林明煒 漳州市長(zhǎng)泰區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局

引言

行政事業(yè)單位作為公共資源的管理者和分配者，其對(duì)資源的有效管理和分配將直接關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。然而，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展和公共部門的擴(kuò)張，行政事業(yè)單位面臨著越來越復(fù)雜的管理挑戰(zhàn)，包括財(cái)務(wù)管理、績(jī)效管理、風(fēng)險(xiǎn)管理等各個(gè)方面。在這個(gè)背景下，全面預(yù)算管理和內(nèi)部控制就成為行政單位確保有效管理資源、降低風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略發(fā)展的關(guān)鍵要素[1]。

一、全面預(yù)算管理及內(nèi)部控制概述

（一）全面預(yù)算管理的概念

全面預(yù)算管理不僅包括傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)預(yù)算，還包括戰(zhàn)略預(yù)算、業(yè)務(wù)單位預(yù)算、項(xiàng)目預(yù)算等多個(gè)層面的預(yù)算，它是一種比較先進(jìn)的管理方法，其強(qiáng)調(diào)與組織的長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)和短期業(yè)務(wù)目標(biāo)相一致，同時(shí)也注重對(duì)資源使用的監(jiān)督和反饋，這樣就可以幫助組織有效地規(guī)劃、執(zhí)行和監(jiān)控其財(cái)務(wù)資源的使用[2]。

（二）內(nèi)部控制的概念

內(nèi)部控制是組織內(nèi)部建立的一套政策、程序和實(shí)踐，如審計(jì)、審查、核算、檢查、流程自動(dòng)化等，目的是確保財(cái)務(wù)報(bào)告的準(zhǔn)確性、合法性和可靠性，同時(shí)也防止出現(xiàn)欺詐、錯(cuò)誤和不當(dāng)?shù)刃袨?，促使單位有效利用資產(chǎn)，并保護(hù)資產(chǎn)，避免產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)和損失[3]。

（三）全面預(yù)算管理和內(nèi)部控制的關(guān)系

全面預(yù)算管理和內(nèi)部控制在組織的財(cái)務(wù)管理中扮演重要的角色，并密切關(guān)聯(lián)在一起。首先，在制定全面預(yù)算時(shí)，行政單位需要建立內(nèi)部控制機(jī)制，包括核實(shí)財(cái)務(wù)信息、審查數(shù)據(jù)來源、監(jiān)督預(yù)算編制過程等，如此才能確保預(yù)算數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和合法性，并防止發(fā)生錯(cuò)誤或不當(dāng)操作行為[4]。其次，預(yù)算可以作為內(nèi)部控制的一種工具，用于監(jiān)控和管理資源的使用。在實(shí)際工作中，通過與實(shí)際績(jī)效對(duì)比，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并采取糾正措施，以確保內(nèi)部控制的有效性。而內(nèi)部控制包括審計(jì)、審查和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行，這些工作環(huán)節(jié)和內(nèi)容在預(yù)算執(zhí)行過程中發(fā)揮著關(guān)鍵作用，不僅可以確保資源按照預(yù)算計(jì)劃使用，并能監(jiān)督實(shí)際支出與預(yù)算的符合度[5]。總之，全面預(yù)算管理和內(nèi)部控制是密切相關(guān)的概念，在現(xiàn)代財(cái)務(wù)管理中，它們通常一起被認(rèn)為是有效的管理和監(jiān)控工具，它們相互支持、相互配合，有效助力行政單位實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)目標(biāo)并降低管理風(fēng)險(xiǎn)。

二、基于全面預(yù)算管理強(qiáng)化行政單位內(nèi)部控制遇到的問題

（一）對(duì)全面預(yù)算管理的認(rèn)知不夠

全面預(yù)算管理是內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理的重要內(nèi)容之一，它可以有效地提高行政單位的成本控制能力、經(jīng)營(yíng)效率和管理水平。然而，一些行政單位的管理層由于對(duì)全面預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)不到位，不能從戰(zhàn)略的高度認(rèn)識(shí)和理解全面預(yù)算管理，而只是簡(jiǎn)單地將其看作財(cái)務(wù)預(yù)算管理，沒有將其與內(nèi)部控制結(jié)合起來，也沒有建立起完整的預(yù)算管理體系，最終導(dǎo)致行政單位全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制的聯(lián)系不緊密，無(wú)法有效發(fā)揮出內(nèi)部控制的作用。同時(shí)，也有一些行政單位缺乏對(duì)全面預(yù)算管理的重視程度，認(rèn)為其只是財(cái)務(wù)部門的工作內(nèi)容而已。這些錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)和觀念給行政單位的全面預(yù)算管理成效帶來了巨大的影響。

（二）預(yù)算編制方法的科學(xué)性不足

一些行政單位可能固守一種固定的預(yù)算編制方法，以至于不能靈活、有效適應(yīng)不同的部門或項(xiàng)目的需求，從而導(dǎo)致不同部門或項(xiàng)目的資源分配不合理，進(jìn)而影響內(nèi)部控制的均衡性。而一些行政單位可能主要依賴過去的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)來制定預(yù)算，未充分考慮到外部環(huán)境的變化、市場(chǎng)趨勢(shì)和未來的戰(zhàn)略目標(biāo)，這種方法會(huì)導(dǎo)致預(yù)算不夠準(zhǔn)確。

（三）預(yù)算監(jiān)管評(píng)價(jià)機(jī)制有待完善

全面預(yù)算管理為行政單位提供了更全面、更具綜合性的預(yù)算編制和執(zhí)行框架，而在實(shí)際工作中，有效的監(jiān)管和評(píng)價(jià)機(jī)制更為重要，這是確保資源的合理分配和內(nèi)部控制有效實(shí)施的基石。但是，目前一些行政單位的預(yù)算監(jiān)管評(píng)價(jià)機(jī)制還存在一系列問題。首先，預(yù)算監(jiān)管評(píng)價(jià)機(jī)制的定性和定量指標(biāo)不夠清晰和具體，導(dǎo)致政府部門難以準(zhǔn)確衡量并評(píng)估預(yù)算執(zhí)行的質(zhì)量和效果，并難以迅速識(shí)別和解決潛在的問題。其次，在全面預(yù)算管理下，行政單位的活動(dòng)和需求常常發(fā)生變化，因此需要靈活地監(jiān)管和評(píng)價(jià)機(jī)制，以便隨時(shí)適應(yīng)新的情況和挑戰(zhàn)。然而，現(xiàn)有的預(yù)算監(jiān)管評(píng)價(jià)機(jī)制往往過于刻板，不夠靈活，無(wú)法及時(shí)跟蹤和反饋信息。

（四）內(nèi)部控制制度體系有待健全

建立健全內(nèi)部控制制度體系是提高行政單位內(nèi)部控制管理水平的重要基礎(chǔ)，當(dāng)前一些行政單位在建立內(nèi)部控制制度方面還存在很多問題，這些問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是有些行政單位缺乏明確的內(nèi)部控制政策和程序，導(dǎo)致組織內(nèi)部控制措施的不一致性和混亂。缺乏明確的指導(dǎo)方針可能使得員工難以理解應(yīng)該如何執(zhí)行內(nèi)部控制。二是有些行政單位內(nèi)部控制措施分散在不同的部門或業(yè)務(wù)單位，缺乏整體性的協(xié)調(diào)和管理。這可能導(dǎo)致冗余、不必要的復(fù)雜性和資源浪費(fèi)。三是有些行政單位的內(nèi)部控制制度體系可能未能及時(shí)適應(yīng)組織的變化，包括業(yè)務(wù)發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步、法規(guī)變化等，這會(huì)導(dǎo)致內(nèi)部控制措施的過時(shí)或者不適用。

（五）信息系統(tǒng)的功能發(fā)揮不充分

信息系統(tǒng)是行政單位內(nèi)部控制中的重要工具，雖然我國(guó)很多行政單位的信息系統(tǒng)都已經(jīng)開始實(shí)施，但是其功能并沒有得到充分的發(fā)揮。究其原因，主要是行政單位沒有充分認(rèn)識(shí)到信息系統(tǒng)對(duì)內(nèi)部控制的重要作用，而且在使用過程中也沒有按照相關(guān)規(guī)定來執(zhí)行。除此以外，從當(dāng)前實(shí)際情況來看，還存在幾個(gè)細(xì)節(jié)方面的問題：一是信息系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)質(zhì)量不夠高，包括數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確、不完整或者不及時(shí)。這會(huì)影響內(nèi)部控制的可靠性，因?yàn)閮?nèi)部控制通常依賴于準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)來支持決策和監(jiān)督。二是行政單位的信息系統(tǒng)缺乏必要的模塊或功能，或者系統(tǒng)過于陳舊，無(wú)法滿足全面預(yù)算管理和內(nèi)部控制的需要。三是有些行政單位使用多個(gè)不同的信息系統(tǒng)，這些系統(tǒng)之間缺乏有效集成，導(dǎo)致數(shù)據(jù)冗余、不一致和操作復(fù)雜性，從而降低了內(nèi)部控制的效率。

（六）相關(guān)人員專業(yè)素養(yǎng)參差不齊

行政單位在進(jìn)行全面預(yù)算管理工作的過程中，需要大量的工作人員參與到其中，而由于我國(guó)行政單位長(zhǎng)期存在著“重業(yè)務(wù)，輕管理”的現(xiàn)象，這就導(dǎo)致了很多工作人員并沒有樹立起正確的意識(shí)，同時(shí)，由于行政單位在進(jìn)行全面預(yù)算管理工作時(shí)缺少科學(xué)有效的考核機(jī)制，這就導(dǎo)致了很多工作人員并沒有形成較強(qiáng)的責(zé)任心，其工作態(tài)度也不夠端正。這些工作人員在實(shí)際的工作中也沒有嚴(yán)格遵守相關(guān)規(guī)定，最終就導(dǎo)致行政單位的相關(guān)人員專業(yè)素養(yǎng)參差不齊的情況。另外，一些行政單位的相關(guān)人員也缺乏足夠的專業(yè)知識(shí)和技能，無(wú)法深入理解和執(zhí)行內(nèi)部控制的要求，這會(huì)嚴(yán)重導(dǎo)致行政單位的內(nèi)部控制工作執(zhí)行不到位或不規(guī)范。

三、基于全面預(yù)算管理強(qiáng)化行政單位內(nèi)部控制的實(shí)施策略

（一）加深對(duì)相關(guān)理論的研究，樹立良好的內(nèi)控和全面預(yù)算管理意識(shí)

通過樹立良好的內(nèi)控和全面預(yù)算管理意識(shí)，形成一種以高效管理和資源優(yōu)化為導(dǎo)向的組織文化，能夠激發(fā)行政單位工作人員的責(zé)任感和參與度，促進(jìn)全員積極參與內(nèi)控和預(yù)算管理的工作，從而確保全面預(yù)算管理得以有效實(shí)施。對(duì)此，行政單位應(yīng)開展全面預(yù)算管理的宣傳活動(dòng)，向管理層和員工清晰地宣貫全面預(yù)算管理的概念、原則和價(jià)值。并舉辦內(nèi)部培訓(xùn)課程，提供有關(guān)全面預(yù)算管理的詳細(xì)內(nèi)容，以幫助員工理解其與內(nèi)部控制的關(guān)聯(lián)性。在此基礎(chǔ)上，行政單位應(yīng)建立獨(dú)立的全面預(yù)算管理團(tuán)隊(duì)，由其負(fù)責(zé)推動(dòng)和監(jiān)督實(shí)施，以確保內(nèi)部控制在預(yù)算管理中得到充分的整合。另外，行政單位應(yīng)積極整合內(nèi)外部資源，包括財(cái)務(wù)、戰(zhàn)略規(guī)劃、風(fēng)險(xiǎn)管理等部門的協(xié)同合作。確保各個(gè)部門理解并積極支持全面預(yù)算管理的目標(biāo)，以協(xié)力推動(dòng)實(shí)施。此外，行政單位還應(yīng)借鑒成功案例，或與其他具有成功經(jīng)驗(yàn)的單位進(jìn)行交流合作，學(xué)習(xí)借鑒其成功經(jīng)驗(yàn)，不斷完善自身的全面預(yù)算管理策略，從而實(shí)現(xiàn)更高效地利用資源、提升管理水平。

（二）優(yōu)化預(yù)算編制方法，提高預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性

優(yōu)化預(yù)算編制方法，提高預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性是加強(qiáng)內(nèi)部控制和全面預(yù)算管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這需要行政單位采取以下措施來確保編制的預(yù)算能夠更好地滿足單位的戰(zhàn)略需求和財(cái)務(wù)管理目標(biāo)[6]。第一，引入更為科學(xué)的預(yù)算編制方法，包括但不限于零基礎(chǔ)預(yù)算、活動(dòng)基礎(chǔ)預(yù)算、績(jī)效預(yù)算等。這些方法不僅要考慮過去的開支和需求，還要將重點(diǎn)放在組織的戰(zhàn)略目標(biāo)、長(zhǎng)期規(guī)劃和績(jī)效指標(biāo)上。通過與戰(zhàn)略規(guī)劃對(duì)接，預(yù)算編制可以更加科學(xué)，從而確保資源的優(yōu)化配置，支持組織的長(zhǎng)期發(fā)展。第二，科學(xué)的預(yù)算編制方法應(yīng)該依賴于準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)和合理的假設(shè)，行政單位需要確保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和完整性，以便預(yù)算編制過程中的決策和分析能夠建立在可靠的基礎(chǔ)上。第三，預(yù)算編制過程中需要充分考慮到各種可能會(huì)發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)以及不確定性因素，以便更好地應(yīng)對(duì)各種突發(fā)情況。

（三）健全預(yù)算監(jiān)管評(píng)價(jià)機(jī)制，促進(jìn)全面預(yù)算管理的執(zhí)行與落實(shí)

行政單位建立一套健全的財(cái)政監(jiān)管評(píng)價(jià)機(jī)制，更有助于確保全面預(yù)算管理的執(zhí)行與落實(shí)，提高資源的有效使用，同時(shí)，也可提高行政單位的透明度和責(zé)任感。對(duì)此，行政單位可采取的具體實(shí)施策略如下：第一，行政單位應(yīng)明確監(jiān)管和評(píng)價(jià)的責(zé)任和職權(quán)，這包括確定負(fù)責(zé)監(jiān)督和評(píng)估全面預(yù)算管理的機(jī)構(gòu)或部門，明確他們的職責(zé)、權(quán)力和責(zé)任，這樣有助于確保監(jiān)管和評(píng)價(jià)工作能夠高效開展，并得到有效的執(zhí)行和落實(shí)。第二，行政單位需要制定明確的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，這些指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)要能夠定量地反映出政策的執(zhí)行情況和結(jié)果，為后期監(jiān)管和評(píng)估提供客觀依據(jù)。第三，行政單位應(yīng)建立定期的監(jiān)督和審查機(jī)制，包括內(nèi)部審計(jì)、外部審計(jì)和獨(dú)立評(píng)估等方式，以便用于檢查政策的執(zhí)行情況和可能的問題，確保全面預(yù)算管理政策的執(zhí)行符合相關(guān)規(guī)定。

（四）持續(xù)優(yōu)化單位的內(nèi)控環(huán)境，不斷完善內(nèi)部控制制度體系

通過持續(xù)優(yōu)化單位的內(nèi)控環(huán)境和不斷完善內(nèi)部控制制度體系，行政單位可以提高全面預(yù)算管理的執(zhí)行和內(nèi)部控制的有效性，進(jìn)一步確保資源的有效管理，降低運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，更好地實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)目標(biāo)。對(duì)此，行政單位需要采取的措施如下：第一，完善內(nèi)部控制制度體系，并使其與單位的戰(zhàn)略目標(biāo)和長(zhǎng)期規(guī)劃相一致，以此保障資源的最佳配置效果和績(jī)效的改進(jìn)成效。第二，建立明確的內(nèi)部控制政策、流程和程序，以確保所有單位相關(guān)工作人員都能理解和遵守相關(guān)的政策和程序。第三，隨著單位的發(fā)展和外部環(huán)境的變化，內(nèi)部控制制度體系也需要進(jìn)行調(diào)整和升級(jí)。第四，對(duì)內(nèi)部控制制度體系要建立反饋和改進(jìn)機(jī)制，如果發(fā)現(xiàn)問題或存在需要改進(jìn)的情況，要及時(shí)采取相應(yīng)的措施來解決，以不斷提高內(nèi)部控制的質(zhì)量和有效性。

（五）推進(jìn)信息化系統(tǒng)建設(shè)，切實(shí)發(fā)揮信息化應(yīng)用優(yōu)勢(shì)

信息化系統(tǒng)建設(shè)對(duì)于行政單位提高運(yùn)營(yíng)效率、提升服務(wù)能力以及應(yīng)對(duì)各種挑戰(zhàn)都具有深遠(yuǎn)的意義。在今天的數(shù)字時(shí)代，它已經(jīng)成為各行政單位不可或缺的工具。在使用信息化系統(tǒng)建設(shè)方面，行政單位需要注意下述三點(diǎn)事項(xiàng)：第一，在功能應(yīng)用方面，行政單位的信息化系統(tǒng)應(yīng)該具備分析和報(bào)告功能，包括數(shù)據(jù)儀表板、預(yù)算模擬工具、績(jī)效指標(biāo)追蹤等功能，如此才能使管理層能夠更好地了解組織的財(cái)務(wù)狀況和績(jī)效表現(xiàn)。第二，在數(shù)據(jù)質(zhì)量方面，應(yīng)加強(qiáng)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、完整性和安全性，并采取加密、訪問控制、備份和恢復(fù)計(jì)劃等措施保護(hù)數(shù)據(jù)免受潛在的威脅。第三，在后期維護(hù)方面，行政單位應(yīng)不斷優(yōu)化信息化系統(tǒng)，并根據(jù)自身單位的實(shí)際需求和相關(guān)的技術(shù)進(jìn)步及時(shí)進(jìn)行升級(jí)和更新。

（六）強(qiáng)化人才隊(duì)伍建設(shè)，提升預(yù)算管理人員的專業(yè)性

擁有相關(guān)專業(yè)背景的人員能更好地理解和應(yīng)用全面預(yù)算管理和內(nèi)部控制的原則，因此，行政單位應(yīng)吸引具備相關(guān)背景和技能的專業(yè)人才。對(duì)于現(xiàn)有的人才隊(duì)伍，要提供內(nèi)部控制和全面預(yù)算管理相關(guān)的培訓(xùn)課程，以確保工作人員具備必要的專業(yè)知識(shí)和技能。同時(shí)，在日常工作中，建立導(dǎo)師制度，讓有經(jīng)驗(yàn)的員工指導(dǎo)和培養(yǎng)新員工，這樣就可以幫助新員工更快地提高他們的專業(yè)素養(yǎng)。此外，還應(yīng)通過績(jī)效考核、360 度反饋等方式定期評(píng)估工作人員的績(jī)效，并提供詳細(xì)的反饋和發(fā)展建議，以幫助他們不斷改進(jìn)和提升專業(yè)素養(yǎng)。

結(jié)語(yǔ)

全面預(yù)算管理和內(nèi)部控制的結(jié)合有助于行政單位更有效地規(guī)劃、分配和監(jiān)督資源的使用。同時(shí)，公共資源將更加精確地用于滿足社會(huì)需求，減少不必要浪費(fèi)，提高其使用效率。然而，目前行政單位在實(shí)施全面預(yù)算管理過程中面臨的問題，需要通過采取加深對(duì)相關(guān)理論的研究、優(yōu)化預(yù)算編制方法、健全預(yù)算監(jiān)管評(píng)價(jià)機(jī)制、持續(xù)優(yōu)化單位的內(nèi)控環(huán)境、推進(jìn)信息化系統(tǒng)建設(shè)、強(qiáng)化人才隊(duì)伍建設(shè)等一系列措施來進(jìn)行優(yōu)化和改進(jìn)，以此來不斷提高行政單位的公共服務(wù)質(zhì)量。