姚清，毛春梅，豐智超

（1. 河海大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 211100；2. 新疆社會科學(xué)院 組織人事處，新疆 烏魯木齊 830000）

伴隨區(qū)域主義趨勢日漸突出，公共治理領(lǐng)域涌現(xiàn)越來越多跨區(qū)域、跨領(lǐng)域的復(fù)雜問題，如跨域生態(tài)治理問題。生態(tài)環(huán)境具有空間和區(qū)域上的延展性和外部性等特征，加上政府治理的環(huán)境日趨復(fù)雜，使得以往地方政府“各自為政”的治理方式已變得十分有限，難以應(yīng)對日益復(fù)雜的生態(tài)環(huán)境問題，跨區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理成為解決生態(tài)環(huán)境問題的必然選擇[1]。因此，建立健全跨域生態(tài)合作治理機(jī)制、創(chuàng)新跨域生態(tài)協(xié)同治理模式，是我國全面深化改革與推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化所面對的一項關(guān)鍵議題。

區(qū)域生態(tài)協(xié)同不能簡單地依靠技術(shù)和資金投入，還需適應(yīng)經(jīng)濟(jì)及社會結(jié)構(gòu)的變遷。區(qū)域內(nèi)各地方政府需不斷嵌入各種制度，建立相應(yīng)的跨域生態(tài)協(xié)同支持模型，從而推進(jìn)區(qū)域生態(tài)一體化?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出在長江流域開展試點(diǎn)，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治，高水平建設(shè)長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)（以下簡稱“示范區(qū)”）。長三角生態(tài)一體化旨在跨越行政區(qū)邊界，通過多主體參與、利益協(xié)調(diào)、協(xié)作共商等方式，有針對性地解決長三角地區(qū)的生態(tài)問題，從而形成長三角生態(tài)治理的協(xié)同合力[2]?？梢姡鷳B(tài)一體化是評測長三角更高質(zhì)量發(fā)展的重要維度，且示范區(qū)生態(tài)一體化深受國家發(fā)展戰(zhàn)略關(guān)注，因此本文以示范區(qū)為研究對象，構(gòu)建區(qū)域生態(tài)協(xié)同支持模型。

1 SFIC理論與跨域生態(tài)治理研究現(xiàn)狀

ANSELL 等[3]通過對137 個不同領(lǐng)域的區(qū)域公共事務(wù)協(xié)同治理文獻(xiàn)進(jìn)行元分析，得出合作治理SFIC 理論，認(rèn)為影響區(qū)域公共問題解決的四個因素包括初始條件S（starting conditions）、干預(yù)領(lǐng)導(dǎo)F（facilitative leadership）、制度設(shè)計I（institutional design）、合作過程C（collaborative process）。其中，合作過程變量被視為SFIC 合作治理框架的核心，初始條件、制度設(shè)計和干預(yù)領(lǐng)導(dǎo)變量是影響合作過程的關(guān)鍵變量。初始條件表示協(xié)同治理前的社會資本、動機(jī)及合作與沖突基本水平，既可以促進(jìn)協(xié)作也可以為協(xié)作設(shè)置障礙；干預(yù)領(lǐng)導(dǎo)為協(xié)同治理過程提供必要的調(diào)解和促進(jìn)方式；制度設(shè)計指的是協(xié)作發(fā)生的基本禮節(jié)與行為規(guī)則，每個部分又包含了不同變量，具體見圖1。SFIC 理論中合作過程復(fù)雜、各要素相互影響、各主體間需持續(xù)互動，其不是線性過程，而是一種環(huán)形結(jié)構(gòu)，是從開始到結(jié)束再到開始的循環(huán)上升過程。

SFIC 理論是對多領(lǐng)域案例進(jìn)行研究之后，在合作治理的普遍性基礎(chǔ)上得出的協(xié)同治理框架，具有廣泛的應(yīng)用性，已被國內(nèi)學(xué)者運(yùn)用于不同領(lǐng)域的研究中。如姜曉暉[4]通過適當(dāng)修正SFIC 理論來優(yōu)化跨域扶貧協(xié)作路徑，提出“初始條件—政策牽引—催化領(lǐng)導(dǎo)—協(xié)作過程—監(jiān)督問責(zé)”跨域扶貧協(xié)同合作治理的分析框架。彭艷等[5]基于SFIC理論分析了跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)協(xié)同治理問題，指出合作區(qū)應(yīng)該夯實協(xié)同初始條件，加強(qiáng)中央政府催化領(lǐng)導(dǎo)，創(chuàng)新協(xié)同制度設(shè)計，優(yōu)化協(xié)同流程，完善協(xié)同后果監(jiān)督。王靜等[6]基于SFIC 理論建立了“協(xié)同引擎—協(xié)同行為”的智慧圖書館協(xié)同治理框架。韓文靜等[7]利用SFIC 理論構(gòu)建了以信任機(jī)制為起點(diǎn)，以激勵機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、利益調(diào)解及表達(dá)機(jī)制共同運(yùn)行的農(nóng)村婦女維護(hù)土地權(quán)益的有效治理模式。此外，還有學(xué)者運(yùn)用SFIC 理論研究了共享單車協(xié)同治理問題[8]、市場化住房租賃協(xié)同治理問題[9]、農(nóng)村生活垃圾協(xié)同治理問題[10]等，而運(yùn)用SFIC 理論研究跨區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理問題尚缺乏，有望進(jìn)一步探索。

國內(nèi)區(qū)域生態(tài)治理經(jīng)歷了政府主導(dǎo)生態(tài)治理模式—多元主體參與生態(tài)治理模式—跨域生態(tài)治理模式的轉(zhuǎn)變，眾多學(xué)者對跨域生態(tài)治理也進(jìn)行了系列研究。一是對整體性、協(xié)同性跨域生態(tài)治理模式的倡導(dǎo)。如孫濤等[11]認(rèn)為加強(qiáng)府際合作能有效克服碎片化治理難題，是推進(jìn)區(qū)域生態(tài)治理的有效途徑。楊莉等[12]提倡以區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償為基本手段、以區(qū)際生態(tài)合作為基本組織形式，營造良好的區(qū)域生態(tài)關(guān)系。二是關(guān)注區(qū)域生態(tài)治理政府間合作博弈關(guān)系。如陳宇等[13]認(rèn)為橫向地方政府之間存在“共謀行為”，縱向政府在行政發(fā)包制和政治錦標(biāo)賽下產(chǎn)生政策執(zhí)行“囚徒困境”。陳桂生[14]發(fā)現(xiàn)無組織的公民選擇“搭便車”會優(yōu)于采取“行動”，由此導(dǎo)致環(huán)境規(guī)制資源配置的失效。三是關(guān)于跨域生態(tài)合作治理現(xiàn)實困境研究。如蔡嵐[15]認(rèn)為，地方政府在合作旗幟下爭取各地利益的實際行動嚴(yán)重阻礙跨域生態(tài)合作治理。張則行[16]認(rèn)為區(qū)域生態(tài)合作治理機(jī)制運(yùn)行困境的根源在于行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)的目標(biāo)非一致性和區(qū)位非重合性。四是關(guān)于多方主體間利益協(xié)商及跨域生態(tài)治理機(jī)制構(gòu)建研究。如汪偉全[17]認(rèn)為利益機(jī)制是區(qū)域生態(tài)合作治理的根本動力和關(guān)鍵，利益協(xié)調(diào)是跨域生態(tài)治理成功的推動因素。姜玲等[18]認(rèn)為跨域生態(tài)合作治理最關(guān)鍵的運(yùn)作在于橫向整合，需要建立共同而有區(qū)別的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。毛春梅等[19]認(rèn)為利益是驅(qū)動地方政府參與生態(tài)合作治理的關(guān)鍵，因此需針對不同區(qū)域合作類型進(jìn)行利益協(xié)商以促進(jìn)區(qū)域合作治理。學(xué)術(shù)界關(guān)于跨域生態(tài)協(xié)同治理的總體構(gòu)建及支持模型的研究尚缺乏，因此本文基于SFIC 理論，在長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)協(xié)同治理框架基礎(chǔ)上，構(gòu)建了區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理支持模型。

2 基于SFIC的長三角生態(tài)協(xié)同治理圖景呈現(xiàn)

跨域生態(tài)協(xié)同治理超越了傳統(tǒng)的國家行政區(qū)劃與部門界限，并成為我國地方政府積極探索并行之有效的生態(tài)治理模式之一。長三角地區(qū)作為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會治理重要增長極，也是跨域河湖眾多區(qū)域之一，其生態(tài)一體化實踐具有重要探討意義，可為全國探索有效的跨域治理模式與機(jī)制提供建設(shè)性參考價值。

2.1 初始條件

長三角生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治的首要條件是三省一市地方政府達(dá)成合作意愿。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、治理能力、發(fā)展規(guī)劃等因素影響，地方政府在權(quán)力和資源方面呈現(xiàn)出明顯的不對稱狀態(tài)，這導(dǎo)致弱勢一方既渴望通過跨區(qū)域協(xié)同來推動長三角生態(tài)環(huán)境治理，又擔(dān)憂在合作中承擔(dān)不對等的責(zé)任，尤其是在缺乏補(bǔ)償機(jī)制的情況下，可能阻礙本市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，這種情況使得地方政府在前期合作意向上存在一定的猶豫。為此三省一市優(yōu)化初始條件，分別在長三角生態(tài)一體化發(fā)展中找到合適的自我定位。如江蘇省積極打造生態(tài)友好型一體化發(fā)展樣板，充分發(fā)揮蘇州在示范區(qū)建設(shè)中的重要作用，引領(lǐng)長三角地區(qū)向更高質(zhì)量一體化發(fā)展。浙江省將自身定位為長三角生態(tài)一體化中的大花園，全面踐行“兩山”理念，合力打造美麗幸福長三角。安徽省擁有豐富的生態(tài)資源，環(huán)境保護(hù)工作得力，在長三角地區(qū)發(fā)揮著重要的屏障保護(hù)功能，為推動綠色長三角發(fā)展注入了蓬勃生機(jī)。上海市作為長三角生態(tài)一體化龍頭，不僅在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中處在領(lǐng)先地位，同時在城市治理與生態(tài)治理中也能發(fā)揮巨大引領(lǐng)作用。三省一市在生態(tài)一體化發(fā)展中找準(zhǔn)定位、積極創(chuàng)新，將區(qū)域總體劣勢轉(zhuǎn)換為優(yōu)勢，構(gòu)建了良好的初始條件，不斷推動生態(tài)一體化發(fā)展。

長三角不僅是一個地域及經(jīng)濟(jì)概念，更是一個文化概念。長三角文化同根同源、互融互通，江浙吳越文化、安徽皖江文化、上海海派文化等各具歷史脈息、文化特質(zhì)和地域特色，長期的歷史積淀和豐富的現(xiàn)實淬煉，形成了該區(qū)域海納百川、兼容并蓄、敢為人先、勇于創(chuàng)新等共同的價值追求，形成了長三角區(qū)域共同的文化理念和文化認(rèn)同[20]。一方面，長三角三省一市立足相同的文化根基，秉承共同的文化信念、價值觀和行為方式，培育了強(qiáng)烈的歸屬感和依賴感，從而構(gòu)筑了牢固的凝聚力，促進(jìn)了區(qū)域內(nèi)生態(tài)合作的團(tuán)結(jié)和發(fā)展；另一方面，三省一市文化認(rèn)同是長三角區(qū)域創(chuàng)新的源泉，尤其是在區(qū)域技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和管理創(chuàng)新方面具有重要的前提和引領(lǐng)作用[21]，這種文化認(rèn)同不斷為長三角區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理提供發(fā)展空間。

2.2 干預(yù)領(lǐng)導(dǎo)

受經(jīng)濟(jì)考核指標(biāo)影響，地方政府對參與跨域環(huán)境治理積極性較弱，另外，受利益和制度性因素的影響，政府間協(xié)同治理的動力較弱。因此，干預(yù)領(lǐng)導(dǎo)在此表現(xiàn)為中央政府的領(lǐng)導(dǎo)。中央政府作為城市治理中資源的最大掌握者，在區(qū)域生態(tài)合作治理中，扮演著“組織者”“服務(wù)者”“協(xié)調(diào)者”角色。作為組織者，中央政府制定相關(guān)法律法規(guī)，構(gòu)建合作共治平臺，實現(xiàn)從權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)式治理向平級合作共治的轉(zhuǎn)變，并通過舉辦會議、制定綱要等方式，持續(xù)建立信任、促進(jìn)對話，刺激地方政府積極參與。中央政府運(yùn)用法治思維和法治方式不斷推進(jìn)長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展，促進(jìn)兩省一市政府間內(nèi)部協(xié)同機(jī)制的建立。作為協(xié)調(diào)者，中央政府為地方政府的合作提供必要的第三方干預(yù)，當(dāng)合作遇到阻力時，提供合理的解決方案；當(dāng)合作協(xié)調(diào)不融洽、權(quán)力不對等時，提供仲裁并補(bǔ)償平衡弱勢參與者的利益。

2.3 制度設(shè)計

制度設(shè)計涵蓋對基本協(xié)議和基本規(guī)則的設(shè)計，是合作過程程序合法的關(guān)鍵[3]，規(guī)則明確和過程透明是其重要的設(shè)計特征[22]。過程透明意味著利益相關(guān)者可以感到公開談判是“真實的”，合作過程不是秘密交易[23]。2019年的《政府工作報告》將長三角區(qū)域一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，在國家層面強(qiáng)調(diào)了長三角區(qū)域一體化的重要性，并對區(qū)域合作進(jìn)行了規(guī)劃和推動。2019 年5 月《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》繼續(xù)深化跨區(qū)域合作，強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治，長三角生態(tài)一體化提上議程，并為全國其他區(qū)域一體化發(fā)展提供示范。2019 年11 月，《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》指出，到2035 年示范區(qū)形成更加成熟、更加有效的綠色一體化發(fā)展制度體系，全面建設(shè)成為示范引領(lǐng)長三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展的標(biāo)桿。隨后示范區(qū)政府先后出臺《關(guān)于支持長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的若干政策措施》、聯(lián)合制定《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)重點(diǎn)跨界水體聯(lián)保專項方案》、聯(lián)合簽發(fā)相關(guān)生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)備忘錄和生態(tài)環(huán)境管理制度建設(shè)行動方案?？v觀長三角生態(tài)綠色一體化的政策推進(jìn)，生態(tài)合作交流越來越密切，在良好的初始政策條件和優(yōu)良的基礎(chǔ)上，地方政府更需進(jìn)一步深化合作。

2.4 合作過程

合作治理常常在溝通、信任、承諾、理解和結(jié)果之間實現(xiàn)良性循環(huán)[24]。合作過程是動態(tài)循環(huán)過程，以政治互信和熱情合作為基礎(chǔ)，從溝通、承諾、投入、達(dá)成共識到取得階段性成果為一個完整協(xié)同過程。隨著新需要、新問題和新任務(wù)出現(xiàn)，合作過程又從溝通協(xié)商開始，開啟下一個循環(huán)單元。交流是合作的核心，合作過程從溝通協(xié)商開始，并通過交流協(xié)商解決合作中的各種問題。如水利部太湖流域管理局同江浙滬制定《太浦河水質(zhì)預(yù)警聯(lián)動方案》，以解決太湖流域銻污染問題；青浦、吳江、嘉善漁政部門共同簽訂《示范區(qū)漁業(yè)管理合作備忘錄》，聯(lián)合執(zhí)法、數(shù)據(jù)共享，打破區(qū)域限制，減少跨界違法捕撈，加強(qiáng)一體化漁政管理；示范區(qū)執(zhí)委會會同吳江區(qū)水務(wù)局、汾湖建設(shè)局和青浦區(qū)水務(wù)局等實現(xiàn)項目審批“不破行政隸屬、打破行政邊界”，達(dá)成多方委托一方受理、各方參與一次評審、統(tǒng)一文號一號通辦、一枚公章區(qū)內(nèi)互認(rèn)的共識，暢通相關(guān)審批流程；并建立跨界聯(lián)合河湖長制，對重點(diǎn)跨界水體實施聯(lián)合監(jiān)管、聯(lián)合檢測、健全數(shù)據(jù)共享、聯(lián)合防控等。關(guān)鍵的階段性成果對合作成功至關(guān)重要，利益相關(guān)者可以從合作中獲得“小的階段性勝利”時，合作更有可能發(fā)生[3]，當(dāng)前階段性勝利將不斷推進(jìn)長三角生態(tài)協(xié)同治理。

3 基于SFIC的長三角生態(tài)一體化協(xié)同治理綜合模型構(gòu)建

當(dāng)前長三角生態(tài)協(xié)同已形成較為完善的治理框架，與SFIC 模型高度契合，發(fā)揮出協(xié)同增效的功能。但仍存在協(xié)同困境，因此未來長三角生態(tài)綠色一體化仍需在實踐基礎(chǔ)之上進(jìn)行科學(xué)合理分析與決策，并基于SFIC理論構(gòu)建區(qū)域生態(tài)協(xié)同支持模型。在分析區(qū)域生態(tài)治理中存在一定的問題，包括分析因素不全面和分析內(nèi)容不完整，因此本文對SFIC 模型進(jìn)行完善，期冀更好構(gòu)建區(qū)域生態(tài)一體化支持模型，將跨域生態(tài)協(xié)同治理支持模型簡化為協(xié)同行為、協(xié)同引擎與協(xié)同環(huán)境三個部分（圖2）。協(xié)同行為指中央政府與地方政府在協(xié)同治理中共同實施的合作治理行為；協(xié)同引擎指區(qū)域民眾、社會組織和媒體等參與生態(tài)協(xié)同治理的總體行為；協(xié)同環(huán)境是與區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理密切相關(guān)的各項因素的綜合。協(xié)同行為、協(xié)同引擎與協(xié)同環(huán)境在基于SFIC 模型的區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中共生共存，它們的融合構(gòu)建了基于SFIC 模型的區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理，共同組成了區(qū)域生態(tài)一體化支持模型，進(jìn)而參與和推動區(qū)域生態(tài)協(xié)同的進(jìn)程。

圖2 跨域生態(tài)協(xié)同治理支持模型

3.1 協(xié)同行為

協(xié)同行為是協(xié)同過程的引導(dǎo)力量，是中央政府與地方政府為實現(xiàn)協(xié)同目標(biāo)所實施的各種治理行為的總稱[25]。協(xié)同治理最重要目標(biāo)是取得參與各方無法獨(dú)立完成的成果[24]，政府之間的協(xié)同行為是區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理框架的研究重點(diǎn)，在區(qū)域生態(tài)一體化中起領(lǐng)導(dǎo)作用。

（1）初始條件。合作初始條件既可能促進(jìn)也可能阻礙利益相關(guān)者之間的合作[3]，這主要取決于初始信任水平。如果利益相關(guān)者之間存在對抗的歷史，那么協(xié)同治理很可能失敗，除非利益相關(guān)者之間存在高度的相互依存關(guān)系或采取措施來積極補(bǔ)救相互之間的低水平信任。長三角生態(tài)一體化協(xié)同治理現(xiàn)狀為協(xié)同治理綜合支持模型的構(gòu)建奠定了良好的初始條件：一方面，在中央政府與示范區(qū)政府積極推動下，地方政府通過合作破解長期積累的各種跨界污染難題，并不斷探索合作治理路徑，為長三角區(qū)域生態(tài)一體化協(xié)同治理綜合模型的構(gòu)建奠定初始信任資本與進(jìn)一步合作動機(jī)；另一方面，三省一市明確自身定位，在生態(tài)一體化協(xié)同治理中各顯特色。上海市引領(lǐng)長三角生態(tài)一體化發(fā)展，江蘇省發(fā)揮生態(tài)樣板作用，浙江省積極建設(shè)生態(tài)大花園，安徽省構(gòu)建綠色生態(tài)屏障，通過組織與定位解決協(xié)同治理支持模型構(gòu)建中權(quán)力不平衡問題。

（2）干預(yù)領(lǐng)導(dǎo)。領(lǐng)導(dǎo)力是促進(jìn)各方商議，并在合作的艱難進(jìn)程中發(fā)揮引導(dǎo)作用的關(guān)鍵因素，對于制定和維護(hù)基本規(guī)則、建立信任、促進(jìn)對話和探索共同利益等至關(guān)重要。在區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理中，中央政府作為干預(yù)領(lǐng)導(dǎo)力嵌入地方政府合作治理，需發(fā)揮激勵地方政府參與、擴(kuò)大合作進(jìn)程與范圍的積極作用，具體而言，中央政府在推動區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理中發(fā)揮計劃、組織、協(xié)調(diào)、指揮、控制五大職能，如圖3 所示。第一，建立指引性的制度體系，發(fā)揮引導(dǎo)作用。中央政府建立新的制度體系會鼓勵地方政府積極探索合作路徑，如長效的一體化發(fā)展指標(biāo)體系和評價考核體系等，這些都會大大提高區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理成效。第二，組織區(qū)域生態(tài)保護(hù)，完善分級保護(hù)措施。從整體性視角出發(fā)，各地方政府基于生態(tài)環(huán)境及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r，均衡生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，并對區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)進(jìn)行分級，例如將區(qū)域生態(tài)劃分為嚴(yán)格保護(hù)、保護(hù)性利用、建設(shè)性開發(fā)三個等級[26]。第三，創(chuàng)新區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理協(xié)調(diào)機(jī)制。首先，在中央政府內(nèi)部建立一個具有權(quán)威性的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)指導(dǎo)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的生態(tài)一體化工作。該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)區(qū)域生態(tài)建設(shè)的總體調(diào)控、規(guī)劃審批、法規(guī)制定等任務(wù)，為跨域合作提供政策保障。其次，在地方政府層面建立與上級政府協(xié)調(diào)組織相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，以代理各區(qū)域的利益，并提升區(qū)域整體利益。第四，有效指揮區(qū)域生態(tài)合作，構(gòu)建央地職責(zé)同構(gòu)派出機(jī)構(gòu)。在區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理中，盡管地方政府之間有合并同類行政機(jī)構(gòu)的需要和意愿，但卻面臨各種障礙：一方面，受制于各級政府的行政編制總額控制；另一方面，由于程序繁瑣，需報請本級人大常委會備案，并經(jīng)上級政府審核批準(zhǔn)[27]。在生態(tài)一體化發(fā)展中，需進(jìn)行職能整合。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，中央政府或上級政府應(yīng)設(shè)立與下級政府職責(zé)同構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)，以發(fā)揮職能整合與合作治理指揮作用，例如設(shè)立太湖流域管理局來綜合管理太湖流域。第五，健全法制設(shè)置與實施，在法律層面控制區(qū)域生態(tài)一體化合法運(yùn)行。首先，需要加快區(qū)域環(huán)保立法進(jìn)度，以與各行政區(qū)原有法律銜接，確保區(qū)域法制高于地方法制。其次，要深入研究區(qū)域環(huán)保法律的實施和執(zhí)行力度，明確各地區(qū)在聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治中的職責(zé)范圍[28]，以杜絕污染防治中的相互推諉現(xiàn)象。

圖3 跨域生態(tài)協(xié)同治理中央政府干預(yù)領(lǐng)導(dǎo)職能

（3）制度設(shè)計。明確的規(guī)則和透明的過程是制度設(shè)計的重要要求，政府間生態(tài)協(xié)同需要建立全方位的行政制度，以降低交易費(fèi)用、增強(qiáng)區(qū)域內(nèi)政府合作動機(jī)，最終提升區(qū)域整體治理效益[29]，具體體現(xiàn)在合作平臺和合作機(jī)制的建設(shè)。關(guān)于打造合作平臺：第一，建立生態(tài)一體化聯(lián)防聯(lián)治聯(lián)席會議平臺。其中包括行政首長聯(lián)席會議和地方職能部門聯(lián)席會議等，這些會議應(yīng)按時有序召開，實行輪流主席制，并遵循“共同主辦，輪流承辦”的原則。第二，定期召開生態(tài)合作論壇與洽談會。首先，保證合作論壇商討內(nèi)容必要且唯一。合作論壇的排他性影響利益相關(guān)者參與動機(jī)，更容易激勵他們的積極參與；同時，當(dāng)替代方案的吸引力降低時，參與者更有可能投入認(rèn)真的討論中[30]。其次，保證合作論壇的時間穩(wěn)定性。規(guī)定區(qū)域合作論壇或洽談會每年在規(guī)定時間內(nèi)召開，以便就區(qū)域生態(tài)合作的分工定位、困境解決等方面進(jìn)行談判、對話與協(xié)商。第三，建立新型區(qū)域生態(tài)合作治理同盟。新型區(qū)域聯(lián)盟的主要特征是在“信任”和“共識”的基礎(chǔ)上形成合作伙伴關(guān)系，其包括四個要素的基本統(tǒng)一，即共同的信息平臺、一定形式的合作組織、一定的議事和決策機(jī)制、共同的法規(guī)和政策支持[31]。第四，將信用體系建設(shè)納入?yún)^(qū)域生態(tài)合作治理中，設(shè)立區(qū)域信用平臺。地方政府通過擬定區(qū)域信用發(fā)展方案、簽署信用宣言、明晰信用行為等方式，促進(jìn)區(qū)域一體化信用平臺的建設(shè)，形成完整且有較強(qiáng)約束力的區(qū)域信用聯(lián)動。關(guān)于合作機(jī)制：第一，建立生態(tài)危機(jī)預(yù)警應(yīng)對機(jī)制。建立區(qū)域危機(jī)預(yù)警機(jī)構(gòu)，實時關(guān)注生態(tài)污染等緊急事件，統(tǒng)一調(diào)動資源配置與動員群眾參與。第二，建立生態(tài)治理成本預(yù)算機(jī)制。由于區(qū)域發(fā)展水平與發(fā)展目標(biāo)存在差異，因此在區(qū)域生態(tài)合作治理中要預(yù)估各行政區(qū)的成本與收益?；凇俺杀矩?zé)任均擔(dān)、收益共享”的原則，建立利益協(xié)調(diào)與共享機(jī)制，并根據(jù)地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平設(shè)立區(qū)域生態(tài)合作專項補(bǔ)償基金和橫向轉(zhuǎn)移支付制度。第三，建立區(qū)域生態(tài)治理信息公開與交互制度。積極搜集跨域河湖等實時狀況信息，建立區(qū)域生態(tài)合作治理的數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，為跨域政府及職能部門提供治理信息與數(shù)據(jù)支持，以促進(jìn)區(qū)域信息共享與交換。第四，完善績效評估與考核機(jī)制。首先，需要完善專家咨詢制度，依靠專業(yè)技術(shù)專家對區(qū)域生態(tài)治理成效做出客觀評價。其次，設(shè)立統(tǒng)一評估標(biāo)準(zhǔn)，使其對區(qū)域整體廣泛有效。

（4）合作過程。在跨域生態(tài)協(xié)同治理過程中，需要設(shè)置各種組織機(jī)構(gòu)并設(shè)定特定職能，以有效推進(jìn)區(qū)域生態(tài)合作，并形成指導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)、評估監(jiān)督機(jī)構(gòu)、利益保障機(jī)構(gòu)等有效參與的生態(tài)合作，如圖4所示。首先，建立跨域地方政府生態(tài)協(xié)會，生態(tài)協(xié)會是跨域生態(tài)協(xié)同治理的決策領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)商機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)商并就跨域合作生態(tài)政策倡議、政策制定以及制度實施等重大問題做出指示與決定。其次，創(chuàng)建跨域生態(tài)協(xié)調(diào)委員會，負(fù)責(zé)城市生態(tài)治理的協(xié)商與共同決策，對跨域生態(tài)政策制定與頒布提供建議。再次，建立跨域生態(tài)執(zhí)行委員會，包括區(qū)域環(huán)境聯(lián)盟、區(qū)域生態(tài)危機(jī)應(yīng)急處理平臺等。該委員會執(zhí)行生態(tài)協(xié)會和生態(tài)協(xié)調(diào)委員會做出的決定，并向區(qū)域生態(tài)協(xié)調(diào)委員會提出各種建議，是跨域生態(tài)一體化建設(shè)與發(fā)展的重要推動者。再次，建立跨域生態(tài)規(guī)劃協(xié)會，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)省市規(guī)劃發(fā)展，確保各城市在區(qū)域生態(tài)協(xié)同發(fā)展中準(zhǔn)確找到定位與發(fā)展方向。接著，組建跨域生態(tài)一體化聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)席會議廣泛征集社會各界對跨域生態(tài)協(xié)作的意見與建議，通過民主決策方式，了解區(qū)域民眾對于跨域協(xié)作的預(yù)期，并據(jù)此為區(qū)域生態(tài)協(xié)同發(fā)展提供參考依據(jù)。最后，建立跨域生態(tài)協(xié)同治理聯(lián)合法院。主要職能是對中央政府頒布的法領(lǐng)域政策作出權(quán)威解釋，確保生態(tài)協(xié)會與生態(tài)協(xié)調(diào)委員會達(dá)成的政策與規(guī)章制度得到合法遵守，協(xié)調(diào)解決跨界省市生態(tài)治理法律沖突，促進(jìn)區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理法律規(guī)章有效實施。

圖4 跨域生態(tài)協(xié)同治理過程

3.2 協(xié)同引擎

協(xié)同引擎是協(xié)同行為的助推力，具體包括思想共識、有效參與、協(xié)同能力[25]。文章通過對三種因素進(jìn)行多層次、多方面協(xié)同整合，構(gòu)建跨域生態(tài)協(xié)同治理支持模型，以助力區(qū)域生態(tài)一體化發(fā)展。

（1）思想共識。思想共識主張跨域治理主體在主觀思想觀念上達(dá)成一致，形成“共同體”觀念，從而促進(jìn)協(xié)同治理的有序開展。民眾的生態(tài)意識是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的認(rèn)知基礎(chǔ)，也是確保長三角真正實現(xiàn)生態(tài)一體化的重要保障。目前，長三角三省一市已通過聯(lián)合開展主題活動、文化沙龍、節(jié)日紀(jì)念等形式增強(qiáng)公眾的生態(tài)治理思想共識，引導(dǎo)公民踐行綠色低碳生活方式，推動構(gòu)建跨域生態(tài)治理社會行動體系。由于單一行政區(qū)難以解決跨域生態(tài)治理難題，因此需要加強(qiáng)跨域生態(tài)治理的思想共識，強(qiáng)化生態(tài)命運(yùn)共同體意識，推動區(qū)域生態(tài)一體化建設(shè)。首先，需要黨政部門領(lǐng)導(dǎo)干部的帶頭推進(jìn)，領(lǐng)導(dǎo)重視、領(lǐng)導(dǎo)主抓可以有效促進(jìn)公眾參與工作的開展。地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部要自覺地?fù)?dān)起推動全社會環(huán)境意識提升的重任，以自身的實際行為和具體行動帶頭踐行綠色發(fā)展的理念，從而推動地方綠色發(fā)展[32]。其次，需要通過各類平臺加大宣傳力度，發(fā)揮輿論作用。政府應(yīng)充分利用各種媒體，如以生動形象、易于接受的形式宣傳生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)知識。最后，加快完善生態(tài)環(huán)境文明教育體系，包括學(xué)校教育和社會環(huán)境教育，將生態(tài)文明納入社會主義核心價值體系，讓全社會樹立良好的生態(tài)倫理觀，促進(jìn)公民積極主動實現(xiàn)生產(chǎn)生活方式綠色化。

（2）有效參與。協(xié)同治理提倡有序的公民參與。廣泛的公民參與能夠獲得更多呼聲，避免跨域合作出現(xiàn)對民意考量的缺失，為跨域生態(tài)合作治理帶來最有效的解決方案。從2015 年開始，國務(wù)院及環(huán)保部門先后出臺《關(guān)于加快生態(tài)文明建設(shè)的意見》《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境保護(hù)公眾參與的指導(dǎo)意見》《關(guān)于培育引導(dǎo)環(huán)保社會組織有序發(fā)展的指導(dǎo)意見》等，均對公眾參與做出了明確規(guī)定，在推動公眾參與區(qū)域生態(tài)協(xié)同方面做出了有益探索和嘗試。為有效推動公民參與，需構(gòu)建多元共治的生態(tài)環(huán)境治理模式。從政府與公眾的角度方面，政府仍然發(fā)揮重要的角色。政府需轉(zhuǎn)變管理者觀念，對公眾參與持開放的態(tài)度，開啟公眾參與的閥口，并認(rèn)識到提倡公眾參與是獲取公共信任、增強(qiáng)政策合法性、凝聚社會資本的有效途徑。政府通過各種方式鼓勵多主體參與，建立“賦權(quán)—認(rèn)同—合作”機(jī)制，賦予社會公眾參與區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的權(quán)利，激發(fā)公眾生態(tài)環(huán)境治理主體意識，構(gòu)建政府與公眾共同治理的伙伴關(guān)系[33]。從組織和機(jī)構(gòu)的角度來說，企業(yè)不斷創(chuàng)新綠色技術(shù)、提升生產(chǎn)管理水平等，以促進(jìn)公眾參與；人大、政協(xié)代表也將區(qū)域生態(tài)聯(lián)防聯(lián)控作為提案議題反映社情民意；新聞媒體要科學(xué)控制自媒體輿情走勢，不斷提升公眾的環(huán)保意識，發(fā)揮環(huán)保知識普及的功能；民間環(huán)保組織與機(jī)構(gòu)應(yīng)發(fā)揮專業(yè)化能力，為區(qū)域生態(tài)協(xié)同提供專業(yè)化服務(wù)功能。從參與渠道來說，應(yīng)構(gòu)建有效的利益表達(dá)機(jī)制，吸引廣泛的民眾參與，形成信息共享、資源互補(bǔ)和專業(yè)合作的多主體協(xié)調(diào)治理機(jī)制；同時建立“多中心合作的環(huán)境公共產(chǎn)品供給機(jī)制”，引入市場產(chǎn)權(quán)機(jī)制，借由合理的價格機(jī)制保護(hù)稀缺的生態(tài)環(huán)境資源[34]。

（3）協(xié)同能力?？缬蛏鷳B(tài)協(xié)同之所以能夠達(dá)成，是因為僅憑單一行政區(qū)無法破解跨界污染難題，通過府際合作才能夠產(chǎn)生更大收益，因此參與生態(tài)協(xié)同的各行政區(qū)需不斷提高自身及整個區(qū)域的生態(tài)協(xié)同能力。地方政府不斷提高協(xié)同能力來實現(xiàn)共同目標(biāo)，同時協(xié)同能力的提升有助于政府更好授權(quán)，也使社會主體更有效參與。SFIC 理論并未將協(xié)同能力單獨(dú)作為一個因素，但協(xié)同能力提升的具體相關(guān)方面在模型中有所體現(xiàn)，包括體制設(shè)計、學(xué)習(xí)、領(lǐng)導(dǎo)力和資源方面[25]。第一，跨域生態(tài)協(xié)同需要更廣泛、更靈活、更系統(tǒng)的治理體制來加以保障，其內(nèi)容既包括正式議事規(guī)則又包括非正式合作禮儀，其范圍既包括單一行政區(qū)自身治理機(jī)制又包括跨域整體協(xié)同路徑。具體而言，這包括科學(xué)民主的決策協(xié)同，以增強(qiáng)各方的認(rèn)同；開放包容的參與執(zhí)行，形成治理網(wǎng)絡(luò)；立體有效的協(xié)調(diào)溝通，促進(jìn)信息互通；科學(xué)合理的績效考核，保證成效的穩(wěn)定；以及公平長效的生態(tài)補(bǔ)償，實現(xiàn)利益共享。第二，學(xué)習(xí)對各方協(xié)同能力提升具有重要作用，通過學(xué)習(xí)，各行政區(qū)可以傳達(dá)并吸收自身及區(qū)域生態(tài)治理技術(shù)與手段，從而達(dá)成區(qū)域生態(tài)協(xié)同共識和治理手段銜接。生態(tài)協(xié)同的過程也是各行政區(qū)學(xué)習(xí)的過程，這對協(xié)同各方大有裨益。通過學(xué)習(xí)，多元主體不斷探索整體利益實現(xiàn)途徑[25]。學(xué)習(xí)過程包括工具式學(xué)習(xí)、交際式學(xué)習(xí)和變革式學(xué)習(xí)等，各協(xié)同主體通過工具式學(xué)習(xí)獲得新的治理手段，通過交際式學(xué)習(xí)達(dá)成共識并統(tǒng)一價值觀，通過變革式學(xué)習(xí)應(yīng)對現(xiàn)實困境進(jìn)行制度創(chuàng)新。區(qū)域各行政區(qū)通過學(xué)習(xí)取得共識、達(dá)成協(xié)議，最終實現(xiàn)跨域生態(tài)協(xié)同。第三，在SFIC 理論中領(lǐng)導(dǎo)力被視為協(xié)同治理的關(guān)鍵因素，同樣在協(xié)同引擎中領(lǐng)導(dǎo)力也發(fā)揮著重要催化與推動作用，有效的領(lǐng)導(dǎo)更有利于促進(jìn)區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理的成功?？缬蛏鷳B(tài)協(xié)同中央政府的領(lǐng)導(dǎo)力能夠調(diào)動地方政府，促進(jìn)各方之間深入?yún)f(xié)同。首先，領(lǐng)導(dǎo)力能夠吸納各地的技術(shù)、知識、資源等，將區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理所需要的人力、物力、財力等集合起來共同應(yīng)對跨域生態(tài)危機(jī)；其次，領(lǐng)導(dǎo)力能夠為各參與方創(chuàng)造協(xié)同條件，通過構(gòu)建各地方政府的組織框架和體制機(jī)制，促成價值取向及合作規(guī)則達(dá)成共識，助力實現(xiàn)跨域生態(tài)合作。第四，充足的預(yù)算及資源支持是跨域生態(tài)協(xié)同的重要保障，其重要優(yōu)勢就是稀有資源的共享和使用。跨域生態(tài)協(xié)同治理中各參與方所擁有的資源指在協(xié)同治理中直接掌控和利用的各種要素，包括資金、人才、政策、技術(shù)等。一方面，協(xié)同資源是生態(tài)協(xié)作達(dá)成及發(fā)展的基礎(chǔ)；另一方面，通過各種資源的重新分配，實現(xiàn)了優(yōu)勢互補(bǔ)，提升了跨域協(xié)同治理協(xié)同能力，為協(xié)同各方帶來更多利益。

3.3 協(xié)同環(huán)境

各地方政府在解決跨域生態(tài)環(huán)境困境時，通過各方互動與協(xié)同，形成生態(tài)協(xié)同共同體，然而任一協(xié)作團(tuán)體的運(yùn)作都不是在一個封閉的環(huán)境中進(jìn)行的，而是處在一個復(fù)雜多元的協(xié)同環(huán)境中并與之互動，包括政治、國際、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會等因素。外在協(xié)同環(huán)境因素促成了各主體間的相互協(xié)同：首先，外部環(huán)境決定了協(xié)同治理所處的大環(huán)境，是生態(tài)協(xié)同治理能否開始的決定因素或重要基礎(chǔ)，全面支持的法律政策環(huán)境促成生態(tài)協(xié)同治理實踐。其次，外部環(huán)境影響協(xié)同目標(biāo)的達(dá)成，協(xié)同目標(biāo)能否實現(xiàn)取決于合作共同體在協(xié)同環(huán)境中的運(yùn)作和適應(yīng)能力。最后，協(xié)同環(huán)境的變革影響合作共同體成員結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，參與生態(tài)協(xié)同各地方政府可能因為外部環(huán)境的影響進(jìn)行“重組”，可能有新的區(qū)域政府的加入，也有可能是原有協(xié)同成員的離開。因此，新時期長三角區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理更要立足“雙循環(huán)”大環(huán)境，不斷促進(jìn)區(qū)域生態(tài)一體化。一方面，立足國內(nèi)政策優(yōu)勢，構(gòu)建長江經(jīng)濟(jì)帶東西走向，以大力保護(hù)長江生態(tài)環(huán)境為宗旨，致力于推動區(qū)域生態(tài)綠色一體化；另一方面，放眼國際視野，使其在國際分工中的地位與國際競爭參與能力進(jìn)一步增強(qiáng)和提高。在區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理中不僅要以整體優(yōu)勢面對國內(nèi)市場發(fā)展生態(tài)一體化，還要在國際分工體系中，找準(zhǔn)定位、汲取經(jīng)驗，通過國內(nèi)國際雙循環(huán)發(fā)揮自身優(yōu)勢，盡可能形成可復(fù)制的經(jīng)驗與模式，以發(fā)揮擴(kuò)散效應(yīng)。