陳強(qiáng)遠(yuǎn) 葉楊 李曉萍

內(nèi)容提要 基于“人才爭奪戰(zhàn)”的背景和城市人才政策的視角，在“多地區(qū)—多政策”模式下政策量化的標(biāo)準(zhǔn)制定及流程與量化評(píng)價(jià)體系設(shè)計(jì)等方面開展探索性研究，并利用自然語言分析（NLP）、文本挖掘等方法，整理2002—2021年中國3308項(xiàng)地級(jí)市人才政策的量化數(shù)據(jù)。在此基礎(chǔ)上，對(duì)中國人才政策在數(shù)量與質(zhì)量方面的時(shí)空分異特征及其演變過程進(jìn)行刻畫，中國地級(jí)市人才政策在數(shù)量與質(zhì)量上呈先上升后下降的態(tài)勢(shì)：2002—2011年為探索起步期，2012—2015年為快速發(fā)展期，2016—2018年為無序競爭期，2019年至今為降溫退坡期。政策得分上“東強(qiáng)西弱、南強(qiáng)北弱”的特征明顯，但趨勢(shì)已經(jīng)有所改變。區(qū)域間的無序競爭和政策趨同現(xiàn)象嚴(yán)重，人才引進(jìn)和使用需求定位亦不明確?！爸卣幸?、輕培育”的人才“焯水”現(xiàn)象嚴(yán)重，同時(shí)，對(duì)所引育人才的配套措施完備性上存在欠缺。據(jù)此，建議加強(qiáng)東西部、南北方人社協(xié)作，推動(dòng)人才資源雙向流動(dòng)；依托城市資源稟賦，找準(zhǔn)自身發(fā)展定位，制定更具針對(duì)性與差異化的人才政策；改變重引輕用的政策導(dǎo)向，圍繞各具體環(huán)節(jié)制定，形成“引育留用”前后貫通的完整政策鏈條。

關(guān)鍵詞 城市人才政策 政策量化 時(shí)空演變 政策文本挖掘 自然語言分析

陳強(qiáng)遠(yuǎn)，中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副教授

葉楊，中南大學(xué)金屬資源戰(zhàn)略研究院助理研究員

李曉萍，中南大學(xué)商學(xué)院副教授

一、引言

人才是第一資源，是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性支撐。作為重要的生產(chǎn)要素、創(chuàng)新資源和發(fā)展主體，人才成為中國各地“為增長而競爭”的重要爭奪對(duì)象，各地出現(xiàn)“人才爭奪戰(zhàn)”“人才大戰(zhàn)”“搶人大戰(zhàn)”等現(xiàn)象。許多城市出臺(tái)一系列戶籍準(zhǔn)入、生活補(bǔ)貼以及購房優(yōu)惠等新政，以吸引人才和技能勞動(dòng)力流入。從政策功能來看，科學(xué)有效的人才政策能夠引導(dǎo)人才資源的空間優(yōu)化配置，進(jìn)而提升創(chuàng)新績效、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長。盡管這些政策在人才的“引育留用”方面起了重要的作用，但也帶來一些問題：城市間的無序競爭和非理性“搶人大戰(zhàn)”，造成人才資源的空間錯(cuò)配、套利行為等。這也影響了人才區(qū)域合理布局和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

總體來看，現(xiàn)有區(qū)域人才政策可能存在以下幾個(gè)方面的政策失靈：其一，政策主體協(xié)同性問題，縱向?qū)用嫔媳憩F(xiàn)為上下級(jí)部門出臺(tái)的人才政策間偏離度較大[1]或同質(zhì)性過強(qiáng)[2]，橫向?qū)用嫔蟿t表現(xiàn)為同一地區(qū)不同部門出臺(tái)的人才政策內(nèi)容重復(fù)或相悖以至于難以形成合力[3]；其二，政策內(nèi)容合理性問題，主要表現(xiàn)在結(jié)構(gòu)合理性和力度合理性方面，其中結(jié)構(gòu)合理性包括客體定位是否精準(zhǔn)[4]、政策環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)能否多措并舉[5]以及政策工具使用是否得當(dāng)[6]，力度合理性即地方政府在出臺(tái)人才政策的過程中，是否存在互相攀高、待遇加碼以致脫離地區(qū)實(shí)際盲目引進(jìn)的情況[7]?？傮w來看，如何客觀評(píng)價(jià)地區(qū)人才政策成效、識(shí)別現(xiàn)存問題進(jìn)而糾正偏差誤區(qū)，都依賴于對(duì)區(qū)域人才政策的量化分析。

就如何量化評(píng)估區(qū)域人才政策，現(xiàn)有研究得出以下兩類方法：第一類是運(yùn)用政策文獻(xiàn)計(jì)量的方法，揭示政策主題的分布與變遷[8]、政策工具的選擇與組合[9]、政策過程的主體合作模式[10]以及政策體系的結(jié)構(gòu)與演進(jìn)等[11]；第二類是基于人才滿意度視角，通過問卷調(diào)查與專家訪談的方法對(duì)人才政策效能進(jìn)行評(píng)估反饋[12]。第一類研究在刻畫人才政策文本與主體合作網(wǎng)絡(luò)的總體特征方面存在優(yōu)勢(shì)，第二類研究較好地反映了人才對(duì)各個(gè)政策環(huán)節(jié)與各項(xiàng)政策工具的滿意度情況及其影響因素?，F(xiàn)實(shí)中區(qū)域人才政策是一個(gè)多部門協(xié)同的系統(tǒng)工程，涉及政策出臺(tái)部門、工具、主客體、力度等方面，具有“面廣、線長、點(diǎn)多”等特征。因此，客觀評(píng)價(jià)中國區(qū)域人才政策需要充分考慮上述特征。遺憾的是，對(duì)區(qū)域人才政策量化評(píng)價(jià)的現(xiàn)有研究存在以下問題：缺乏對(duì)人才政策內(nèi)容的多維性、系統(tǒng)性和復(fù)雜性的考慮，并且測(cè)度對(duì)應(yīng)的空間尺度較大，這導(dǎo)致基于量化評(píng)價(jià)的特征、規(guī)律與邏輯分析成為“沙上樓閣”。

因此，如何設(shè)計(jì)一個(gè)兼具權(quán)威性、通用性與全面性的區(qū)域人才政策評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并基于較小空間尺度下的詳盡政策文本數(shù)據(jù)對(duì)區(qū)域人才政策進(jìn)行多維度量化評(píng)價(jià)，在學(xué)理上和實(shí)踐中都具有重要研究意義。鑒于此，本文基于“人才爭奪戰(zhàn)”的背景和城市人才政策的視角，首先，構(gòu)造一個(gè)“多地區(qū)—多政策”模式下政策文本的量化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；其次，手工搜集整理得到中國地級(jí)市制定人才政策的行政職能部門出臺(tái)的人才激勵(lì)政策3308項(xiàng)，利用自然語言分析（NLP）、文本挖掘等方法提取量化評(píng)價(jià)的具體細(xì)分內(nèi)容，并利用量化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行賦值測(cè)度；最后，基于測(cè)算得到的地級(jí)市人才政策量化數(shù)據(jù)，對(duì)中國區(qū)域人才政策的基本特征和演變規(guī)律進(jìn)行分析。

二、中國區(qū)域人才政策量化評(píng)價(jià)體系設(shè)計(jì)

1.中國區(qū)域人才政策整體架構(gòu)

人才資源對(duì)一個(gè)城市的重要性不言而喻，而人才政策無疑是吸引人才流入的最直接和有效的方式。中國城市人才政策設(shè)計(jì)的組織全貌如下：作為城市的最高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，市委、市政府（包括市人才辦）有時(shí)會(huì)單獨(dú)出臺(tái)具體性的人才政策，但實(shí)際上，市委、市政府一般出臺(tái)綜合性的、規(guī)范性的通知，而市人才辦（市人才工作領(lǐng)導(dǎo)小組）、市人社局、市委組織部等部門負(fù)責(zé)頒布更具實(shí)踐意義的辦法、細(xì)則等以具體落實(shí)政策。此外，也存在市委、市政府或市人才辦等牽頭，聯(lián)合市科技局、市公安局、市教育局、市教委會(huì)部門頒布新政，然后按職責(zé)進(jìn)行分工的情況。

2.中國區(qū)域人才政策量化評(píng)價(jià)維度

借鑒彭紀(jì)生等的方法[1]，本文從政策力度、政策目標(biāo)與政策措施3個(gè)維度對(duì)人才政策進(jìn)行細(xì)化以更好地反映政策內(nèi)容效度。一方面，高級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)所頒布政策往往較為宏觀，對(duì)行為主體的影響和約束力較弱，其在政策力度上的高得分可能會(huì)影響政策效應(yīng)的真實(shí)性，另一方面，我們對(duì)政策目標(biāo)和政策措施的賦值主要考慮目標(biāo)和措施的明確性及力度，因此這兩個(gè)方向的疊加能彌補(bǔ)單一指標(biāo)在反映政策內(nèi)容效度上的缺陷[2]。需要注意的是，人才政策中針對(duì)不同類別、層次的人才相應(yīng)的內(nèi)容往往也有所不同，因此為更準(zhǔn)確地研究政策變量本身，本文引入政策客體以對(duì)人才類別進(jìn)行細(xì)分。

（1）政策客體

參考《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》《職稱工作實(shí)用政策文件匯編》《上海市引進(jìn)人才申辦本市常住戶口辦法實(shí)施細(xì)則》《北京市引進(jìn)人才管理辦法（試行）》及相關(guān)文獻(xiàn)，結(jié)合各級(jí)黨委組織部、人才辦、科委等行政職能部門人員與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)、人力資源管理等領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者的整體意見，本文擬定頂尖人才、高級(jí)專業(yè)技術(shù)人才、高技能人才、海外人才、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才、黨政機(jī)關(guān)人才、企業(yè)經(jīng)管人才、農(nóng)村實(shí)用人才、社會(huì)工作人才、教育教學(xué)人才、衛(wèi)生健康人才、文化藝術(shù)人才、體育系統(tǒng)人才、學(xué)歷人才等十四類政策客體；在后期量化工作中，如政策內(nèi)出現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)中未提及的客體，將其計(jì)入其他類型人才。由于同一項(xiàng)政策中對(duì)不同客體的目標(biāo)與措施也會(huì)有所不同，因此本文對(duì)每項(xiàng)政策，都按照“客體—目標(biāo)”“客體—措施”一一對(duì)應(yīng)的方式，分別進(jìn)行打分。

（2）政策力度和目標(biāo)

政策力度代表政策所體現(xiàn)的權(quán)重[3]，為保證政策力度評(píng)判的準(zhǔn)確性與有效性，本文咨詢了多個(gè)地級(jí)市市委組織部的公務(wù)員與人才政策、人力資源領(lǐng)域的學(xué)者，結(jié)合政策發(fā)文機(jī)構(gòu)與公文文種，最終確定初步的人才政策力度賦值標(biāo)準(zhǔn)。定性的政策目標(biāo)難以衡量目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，定量的目標(biāo)更容易實(shí)現(xiàn)甚至是超額完成，因此政策目標(biāo)是否清晰可量化在政策效力評(píng)估中不容忽視[4]。結(jié)合區(qū)域人才政策部門專家意見，本文用“政策中有無清晰的人才引育規(guī)劃”來衡量政策目標(biāo)，具體包括有無明確引才（育才）政策文件參考、引才（育才）資金投入、引才（育才）年限、引才（育才）類型與引才（育才）數(shù)量。為便于打分人員對(duì)量化標(biāo)準(zhǔn)的理解與把握，本文對(duì)政策目標(biāo)給出分值為5分、3分和1分的量化標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)4分和2分的量化標(biāo)準(zhǔn)分別介于5分和3分以及3分和1分的量化標(biāo)準(zhǔn)之間[1]；其中3分檔的賦值標(biāo)準(zhǔn)為除了人才類型，還應(yīng)四存其二。

（3）政策措施

人才政策的最終目標(biāo)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)主要取決于人才資源是否能有效地轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，因此不僅要引才，還要育才、留才、用才，構(gòu)建完善的“引育留用”人才制度體系[2]，這給相關(guān)部門細(xì)化人才政策措施以相關(guān)啟示。依據(jù)《中國科技人才發(fā)展報(bào)告》和《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》對(duì)政策措施的分類標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合已有研究[3]，本文將人才政策措施細(xì)分為人才引進(jìn)（M1）、人才培養(yǎng)（M2）、人才流動(dòng)（M3）、人才服務(wù)（M4）、人才評(píng)價(jià)（M5）、人才激勵(lì)（M6）、科研管理（M7）、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)（M8）等八項(xiàng)一級(jí)措施，在此基礎(chǔ)上再細(xì)分為多項(xiàng)二級(jí)措施，并對(duì)應(yīng)至“引育留用”四類政策環(huán)節(jié)[4]與獎(jiǎng)勵(lì)型、保障型和發(fā)展型三類政策工具[5]。同樣地，在賦值標(biāo)準(zhǔn)方面，本文僅給出分值為5分、3分和1分的量化標(biāo)準(zhǔn)；考慮到3分檔的賦值標(biāo)準(zhǔn)會(huì)直接影響量化的方向一致性，為保證評(píng)判的準(zhǔn)確性與有效性，在結(jié)合有關(guān)負(fù)責(zé)同志及專家意見的基礎(chǔ)上，本文將各二級(jí)措施按特征分類并分別給出對(duì)應(yīng)的3分檔賦值標(biāo)準(zhǔn)[6]。

3.中國區(qū)域人才政策總體量化標(biāo)準(zhǔn)

在初步確定政策量化標(biāo)準(zhǔn)以后，本文聘請(qǐng)多名相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)人員組成評(píng)估小組。為了使評(píng)估小組的所有成員完全理解初步的量化手冊(cè)，召集評(píng)估小組成員對(duì)每項(xiàng)量化標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行解釋。然后，從多個(gè)市委組織部提供的人才政策匯編中隨機(jī)抽取項(xiàng)目，由每位成員獨(dú)立地根據(jù)量化標(biāo)準(zhǔn)對(duì)上述政策進(jìn)行量化。經(jīng)過三輪次的測(cè)試、討論與不斷優(yōu)化，最終量化的完全一致率與方向一致率之和為96.37%，方向性沖突率為3.63%。為保證最終量化標(biāo)準(zhǔn)的有效性，本文針對(duì)方向有沖突的政策再次進(jìn)行討論，進(jìn)一步修正并最終確定正式的政策量化標(biāo)準(zhǔn)。由于直接研究對(duì)象就是政策本身，因此最終政策量化的內(nèi)容效度可以由研究對(duì)象本身來保證。正式的政策量化標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)如圖1所示。

三、中國區(qū)域人才政策的量化評(píng)價(jià)與特征事實(shí)

1.數(shù)據(jù)來源

結(jié)合對(duì)人才政策體系的深入了解，本文主要從各城市市委、市政府、市人才辦（市人才工作領(lǐng)導(dǎo)小組）、市人社局、市委組織部、市科技局、市公安局、市教育局等八類官方網(wǎng)站檢索人才政策。具體地，本文根據(jù)多輪次處理得到的關(guān)鍵詞，在上述政府及部門官方網(wǎng)站搜索內(nèi)容中帶有目標(biāo)關(guān)鍵詞的黨政公文文件，并按政策有效期、政策文種等進(jìn)行二次篩選，其中，政策文種包括通知、意見、辦法、規(guī)定、決定、條例、規(guī)劃、方案、細(xì)則、公告、函等十一大類。最終，本文收集2002—2021年293個(gè)地級(jí)市頒布的3308項(xiàng)政策，并依據(jù)前文所述的量化標(biāo)準(zhǔn)操作手冊(cè)，將其整理為涵蓋各單項(xiàng)政策不同指標(biāo)、維度的數(shù)據(jù)庫，用以衡量政策的主體協(xié)同性與力度合理性問題。同時(shí)，考慮到2012年之前區(qū)域人才政策較少，本文將重點(diǎn)考察2012年及以后的區(qū)域人才政策基本特征和演變規(guī)律。

2.“多地區(qū)—多政策”情形下的指標(biāo)年度分?jǐn)?shù)合成

政策量化方法發(fā)源于20世紀(jì)70年代的美國，利貝卡普將內(nèi)華達(dá)州關(guān)于礦產(chǎn)權(quán)的活動(dòng)濃縮成法律變革指數(shù)，第一次將政策進(jìn)行了量化處理[1]。此后，大量的研究對(duì)科技、農(nóng)業(yè)等政策進(jìn)行了量化分析[2]，也有文獻(xiàn)量化了人才政策，但都局限于中央或某一省市的政策[3]，較少考慮多地區(qū)多政策情形。為了更加嚴(yán)謹(jǐn)探討這一情形下的政策量化標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)，結(jié)合人才政策的特殊性，本文提出如下假設(shè)：同一年份同一城市不同部門出臺(tái)的所有人才政策中，面向同一類型政策客體的同一類型措施在內(nèi)容上沒有重復(fù)，如2018年南京市各部門出臺(tái)了一系列人才政策，其中涉及高技能人才落戶政策方面的內(nèi)容沒有重復(fù)。

在此基礎(chǔ)上，本文給出政策力度與政策目標(biāo)的年度分?jǐn)?shù)計(jì)算方式（如公式1、公式2所示）。為了更好地考察人才政策的結(jié)構(gòu)合理性，本文采用等權(quán)賦權(quán)、線性合成的方法對(duì)政策措施分?jǐn)?shù)進(jìn)行合并（如公式3所示）[4]，并通過公式4反映政策力度、政策目標(biāo)與政策措施的整體力度。

上式中，i表示年份，j表示城市，k表示第k項(xiàng)政策，t表示第t類政策客體，a表示第a項(xiàng)一級(jí)措施，b表示第b項(xiàng)二級(jí)措施，N表示政策總數(shù)，Q表示所含二級(jí)措施總數(shù)，C表示所含二級(jí)措施非零項(xiàng)總數(shù)，P表示政策力度模板數(shù)值，G表示政策目標(biāo)模板數(shù)值，M表示政策措施模板數(shù)值，TP表示政策力度年度數(shù)值，TG表示政策目標(biāo)年度數(shù)值，TM表示政策措施年度數(shù)值，TM***表示人才政策綜合得分。

3.特征事實(shí)

（1）總體特征

圖2對(duì)2002—2021年各地級(jí)市人才政策在數(shù)量和質(zhì)量方面進(jìn)行了年度特征分析?？傮w來看，中國各地級(jí)市人才政策出臺(tái)數(shù)量與綜合得分均呈先上升后下降的態(tài)勢(shì)。從時(shí)間上看，2012年之前，城市人才政策出臺(tái)數(shù)量相對(duì)較少，綜合得分也相應(yīng)較低；隨后數(shù)年里，政策出臺(tái)數(shù)量迎來井噴式增長，直至2018年達(dá)到頂峰；而近年來，政策出臺(tái)數(shù)量已明顯降低，綜合得分亦有回落之勢(shì)。

（2）區(qū)域格局

從各經(jīng)濟(jì)分區(qū)來看，城市人才政策在數(shù)量與質(zhì)量上存在顯著的區(qū)域性差異。東部地區(qū)在政策出臺(tái)數(shù)量與綜合得分上均遙遙領(lǐng)先其他地區(qū)，可謂“數(shù)質(zhì)并舉”；中部地區(qū)盡管在政策出臺(tái)數(shù)量上不具明顯優(yōu)勢(shì)，在綜合得分方面卻僅次于東部地區(qū)；東北地區(qū)則遵循“數(shù)量優(yōu)先”的策略，嘗試以總量提質(zhì)量；西部地區(qū)相對(duì)處于劣勢(shì)，缺乏具體性、實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容。

（3）政策結(jié)構(gòu)

從政策工具上看（圖3a），各地多以獎(jiǎng)勵(lì)型政策為主，包括生活補(bǔ)貼、薪酬待遇等，在人才保障與發(fā)展方面的投入力度有所欠缺；從政策環(huán)節(jié)上看（圖3b），各地區(qū)相對(duì)更重視引才、育才環(huán)節(jié)，而對(duì)已引進(jìn)和培育的人才的配套措施完備性方面存在明顯不足。

四、中國區(qū)域人才政策的時(shí)空演變

1.中國區(qū)域人才政策的時(shí)間演變

從圖2可以看出，2002—2021年，中國各地級(jí)市人才政策在數(shù)量與質(zhì)量方面都具有明顯的階段性與地區(qū)差異性特征：

探索起步期：2002—2011年。政策數(shù)量較少，綜合得分也較低。隨著傳統(tǒng)意義上的人口紅利趨于消失[1]，中國開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的外部環(huán)境和內(nèi)部環(huán)境均發(fā)生了深刻變化，亟待通過轉(zhuǎn)型升級(jí)促進(jìn)中國產(chǎn)業(yè)向全球價(jià)值鏈中高端邁進(jìn)以提升分工地位，其中一個(gè)重要的舉措和路徑選擇就是實(shí)現(xiàn)從“人口紅利”轉(zhuǎn)向“人才紅利”[2]。正因如此，黨和國家對(duì)人才的重視程度不斷提高，對(duì)人才工作也提出許多新目標(biāo)、新任務(wù)和新要求。

快速發(fā)展期：2012—2015年。2012年8月，中央組織部、人力資源和社會(huì)保障部等11部委啟動(dòng)實(shí)施《國家高層次人才特殊支持計(jì)劃》，要求有關(guān)部門和用人單位在科研管理、事業(yè)平臺(tái)、人事制度、考核評(píng)價(jià)、激勵(lì)保障等方面為入選者制定落實(shí)配套政策措施，加大培養(yǎng)支持力度。黨的十八大明確提出“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略”之后，地方性人才政策數(shù)量井噴式增長，政策綜合得分也相應(yīng)提高。

無序競爭期：2016—2018年。隨著各地接連出臺(tái)重磅政策，不斷加大人才引進(jìn)力度，片面依賴高薪酬、高待遇搶人的現(xiàn)象愈演愈烈，人才爭奪陷入無序、混亂的惡性競爭中。2015年，《光明日?qǐng)?bào)》載文指出，地區(qū)間相互挖人反而助長了人才培養(yǎng)的惰性，長遠(yuǎn)來看將阻礙行業(yè)創(chuàng)新與人才的個(gè)人發(fā)展[3]。同時(shí)，伴隨各地引進(jìn)人才的競爭加劇，部分邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)不得不跟風(fēng)出臺(tái)人才補(bǔ)貼政策，持續(xù)增長的財(cái)政補(bǔ)貼成為地方政府的沉重負(fù)擔(dān)；“壟斷”和“競價(jià)”式的競爭模式也使人才流動(dòng)出現(xiàn)了“孔雀東南飛”的局面。正因如此，國家開始持續(xù)深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革：2017年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化職稱制度改革的意見》，要求放寬艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)專業(yè)技術(shù)人才的職稱評(píng)審條件[4]；2017年教育部出臺(tái)《關(guān)于加快直屬高校高層次人才發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確指出“不鼓勵(lì)東部地區(qū)高校從中西部、東北地區(qū)高校引進(jìn)人才，支持東部地區(qū)高校向中西部、東北地區(qū)高校輸出人才，幫助中西部和東北地區(qū)‘輸血‘造血”[5]，以期進(jìn)一步加大人才政策傾斜力度，助力艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)發(fā)展。

降溫退坡期：2019年至今。中部地區(qū)和東部沿海地區(qū)政策數(shù)量均有明顯回落，這反映了國家對(duì)艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)持續(xù)的政策傾斜開始產(chǎn)生積極影響。2019年6月，中共中央辦公廳進(jìn)一步印發(fā)《關(guān)于鼓勵(lì)引導(dǎo)人才向艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)和基層一線流動(dòng)的意見》，明確指出“激發(fā)艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)和基層一線積極性主動(dòng)性，把留住和用好本土人才作為破解當(dāng)?shù)厝瞬艆T乏的根本任務(wù)”[6]?？梢钥吹剑谌瞬耪叱雠_(tái)數(shù)量方面，盡管東部較其他地區(qū)仍占據(jù)一定優(yōu)勢(shì)，但近年來在國家一系列政策與措施的保障下，各地區(qū)均等化程度已有明顯提高。于此，本文選取2012年、2015年、2018年和2021年為觀測(cè)年份，進(jìn)一步從政策力度、政策目標(biāo)和政策措施等維度審視各地區(qū)人才政策在質(zhì)量上的分布特征和發(fā)展差異。

2.中國區(qū)域人才政策的空間演變

（1）空間相關(guān)性：從重視數(shù)量到強(qiáng)調(diào)質(zhì)量、量質(zhì)并舉

本文基于城市共同邊界的Rook鄰接原則建立一階空間權(quán)重矩陣，并計(jì)算293個(gè)地級(jí)市人才政策多項(xiàng)量化指標(biāo)的莫蘭指數(shù)以進(jìn)行全局相關(guān)分析。莫蘭指數(shù)為正時(shí)，其值越大空間自相關(guān)性越強(qiáng)，空間差異也就越小。結(jié)果顯示，2012—2021年，人才政策有效數(shù)量的莫蘭指數(shù)從0.2547增加至0.4470，而政策綜合得分的莫蘭指數(shù)則從0.0336增加到0.3447?？紤]到除政策數(shù)量外的其他指標(biāo)均與政策數(shù)量有一定關(guān)聯(lián)，某種意義上2012—2021年全局莫蘭指數(shù)的差異反映了這樣一個(gè)結(jié)論，即各地區(qū)在自主學(xué)習(xí)、模仿鄰近地區(qū)政策經(jīng)驗(yàn)的過程中，經(jīng)歷了從重視數(shù)量到強(qiáng)調(diào)質(zhì)量、量質(zhì)并舉的轉(zhuǎn)變。

（2）重心移動(dòng)軌跡：始終向西北移動(dòng)，移動(dòng)距離和速度“先變大后變小”

本文應(yīng)用ArcGIS 10.2軟件計(jì)算2012年、2015年、2018年、2021年4個(gè)特征時(shí)點(diǎn)上中國人才政策綜合得分的空間分布重心及距離參數(shù)（表1）。2012—2021年中國人才政策綜合得分的重心在（29.87°N～ 32.03°N）（115.26°E～115.86°E）之間變動(dòng)，其先后位于湖北、河南境內(nèi)，并向西北移動(dòng)，移動(dòng)距離和速度“先變大后變小”。結(jié)合前文發(fā)現(xiàn)與重心計(jì)算公式[1]，可以得到一個(gè)結(jié)論：2012—2021年，在人才政策綜合得分方面，雖然西部、東北部等邊遠(yuǎn)地區(qū)與東部的差距仍在擴(kuò)大，但西部與東北部在分?jǐn)?shù)上的提升幅度始終大于東部，這也證明國家對(duì)西部、東北部等邊遠(yuǎn)地區(qū)的傾斜政策在持續(xù)地產(chǎn)生積極影響。

五、中國區(qū)域人才政策的現(xiàn)存問題

1.政策得分上“東強(qiáng)西弱、南強(qiáng)北弱”特征明顯

結(jié)合前文公式，本文從政策力度、政策目標(biāo)、政策措施三個(gè)維度拆解人才政策綜合得分以具體分析2012和2021年各經(jīng)濟(jì)分區(qū)人才政策得分在不同維度上的差異（表2）。2012—2021年，各地人才政策得分均有明顯提升，總體上呈現(xiàn)“東強(qiáng)西弱”和“南強(qiáng)北弱”的空間特征。人才政策指標(biāo)得分的大小反映了相應(yīng)地區(qū)人才政策的質(zhì)量，而人才政策質(zhì)量又在一定程度上體現(xiàn)了城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。一方面，西部許多城市基礎(chǔ)設(shè)施落后，地處邊遠(yuǎn)，長期貧困，在“競價(jià)”式的人才爭奪戰(zhàn)中難以與東部發(fā)達(dá)地區(qū)抗衡；另一方面，近年來大量數(shù)據(jù)與新聞媒體報(bào)道顯示，我國南北經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距在不斷擴(kuò)大，原因主要是自然地理、政策環(huán)境、開放程度等方面的差異。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距導(dǎo)致人才政策質(zhì)量與人才總量的差距，人才總量又進(jìn)一步?jīng)Q定了地區(qū)長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛力，如此便形成惡性循環(huán)。一直以來，黨中央高度重視區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的問題：黨的十九大首次把區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，黨的二十大就深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略等做出了明確部署。因此，近年來隨著國家對(duì)艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)持續(xù)的政策傾斜，人才政策質(zhì)量方面“東強(qiáng)西弱、南強(qiáng)北弱”的格局相應(yīng)有所改變。

2.區(qū)域間的無序競爭和政策趨同現(xiàn)象嚴(yán)重

如前文所述，各地區(qū)的放開落戶限制、提供高額薪酬待遇和科研經(jīng)費(fèi)、給予住房補(bǔ)貼等政策，造成“一哄而上”“搶奪人才”的無序競爭的亂象。進(jìn)一步研究后發(fā)現(xiàn)，人才政策趨同的問題也非常明顯?；谌瞬耪叽胧┑梅旨捌洹耙粲谩彼拇蟓h(huán)節(jié)細(xì)分，本文分別計(jì)算其2012—2021年的基尼系數(shù)與囊括39項(xiàng)二級(jí)措施的標(biāo)準(zhǔn)歐氏距離的均值，以進(jìn)一步從力度和結(jié)構(gòu)兩個(gè)方面評(píng)估地區(qū)人才政策（圖4）。由圖4a可以看到，各地人才政策措施在得分上的基尼系數(shù)在減小并漸趨穩(wěn)定，這反映了近年來全國范圍內(nèi)人才政策在力度與結(jié)構(gòu)上的趨同。而圖4b中標(biāo)準(zhǔn)歐氏距離的長期低位徘徊則表明各地人才政策精準(zhǔn)化程度不高，尤其引才、育才環(huán)節(jié)政策雷同性較強(qiáng)，同質(zhì)化競爭嚴(yán)重。

3.人才引進(jìn)和使用的需求定位不明確

隨著人才競爭加劇，許多地區(qū)陷入“重引輕用”的誤區(qū)，見才就搶、逢才便挖，唯政績不唯實(shí)際，對(duì)如何用才、人才是否適配等問題欠缺考慮。城市發(fā)展過程中，要優(yōu)先確立合理的人力資源結(jié)構(gòu)，這個(gè)結(jié)構(gòu)應(yīng)該適度超前于城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)需求。在實(shí)際調(diào)查中，本文發(fā)現(xiàn)這一現(xiàn)象在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤其嚴(yán)重，其往往片面強(qiáng)調(diào)人才特別是共性人才（如院士、高端科技人才等）的輸入量與占有量，以致忽略了與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)適配的技能型人才，最終導(dǎo)致人才閑置、資源浪費(fèi)，人才引進(jìn)工作徒有其表、不見其效，甚至可能造成當(dāng)?shù)卣男蜗笫軗p，反而增加了引進(jìn)人才的難度。

4.“重招引、輕培育”的人才“焯水”現(xiàn)象顯著

引才環(huán)節(jié)與育才環(huán)節(jié)分?jǐn)?shù)的二維投影圖反映出地方人才政策制定過程中一個(gè)長期普遍存在的現(xiàn)象：重引進(jìn)、輕培育（圖5）。部分地區(qū)引進(jìn)人才的目的僅僅在于裝飾“門面”，把引進(jìn)的人才當(dāng)“花瓶”“擺設(shè)”。一些地區(qū)在人才引進(jìn)上不惜成本，卻往往忽視對(duì)自有人才特別是青年人才的培養(yǎng)，在溫暖“外來和尚”的同時(shí)，也寒了“本土和尚”的心。

5.公共服務(wù)體系和配套措施完備性欠缺

圖6反映部分地區(qū)對(duì)引進(jìn)或培育的人才的公共服務(wù)體系與配套措施完備性等方面有所欠缺。各地區(qū)搶人政策的核心依然是送戶口、錢、房子，但是要讓人才愿意扎根，最終起到?jīng)Q定作用的往往是軟件，比如發(fā)展平臺(tái)夠不夠好，地域文化與自身發(fā)展是否匹配等。實(shí)際調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)人才市場(chǎng)服務(wù)從業(yè)人員的職業(yè)化水平不高，提供的服務(wù)精準(zhǔn)性也不足；另外，地方政府在人才政策制定過程中很少考慮人才在生活環(huán)境、職業(yè)發(fā)展和社交情感等方面的核心需要，如在引進(jìn)人才時(shí)，口頭承諾解決配偶就業(yè)問題，事后敷衍了事。創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才則會(huì)面臨創(chuàng)業(yè)環(huán)境不完善等一系列問題，如在創(chuàng)業(yè)初期難以獲得足夠的資金支持，知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)不完善等，這些都增加了創(chuàng)業(yè)者的經(jīng)營成本和風(fēng)險(xiǎn)。

六、政策建議

綜上，本文提出如下建議：

1.加強(qiáng)東西部、南北方人社協(xié)作，推動(dòng)人才資源雙向流動(dòng)

通過“引進(jìn)來”與“輸出去”等方式，建立邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)間的人才資源協(xié)同發(fā)展機(jī)制。鼓勵(lì)東部地區(qū)將人才幫扶等列入東西部協(xié)作重要內(nèi)容，加大資金、資源、項(xiàng)目投入與教師、科技等專業(yè)技術(shù)人才選派力度；西部地區(qū)要加大政策保障力度，為幫扶人才提供便利和支持。推動(dòng)?xùn)|西部地區(qū)技術(shù)、技能人才雙向掛職培養(yǎng)鍛煉，通過“跟著干”“定向育”“請(qǐng)進(jìn)來”等方式，促進(jìn)兩地人才、信息等資源要素有序流動(dòng)。

2.依托城市資源稟賦，找準(zhǔn)自身發(fā)展定位，制定更具針對(duì)性與差異化的人才政策

科教實(shí)力較強(qiáng)的城市，應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮高校在教育科技人才一體化發(fā)展中的引領(lǐng)作用，嘗試將科教資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為技術(shù)創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)；依托科技企業(yè)孵化器、高水平企業(yè)研究院、科技創(chuàng)新中心等戰(zhàn)略創(chuàng)新平臺(tái)，在精準(zhǔn)定位當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略需求的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)基礎(chǔ)學(xué)科前沿探索和“卡脖子”技術(shù)問題突破。對(duì)于工業(yè)基礎(chǔ)良好的城市，要堅(jiān)持以產(chǎn)業(yè)聚才，重點(diǎn)引進(jìn)深度契合本地發(fā)展需求的產(chǎn)業(yè)人才，對(duì)于長期居留有困難的，可通過技術(shù)顧問、兼職服務(wù)等多種靈活方式柔性引進(jìn)；同時(shí)立足實(shí)體經(jīng)濟(jì)強(qiáng)化科技賦能，深化校企合作，加強(qiáng)技術(shù)技能型人才培養(yǎng)。其他類型城市在制定人才政策的過程中，也應(yīng)當(dāng)立足本地資源稟賦，以提升當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)與人力資本結(jié)構(gòu)適配度為目標(biāo)，在精準(zhǔn)定位政策客體的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地引入本地所需的人才，給予其充分發(fā)揮才干的舞臺(tái)。

3.改變重引輕用的政策導(dǎo)向，圍繞各具體環(huán)節(jié)制定，形成前后貫通的完整政策鏈條

從政策環(huán)節(jié)上看，人才政策被細(xì)分為引才、育才、留才、用才政策。僅僅將人才工作重心放在引才方面，雖然能在短期內(nèi)快速增加人才數(shù)量，卻未必能夠產(chǎn)生較好的效果。要真正發(fā)揮引進(jìn)或培育的人才的作用，就必須重視留才與用才環(huán)節(jié)的政策設(shè)計(jì)。一方面，優(yōu)化人才發(fā)展環(huán)境，加強(qiáng)人才安居保障，積極解決人才的配偶就業(yè)和子女入學(xué)等問題，讓各類人才無后顧之憂；另一方面，對(duì)高層次人才在職稱評(píng)審、創(chuàng)業(yè)支持等方面開通綠色通道，完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，提高科研人員的成果轉(zhuǎn)化收益比例，以形成有效激勵(lì)；同時(shí)給科研人才解綁，賦予其更大的技術(shù)路線決策權(quán)、經(jīng)費(fèi)支配權(quán)和資源調(diào)動(dòng)權(quán)，構(gòu)建兼具中國特色與國際競爭比較優(yōu)勢(shì)的、適應(yīng)高水平科技自立自強(qiáng)的人才政策體系，激發(fā)人才創(chuàng)新活力。

〔責(zé)任編輯：玉水〕

[1]陳麗君、傅衍：《人才政策執(zhí)行偏差現(xiàn)象及成因研究——以C地區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新政策執(zhí)行為例》，《中國行政管理》2017年第12期。

[2]吳帥：《府際關(guān)系視野下的我國海外引才政策同質(zhì)化研究》，《中國行政管理》2014年第9期。

[3]趙全軍、季浩、Wang Wei：《政策創(chuàng)新與制定失靈——基于“人才爭奪戰(zhàn)”的場(chǎng)景分析》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2021年第11期。

[4]劉毓蕓、程宇瑋：《重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)政策與人才需求——來自企業(yè)招聘面試的微觀證據(jù)》，《管理世界》2020年第6期。

[5]薄貴利、郝琳：《論加快建設(shè)世界一流人才強(qiáng)國》，《中國行政管理》2020年第12期。

[6]樂菡、黃明、李元旭：《地區(qū)“人才新政”能否提升創(chuàng)新績效？——基于出臺(tái)新政城市的準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)》，《經(jīng)濟(jì)管理》2021年第12期。

[7]顧承衛(wèi)：《新時(shí)期我國地方引進(jìn)海外科技人才政策分析》，《科研管理》2015年第S1期。

[8]鄭代良、鐘書華：《中國高層次人才政策現(xiàn)狀、問題與對(duì)策》，《科研管理》2012年第9期。

[9]甘宇慧、侯勝超、鄒立君：《政策工具視角下我國科技人才評(píng)價(jià)政策文本分析》，《科研管理》2022年第3期。

[10]代欣玲、彭小兵、王京雷：《中國情境下創(chuàng)新人才培養(yǎng)政策的文獻(xiàn)計(jì)量分析》，《科研管理》2022年第3期。

[11]劉忠艷、趙永樂、王斌：《1978—2017年中國科技人才政策變遷研究》，《中國科技論壇》2018年第2期。

[12]張同全、石環(huán)環(huán)：《科技園區(qū)創(chuàng)新人才開發(fā)政策實(shí)施效果評(píng)價(jià)——基于山東省8個(gè)科技園區(qū)的比較研究》，《中國行政管理》2017年第6期。

[1][3]彭紀(jì)生、仲為國、孫文祥：《政策測(cè)量、政策協(xié)同演變與經(jīng)濟(jì)績效：基于創(chuàng)新政策的實(shí)證研究》，《管理世界》2008年第9期。

[2]張國興、高秀林、汪應(yīng)洛等：《中國節(jié)能減排政策的測(cè)量、協(xié)同與演變——基于1978—2013年政策數(shù)據(jù)的研究》，《中國人口·資源與環(huán)境》2014年第12期。

[4]M. Harmelink， L. Nilsson， R. Harmsen， "Theory-based Policy Evaluation of 20 Energy Efficiency Instruments"， Energy Efficiency， 2008， 1（2）， pp.131-148；羋凌云、楊潔：《中國居民生活節(jié)能引導(dǎo)政策的效力與效果評(píng)估——基于中國1996—2015年政策文本的量化分析》，《資源科學(xué)》2017年第4期。

[1]張國興、高秀林、汪應(yīng)洛等：《中國節(jié)能減排政策的測(cè)量、協(xié)同與演變——基于1978—2013年政策數(shù)據(jù)的研究》，《中國人口·資源與環(huán)境》2014年第12期。

[2]林新奇：《不僅要“引才”，還要“育才”“用才”“留才”構(gòu)建完善的“引育用留”人才制度體系》，《人民論壇》2018年第15期。

[3]李慷、黃辰、鄧大勝：《省級(jí)科技人才政策對(duì)科技人才集聚的影響分析》，《調(diào)研世界》2021年第7期；解佳龍、李雯、雷殷：《國家自主創(chuàng)新示范區(qū)科技人才政策文本計(jì)量研究——以京漢滬三大自創(chuàng)區(qū)為例（2009—2018年）》，《中國軟科學(xué)》2019年第4期。

[4]這里用Mab表示第a項(xiàng)一級(jí)措施的第b項(xiàng)二級(jí)措施；其中，M1、M31、M32對(duì)應(yīng)引才環(huán)節(jié)，M2、M33、M34對(duì)應(yīng)育才環(huán)節(jié)，M4對(duì)應(yīng)留才環(huán)節(jié)，M5、M6、M7、M8對(duì)應(yīng)用才環(huán)節(jié)。

[5]樂菡、黃明、李元旭：《地區(qū)“人才新政”能否提升創(chuàng)新績效？——基于出臺(tái)新政城市的準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)》，《經(jīng)濟(jì)管理》2021年第12期。

[6]由于篇幅所限，本文中部分?jǐn)?shù)據(jù)省略，如有需要，請(qǐng)向作者索取。

[1]G. D. Libecap， "Economic Variables and the Development of the Law： The Case of Western Mineral Rights"， The Journal of Economic History， 1978， 38（2）， pp.338-362.

[2]彭紀(jì)生、仲為國、孫文祥：《政策測(cè)量、政策協(xié)同演變與經(jīng)濟(jì)績效：基于創(chuàng)新政策的實(shí)證研究》，《管理世界》2008年第9期；尚虎平、黃六招：《新中國農(nóng)村合作醫(yī)療參合率變遷研究——基于中央層面316份合作醫(yī)療政策文件的計(jì)量探索》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2020年第7期。

[3]廖中舉、黃超：《中國科技人才創(chuàng)新政策研究》，《上海經(jīng)濟(jì)研究》2017年第3期。

[4]李慷、黃辰、鄧大勝：《省級(jí)科技人才政策對(duì)科技人才集聚的影響分析》，《調(diào)研世界》2021年第7期。

[1]蔡昉：《人口紅利：認(rèn)識(shí)中國經(jīng)濟(jì)增長的有益框架》，《經(jīng)濟(jì)研究》2022年第10期。

[2]戴翔、劉夢(mèng)：《人才何以成為紅利——源于價(jià)值鏈攀升的證據(jù)》，《中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2018年第4期。

[3]羅旭：《人才競爭有序化才能激勵(lì)創(chuàng)新》，《光明日?qǐng)?bào)》2015年10月20日。

[4]《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于深化職稱制度改革的意見〉》，2017年1月8日，https：//www.gov.cn/ zhengce/2017-01/08/content_5157911.htm#1。

[5]中華人民共和國教育部：《關(guān)于加快直屬高校高層次人才發(fā)展的指導(dǎo)意見》，2017年7月31日，http：//www.moe.gov. cn/srcsite/A04/s8132/201708/t20170821_311528.html。

[6]《中共中央辦公廳印發(fā)〈關(guān)于鼓勵(lì)引導(dǎo)人才向艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)和基層一線流動(dòng)的意見〉》，2019年6月19日，https：// www.gov.cn/zhengce/2019-06/19/content_5401652.htm。

[1]M. M. Fischer， A. Getis， Handbook of Applied Spatial Analysis， Berlin： Springer Berlin Heidelberg， 2010， pp.27-149.

[1]圖中左半邊橫軸上刻度數(shù)字的負(fù)號(hào)不具有實(shí)際意義，僅作為引才與育才的區(qū)分。