■ 陳 敏/孟 剛/苗 琦/王天元/曲俊利/陳 雪

（自然資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100034）

建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源管理是礦產(chǎn)資源行政管理的一項重要內(nèi)容，涉及用地、礦業(yè)權(quán)審批、規(guī)劃管理、權(quán)益保護等多個方面。近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快，鐵路、公路、輸油管道、各類工廠等建設(shè)項目急劇增加，建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源的情形顯著增多，建設(shè)項目落地實施與礦產(chǎn)資源保護之間的矛盾日益突出。而現(xiàn)有的管理制度尚不完善，有必要在對壓覆管理規(guī)定的發(fā)展歷程及現(xiàn)狀進行梳理的基礎(chǔ)上，總結(jié)制度執(zhí)行情況，研究存在的主要問題，提出相關(guān)政策建議，以構(gòu)建法律法規(guī)健全、部門規(guī)章制度完備的壓覆管理體系。

1 壓覆管理發(fā)展歷程及制度建設(shè)現(xiàn)狀

1.1 發(fā)展歷程

1.1.1 制度建立階段（1949—1999年）

1986年實施的《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定，在建設(shè)鐵路等大型建筑物之前，建設(shè)單位須向所在省級地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門了解擬建項目所在地區(qū)的礦產(chǎn)資源分布和開采情況，非經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的部門批準(zhǔn)，不得壓覆重要礦床。該條款在1996年修正的《礦產(chǎn)資源法》中予以保留。1994年，《礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》進一步細(xì)化規(guī)定，在建設(shè)項目與重要礦床的開采發(fā)生矛盾時，由國務(wù)院有關(guān)主管部門或者省級人民政府提出方案，經(jīng)國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門提出意見后，報國務(wù)院計劃行政主管部門決定?？梢姡瑝焊补芾淼牧⒎ê诵囊x在于保護重要礦床[1]。這一階段，我國礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)主要由石油、煤炭、冶金等9個行業(yè)部委分頭管理，缺乏統(tǒng)一的組織和規(guī)劃[2]，也沒有出臺具體的規(guī)定。

1.1.2 壓覆礦產(chǎn)資源審批管理階段（2000—2009年）

1998年，原國土資源部組建，實現(xiàn)了對礦產(chǎn)資源的集中統(tǒng)一管理[3]。2000年，《關(guān)于規(guī)范建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源審批工作的通知》（國土資發(fā)〔2000〕386號）發(fā)布實施，建立了壓覆審批的首個制度，規(guī)定國土資源部負(fù)責(zé)建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源情形的審批，省級國土資源主管部門負(fù)責(zé)建設(shè)項目壓覆非重要礦產(chǎn)資源情形的審批。這與《礦產(chǎn)資源法》及《礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》關(guān)于壓覆重要礦床須審批的規(guī)定不完全一致，最終批準(zhǔn)決定部門也由《礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》規(guī)定的計劃行政部門調(diào)整為地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門。

1.1.3 壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理階段（2010年至今）

2010年，原國土資源部公告“國土資發(fā)〔2000〕386號”文失效，同時制定出臺了《關(guān)于進一步做好建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》（國土資發(fā)〔2010〕137號），該通知明確了壓覆審批適用范圍為建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源的情形，并從管理范圍、管理分工、審批程序及要件、壓覆礦產(chǎn)資源補償范圍、與相關(guān)行政管理的銜接等方面規(guī)定了壓覆審批管理內(nèi)容，是當(dāng)前壓覆審批管理依據(jù)的主要制度文件。

2012年至2020年，相繼印發(fā)的《關(guān)于辦理建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)范圍變更事項的通知》（國土資廳函〔2015〕771號）、《關(guān)于改進和優(yōu)化建設(shè)項目用地預(yù)審和用地審查的通知》（國土資規(guī)〔2016〕16號）、《關(guān)于提供建設(shè)用地審查要點的函》（自然資用途管制函〔2020〕15號）、《關(guān)于做好建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批服務(wù)的通知》（自然資辦函〔2020〕710號）及《關(guān)于建設(shè)項目壓覆重要礦床（礦產(chǎn)資源）及礦產(chǎn)資源儲量評審備案申報有關(guān)事項的公告》（2020年第66號）等文件，對壓覆審批要件、壓覆礦業(yè)權(quán)范圍變更、單獨選址建設(shè)項目壓覆審批與用地審查銜接關(guān)系、做好壓覆登記取消后工作銜接、優(yōu)化壓覆審批管理服務(wù)等進行了調(diào)整。

在這一階段，國家僅對建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源的情形設(shè)立了行政許可事項，進行審批管理，對于建設(shè)項目壓覆已設(shè)置礦業(yè)權(quán)的礦產(chǎn)資源的情形，建設(shè)單位還應(yīng)按規(guī)定予以補償。與壓覆礦產(chǎn)資源審批管理階段相比，壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理階段對相關(guān)管理要求進行了細(xì)化，但缺失了對建設(shè)項目壓覆非重要礦產(chǎn)資源情形的管理規(guī)定。

1.2 制度建設(shè)現(xiàn)狀

上述“國土資發(fā)〔2010〕137號”“國土資廳函〔2015〕771號”“國土資規(guī)〔2016〕16號”“自然資用途管制函〔2020〕15號”“國土資辦函〔2020〕710號”等5個文件作為當(dāng)前壓覆管理遵循的主要制度文件，明確了壓覆審批相關(guān)管理要求。一是管理范圍為國務(wù)院令第241號附錄所列的34個礦種和省級自然資源主管部門確定的優(yōu)勢及緊缺礦產(chǎn)。二是審批部門為部省兩級自然資源主管部門，其中自然資源部負(fù)責(zé)審批管理建設(shè)項目壓覆石油、天然氣、放射性礦產(chǎn)及其他儲量規(guī)模較大的重要礦產(chǎn)的情形，省級自然資源主管部門負(fù)責(zé)壓覆其余重要礦產(chǎn)資源情形的審批管理。三是工作程序為：①建設(shè)項目選址之前開展壓覆查詢，盡量避讓；②確需壓覆的，編制壓覆評估報告；③壓覆評估報告完成礦產(chǎn)資源儲量評審備案；④壓覆已設(shè)置礦業(yè)權(quán)的礦產(chǎn)資源情形，還應(yīng)與礦業(yè)權(quán)人簽訂壓覆補償協(xié)議或簽訂意向性協(xié)議并附省級主管部門有關(guān)承諾[4]；⑤申請壓覆審批。四是壓覆補償范圍原則上應(yīng)包括：礦業(yè)權(quán)人被壓覆資源儲量在當(dāng)前市場條件下所應(yīng)繳的價款、礦業(yè)權(quán)出讓收益（無償取得的除外）、壓覆礦產(chǎn)資源所分擔(dān)的勘查開采投入、設(shè)施搬遷等直接損失。五是明確了與其他管理的銜接，如壓覆礦業(yè)權(quán)范圍變更、與用地審查的前后關(guān)系、壓覆審批礦產(chǎn)資源納入統(tǒng)計的方式等（表1）。

表1 壓覆審批與其他行政管理的銜接方式

2 存在的主要問題

2.1 壓覆管理內(nèi)容不全面

2.1.1 壓覆非重要礦產(chǎn)資源情形的管理規(guī)定缺失

現(xiàn)行規(guī)定沒有將壓覆非重要礦產(chǎn)資源情形納入管理范圍，缺少建設(shè)項目壓覆非重要礦產(chǎn)資源情形的管理規(guī)定[5-6]，對各省份開展有關(guān)工作的指導(dǎo)不足。目前各省份對此情形的管理做法差異較大，有的參照壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理由市級負(fù)責(zé)審批（如江西省等），有的參照壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理程序由省級負(fù)責(zé)審核（如浙江省等），有的僅規(guī)定做好涉及礦業(yè)權(quán)人情形的補償即可（如遼寧省、陜西省等），還有的未明確具體要求（如河北省等）。

2.1.2 壓覆審批依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)不明確

一是現(xiàn)行制度規(guī)定，除國務(wù)院及其組成部門批準(zhǔn)的重大項目外，其余建設(shè)項目不得壓覆資源儲量規(guī)模中型以上的煉焦用煤、富鐵礦等12個礦種的礦區(qū)[7]，但對于其他20多種重要礦產(chǎn)，是否可予以壓覆的條件及標(biāo)準(zhǔn)并未明確[8]，這也是實際工作中絕大多數(shù)的壓覆申請以壓覆批準(zhǔn)結(jié)束的主要原因之一。二是現(xiàn)行規(guī)定雖然提出了不作壓覆處理的定義，即建設(shè)項目壓覆范圍與礦業(yè)權(quán)范圍重疊但不影響礦產(chǎn)資源正?？辈殚_采的情況，但未明確具體的情形或條件，在實踐中的可操作性有待進一步增強。

2.1.3 監(jiān)督管理措施缺位

現(xiàn)行規(guī)定未明確應(yīng)對建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源相關(guān)情況進行監(jiān)督管理的要求，也缺少對建設(shè)單位、礦業(yè)權(quán)人、地方政府及相關(guān)管理部門未按要求履行壓覆管理規(guī)定的責(zé)任時進行懲戒的措施，因此導(dǎo)致部分地方政府忽視壓覆審批環(huán)節(jié)直接供地[9]，部分建設(shè)單位未獲得壓覆批準(zhǔn)而擅自實施建設(shè)，或改線后未重新履行壓覆審批手續(xù)等現(xiàn)象產(chǎn)生。

2.2 壓覆審批流程設(shè)置有待完善

2.2.1 簽訂補償協(xié)議的環(huán)節(jié)不利于保障建設(shè)項目盡快落地

由于補償協(xié)議是建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人爭執(zhí)的焦點，通常短時間內(nèi)難以達(dá)成一致意見，所以將建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人簽訂補償協(xié)議事宜設(shè)置為壓覆審批前置環(huán)節(jié)、將雙方簽訂的協(xié)議或省級主管部門承諾納入審批要件，必然將增加壓覆審批前期工作耗時，進而推遲壓覆審批完成時間，延緩建設(shè)項目落地，不利于保障建設(shè)項目的順利實施。

2.2.2 補償協(xié)議作為審批要件的必要性不足

根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》及《礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》，壓覆管理應(yīng)從保障國家能源資源安全角度作出予以或不予以批準(zhǔn)的決定，與該區(qū)域礦產(chǎn)資源是否已設(shè)置礦業(yè)權(quán)、建設(shè)單位是否已與礦業(yè)權(quán)人簽訂協(xié)議沒有必然關(guān)系。因此，將建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人簽訂的壓覆補償相關(guān)協(xié)議及省級主管部門承諾納入審批要件的必要性不足。

2.3 壓覆補償管理不到位

2.3.1 壓覆未設(shè)置礦業(yè)權(quán)的礦產(chǎn)資源情形未納入補償

當(dāng)前制度未將壓覆未設(shè)置礦業(yè)權(quán)的礦產(chǎn)資源情形納入壓覆補償范圍，不符合《民法典》等法律法規(guī)、《生態(tài)文明體制改革總體方案》等制度文件有關(guān)健全完善自然資源資產(chǎn)有償使用制度的要求。由于現(xiàn)行規(guī)定未將壓覆未設(shè)置礦業(yè)權(quán)的礦產(chǎn)資源情形納入補償范圍，全國已有大量礦產(chǎn)資源被無償壓覆[6]，如2018年各省份批準(zhǔn)壓覆的煤炭查明資源儲量中，77%位于未設(shè)置礦業(yè)權(quán)區(qū)域內(nèi)。

2.3.2 壓覆礦業(yè)權(quán)情形的補償范圍不全

一是未將礦業(yè)權(quán)人因建設(shè)項目壓覆導(dǎo)致的遣散工人、辦理礦業(yè)權(quán)變更登記等直接損失費用納入補償范圍[10]，對礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益保障不全面，這也是補償協(xié)議難簽訂的原因之一。二是對無償取得礦業(yè)權(quán)的情形，未將應(yīng)向國家繳納的、體現(xiàn)有償占用和國家所有者權(quán)益部分金額納入補償范圍，對國家所有者權(quán)益保障也不夠全面。

2.3.3 壓覆補償管理不夠細(xì)致

當(dāng)前制度對于不同情形下壓覆補償宜采用的評估方法、壓覆補償協(xié)議內(nèi)容框架、壓覆補償支付及監(jiān)督措施未予以明確，對指導(dǎo)建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人等礦產(chǎn)資源權(quán)益主體快速、高效簽訂壓覆補償協(xié)議缺少政策引領(lǐng)。

2.4 與其他管理制度缺乏有效銜接

2.4.1 與礦業(yè)權(quán)登記管理銜接的有效性不足

雖然當(dāng)前管理制度要求礦業(yè)權(quán)人應(yīng)在壓覆批準(zhǔn)后的45個工作日內(nèi)申請辦理礦業(yè)權(quán)范圍變更登記，但該規(guī)定在實踐中可操作性不足，實際工作中未及時辦理的情況較為普遍。

2.4.2 與用地管理銜接的有效性不足

一是對建設(shè)項目選址論證前應(yīng)開展壓覆查詢的要求執(zhí)行不徹底，實際工作中仍存在部分項目缺少核實論證就通過了用地預(yù)審、用地報批的情況[11]。二是用地報批可與壓覆審批同步進行或早于壓覆審批批復(fù)前完成的規(guī)定，雖然優(yōu)化了用地審查前置手續(xù)，但是不利于發(fā)揮壓覆審批保障礦產(chǎn)資源安全的功能。因為用地報批一旦通過，壓覆審批容易變得流于形式，只是在履行審批手續(xù)，其指導(dǎo)建設(shè)項目科學(xué)選址、盡量少壓或不壓重要礦產(chǎn)資源的功能無從發(fā)揮。三是未明確要求將壓覆補償納入項目工程概算[12]，導(dǎo)致部分建設(shè)項目經(jīng)濟型論證存在偏差或后續(xù)補償協(xié)議簽訂及經(jīng)費落實不力的情況。四是部門規(guī)章層級及以上的土地管理制度，未與“未獲得壓覆批準(zhǔn)、未簽訂補償協(xié)議的建設(shè)項目，有關(guān)人民政府不得轉(zhuǎn)發(fā)用地批復(fù)或供地”等有關(guān)壓覆管理的約束性要求進行銜接，實際工作中存在該項要求未被有效執(zhí)行的情況。

2.4.3 與規(guī)劃管理的銜接有待加強

根據(jù)《礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制實施辦法》規(guī)定，礦產(chǎn)資源規(guī)劃是依法審批和監(jiān)督管理礦產(chǎn)資源開發(fā)利用和保護等活動的重要依據(jù)?？梢?，礦產(chǎn)資源規(guī)劃和壓覆審批管理工作均具有落實礦產(chǎn)資源保護的職責(zé)定位，但兩者目前在制度銜接上仍存在不充分的情況，如《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2016—2020年）》僅提及“對于壓覆重要礦產(chǎn)資源的建設(shè)項目，要嚴(yán)格論證，協(xié)調(diào)好經(jīng)濟補償”，礦產(chǎn)資源規(guī)劃作為依法審批礦產(chǎn)資源保護的重要依據(jù)和限定壓覆審批標(biāo)準(zhǔn)，在職能發(fā)揮上仍有較大空間。

3 完善壓覆管理制度的建議

3.1 完善壓覆管理內(nèi)容

3.1.1 壓覆非重要礦產(chǎn)資源的情形應(yīng)納入管理范疇

建議在壓覆管理制度中明確對礦產(chǎn)資源實行壓覆全覆蓋管理。壓覆重要礦產(chǎn)資源的由部省兩級自然資源主管部門負(fù)責(zé)審批；壓覆非重要礦產(chǎn)資源的不用審批，也不影響建設(shè)項目按程序辦理用地審批手續(xù)，但壓覆的非重要礦產(chǎn)資源的儲量應(yīng)納入礦產(chǎn)資源儲量統(tǒng)計，建議具體工作由市級主管部門負(fù)責(zé)。

3.1.2 進一步明確壓覆審批標(biāo)準(zhǔn)和細(xì)化不作壓覆處理的情形

一是建議通過強化礦產(chǎn)資源規(guī)劃作為壓覆審批依據(jù)的方式，補充完善壓覆審批標(biāo)準(zhǔn)。將重要礦產(chǎn)資源范圍與礦產(chǎn)資源規(guī)劃中戰(zhàn)略性礦產(chǎn)目錄進行對接，促進重要礦產(chǎn)資源目錄隨國際國內(nèi)資源形勢進行動態(tài)調(diào)整；在已規(guī)定的不得壓覆標(biāo)準(zhǔn)外，進一步明確其他20多種重要礦產(chǎn)不得壓覆的情形，如：省級設(shè)立的建設(shè)項目不得壓覆全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃設(shè)立的國家級重要能源資源基地，市級設(shè)立的建設(shè)項目不得壓覆省級礦產(chǎn)資源規(guī)劃設(shè)立的重要能源資源基地等。二是建議進一步細(xì)化、明確不作壓覆處理的具體情形。對于經(jīng)調(diào)查評估后未壓覆礦產(chǎn)資源的、建設(shè)項目壓覆范圍在已批復(fù)壓覆區(qū)域內(nèi)的、經(jīng)安全部門組織論證后建設(shè)項目建設(shè)運行與礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)互不影響的、礦業(yè)權(quán)人通過合理統(tǒng)籌時間空間后不影響礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)（如露天開采礦山開展風(fēng)光電項目建設(shè)）等情形的，可不作壓覆處理。

3.1.3 補充完善監(jiān)督管理要求和懲戒措施

通過加強與年度衛(wèi)片執(zhí)法檢查、工程建設(shè)項目信用考核、礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示、自然資源督察等工作的協(xié)同配合，對檢查發(fā)現(xiàn)的建設(shè)項目未批先建或已批改線，建設(shè)單位未按要求完成壓覆補償支付，有關(guān)人民政府擅自轉(zhuǎn)發(fā)用地批復(fù)、供地，自然資源主管部門違規(guī)批準(zhǔn)壓覆，礦業(yè)權(quán)人未按規(guī)定辦理許可證范圍變更登記，自然資源主管部門未按規(guī)定將壓覆的資源儲量納入儲量統(tǒng)計等行為，進行聯(lián)合懲戒，督促各方主體切實落實壓覆管理要求，進一步提高制度執(zhí)行力。

3.2 調(diào)整優(yōu)化壓覆管理流程

3.2.1 嚴(yán)格和優(yōu)化壓覆查詢管理

進一步強調(diào)和落實建設(shè)項目選址前應(yīng)查詢核實是否存在壓覆重要礦產(chǎn)資源的情況，如果存在，是否符合盡可能避讓的要求。對未按要求開展壓覆查詢的建設(shè)項目，自然資源主管部門不得受理其用地預(yù)審或用地申請。同時，進一步健全完善建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源網(wǎng)上審查系統(tǒng)，堅持國土空間“唯一性”，將國土空間規(guī)劃“一張圖”納入查詢范圍。

3.2.2 減少壓覆審批前置環(huán)節(jié)和要件

取消將簽訂壓覆補償相關(guān)協(xié)議作為審批要件的要求。對建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源已經(jīng)開展不可避免性論證、符合壓覆審批政策的，應(yīng)加快壓覆審批，保障建設(shè)項目順利實施。壓覆批準(zhǔn)后，建設(shè)單位應(yīng)積極與壓覆礦產(chǎn)資源相關(guān)權(quán)利人協(xié)商壓覆補償事宜。圖1為建議調(diào)整優(yōu)化后的壓覆礦產(chǎn)資源管理流程。

圖1 建議調(diào)整優(yōu)化后的壓覆管理流程

3.3 全面建立有償壓覆制度

3.3.1 建立健全礦產(chǎn)資源有償壓覆制度

對建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源的，不論該區(qū)域礦產(chǎn)資源是否已設(shè)置礦業(yè)權(quán)，建設(shè)單位均應(yīng)對已壓覆礦產(chǎn)資源的相關(guān)權(quán)利主體進行補償。壓覆已設(shè)置礦業(yè)權(quán)的礦產(chǎn)資源，建設(shè)單位應(yīng)向礦業(yè)權(quán)人支付補償；壓覆未設(shè)置礦業(yè)權(quán)的礦產(chǎn)資源，建設(shè)單位應(yīng)向國家支付補償，以保障各方主體的合法權(quán)益。對于政府投資，屬于關(guān)系重大民生和社會公共利益的建設(shè)項目，建設(shè)單位可申請減免應(yīng)向國家支付的補償。

3.3.2 細(xì)化和完善壓覆補償范圍

明確礦業(yè)權(quán)人因壓覆導(dǎo)致的遣散工人、辦理礦業(yè)權(quán)變更登記涉及的報告編制及手續(xù)辦理等直接損失應(yīng)納入補償范圍；對于礦業(yè)權(quán)是無償取得的或礦業(yè)權(quán)應(yīng)處置仍未進行有償處置的礦產(chǎn)資源，建設(shè)單位應(yīng)按要求向國家支付壓覆補償，原礦業(yè)權(quán)人無需再補繳此部分礦產(chǎn)資源分?jǐn)偟牡V業(yè)權(quán)價款（礦業(yè)權(quán)出讓收益）。

3.3.3 制定出臺壓覆補償估算相關(guān)指導(dǎo)文件和明確壓覆補償支付相關(guān)管理要求

一是對于應(yīng)向國家支付壓覆補償?shù)那樾危魇。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）應(yīng)結(jié)合地方實際、建設(shè)項目用地類型及占用時長等情況，制定出臺本地區(qū)壓覆補償標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)指導(dǎo)文件；對于應(yīng)向礦業(yè)權(quán)人支付的壓覆補償?shù)那樾危ㄗh制定出臺國家層面或省級壓覆已設(shè)置礦業(yè)權(quán)的礦產(chǎn)資源情形的補償評估指南[13]，用于指導(dǎo)建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人協(xié)商壓覆補償。二是細(xì)化壓覆補償協(xié)議重點內(nèi)容及約束要求，如：協(xié)議中應(yīng)約定壓覆補償支付完成的時間，且約定的時間一般應(yīng)早于建設(shè)項目開工日期或最晚不得晚于項目竣工驗收；未按協(xié)議約定完成支付壓覆補償?shù)?，通過“信用中國”等信用信息平臺對建設(shè)單位和相關(guān)責(zé)任人員進行聯(lián)合懲戒等[14]。

3.4 強化與其他管理規(guī)定的銜接

3.4.1 加強與礦業(yè)權(quán)管理的銜接

將當(dāng)前管理規(guī)定修改為礦業(yè)權(quán)人收到壓覆補償后的15個工作日內(nèi)申請辦理變更手續(xù)，對于未及時申請的，可由發(fā)證機關(guān)根據(jù)建設(shè)單位提供的舉證材料，通過“挖天窗”的方式，對礦業(yè)權(quán)人已同意建設(shè)項目壓覆的范圍予以公告調(diào)出礦業(yè)權(quán)范圍或注銷礦業(yè)權(quán)。

3.4.2 加強與用地管理的銜接

一是強化壓覆查詢與用地審查的銜接。將建設(shè)單位已按要求完成壓覆查詢的承諾或壓覆查詢結(jié)果列入用地預(yù)審及用地審查要件，確保建設(shè)項目已履行壓覆查詢的責(zé)任和義務(wù)。二是在用地管理制度中，明確將壓覆補償納入項目工程概算，以便建設(shè)單位提前部署謀劃[15]，從而更全面地對工程建設(shè)進行經(jīng)濟效益評價。三是提升土地管理中明確壓覆管理要求的文件級別，引起各級人民政府及相關(guān)人員的重視。如：在《建設(shè)用地審查報批管理辦法》中明確未獲得壓覆批準(zhǔn)的，自然資源主管部門不得向具有批準(zhǔn)權(quán)限的人民政府報送該建設(shè)項目的用地報批材料，發(fā)揮壓覆審批促進建設(shè)單位科學(xué)選址的職能作用；未簽訂壓覆補償協(xié)議的，省級人民政府及有關(guān)部門不得轉(zhuǎn)發(fā)用地批復(fù)，未完成壓覆補償支付的，市縣級人民政府及有關(guān)部門不得供地、工程項目驗收有關(guān)部門不得組織竣工驗收等[16]。

3.4.3 加強與規(guī)劃管理的銜接

建議在礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理制度中細(xì)化壓覆管理相關(guān)內(nèi)容，規(guī)定壓覆審批予以通過或不予通過的標(biāo)準(zhǔn)，如在全國劃定國家級重要資源能源基地的具體范圍與邊界，并明確省級及以下人民政府設(shè)立的建設(shè)項目原則上不得壓覆國家級重要資源能源基地等，與壓覆審批管理做好銜接，發(fā)揮好礦產(chǎn)資源規(guī)劃作為壓覆審批管理依據(jù)的作用。

3.4.4 加強與儲量統(tǒng)計管理的銜接

參考現(xiàn)行壓覆審批與儲量統(tǒng)計管理的銜接方式，在儲量統(tǒng)計制度中增加和明確壓覆非重要礦產(chǎn)資源儲量納入儲量統(tǒng)計的渠道、依據(jù)的報告等內(nèi)容[17]，進一步完善礦產(chǎn)資源儲量統(tǒng)計范圍，促進國家對礦產(chǎn)資源家底情況的全面掌控。

4 結(jié)語

建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源管理牽涉面廣、程序復(fù)雜，涉及的管理部門和相關(guān)企業(yè)主體較多，要綜合考慮和平衡的各方面權(quán)益也較多。建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源管理制度的完善，還需要在將來《礦產(chǎn)資源法》及《礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》的制修訂過程中綜合考慮，將有關(guān)管理銜接、協(xié)調(diào)性條款納入法律法規(guī)，為完善和規(guī)范建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源管理提供完備的法律依據(jù)，促進構(gòu)建法律法規(guī)健全、部門規(guī)章制度完備的壓覆管理體系。