■ 王慧芝

（中國社會科學院世界歷史研究所，北京 100010）

全球風險咨詢公司維里斯克－梅普爾克羅夫特（Verisk Maplecroft）2023年發(fā)布的資源民族主義指數(shù)（RNI）①Verisk Maplecroft風險咨詢公司編制的資源民族主義指數(shù)（RNI），主要監(jiān)測的是各國特許權使用費的增長、對本地生產商品的要求及資產的征用情況。最新排名顯示，與2018年相比，墨西哥從第98位躍升至第3位，阿根廷從41位升至第19位，智利從第89位上升至第70位[1]，這說明拉美資源民族主義進入上升通道已是不爭的事實。礦產資源是中國在拉美投資的重點領域，拉美資源民族主義抬頭不可避免地對中拉資源合作產生影響。本文在系統(tǒng)梳理拉美資源民族主義演變的基礎上，具體就拉美新一輪資源民族主義的延續(xù)與變革進行深入分析，并為如何應對拉美新一輪資源民族主義潛在風險提供思路。

1 資源民族主義的概念界定

資源民族主義既是一個歷史問題，也是一個現(xiàn)實問題，在發(fā)展中國家廣泛存在，在發(fā)達國家也不罕見，是全球范圍內普遍存在的一種現(xiàn)象。目前學界對資源民族主義定義的側重點各不相同，尚未形成一個統(tǒng)一的共識。

戴維·R·馬雷斯(David R Mares)認為，資源民族主義秉持自然資源屬于國家財產的基本理念，其目的是通過自然資源的收益(租金)最大化以推動國家建設，從而使自然資源的饋贈惠及全體人民，其手段是政府設定能源的勘探、生產、運輸和分配的條款[2]。張建新認為，資源民族主義是國家為日益加強其資源主權、控制其資源流向、強化其資源價值的一種政策，是礦產資源領域日益流行的一種國家主義或重商主義政策，反映了主權國家及其政府維護或控制本國礦產資源的一種強烈的思想意識[3]。馬也認為，資源民族主義是基于國家對自然資源的合法管轄，通過控制和支配資源及市場干預行為，達到為政治服務和為國家特定發(fā)展等目標服務的目的[4]。陳宇將資源民族主義視為資源占有國和生產國運用自己的主權“合法地”“合理地”調控資源生產配置，為自己贏得政治上、經(jīng)濟上的影響力，把資源作為國家對外戰(zhàn)略的實力杠桿[5]。上述定義聚焦的是資源國的內部，重點關注資源國推行資源民族主義政策的動因和目標。

格里芬（J.M.Griffin）將資源民族主義定義為利用國家的強制力干預市場，以此作為提供石油的手段，從而以犧牲他人利益為代價獲得某種戰(zhàn)略優(yōu)勢[6]。布雷默（I.Bremmer）和約翰斯頓(R.Johnston)認為，資源民族主義是“資源豐富的國家努力將對能源礦產的政治和經(jīng)濟控制從外國和私人手里轉移到國內和國有公司”[7]。斯蒂文斯(P.Stevens)指出，資源民族主義有兩個組成部分——限制國際石油公司的運營和主張國家對自然資源開發(fā)的更大控制[8]。上述定義側重的是國家和外資之間的關系，主要關注資源民族主義的表現(xiàn)及其給跨國公司經(jīng)營帶來的風險和機遇。

綜合借鑒上述學者觀點，本文認為，資源民族主義是資源國基于特定政治或經(jīng)濟目標而產生的收回或強化資源主權的思想意識，以及在這種思想意識指導下的一系列行為實踐，資源民族主義對于跨國公司而言是一種持續(xù)、波動的風險。

2 拉美資源民族主義的歷史與現(xiàn)狀

特有的能礦資源優(yōu)勢為拉美資源民族主義的興盛提供了肥沃的土壤。自20世紀初萌芽至今，拉美資源民族主義共經(jīng)歷了三次發(fā)展高潮，現(xiàn)在正在進行第四次資源民族主義浪潮。歷史上資源民族主義浪潮涉及包括傳統(tǒng)的油氣行業(yè)和農業(yè)土地，以及銅、鋁土礦等礦產資源，還有水利、鐵路等公共設施領域。

2.1 拉美資源民族主義的萌芽及首次高漲（20世紀初至20世紀50年代）

雖然拉美多數(shù)國家早在19世紀20年代就已經(jīng)取得了政治獨立，但卻未能改變經(jīng)濟上對西方列強的依附地位。在趕走西班牙和葡萄牙殖民者后，拉美又先后迎來了新的殖民者：大英帝國和美國殖民者。這些新殖民者憑借技術和資金優(yōu)勢在拉美經(jīng)濟領域形成了壟斷地位，在攫取高額利潤的同時還控制著各國經(jīng)濟命脈，引發(fā)了拉美國家的普遍不滿。第一次世界大戰(zhàn)激起了全球民族主義情緒，拉美國家擺脫經(jīng)濟依附地位、推動民族經(jīng)濟發(fā)展的愿望愈發(fā)強烈。玻利維亞、墨西哥相繼將外資控制的石油、鐵路收歸國有，拉美資源民族主義正式浮出水面。

第二次世界大戰(zhàn)后，拉美地區(qū)掀起新一輪國有化浪潮(表1)，資源民族主義持續(xù)高漲，其核心目標是打破外資企業(yè)在資源領域的壟斷地位。所開展的國有化范圍包括石油、農業(yè)用地、錫礦，以及鐵路、港口等公共設施領域，如玻利維亞、墨西哥、巴西先后成立國家石油公司，玻利維亞還建立了國家礦業(yè)公司。這一時期的國有化主要采用贖買、征用或沒收外資企業(yè)等較為激進的方式，引發(fā)了外資企業(yè)及其母國的強烈不滿。據(jù)不完全統(tǒng)計，1948—1958年美國在拉美策劃的政變和顛覆活動達16次之多[9]，導致拉美國家許多國有化進程未能延續(xù)。不過，盡管該階段資源國與外資嚴重對立，但也有通過賠償外資企業(yè)妥善解決紛爭的案例。1937年，玻利維亞政府把美孚石油公司收歸國有，美國雖然中止了對玻利維亞經(jīng)濟技術援助，但并未進行武裝干涉，后經(jīng)過談判，玻利維亞政府支付賠償金，此事得以順利解決。事實上，自那時起拉美資源民族主義溫和化跡象已經(jīng)出現(xiàn)。1948年，委內瑞拉政府通過法令，對外國石油公司的利潤實行對半分成，開創(chuàng)了產油國與西方石油公司產品分成和利潤分成的先例，拉美資源民族主義的表現(xiàn)形式變得更加多樣[10]。

表1 拉美主要國家的資源民族主義舉措

2.2 拉美資源民族主義的第二次高潮（20世紀60—70年代）

美國的干涉雖然暫時壓制了拉美資源民族主義的興起，但也激起了拉美人民極大的憤怒。20世紀60年代，美國陷入內外交困，不僅深陷越南戰(zhàn)爭泥沼，還面臨國內風起云涌的黑人民權運動和反戰(zhàn)運動。與此同時，1962年、1966年及1974年舉行的三次聯(lián)合國大會都發(fā)布了加強對自然資源管理的決議。在此背景下，拉美國家掀起了新一輪國有化浪潮，資源民族主義再度高漲（表1）。

這一階段拉美資源民族主義的核心訴求仍是資源管理權國有化，委內瑞拉、玻利維亞、秘魯、智利等國相繼發(fā)生大范圍的國有化運動，主要集中在石油業(yè)和采礦業(yè)領域，也涉及金融業(yè)、制造業(yè)、農牧業(yè)和服務業(yè)等部門。據(jù)統(tǒng)計，1960—1976年，拉美國家收歸國有的外資企業(yè)達200多家，包括158家美資企業(yè)和8家英資企業(yè)[9]。到20世紀70年代末，美國等西方資本主義國家長期控制的石油、銅、鐵、鋁等重要資源，以及長期經(jīng)營的鐵路、電力、電話等公用事業(yè)部門，大部分已經(jīng)被拉美國家收歸國有。這一時期拉美資源民族主義溫和化趨勢愈發(fā)明顯，通過間接方式強化資源主權的做法更加普遍，如智利提高對外資銅礦公司利潤的征稅稅率，墨西哥通過收買外資企業(yè)多數(shù)股權的方式加強對硫磺、銅等礦業(yè)部門的控制。

進入20世紀80年代，債務危機席卷拉美地區(qū)，美國趁機兜售“華盛頓共識”，將市場自由化和資源私有化作為拉美各國獲取國際金融機構貸款和西方援助的門檻。拉美國家迫于本國經(jīng)濟形勢紛紛開啟了轟轟烈烈的國有企業(yè)私有化運動，先前取得的很多國有化成果被逆轉。

2.3 新自由主義的失敗及拉美資源民族主義的第三次高潮（20世紀90年代末至21世紀前十年）

私有化政策帶來了災難性后果，拉美各國相繼爆發(fā)反對新自由主義及全球化的群眾性運動，拉美左翼趁勢崛起。新上任的左翼政府主張加強國家對資源的控制，不同程度和不同范圍地上調了對外資企業(yè)的稅率并進行國有化，拉美資源民族主義情緒再度高漲（表1）。

這一階段拉美資源民族主義的目標不是收回資源主權，而是要在與外資合作的基礎上保持對本國資源的主導和控制，以獲得更多的經(jīng)濟或政治利益。拉美此輪資源民族主義雖然聲勢浩大，但在全球化和后冷戰(zhàn)時代背景下，資源國政府不可能像之前一樣全面實行社會經(jīng)濟改革，其國有化都是在以保留外資企業(yè)生產經(jīng)營份額的前提下進行的，更普遍的做法是通過修訂法規(guī)和調整政策來加強資源主權。這一時期國有化最集中的部門是能源和通信行業(yè)，其中委內瑞拉的國有化范圍最廣，包括石油、電信、鋼鐵、水泥、電力、大米加工、咖啡、銀行、超市和酒店等行業(yè)。拉美第三輪資源民族主義浪潮使得部分國家重新掌握了本國的經(jīng)濟命脈，但國家干預的增強不僅使得外商投資更加謹慎，也導致了外資的撤離。如委內瑞拉激進的資源民族主義政策迫使?？松梨诤涂捣剖凸境烦鲈搰?，并將委內瑞拉政府告上國際法庭[11]。

2.4 拉美資源民族主義進入第四次上漲期（2017年至今）

拉美新一輪資源民族主義浪潮是域內外因素共同作用的結果。從拉美地區(qū)形勢看，左翼回潮和新冠疫情導致的巨額財政赤字，為拉美資源民族主義抬頭奠定了政治基礎并創(chuàng)造了現(xiàn)實需求。從國際形勢看，雙碳目標所帶來的能源轉型需求和新能源快速發(fā)展催生出的自然資源需求（圖1），使得相關國家有了控制資源的可能性。而俄烏沖突導致的全球地緣政治撕裂，人為地破壞了已有的市場供需關系，客觀上刺激了資源民族主義的發(fā)酵。根據(jù)風險咨詢公司維里斯克-梅普爾克羅夫特的研究報告，拉美地區(qū)是全球征用和增稅風險增加最多的司法管轄區(qū)，委內瑞拉、墨西哥位列風險最高的十個國家之中[12]。

圖1 全球清潔能源及化石能源投資額

該階段拉美資源民族主義主要聚焦鋰、銅等新能源礦產部門，核心訴求是借能源轉型實現(xiàn)產業(yè)鏈躍升。當事國除成立國有公司外，提高國家股權占有率、增加對外企的稅收和提成、單方面改變合同條款或法律框架等間接征用方式最為常見（表1）。拉美新一輪資源民族主義發(fā)展前景仍需持續(xù)觀察，但考慮到能源轉型的長期性、拉美悠久的資源民族主義傳統(tǒng)及較高的新能源礦產產量和儲量（圖2），拉美國家強化關鍵礦產資源的管制有可能成為一種常態(tài)。

圖2 拉美特定礦產產量/儲量全球占比

3 拉美新一輪資源民族主義的延續(xù)與變革

從歷史演進的視角看，拉美新一輪資源民族主義具有延續(xù)性的特點，但同時也出現(xiàn)一些新的變化。

3.1 拉美資源民族主義的周期性特征沒有改變

資源民族主義的起伏變化是經(jīng)濟、政治等多種因素共同作用的結果，具有明顯的周期性特征。就拉美地區(qū)而言，資源民族主義的興衰與資源價格的波動有關，同時也與該地區(qū)左右翼政治力量輪替執(zhí)政具有強關聯(lián)性。

資源民族主義是國際經(jīng)濟領域中的一種常見現(xiàn)象，威爾森提出的“市場周期模型”能夠清晰解釋拉美資源民族主義的興衰規(guī)律。他認為，資源民族主義與世界資源市場的繁榮蕭條循環(huán)有因果關系，即在國際能源市場產品價格處于高位或者資源生產企業(yè)之間競爭激烈時，政府在談判中占上風并可能對企業(yè)提出苛刻的要求；在經(jīng)濟衰退及國際能源市場上的資源產品價格處于低位的時候，企業(yè)在議價能力上變得強勢，資源跨國公司得以成功地推動各國政府采取自由能源政策[13]。

拉美第二、第三輪資源民族主義浪潮均與國際油價上漲密切相關。1970—1979年，國際原油價格從每桶2.7美元漲至每桶約40美元，漲幅近14倍；20世紀80年代至21世紀初，國際油價雖有波動，但基本穩(wěn)定在每桶20至30美元之間，直到2008年飆升至每桶約147美元，這段時間也是拉美第三輪資源民族主義的鼎盛期。拉美新一輪資源民族主義的興起與鋰、銅等礦產價格的上漲具有明顯關聯(lián)，在新冠肺炎疫情、俄烏沖突、能源轉型等一系列變局疊加影響下，拉美多國公共債務增加，資源商品供需缺口擴大，大宗商品尤其是新能源礦產價格上漲，其中電池級碳酸鋰的價格從2021年初的5.15萬元/噸上漲至2022年3月的51.2萬元/噸，LME銅價由2020年3月的4601美元/噸上漲至2022年3月的10334美元/噸。雖然此后鋰價出現(xiàn)下跌，銅價波動明顯，但綠色轉型為新能源礦產帶來長期、穩(wěn)定的需求，也為鋰、銅等關鍵礦產的發(fā)展提供了有力支撐。

拉美資源民族主義的上漲期一般也是左翼政治力量的上升期。當左翼政府執(zhí)政時，國有化的概率顯著增加，拉美資源民族主義可能進入新一輪上升期。但當右翼掌權后，左翼政府加強國家干涉的系列政策則多被棄置，拉美資源民族主義隨之進入低潮。這一周期性變化呈現(xiàn)出“國有化—私有化—再國有化—再私有化”周而復始的獨特現(xiàn)象。

拉美資源民族主義前三輪發(fā)展高潮的代表國家多數(shù)為左翼政治力量執(zhí)政②如墨西哥的卡德納斯（Lázaro Cárdenas del Río,1934—1940年執(zhí)政），巴西的瓦加斯（Getúlio Dornelles Vargas,1930—1945年、1951—1954年執(zhí)政），阿根廷的庇?。↗uan Domingo Perón，1946—1955年、1973—1974年執(zhí)政）、基什內爾夫婦（Néstor Kirchner and Cristina Fernández de Kirchner，2003—2015年執(zhí)政），智利的阿連德（Salvador Guillermo Allende Gossens，1970—1973年執(zhí)政），秘魯?shù)呢惱箍疲↗uan Francisco Velasco Alvarado，1968—1975年執(zhí)政），玻利維亞的埃斯登索羅（Víctor ángel Paz Estenssoro，1952—1956年、1960—1964年執(zhí)政）、莫拉萊斯（Evo Morales，2006—2019年執(zhí)政），厄瓜多爾的科雷亞（Rafael Vicente Correa Delgado，2007—2017年執(zhí)政），委內瑞拉的查韋斯（Hugo Rafael Chávez Frías，1999—2013年執(zhí)政）。，新一輪的資源民族主義浪潮也與左翼政治力量的崛起相伴而生。自2018年起，洛佩斯·奧布拉多爾（Andrés Manu el López Obrador）、阿爾貝托·費爾南德斯（Alberto Fernández）、佩德羅·卡斯蒂略（Pedro Castillo）、希爾馬拉·卡斯蒂略（Xiomara Castro）、加布列·博里奇（Gabriel Boric）、盧拉（Luiz Inácio Lula da Silva）等左翼政治家先后贏得墨西哥、阿根廷、秘魯、洪都拉斯、智利、巴西等國大選，標志著這些國家重回“左翼時代”，這成為拉美新一輪資源民族主義興起的政治基礎。不過，政治派別與資源民族主義漲衰的相關性并不是絕對的，如20世紀70年代的委內瑞拉、玻利維亞均實行了一系列國有化舉措，但這兩國政府并沒有明顯的意識形態(tài)偏好；巴西前總統(tǒng)博索納羅（2019—2023年執(zhí)政）雖是極右翼，但他多次以保護自由市場的名義干預巴西能源和其他工業(yè)部門的相關政策，客觀上損害了外國投資者的利益[14]。

3.2 拉美資源民族主義溫和理性的大趨勢沒有改變

經(jīng)過一百多年的發(fā)展，拉美資源民族主義已從最初的激進民粹主義走向溫和理性，資源國與外資的關系也從零和博弈下的對立抗爭轉變?yōu)楹献骰A上的利益之爭。拉美新一輪資源民族主義看似風頭強勁，實則也未突破這一大的變化趨勢。

拉美資源民族主義源于資源國對外資掌控本國資源狀況的不滿，為徹底打破外資壟斷地位，拉美資源國進行了較為徹底的國有化實踐，并于20世紀70年代基本完成了建立本國經(jīng)濟基礎的目標，在這期間資源國和外資對立嚴重、斗爭激烈。此后，拉美資源國逐漸意識到，如果沒有外企的資金和技術，本國國有企業(yè)很難開采自己的自然資源，必須“在深深植根于歷史中的民族主義與國家面臨的經(jīng)濟現(xiàn)實之間盡力尋求一種平衡”[15]。與此同時，跨國公司也接受了稅收優(yōu)惠結束的現(xiàn)實。拉美資源國與外資關系開始緩和，資源國的目的不再是把外資趕出去，而是同外資建立新的合作模式，使本國政府在資源的開發(fā)、經(jīng)營和銷售環(huán)節(jié)起控制和主導作用，同時還可分享外資公司從高價資源中獲得的超額利潤，增加本國收益。

拉美新一輪資源民族主義延續(xù)著溫和理性的大趨勢。一方面是資源國有化并不排斥外資。2017年玻利維亞前總統(tǒng)莫拉萊斯建立了玻利維亞鋰礦公司（YLB）,但他清楚玻利維亞國內技術水平有限及國際鋰市場競爭激烈，表示歡迎外資進入本國鋰資源開發(fā)領域[16]；2020年現(xiàn)任總統(tǒng)阿爾塞上任后，外資開始參與到玻利維亞鋰工業(yè)化進程中。2023年1月和6月，YLB先后與寧德時代牽頭的中資企業(yè)聯(lián)盟CBC、中信國安集團，以及俄羅斯鈾壹集團簽署協(xié)議，在鋰資源開采、提煉、加工和銷售方面開展合作。2022年8月，墨西哥鋰業(yè)公司（LitioMx）成立，同時啟動對贛鋒鋰業(yè)參與的鋰黏土項目審查，但墨西哥政府明確表示此舉不是啟動法律程序，而是尋求達成協(xié)議、進行調解[17]。智利總統(tǒng)博里奇提出的礦產“國有化”提案已被制憲議會否決，國有鋰公司前景不明，不過他設想的模式是公私合營，政府在其中擁有多數(shù)股權，并非排斥外資。另一方面拉美資源國普遍采取提高稅率、重談或停止已有合同等間接方式加大對關鍵資源的控制。2021年5月，智利眾議院通過法案，對銅、鋰征收新的特許權使用費，基本費率為3%，同時對銅征收暴利稅；受智利啟發(fā)，秘魯政府也于2021年6月開始增加礦業(yè)稅費，并將多余收入用于社會福利支出；2021年4月，巴西北部的帕拉州提高了鐵礦石、銅、錳和鎳的稅率；2022年2月，墨西哥政府停止向私營公司頒發(fā)鋰勘探和采礦許可證，之前的幾任政府已售出了8張鋰勘探許可證[18]。

3.3 拉美資源民族主義的主戰(zhàn)場轉向新能源礦產領域

歷史上拉美資源民族主義主要發(fā)生在油氣等礦產資源領域，也擴展到了鐵路、電話、港口等公用事業(yè)部門③公用事業(yè)部門是國家基礎設施的重要組成部分，該領域的國有化可以確保國家對這些基礎設施的掌控和管理，以滿足國家的戰(zhàn)略需求和公眾的利益，本質上也是資源民族主義的一種表現(xiàn)形式。。當前拉美興起的新一輪資源民族主義重點并非針對傳統(tǒng)的油氣領域，而是聚焦于對綠色經(jīng)濟發(fā)展至關重要的鋰、銅、鋅等新能源礦產領域，具有鮮明的時代特點。

在能源轉型背景下，墨西哥、玻利維亞、智利、阿根廷、秘魯?shù)汝P鍵礦產的生產國成為拉美新一輪資源民族主義影響的主要國家。2022年4月，墨西哥參議院通過礦業(yè)法案，賦予國有企業(yè)鋰礦開采的優(yōu)先地位；2022年8月，墨西哥成立國營鋰公司LitioMx。玻利維亞礦產資源儲量豐富，2017年成立了國有鋰化工公司YLB，實現(xiàn)國家對鋰礦的完全所有。智利左翼總統(tǒng)博里奇上任后，國家對鋰、銅等礦產資源的干預力度明顯加大，除全力推進建立國有鋰公司外，博里奇支持的礦業(yè)特許權使用費法案已得到眾議院批準，這將使該國的銅礦經(jīng)營者向政府支付更多的稅款和特許權使用費。阿根廷向來以投資環(huán)境的寬松開放聞名，但其鋰業(yè)監(jiān)管也出現(xiàn)趨緊跡象。2020年，阿根廷國家石油公司（YPF）增設鋰開采部門；2022年9月，阿爾貝托總統(tǒng)表示“必須把鋰視為一種戰(zhàn)略資源”[19]；2022年底，拉里奧哈省通過一項法律，暫停該省鋰礦的勘探和特許權許可120天，并宣布鋰礦是符合公共利益的“戰(zhàn)略資源”，在鋰礦開采時優(yōu)先考慮國有公司[20]；2023年1月，阿根廷國家經(jīng)濟部宣布取消對氧化鋰、氫氧化鋰、氯化鋰和碳酸鋰的出口退稅政策，增加了企業(yè)間接稅的負擔[21]。2021年贏得秘魯總統(tǒng)大選的卡斯蒂略承諾將鋰、銅等礦業(yè)收歸國有，還積極推動對礦產銷售征收新的特許權使用費并重新談判現(xiàn)有稅收協(xié)議。

鋰、銅、鋅、白銀、鎳、石墨、錳和稀土等新能源礦產是電動汽車電池、太陽能電池板、風力渦輪機及儲能電池等未來綠色技術發(fā)展的關鍵材料，也被視為能夠填平政府巨額財政赤字的收入來源，這是拉美新一輪資源民族主義浪潮的主要驅動力。然而，目前采礦業(yè)遠遠落后于綠色革命所需的必要規(guī)模[22]。國際貨幣基金組織（IMF）報告認為，實現(xiàn)2050全球凈零排放，全球鋰、銅、鈷和鎳生產商的收入可能會增長4倍。據(jù)相關預測，2021—2040年全球石油生產的累計價值可能達到13萬億美元，而這些綠色資源所創(chuàng)造的巨大財富與同期全球石油生產的預測價值大致相同[1]。由于南美洲控制著許多此類重要資源（圖2），綠色資源轉型可能會改變整個南美大陸。專家預測，與“綠色經(jīng)濟”相關的礦產業(yè)將在未來二十年蓬勃發(fā)展[23]。從這個角度看，資源民族主義的主戰(zhàn)場轉向新能源礦產領域并非偶然現(xiàn)象，而可能是一個長期趨勢。

3.4 拉美資源民族主義的推動者更加多元

拉美資源民族主義自萌芽階段以來，國家始終是核心推動力，然而新一輪的資源民族主義并沒有局限于國家層面，而是進一步延伸到了社區(qū)及區(qū)域層面，多元化趨向明顯。

西方石油公司在拉美賺取了巨額利潤，但對油氣開發(fā)帶來的環(huán)境和社會問題卻不愿意斥資加以解決，這引發(fā)了拉美國家，尤其是項目所在社區(qū)民眾的強烈不滿。在此背景下，拉美基層社區(qū)通過環(huán)境和社會責任問題成為資源民族主義越來越重要的推動者，基層社區(qū)與外資公司圍繞自然資源開采項目的環(huán)境和社會問題發(fā)生的沖突明顯增多。拉美基層社區(qū)的資源民族主義訴求會傳導到政府層面，導致相應政策的出臺，拉美國家政府對外資公司在環(huán)保、社會責任方面的高標準便是例證。這一趨勢客觀上加大了外資公司在拉美運營的難度，實際上是保護和加強了拉美國家對本國資源的占有和主權。當前拉美新一輪資源民族主義更關注氣候變化、可持續(xù)發(fā)展及原住民權利等問題。如墨西哥新采礦法要求公司將其收入的5%交給開發(fā)地的原住民社區(qū)；智利政府要求相關公司使用耗水更少的提鋰技術，以盡量減少干旱，而干旱一直是讓當?shù)厝撕驮∶袢后w憤怒的根源[1]。

拉美新一輪資源民族主義的戰(zhàn)場還擴展到了區(qū)域層面?；诶绹以阡囐Y源產能與儲量方面的龍頭地位，南美鋰三角地區(qū)國家借助能源轉型契機積極推進“鋰業(yè)歐佩克”的成型。這些國家雖然打著反對西方國家產業(yè)金融資本剝削、控制鋰資源大國的旗號，但其實際目的是盡快形成全球最大的鋰價格壟斷聯(lián)盟，通過定價權迫使中下游產業(yè)向上游產業(yè)讓利，同時還希望借助新能源在全球的高速發(fā)展成為全球綠色轉型新的重要參與者，并不斷借勢擴大成員國影響力。雖然“鋰佩克”的推進面臨諸多現(xiàn)實障礙，最終能否成型尚不確定，但其折射出的拉美資源國對定價權、產業(yè)附加值、產業(yè)鏈升級等方面的發(fā)展訴求將長期存在，這些現(xiàn)象是理解新時期拉美資源民族主義的重要參考。

4 拉美新一輪資源民族主義的應對思路

與歐美等西方發(fā)達國家相比，中國是拉美能源礦產領域的“后來者”。1978年改革開放以后，中國能源礦產企業(yè)開始通過貿易和對外直接投資進入拉美市場；以1992年首鋼集團收購秘魯鐵礦為起點，中國對拉美能能源礦產領域投資開始加速；2000年在“走出去”戰(zhàn)略的推動下，中國與拉美國家能源礦產部門的投資合作步入快車道。中國現(xiàn)在已不再是拉美能源礦產業(yè)發(fā)展的旁觀者，而是成為越來越重要的參與者，拉美新一輪資源民族主義不可避免地對能源礦產合作產生深遠影響。中國應正視拉美資源民族主義長期性、反復性的現(xiàn)實，聚焦于防范風險、開拓新機，與拉美國家持續(xù)深化能源礦產領域合作，在維護中國能源礦產安全的同時幫助拉美資源國實現(xiàn)發(fā)展的夙愿。

4.1 對拉美資源民族主義的長期性和反復性要有清醒認識，將精力集中在化解風險、開拓新機上

民族主義是民族國家的特有產物，只要民族國家還存在，民族主義就不會消失，資源民族主義亦然。在相互依賴的全球化時代，資源民族主義政策雖不可能長期持續(xù)，但由于民族國家仍是國際社會的基本組成部分，尚看不到資源民族主義消亡的可能。一個更具現(xiàn)實可能性的結果是資源民族主義作為一種短期現(xiàn)象反復出現(xiàn)，這與產生資源民族主義的動力有關，除受世界經(jīng)濟擴張和收縮的影響外，資源約束也不可忽視。長期來看，由于資源的稀缺性，資源約束不僅始終存在，而且還會越來越嚴重，這就給資源民族主義留下了復活的空間。然而資源民族主義的破壞力是有限的，技術創(chuàng)新將不斷突破資源的約束[3]。

雖然拉美資源民族主義日趨溫和理性，但擴大監(jiān)管范圍、提高稅收等隱蔽措施的破壞力并不弱。如2007年10月，厄瓜多爾突然頒布總統(tǒng)令，征收高額暴利稅，將外國石油公司額外收入的99%收歸國有，盡管此后下調了暴利稅率，但中石油和中石化共同出資收購的安第斯石油公司還是蒙受了巨額損失[24]。由于拉美資源民族主義在可預見的未來將會遵循一定的周期性規(guī)律反復出現(xiàn)，這意味著其每次高漲都不可避免引發(fā)外資的擔憂和恐懼，并會不同程度地加大外國企業(yè)在相關資源領域經(jīng)營的難度。與國際恐怖主義不同，資源民族主義是一個國家主權范圍內的事情，因此外資企業(yè)對其態(tài)度不應是消除“威脅”，而應是正視資源民族主義長期性和反復性這一客觀事實，聚焦于化解風險、危中尋機，力求將負面影響降至最低。

4.2 持續(xù)強化對拉美資源民族主義規(guī)律特點的認知，對相關風險早做準備

雖然拉美資源民族主義起落的原因錯綜復雜，但有一定的規(guī)律和特點可循。在拉丁美洲的中資企業(yè)應對相關風險早做預案，避免不必要的損失。

拉美資源民族主義具有周期性特征，當大宗商品價格上漲、大規(guī)模私人投資結束或左翼力量崛起時一般都預示著資源民族主義的上漲，出臺提高稅率等強化資源主權政策的概率會顯著增加。盡管拉美新一輪資源民族主義并不排斥外資，但外資企業(yè)仍面臨著股權稀釋、政策變動等風險。如天齊鋰業(yè)現(xiàn)持有智利礦企SQM22.16%的股份，鋰國有化預期不可避免會對天齊鋰業(yè)造成一定的負面影響。另外，拉美資源民族主義主戰(zhàn)場已轉向礦產領域，由于礦產開采極易引發(fā)破壞生態(tài)環(huán)境等社會經(jīng)濟問題，不可避免地迫使拉美礦產資源國在環(huán)保和社會責任方面提出高標準。以鋰礦為例，目前所采取的開采模式與氣候正義是相沖突的，對環(huán)境的影響不僅廣受詬病，還在智利等國引發(fā)了較大的社會沖突。中國作為拉美能源礦產領域的“后來者”，再加上與拉美國家在歷史、文化、語言、法律等多方面存在巨大差異，中資企業(yè)與拉美土著群體、工會及環(huán)保組織打交道的能力較弱，極易成為被抵制的對象。2022年1月12日，比亞迪在智利中標了8萬噸金屬鋰產量配額合同，但僅2天后，智利法院就因環(huán)境等原因叫停了該項目。

針對上述風險，中資企業(yè)可從以下幾點出發(fā)予以應對：一是密切關注拉美資源民族主義發(fā)展動向，謹慎做出新的投資決定；重點做好在建項目履約工作，通過高質量履約贏得所在國信任，一定程度上有助于緩解資源民族主義風險所帶來的經(jīng)營壓力。二是針對拉美資源國在環(huán)保和社會責任方面的高標準，中資企業(yè)應投入更多時間精力，詳盡研究所在國相關法律法規(guī)，與項目所在地社區(qū)密切接觸，主動接受非政府組織監(jiān)督檢查，避免因疏忽或重視程度不足成為資源國民族主義情緒的針對對象。另外，在資源民族主義風險不可避免時，外國能源公司的強硬態(tài)度會導致其遭受巨大損失，而當所在國政府要求外資企業(yè)就資源租借條款或賠償事宜進行談判時，外國能源公司往往能得到比較好的結果。例如墨西哥國有鋰公司的成立給贛鋒鋰業(yè)參與的Sonora鋰業(yè)項目帶來了不確定性，墨西哥政府正在對該項目重新進行審查。面對這一不確定性，贛鋒鋰業(yè)應堅持以溝通解決爭端，避免硬碰硬導致事態(tài)升級，造成雙輸后果。三是中資企業(yè)應與大型跨國企業(yè)或東道國能源礦產公司結成戰(zhàn)略聯(lián)盟，共同參與拉美能源礦產資源開發(fā)。這樣一方面有助于提升資源和項目的獲取能力，另一方面可優(yōu)勢互補，顯著提升抵抗資源民族主義風險的能力。

4.3 拉美不同國家的資源民族主義風險存在差異，應關注特殊性，提高應對策略的科學性及準確度

拉美新一輪資源民族主義都以對外資開放為前提，主要資源國間也未出現(xiàn)明顯分化。但不同國家資源民族主義傾向程度不同，應對策略也應有差別。中資企業(yè)不僅要準確把握拉美資源民族主義的規(guī)律、特點，還要兼顧各國特殊性，盡量避免決策失誤。

鋰礦是當前拉美資源民族主義影響較大的產業(yè)，拉美鋰大國雖普遍采取措施強化鋰資源管控，但程度不同。其中，玻利維亞強調政府對鋰資源的全面控制；墨西哥、智利經(jīng)濟自由主義傳統(tǒng)深厚，且只是尋求政府在鋰產業(yè)鏈中的主導地位，并不反對外資參與；阿根廷、秘魯雖然出現(xiàn)加大鋰資源管控力度的苗頭，但兩國礦業(yè)部門都具有高開放度的傳統(tǒng)，外資企業(yè)可享受國民待遇。目前，中國在上述五國能源礦產領域都有投資。其中，在秘魯投資且正在運營的礦業(yè)項目主要有五礦拉斯邦巴斯銅礦項目、中鋁特羅莫克銅礦項目、首鋼秘鐵鐵礦項目、首信尾礦回收項目等，此外還有五礦江銅格蘭諾銅礦、紫金白河銅礦及邦溝鐵礦項目等有待開發(fā)[25]；阿根廷是中資鋰投資項目和投資額最多的國家，贛鋒鋰業(yè)、青山集團、紫金礦業(yè)、西藏珠峰等多家中國企業(yè)正在加快阿根廷鹽湖提鋰項目開發(fā)建設；天齊鋰業(yè)、贛鋒鋰業(yè)也通過投資參與到智利、墨西哥的鋰礦開發(fā)中；中資企業(yè)還與玻利維亞政府簽署了鋰勘探協(xié)議。中資企業(yè)在運營現(xiàn)有項目或做出新的投資決策時應對不同國家的資源民族主義風險有所區(qū)分，在防范風險與開拓新機中找到平衡點。

資源民族主義的發(fā)展與政黨政治的大背景密切相關。從這個角度看，資源民族主義不一定符合經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，但一定具有政治上的合理性。雖然拉美資源國在對外合作方面主要秉持務實態(tài)度，但不能排除執(zhí)政黨為短期政治利益犧牲長期發(fā)展利益的可能性。例如，秘魯一向是拉美最具投資吸引力的礦業(yè)國之一，但2021年政治局外人卡斯蒂略的崛起及其資源國有化的言論引發(fā)了市場不安，多家礦企對此憂心忡忡，2022年12月，其被國會罷免總統(tǒng)職務并遭逮捕，但他對秘魯?shù)V業(yè)發(fā)展的負面影響依舊令人記憶猶新。在拉丁美洲投資的中資企業(yè)應對所在國政治經(jīng)濟形勢、政策及立法變化進行系統(tǒng)跟蹤和評估，對資源民族主義相關風險早做預警。

4.4 認清拉美資源民族主義理性、溫和的大趨勢，持續(xù)挖掘中拉資源領域合作空間，維護中拉友好合作大局

歷史上，拉美資源民族主義嚇跑或趕走外資的案例并不罕見，但這無法掩蓋其日漸理性、溫和的大趨勢。即使在拉美新一輪資源民族主義興起的背景下，中拉在能源礦產領域仍有合作的空間。

不可否認，拉美新一輪資源民族主義浪潮會帶來投資風險增加、成本加大、礦產品供應不穩(wěn)定等不利影響，但客觀上也給中拉礦產資源開發(fā)合作提供了新的機遇。一方面，由于歷史原因，拉美資源國想擺脫對美歐資本、市場及技術的依賴，中國可憑借資金、技術優(yōu)勢對美歐形成一定程度的替代；另一方面，當前拉美資源國普遍認為，自然資源應該被用作對當?shù)刂圃鞓I(yè)的投入，而不是作為原材料出口，這意味著擁有資金、技術的外資企業(yè)仍能在拉美資源國繼續(xù)運營并盈利，前提是不覬覦資源國的資源主權并積極助力延伸當?shù)禺a業(yè)鏈條。中國應根據(jù)自身利益，對拉美資源國的發(fā)展訴求給予理解，并做出適當回應。以鋰產業(yè)為例，中國應充分利用自身的產業(yè)鏈和技術優(yōu)勢，持續(xù)推進與拉美資源國在鋰電池、電動汽車、儲能技術等方面的合作，在保證中國能源礦產安全的同時滿足拉美國家推進鋰工業(yè)化進程的需求。

需要注意的是，為了最大限度降低資源民族主義對中資企業(yè)在拉美地區(qū)投資的不利影響，中國政府要從國家戰(zhàn)略層面出發(fā)，把參與全球礦產資源開發(fā)作為政治、經(jīng)濟外交活動重要任務目標加以考量。在外交活動中，盡量爭取以中國政府名義與資本引進國簽訂投資保護協(xié)議，在雙邊、多邊自貿協(xié)定中重視投資保護條款，以保護我國企業(yè)的合法權益，并獲得與東道國企業(yè)的同等待遇，協(xié)助其以經(jīng)濟高效的方式管控政治風險[26]。同時，可借助中拉論壇平臺為中拉能源礦產資源合作提供機制保障，如繼續(xù)舉辦中拉新能源合作論壇，推動新設中拉能源礦產合作論壇等。