■戴偉娟 劉香吉

上海作為我國(guó)最發(fā)達(dá)的地區(qū)之一，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，反哺農(nóng)村能力強(qiáng)，農(nóng)民非農(nóng)轉(zhuǎn)移程度高，農(nóng)地流轉(zhuǎn)水平高，在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化方面有天然優(yōu)勢(shì)。上海要在2025 年率先基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，需要找出短板、分析原因、破解瓶頸、找出可行的路徑。

一、上海實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的主要瓶頸在經(jīng)營(yíng)組織環(huán)節(jié)

1.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和產(chǎn)出環(huán)節(jié)的現(xiàn)代化水平位于全國(guó)前列。 上海在科技貢獻(xiàn)率、機(jī)械化水平、設(shè)施化水平等方面都表現(xiàn)突出，土地產(chǎn)出效率較高。2022 年上海市的農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率達(dá)到80.13%，上海郊區(qū)奶牛、生豬良種率達(dá)100%，水稻和蔬菜良種覆蓋率達(dá)到95%以上，耕種收全程機(jī)械化綜合指標(biāo)達(dá)到96%以上，秸稈綜合利用率達(dá)到96%，畜禽糞便處理利用率位居全國(guó)前列。早在2017 年前，上海所有耕地基本均為可灌溉地，農(nóng)業(yè)設(shè)施化水平位于全國(guó)前列。從產(chǎn)出情況來(lái)看，上海谷物單產(chǎn)位居全國(guó)前列，其中水稻平均單產(chǎn)長(zhǎng)期位居全國(guó)第一。

2.農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織環(huán)節(jié)薄弱，農(nóng)業(yè)規(guī)?；潭日w上偏低。 生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整滯后，使得太多的就業(yè)人員滯留在農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)?；潭入y以提高。第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，至2016 年底，上海55.89 萬(wàn)農(nóng)戶中，規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶只有0.79 萬(wàn)戶，比例僅為1.41%，低于全國(guó)平均水平（1.9%）。

3.農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率偏低，成為上海實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的短板。 農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)?；潭绕椭苯永土宿r(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，而農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率作為評(píng)價(jià)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的核心指標(biāo)，是反映農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)志。與全國(guó)的情況類似，上海的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率偏低，甚至低于全國(guó)平均水平。2021 年，上海第一產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率為4.00 萬(wàn)元/ 人，低于全國(guó)平均水平（4.87 萬(wàn)元/ 人）。偏低的勞動(dòng)生產(chǎn)率使上海二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特征非常明顯，遠(yuǎn)未達(dá)到發(fā)展中國(guó)家水平。2021 年，上海的二元對(duì)比系數(shù)為0.12，遠(yuǎn)低于國(guó)際上發(fā)展中國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)（最低為0.31）。

二、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整滯后于生產(chǎn)力發(fā)展是深層次原因

從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力來(lái)看，目前上海農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平已經(jīng)達(dá)到很高的水平。如果以機(jī)械化水平作為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的標(biāo)志的話，上海已經(jīng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。但從生產(chǎn)關(guān)系來(lái)看，隨著生產(chǎn)力的提高，從土地自發(fā)流轉(zhuǎn)到政府鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)，勞動(dòng)者與生產(chǎn)資料相結(jié)合的方式做出了相應(yīng)的調(diào)整，但因如下幾個(gè)原因?qū)е罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系難以調(diào)整到位。

1.市場(chǎng)失靈：僅通過(guò)農(nóng)地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)很難全面實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)。 我國(guó)促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)政策推動(dòng)多年，超小規(guī)模經(jīng)營(yíng)模式仍未發(fā)生實(shí)質(zhì)上的改變，因?yàn)橥恋氐募写嬖谑袌?chǎng)失靈。一方面，土地的細(xì)碎化初始配置和土地的不可移動(dòng)性，使得土地供給和土地需求難以匹配，即便能夠通過(guò)流轉(zhuǎn)擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)面積，但仍難達(dá)到適度規(guī)模。另一方面，農(nóng)地具有非完全商品屬性，承載了“鄉(xiāng)愁”、家族“根”文化、“退路”等屬性，經(jīng)濟(jì)利益最大化不是農(nóng)戶是否流轉(zhuǎn)土地的唯一標(biāo)準(zhǔn)。

2.集體無(wú)力：農(nóng)村集體缺乏調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的動(dòng)力。 作為農(nóng)村土地的所有者的農(nóng)村集體，缺乏調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系以適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的動(dòng)力。一方面，農(nóng)村集體領(lǐng)導(dǎo)人缺乏基本動(dòng)力。農(nóng)村集體可以選擇發(fā)揮“統(tǒng)”的功能，像松江一樣把農(nóng)地按照適度規(guī)模包給專業(yè)農(nóng)戶，實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)；同時(shí)，我國(guó)目前的政策也允許維持現(xiàn)狀不變，不采取行動(dòng)成為大多數(shù)農(nóng)村集體領(lǐng)導(dǎo)人的最優(yōu)選擇。另一方面，農(nóng)村集體領(lǐng)導(dǎo)人缺乏足夠的政治動(dòng)力。松江區(qū)由上而下的政治力量是推動(dòng)家庭農(nóng)場(chǎng)模式成功的初始動(dòng)力。

3.政策乏力：目前發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)的措施重在扶持規(guī)范而非 “新立”。 自2007 年松江探索家庭農(nóng)場(chǎng)模式以來(lái)，上海一直在推動(dòng)發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)，但政策的著力點(diǎn)不在推動(dòng)家庭農(nóng)場(chǎng)的“新成立”。如2021 年實(shí)施的《上海市促進(jìn)家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展條例》規(guī)定，家庭農(nóng)場(chǎng)應(yīng)當(dāng)通過(guò)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)公開(kāi)流轉(zhuǎn)平臺(tái)獲取農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，并對(duì)被認(rèn)定的家庭農(nóng)場(chǎng)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)提供扶持、指導(dǎo)、技術(shù)服務(wù)，但并未對(duì)各涉農(nóng)區(qū)或農(nóng)村集體發(fā)揮“統(tǒng)”的作用提出要求。

總體來(lái)看，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率偏低的原因是生產(chǎn)關(guān)系滯后于生產(chǎn)力發(fā)展水平，但在調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系方面存在市場(chǎng)失靈、農(nóng)村集體缺乏動(dòng)力的情況，需要政府介入并采取有效措施。推動(dòng)農(nóng)戶適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，或者推動(dòng)大戶或資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)實(shí)行大規(guī)模經(jīng)營(yíng)，都可以提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率。路徑如何選擇需要考慮中國(guó)式農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的本質(zhì)要求。

三、中國(guó)制度為中國(guó)式農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路提供了方向和新的選擇

與私有制國(guó)家的農(nóng)戶相比，中國(guó)的農(nóng)戶有兩個(gè)特別的制度背景：農(nóng)村土地集體所有的土地制度和“為人民服務(wù)”的中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。

1.農(nóng)村土地集體所有制提供了通過(guò)經(jīng)營(yíng)方式內(nèi)部調(diào)整實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的通道。 我國(guó)的土地制度在促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)方面具有天然優(yōu)勢(shì)，關(guān)于這一點(diǎn)尚未引起足夠的重視。農(nóng)村集體是農(nóng)村集體土地的所有權(quán)人。歷史上，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平較低、農(nóng)民非農(nóng)轉(zhuǎn)移未實(shí)現(xiàn)時(shí)，家庭承包經(jīng)營(yíng)優(yōu)于集體經(jīng)營(yíng)，農(nóng)村集體把農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式由集體經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)為農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)，獲得了中央的肯定。現(xiàn)階段，部分農(nóng)村家庭已經(jīng)退出農(nóng)業(yè)、部分家庭以農(nóng)業(yè)為副業(yè)，農(nóng)村集體可與時(shí)俱進(jìn)，在農(nóng)戶自愿的前提下，“變平均承包為專業(yè)承包”，把承包地按照糧田和非糧田，以及兩者的適度規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)劃分為塊，發(fā)包給以農(nóng)業(yè)為主業(yè)的成員家庭。從而通過(guò)農(nóng)村集體內(nèi)部的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式調(diào)整實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，做到日韓等土地私有制國(guó)家做不到的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)?；?。

2.契合社會(huì)主義性質(zhì)和黨的宗旨的是 “以農(nóng)戶為主體的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”。 一方面，中國(guó)式農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化應(yīng)是“農(nóng)戶”的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。習(xí)近平2023 年3 月15 日在中國(guó)共產(chǎn)黨與世界政黨高層對(duì)話會(huì)上的主旨講話中提到，“我們要堅(jiān)守人民至上理念，突出現(xiàn)代化方向的人民性”。中國(guó)式農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化應(yīng)讓留在農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶享受到規(guī)模經(jīng)營(yíng)的好處，體現(xiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨“為人民服務(wù)”“保證和支持人民當(dāng)家作主” 等宗旨，而不是通過(guò)建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)或農(nóng)業(yè)招商引資圈地，擠占農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的機(jī)會(huì)。另一方面，中國(guó)式農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化應(yīng)是“適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”的現(xiàn)代化。要達(dá)到“共同富?！蹦繕?biāo)，應(yīng)讓更多的農(nóng)戶享受到規(guī)模經(jīng)營(yíng)的好處，既要避免雇傭勞動(dòng)和粗放經(jīng)營(yíng)，又要避免把農(nóng)業(yè)當(dāng)副業(yè)經(jīng)營(yíng)?？傊?，以農(nóng)戶為主體的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)模式區(qū)別于以雇傭勞動(dòng)為特征的資本主義性質(zhì)的經(jīng)營(yíng)模式，也區(qū)別于剝奪農(nóng)戶規(guī)模經(jīng)營(yíng)權(quán)的“富了老板忘了老鄉(xiāng)”的大規(guī)模圈地經(jīng)營(yíng)模式。

四、以升級(jí)農(nóng)業(yè)雙層經(jīng)營(yíng)體制為切入點(diǎn)補(bǔ)規(guī)模經(jīng)營(yíng)短板

目前公認(rèn)的實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的兩條主要途徑：土地流轉(zhuǎn)型和服務(wù)帶動(dòng)型，前者存在市場(chǎng)失靈，難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)；后者不能解決農(nóng)業(yè)兼業(yè)戶眾多帶來(lái)的人口滯留農(nóng)業(yè)問(wèn)題，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率得不到實(shí)質(zhì)性提升，農(nóng)民共同富裕難以實(shí)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)促進(jìn)政策需要新的思路。

1.走 “全域” 農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)之路，全面提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率。 上海有條件，也有必要走農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的道路。一是上海農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力非農(nóng)轉(zhuǎn)移比較充分，為適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供了條件。早在2019 年上海農(nóng)村承包地的流轉(zhuǎn)率已經(jīng)達(dá)到85%。二是有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。松江區(qū)始于2007 年的家庭農(nóng)場(chǎng)模式的探索提供了成功經(jīng)驗(yàn)和標(biāo)桿。根據(jù)《上海農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒2021》，2020 年松江區(qū)第一產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率為11.5 萬(wàn)元/ 人，高于2021 年的蘇州。三是可大幅提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，率先實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。如參照松江的戶均經(jīng)營(yíng)規(guī)模和農(nóng)業(yè)部規(guī)模經(jīng)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，上海至少還有14 萬(wàn)－17 萬(wàn)人需要轉(zhuǎn)移出來(lái)，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率可以提升到8.7 萬(wàn)－13 萬(wàn)元/ 人。

2.以升級(jí)雙層經(jīng)營(yíng)體制為抓手，探索農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的上海路徑。 如上所述，土地細(xì)碎化占有情況下通過(guò)土地的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)難以達(dá)成適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，農(nóng)村集體領(lǐng)導(dǎo)人缺乏動(dòng)力，需要政府強(qiáng)力推動(dòng)和引導(dǎo)。一是釋放政策信號(hào)，整體推進(jìn)農(nóng)戶適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。一方面，要釋放政府決心推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、讓農(nóng)民成為體面職業(yè)的政策信號(hào)，讓愿意以農(nóng)業(yè)為主業(yè)的農(nóng)戶有機(jī)會(huì)像松江農(nóng)戶一樣實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。另一方面，應(yīng)把“升級(jí)雙層經(jīng)營(yíng)體制，發(fā)揮‘統(tǒng)’的功能” 作為農(nóng)村集體推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的重要抓手。二是構(gòu)建激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)農(nóng)村集體按照各類農(nóng)地的適度經(jīng)營(yíng)規(guī)模出租。允許農(nóng)村集體統(tǒng)籌農(nóng)地經(jīng)營(yíng)布局，如農(nóng)村集體可按照農(nóng)用地規(guī)劃、市場(chǎng)需求和家庭農(nóng)場(chǎng)申請(qǐng)情況，確定糧地、菜地、園地、林地等的比例和適度經(jīng)營(yíng)規(guī)模，并按照各種地的適度經(jīng)營(yíng)規(guī)模分塊，出租給家庭農(nóng)場(chǎng)申請(qǐng)戶。允許農(nóng)村集體對(duì)農(nóng)地租金收入進(jìn)行分配，在扣除農(nóng)地基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)地保護(hù)、農(nóng)地管理等方面的支出后，允許在集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)分配農(nóng)地租金收入。整合財(cái)政用于推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)和促進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的補(bǔ)貼資金，激勵(lì)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)；還可把推動(dòng)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的執(zhí)行情況、規(guī)范程度納入村干部的考核，定期舉行評(píng)比活動(dòng)、宣講活動(dòng)，激發(fā)村干部推動(dòng)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的責(zé)任感和榮譽(yù)感。三是建立約束機(jī)制，保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)益，規(guī)范集體行為。構(gòu)建“農(nóng)村集體監(jiān)督農(nóng)戶，政府監(jiān)管集體”的多層約束機(jī)制。建立退出機(jī)制，需要自種的農(nóng)戶可以提前向所在農(nóng)村集體申請(qǐng)要回承包地，農(nóng)村集體有義務(wù)提供等質(zhì)等量同用途的土地。建立日常反饋渠道和司法援助機(jī)制，嚴(yán)禁侵犯農(nóng)戶承包權(quán)益，提供日常反饋渠道，允許農(nóng)戶對(duì)強(qiáng)迫農(nóng)戶放棄承包，或強(qiáng)制收回承包地的，或剝奪本地農(nóng)戶優(yōu)先承包權(quán)等情況，進(jìn)行投訴或舉報(bào)；涉及違法行為的，可申請(qǐng)司法援助。構(gòu)建集體約束機(jī)制，如要規(guī)定糧田租金上限，遏制非糧化沖動(dòng)；要規(guī)定適度經(jīng)營(yíng)規(guī)模上下限，讓更多農(nóng)戶分享制度優(yōu)勢(shì)；要建立巡回抽查制度，成立巡回抽查小組，每年不定期對(duì)各農(nóng)村集體管理的農(nóng)用地使用情況進(jìn)行抽查。

3.提供制度安排，激勵(lì)兼業(yè)農(nóng)戶退出農(nóng)業(yè)。 為減少整體推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的阻力，關(guān)鍵要推動(dòng)把農(nóng)業(yè)當(dāng)副業(yè)的兼業(yè)戶退出，要把已流轉(zhuǎn)的承包地納入集體統(tǒng)籌范圍。一是引導(dǎo)小農(nóng)戶退出承包地，有效減少副業(yè)化農(nóng)業(yè)。在引導(dǎo)小農(nóng)戶有償退出承包地方面，有很多經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。如湖北等地對(duì)一次性把承包地交還集體的承包戶，可以獲得一次性補(bǔ)償。補(bǔ)償金額高的如湖北黃陂為4.3 萬(wàn)元/ 畝，稍低的如安徽為1.8 萬(wàn)/ 畝。又如松江對(duì)老年農(nóng)民自愿退出土地經(jīng)營(yíng)的，每人每月給予150 元的補(bǔ)貼。還可采取蘇州等地非直接貨幣補(bǔ)償?shù)淖龇ǎ猿擎?zhèn)社會(huì)保障或轉(zhuǎn)讓價(jià)或集體資產(chǎn)股權(quán)為對(duì)價(jià)鼓勵(lì)小農(nóng)戶退出承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。二是提供多種選擇，為想保留農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)會(huì)的農(nóng)戶解除后顧之憂。保留本地農(nóng)戶的優(yōu)先權(quán)，對(duì)一些非農(nóng)轉(zhuǎn)移不穩(wěn)定又暫時(shí)不想以農(nóng)業(yè)為主業(yè)的兼業(yè)農(nóng)戶，如以后回村也有機(jī)會(huì)申請(qǐng)到適度規(guī)模的土地，兼業(yè)農(nóng)戶將更有積極性暫時(shí)退出農(nóng)業(yè)。允許跨村申請(qǐng)，各村想種地的農(nóng)戶數(shù)量不一，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，在確保本村農(nóng)戶優(yōu)先權(quán)的前提下，允許在本鎮(zhèn)范圍內(nèi)跨村申請(qǐng)，讓更多愿意種地的農(nóng)戶都有適度規(guī)模的土地可種。三是引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)合同未到期的流入方進(jìn)行適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。為未到期的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的流入方保留適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的機(jī)會(huì)。對(duì)土地流轉(zhuǎn)合同未到期，且未達(dá)到適度經(jīng)營(yíng)規(guī)模的流入方，應(yīng)為其保留在剩余承包期內(nèi)申請(qǐng)?jiān)黾右?guī)模到適度經(jīng)營(yíng)規(guī)模的機(jī)會(huì)，同時(shí)限制其在合同期內(nèi)再流轉(zhuǎn)；對(duì)已達(dá)到適度經(jīng)營(yíng)規(guī)模的流入方，可通過(guò)調(diào)整地塊以方便集體按照適度經(jīng)營(yíng)規(guī)模進(jìn)行劃塊。□