，實(shí)行有償使用。

1.2.2 認(rèn)定宅基地農(nóng)戶資格權(quán)

按照“一戶一宅、限定面積”的原則，建甌市探索宅基地資格權(quán)的認(rèn)定辦法，建立宅基地資格權(quán)人名錄庫，出臺宅基地在集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)分配實(shí)施辦法。明確戶的界定及分戶條件，按人控制、按戶分配。

1.2.3 探索宅基地和房屋使用權(quán)

在嚴(yán)格限定流轉(zhuǎn)范圍、期限、用途的基礎(chǔ)上，建甌市按照“指標(biāo)平衡、資產(chǎn)置換、有償退出、流轉(zhuǎn)交易”的運(yùn)作模式，積極探索農(nóng)村宅基地使用權(quán)出租、抵押、入股、繼承、轉(zhuǎn)讓、互換、聯(lián)建聯(lián)營的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，促進(jìn)資產(chǎn)流轉(zhuǎn)。如建甌市順陽鄉(xiāng)某村將公寓居住權(quán)與宅基地使用權(quán)進(jìn)行置換，置換后的宅基地用于民宿、餐飲經(jīng)營項(xiàng)目；同時(shí)，發(fā)放“宅票”給農(nóng)民，使他們能夠通過抵扣、出售、入股、流轉(zhuǎn)等方式盤活這一資產(chǎn)；此外，宅基地與地上房屋還可用于抵押等，保障宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、建房等資金需求。

1.2.4 管理信息系統(tǒng)建設(shè)與應(yīng)用

建甌市充分應(yīng)用農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成果、村莊規(guī)劃成果、宅基地確權(quán)登記頒證成果、農(nóng)村戶籍管理信息，構(gòu)建了宅基地大數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)了宅基地審批與監(jiān)管的“一張圖”，提升了宅基地管理水平。并且依托全國首創(chuàng)集資源、技術(shù)、管理于一體的“三農(nóng)”智慧農(nóng)業(yè)云平臺，建甌市實(shí)行平臺入市流轉(zhuǎn)交易，暢通了資源轉(zhuǎn)化的渠道。該平臺功能全面，不僅涵蓋了宅基地摸底調(diào)查、數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)建庫以及規(guī)劃管理，還構(gòu)建了一套從申請、審批、使用到管理的全鏈條服務(wù)機(jī)制。同時(shí)，通過設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)宅基地審批及不動產(chǎn)登記“聯(lián)合窗口”，進(jìn)一步簡化了辦事流程，為后期宅基地的流轉(zhuǎn)、出租、退出、抵押登記等后續(xù)操作奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

1.3 沙縣區(qū)農(nóng)村宅基地制度改革做法與經(jīng)驗(yàn)

2020 年三明市沙縣區(qū)承擔(dān)國家農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用試驗(yàn)任務(wù)。沙縣異地就業(yè)情況多，外出人口多，留在村內(nèi)人口少，農(nóng)村閑置宅基地和農(nóng)房數(shù)量多。通過宅基地制度改革試點(diǎn)實(shí)踐，沙縣區(qū)已完成縣域范圍內(nèi)農(nóng)村宅基地?cái)?shù)據(jù)摸底調(diào)查，解決諸多歷史遺留問題，做好確權(quán)頒證工作，如針對村民“一戶一宅”“多戶一宅”及“一戶多宅”分配審批界定難等問題，制定了資格權(quán)確認(rèn)、宅基地分配以及其他歷史遺留問題處置辦法等，明晰了“一戶”“一宅”與集體組織成員資格的界定標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范審批“一戶一宅”、引導(dǎo)退出“一戶多宅”、合理整合“多戶一宅”等具體操作。遵循“尊重歷史、化解存量、分段處置”的原則，沙縣區(qū)嚴(yán)格依據(jù)1987 年《中華人民共和國土地管理法》所規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)，對農(nóng)村村民住宅進(jìn)行確權(quán)登記工作。對于1987 年以前建設(shè)的住宅，將按照當(dāng)時(shí)實(shí)際占用的宅基地面積及建筑面積進(jìn)行確權(quán)登記；對于1987 年以后建設(shè)的住宅，則僅對依法批準(zhǔn)的面積部分進(jìn)行確權(quán)登記。確權(quán)完畢后，沙縣區(qū)積極探索宅基地“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)形式，從籌建宅基地改革理事會，示范村示范引領(lǐng)等方面入手，推動宅基地資源數(shù)字化管理與產(chǎn)權(quán)的可交易性。

1.3.1 顯化集體所有權(quán)

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為宅基地所有權(quán)人，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地規(guī)劃、分配、調(diào)整、管理、收益等方面的權(quán)利。探索“有償使用”的宅基地管理方式，沙縣區(qū)嚴(yán)格遵循“節(jié)約用地、一戶一宅”的原則，對于超出規(guī)定面積、多處占用宅基地且無法有效騰退的情況，以及非本集體成員（但符合特定條件的除外）使用宅基地的情形，村集體將依法依規(guī)收取相應(yīng)的使用費(fèi)。為進(jìn)一步規(guī)范集體建設(shè)用地的管理，沙縣區(qū)還編制了《三明市沙縣區(qū)集體建設(shè)用地定級與基準(zhǔn)地價(jià)評估技術(shù)報(bào)告》，依照各級（鎮(zhèn)、街道）土地區(qū)位、土地利用、土地供求等實(shí)際，將各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）所轄各村集體土地劃分為不同的類別（如夏茂鎮(zhèn)分為四類），分別對每一類集體建設(shè)用地評估出不同的基準(zhǔn)地價(jià)。在實(shí)際操作中，村集體與農(nóng)戶簽訂了《有償使用宅基地合同》，明確了雙方的權(quán)利與義務(wù)。如沙縣區(qū)青州鎮(zhèn)某村，對超占、多處占用宅基地的農(nóng)戶收取每年每平方米4 元的有償使用費(fèi)，全年累計(jì)可收取費(fèi)用高達(dá)25 612 元。這一實(shí)踐不僅有效遏制了宅基地的濫用現(xiàn)象，還為村集體帶來了一定的經(jīng)濟(jì)收益。

1.3.2 保障農(nóng)戶資格權(quán)

明確村集體宅基地資格權(quán)人，建立成員資格庫。制訂宅基地資格權(quán)人具體條件，規(guī)定本集體男性成員達(dá)到法定結(jié)婚年齡等情形可以申請立戶，并獲得宅基地使用權(quán)；每戶村民宅基地面積限定在80～120 m2。利用荒坡地、村內(nèi)空閑地建房或者對原舊住宅進(jìn)行翻建的，可以適當(dāng)增加面積，但每戶增加的面積不得超過30 m2。從調(diào)研情況來看，資格權(quán)人對宅基地新建、翻建以及先批后建的數(shù)量并不多，全縣范圍內(nèi)僅有10 多宗，這主要與大量村民外出務(wù)工有關(guān)。針對返鄉(xiāng)人員，若有需要新增宅基地，沙縣區(qū)往往采用集中安置、集中建設(shè)住宅的方式，以有效節(jié)約用地面積。同時(shí)，對自愿退出宅基地的農(nóng)戶，若他們將來有重新申請宅基地建房的需求，并且符合“一戶一宅”的政策規(guī)定，村集體將依據(jù)相關(guān)審批程序，允許他們在異地重新獲得宅基地。

1.3.3 適度放活使用權(quán)

在宅基地試點(diǎn)改革中，針對閑置宅基地，沙縣區(qū)引入地票和房票制度。村集體以戶為單位，發(fā)放寄存式“地票”或委托式“房票”，旨在由村集體統(tǒng)一集中盤活利用閑置宅基地和閑置住房。“地票”制度實(shí)施，由村集體與閑置宅基地權(quán)利人簽訂《閑置宅基地使用權(quán)收儲協(xié)議》，并由村集體統(tǒng)一收儲閑置宅基地，向宅基地權(quán)利人發(fā)放“地票”，賦予其在異地申請宅基地時(shí)優(yōu)先享有分配權(quán)和選位權(quán)。而“房票”發(fā)放，按照“農(nóng)戶委托、集體收儲、統(tǒng)一流轉(zhuǎn)”原則，進(jìn)一步盤活閑置住宅資源。如夏茂鎮(zhèn)某村，通過發(fā)放“地票”“房票”模式，將閑置住宅建設(shè)為研學(xué)館、民宿、商業(yè)店面等旅游基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)了當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展。同時(shí)，對于長期外出的村民，可選擇將房票寄存在村集體公司，用于出租或公益事業(yè)，如配套旅游等產(chǎn)業(yè)發(fā)展。而有些原為雞、鴨舍的廢棄的建設(shè)用地，可用于村內(nèi)小節(jié)點(diǎn)景觀改造。此外，宅基地改革中閑置宅基地退出后耕地指標(biāo)騰退也能為集體與農(nóng)戶帶來可觀的收益。如通過山海合作，將騰退復(fù)墾為耕地后指標(biāo)向沿海輸送，每畝耕地售價(jià)在20 萬～30 萬元，最高可達(dá)49 萬元。為了進(jìn)一步規(guī)范流轉(zhuǎn)，對于符合條件的村莊和項(xiàng)目，優(yōu)先安排增減掛鉤指標(biāo)、優(yōu)先審核審批或推薦上報(bào)；同時(shí)針對不宜居住的，但可開發(fā)為農(nóng)用地的閑置宅基地，優(yōu)先安排土地增減掛鉤指標(biāo)，實(shí)施“退宅還耕”合理集約利用土地；針對“眾屋難拆”的實(shí)際情況，通過集體協(xié)調(diào)辦法，對多戶一宅的老宅區(qū)實(shí)行拆舊建新，并要求用地農(nóng)戶向退地農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)償。在調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，宅基地征遷中的留地安置政策對于地塊的有效利用至關(guān)重要，且對集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也起到了關(guān)鍵的促進(jìn)作用。如鳳崗街道某村，利用村宅基地征遷預(yù)留地安置的地塊開發(fā)為商用住宅區(qū)，按村人口數(shù)量、以每人30 m2 面積計(jì)算，測算出需要建設(shè)的宅基地總的建筑面積，若村民不需要購買，則可轉(zhuǎn)讓所得指標(biāo)。同時(shí)，該村還利用村辦企業(yè)盈余資金和征地款，建設(shè)了商鋪、幼兒園、農(nóng)貿(mào)市場、水電站等設(shè)施，有效提升了村集體資產(chǎn)價(jià)值，并增加了集體與村民的收入。

1.3.4 注重信息平臺應(yīng)用

依托沙縣產(chǎn)權(quán)交易中心，沙縣區(qū)將林權(quán)、承包地、四荒地、閑置住房、村集體廠房、辦公房、工程建設(shè)項(xiàng)目置于平臺交易，目前在平臺的年交易額已突破10 個(gè)億，而且實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村資源的優(yōu)化配置和高效流轉(zhuǎn)。平臺通過線上線下的方式，為供需雙方提供了便捷的交易渠道，降低了交易成本，提高了交易效率。同時(shí)，平臺還建立了完善的交易規(guī)則和監(jiān)管機(jī)制，保障了交易的公平、公正和合法。此外，沙縣產(chǎn)權(quán)交易中心還積極與金融機(jī)構(gòu)合作，為交易雙方提供融資支持，進(jìn)一步促進(jìn)了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的活躍和發(fā)展。

2 主要面臨的問題

福建省農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)縣的實(shí)踐（表2），在確權(quán)、“三權(quán)分置”有效實(shí)現(xiàn)、宅基地管理等方面都開展積極有成效的探索。在確權(quán)基本完成情況下，更多側(cè)重于“三權(quán)分置”有效實(shí)現(xiàn)方式探索，所有權(quán)側(cè)重于規(guī)劃、管理、分配、收益等方面權(quán)能；資格權(quán)側(cè)重于集體成員資格身份認(rèn)定、申請與退出宅基地權(quán)益體現(xiàn)；使用權(quán)側(cè)重于流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)后用途以及宅基地向集體經(jīng)營性建設(shè)用地轉(zhuǎn)換可行性等。在不同縣域間存在宅基地資源不均現(xiàn)象，為此，如何從空間層面進(jìn)行合作，推動宅基地使用權(quán)騰退與指標(biāo)空間轉(zhuǎn)移，也顯得十分重要。

2.1 晉江市主要存在問題

晉江市宅基地利用與功能價(jià)值實(shí)現(xiàn)面臨主要問題，包括管理效能偏低、人多地少帶來供給不足等。一是多頭管理，帶來管理效能不高。宅基地申請、審批與建房手續(xù)需要通過不同部門予以批復(fù)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村局負(fù)責(zé)宅基地審批，自然資源與規(guī)劃局確認(rèn)入庫的地類，建筑設(shè)計(jì)的審驗(yàn)則由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局把關(guān)，宅基地多頭管理不利于農(nóng)戶宅基地申請與審批管理效能提升。二是建設(shè)用地緊張仍是制約當(dāng)前鄉(xiāng)村發(fā)展的瓶頸。調(diào)查顯示，約有30% 的農(nóng)戶無法實(shí)現(xiàn)“一戶一宅”的居住需求。自2004 年起實(shí)施的新政策規(guī)定，城鎮(zhèn)邊界以內(nèi)的區(qū)域不再批準(zhǔn)新的宅基地申請。隨著部分行政村莊改為街道，宅基地的審批僅面向“四幫四扶”對象，如經(jīng)濟(jì)困難戶、低保戶等特殊群體。對于其他村民作為資格權(quán)人的“戶有所居”權(quán)益保障仍在探索中。由于宅基地與農(nóng)房需求群體多，在“人多地少”情況下，需要有更好的解決方案。

2.2 建甌市主要存在問題

建甌市宅基地及地上房屋利用最大的問題在于老舊房屋的大量閑置與集體建設(shè)用地不足等矛盾突出。一是老舊房屋大量閑置。村莊建設(shè)外延擴(kuò)張、老舊房屋大量閑置問題突出，迫切需要破解農(nóng)村集體建設(shè)用地供地不足、土地利用率低、閑置老舊房屋多等問題。二是集體建設(shè)用地利用不足。集體建設(shè)用地分散且難形成規(guī)模，集體建設(shè)用地不同類型用地之間無法相互轉(zhuǎn)換。由于目前閑置舊食堂、舊村居委會、舊學(xué)校等集體建設(shè)用地相對分散，閑置宅基地能否轉(zhuǎn)為經(jīng)營性建設(shè)用地還存在不確定性，集體經(jīng)營性建設(shè)用地難以形成規(guī)模，進(jìn)而也難以引進(jìn)項(xiàng)目，不利于對當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展支撐。三是農(nóng)村宅基地與房屋辦證率不高。宅基地從申請、審批到建設(shè)，需農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、自然資源與規(guī)劃局三部門手續(xù)完備后方可辦理房產(chǎn)證。然而，辦證過程中對于已建成的房屋，需進(jìn)行安全鑒定，費(fèi)用高達(dá)3 000～5 000 元，許多農(nóng)戶不愿意額外支付這筆費(fèi)用，導(dǎo)致辦證率不高。四是閑置宅基地盤活利用難。盡管宅基地使用權(quán)理論上可出租、抵押，但實(shí)際操作中，出租、抵押案例稀少，利用方式單一，加之大量宅基地處于閑置狀態(tài)，未能充分發(fā)揮其應(yīng)有的價(jià)值，造成了土地資源的浪費(fèi)。

2.3 沙縣區(qū)主要存在問題

沙縣區(qū)宅基地及地上房屋利用最大的問題在于大量人口外移，村莊“空心化”現(xiàn)象嚴(yán)重。一是宅基地與農(nóng)房空置化率高。沙縣區(qū)有高達(dá)62.7% 的勞動力外出從事沙縣小吃經(jīng)營，大量宅基地空置或被不規(guī)范占用，宅基地資源未能得到合理利用。同時(shí)，產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展帶來建設(shè)用地需求不足。二是宅基地與農(nóng)房財(cái)產(chǎn)性功能未能充分顯現(xiàn)。由于宅基地在抵押方面存在諸多障礙，導(dǎo)致其融資能力受限，難以有效轉(zhuǎn)化為農(nóng)戶的資本。三是宅基地與房屋辦證率低。由于辦理宅基地與房屋產(chǎn)權(quán)證需要出具建房圖紙、安全證明等，也由于許多已建成的房屋缺乏這些資料，難以申辦產(chǎn)權(quán)證；為了補(bǔ)辦這些資料， 農(nóng)戶需承擔(dān)住房圖紙?jiān)O(shè)計(jì)費(fèi)用（ 約5 000元），這無疑增加了農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，也影響了辦證進(jìn)度。

3 促進(jìn)福建省農(nóng)村宅基地制度改革深化思考

3.1 注重農(nóng)村宅基地資源配置以公平與效率

長期以來農(nóng)村宅基地分配以村集體為單位，實(shí)行按人口分配，集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)成員有資格申請獲得相應(yīng)面積的宅基地。隨著農(nóng)村人口大量外流，農(nóng)村閑置宅基地增多，與此同時(shí)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需建設(shè)用地不足，已影響到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，二者之間的矛盾，需要重新考量宅基地資源配置問題。即在保障農(nóng)村“戶有所居”基礎(chǔ)上，提升閑置宅基地利用效率，同時(shí)賦予集體與農(nóng)戶更多的財(cái)產(chǎn)性收入，助力鄉(xiāng)村振興。

3.1.1 落實(shí)宅基地所有權(quán)賦予的具體權(quán)利

落實(shí)宅基地所有權(quán)賦予的宅基地規(guī)劃、分配、調(diào)整等的具體權(quán)利，通過村莊規(guī)劃，對農(nóng)村宅基地資源進(jìn)行綜合整治，在滿足“戶有所居”條件下，允許地方政府將節(jié)余的建設(shè)用地轉(zhuǎn)換為使用價(jià)值更高的商住或工業(yè)用地，實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)保值增值。

3.1.2 擴(kuò)大農(nóng)戶宅基地資格權(quán)人范疇

除了允許集體經(jīng)濟(jì)組織成員可申請獲得宅基地建房外，還允許集體經(jīng)濟(jì)組織成員在外的子女擁有農(nóng)房的繼承、有償獲得原房屋重新修建權(quán)利；同時(shí)，對于有意愿回家鄉(xiāng)居住且經(jīng)過農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意的群體，通過合建或購買農(nóng)房，以及有償使用宅基地的方式，可獲得與資格人相同的居住權(quán)利。在“戶有所居”的前提下，通過貨幣補(bǔ)償、社會保障等多種形式，鼓勵(lì)農(nóng)戶將多余的宅基地及農(nóng)房退出。

3.1.3 擴(kuò)大農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍

推動宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，是盤活農(nóng)村宅基地資源的重要舉措，也是其財(cái)產(chǎn)性功能實(shí)現(xiàn)的重要體現(xiàn)?，F(xiàn)行制度下，轉(zhuǎn)讓的范圍僅限于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員間，易導(dǎo)致供需失衡；宅基地使用權(quán)抵押，大都需要將宅基地與農(nóng)房一并抵押，而且在信貸業(yè)務(wù)中金融機(jī)構(gòu)對該抵押品存在難以處置的風(fēng)險(xiǎn)。為此，建議擴(kuò)大轉(zhuǎn)讓群體范圍，可包括返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、退休返鄉(xiāng)人員等。同時(shí)，借鑒晉江模式，限定抵押融資用途，支持農(nóng)戶與承租人。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中出租行為，因不受政策所限，有利于通過市場機(jī)制有效配置資源，可鼓勵(lì)宅基地出租流轉(zhuǎn)，為承租人提供金融信貸支持。

3.2 注重農(nóng)村宅基地資源管理規(guī)范

農(nóng)村閑置宅基地增多，很重要的一個(gè)原因在于管理粗放。為此，要加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，規(guī)范農(nóng)村宅基地審批、建房流程，確保戶數(shù)、面積、建筑設(shè)計(jì)等都符合當(dāng)前制度要求，避免“一戶多宅”、超面積、手續(xù)不完備等問題存在，導(dǎo)致宅基地資源嚴(yán)重浪費(fèi)現(xiàn)象。

3.2.1 管理的有序、規(guī)范

將縣域內(nèi)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、自然資源與規(guī)劃局和住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局聯(lián)合辦公或共建合作平臺，推動宅基地申報(bào)、建房流程的規(guī)范、有序，維護(hù)集體土地所有權(quán)和宅基地資格權(quán)人的合法權(quán)益。

3.2.2 處理好歷史遺留問題

嚴(yán)格按照國家的政策方針，做好對“一戶多宅”宅基地退出、超面積有償使用、“多戶一宅”的土地集約節(jié)約化利用等；同時(shí)，確保宅基地資格權(quán)人的權(quán)益。但對于未進(jìn)行安全鑒定房屋，可申請專項(xiàng)資金，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委、住戶共同承擔(dān)費(fèi)用，并由第三方來確定房屋質(zhì)量。

3.2.3 提升宅基地管理效率

采用現(xiàn)代組織方式，加強(qiáng)信息技術(shù)應(yīng)用。借鑒晉江市經(jīng)驗(yàn)，以網(wǎng)格化推進(jìn)宅基地基本信息調(diào)查，有效保障前期調(diào)查結(jié)果的準(zhǔn)確性。同時(shí)，注重?cái)?shù)字化技術(shù)在管理過程中應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)在線核驗(yàn)申報(bào)、審批、交易流程，確保宅基地管理規(guī)范化與有效性。針對不同縣域內(nèi)宅基地資源分布不均的情況，在保證“戶有所居”的前提下，將多余的建設(shè)用地指標(biāo)在不同縣域間流轉(zhuǎn)，使得符合條件的集體組織成員皆能實(shí)現(xiàn)“戶有所居”。

3.3 注重農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)市場交易平臺建設(shè)

加快產(chǎn)權(quán)交易市場平臺建設(shè)，以降低供給與需求雙方的搜尋成本和交易成本，推動宅基地使用權(quán)交易的順利進(jìn)行。健全產(chǎn)權(quán)市場交易平臺相關(guān)制度，以有效降低信息不對稱，提升土地流轉(zhuǎn)雙方的預(yù)期收益，降低交易成本，促進(jìn)閑置宅基地的盤活利用。并從已確權(quán)發(fā)證的農(nóng)房中發(fā)現(xiàn)潛在的閑置農(nóng)房，將閑置的農(nóng)房通過交易平臺流轉(zhuǎn)。

3.3.1 宅基地?cái)?shù)據(jù)庫平臺建設(shè)

建立宅基地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，包括權(quán)屬、宗地、房屋、照片等信息，與不動產(chǎn)登記使用數(shù)據(jù)庫保持一致，并實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、縣自然資源和規(guī)劃局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局等相關(guān)部門的數(shù)據(jù)成果共享機(jī)制，保證調(diào)查數(shù)據(jù)的完整性、準(zhǔn)確性。

3.3.2 宅基地管理系統(tǒng)建設(shè)

建立縣、鄉(xiāng)、村、農(nóng)戶四級臺賬，與不動產(chǎn)統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)、縣自然資源和規(guī)劃局共同合作，在全縣宅基地底數(shù)的基礎(chǔ)上，形成規(guī)模、布局等信息資料翔實(shí)的宅基地管理系統(tǒng)。

3.3.3 宅基地交易系統(tǒng)建設(shè)

針對已確權(quán)發(fā)證的農(nóng)房，了解實(shí)際使用情況，并將有意愿流轉(zhuǎn)的宅基地和農(nóng)房信息納入平臺，實(shí)現(xiàn)在線交易，確保交易行為的全過程公開、有效、可監(jiān)管。

3.4 注重農(nóng)村宅基地用途創(chuàng)新

除了推動農(nóng)村要素資源的合理配置，還應(yīng)尋求宅基地新的功能價(jià)值，提升資產(chǎn)收益。

3.4.1 廣泛尋求市場機(jī)會

設(shè)立縣級、市級、省級、國家級交易平臺，將宅基地產(chǎn)權(quán)交易擴(kuò)大到國家層面，尋求更大的市場交易空間，真實(shí)打通小農(nóng)戶與大市場的對接通道，尋求更多利用價(jià)值。

3.4.2 增強(qiáng)村經(jīng)分離的改革試點(diǎn)

鼓勵(lì)有發(fā)展?jié)摿Α⒂虚_展需求與條件的村（社區(qū)）探索集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)體化運(yùn)作模式，重點(diǎn)在于探索村集體經(jīng)濟(jì)組織作為特殊市場法人在促進(jìn)宅基地資產(chǎn)運(yùn)營中作用，通過與第三方或自主運(yùn)營方式，實(shí)現(xiàn)公司運(yùn)營，提升宅基地配置效率。

3.4.3 建立返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)孵化基地

探索建立多方主體協(xié)同參與機(jī)制，引導(dǎo)和支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶、城鎮(zhèn)居民、企業(yè)等多方主體共同入村建立返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)孵化基地，通過創(chuàng)新宅基地資源用途，探尋創(chuàng)業(yè)新機(jī)會，進(jìn)而促進(jìn)宅基地財(cái)產(chǎn)性功能顯化。

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（責(zé)任編輯：陳文靜）

基金項(xiàng)目：福建省科技計(jì)劃省屬公益類項(xiàng)目（2021R1033003）；福建省鄉(xiāng)村振興高端智庫項(xiàng)目（XTCXGC2021022）；福建省農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)運(yùn)營機(jī)制創(chuàng)新研究（2021R1033004）。