胡海鶴, 仝 進, 胡靜竹

(北京市交通綜合治理事務中心, 北京 100161)

0 引言

我國機動車保有量持續(xù)攀升,城市內部停車位供需關系極不平衡,“停車難”已成為我國各個城市的熱點民生問題,嚴重影響著居民生活的幸福指數. 整治停車亂象,緩解供需矛盾,實現(xiàn)區(qū)域停車資源平衡、精細化管理與定制化服務,其前提也是關鍵的一步是對城市停車設施進行系統(tǒng)性的調查,摸清停車底數,掌握停車資源分布并進行常態(tài)化更新,這對盤活停車資源、提高既有車位利用效率、落實錯時共享停車、開展停車綜合治理等工作具有重要意義.

為掌握城市停車資源情況,我國各城市停車主管部門和運營企業(yè)采取了一系列措施. 例如北京、深圳、南寧、東莞等城市先后開展了系統(tǒng)性的城市停車設施普查工作,組織第3方機構的普查員分區(qū)現(xiàn)場調查停車建筑配建、停車場所屬建筑性質、路外公共停車場、路內停車設施、車位數、管理方式等基本信息. 停車普查的目的是摸清城市停車資源底數、及時調查匯總停車設施建設和實際運行情況,利用準確、全面的停車資源基礎數據為城市停車工作奠定基礎. 另外,多數城市的停車調查工作是抽樣調查,且僅涉及到城市中某些區(qū)域,如城市既有老舊小區(qū)、商業(yè)中心等. 對于整個城市的停車設施情況,如停車場類別、停車場數量、停車位數量、停車需求等并不清楚,這也就無法從源頭進行停車資源統(tǒng)籌和管理工作.

在此背景下,本文研究搭建北京市停車資源管理與綜合應用平臺,構建北京市停車設施信息報送工作機制,實現(xiàn)全市停車資源統(tǒng)籌,為開展停車規(guī)劃建設、停車精細化管理、精準化服務、交通綜合治理、停車資源共享等提供科學的數據支撐.

1 城市停車資源調查分析

1.1 城市停車資源調查現(xiàn)狀及問題分析

2015年北京市推進停車資源普查工作,結果表明基本停車位與出行停車位比例失衡,居住車位缺口129萬,夜間停車矛盾突出[1]. 2016年深圳市推進停車全面大調查工作,通過“干什么、誰來干、干多少、怎么干”工作機制,實現(xiàn)深圳市域范圍內各類停車設施全樣本的大調查[3]. 南寧市、沈陽市、東莞市等國內其他城市先后也在開展停車資源普查工作,普查結果表明停車資源缺口大,且在不同時間、空間上的分布呈現(xiàn)不均衡性和差異性[4].

通過普查模式能全面掌握城市停車資源情況,但也存在一些問題:①全市性的停車普查工作耗費大量人力、物力,且不能每年持續(xù)開展,不能實時、動態(tài)的掌握停車設施信息變化情況;②委托第3方技術單位開展,缺少與街道、社區(qū)或停車設施設置單位的深度溝通,調查數據準確性有待考量;③停車普查數據未與城市真實的街鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)(村)等行政管理邊界結合,且與其他政府主管部門數據共享困難;④停車調查對于居住小區(qū)、單位大院、企事業(yè)單位等只面向特定對象(住戶、企業(yè))開放的非經營性停車設施資源不明,尚不能統(tǒng)籌道路、經營性停車設施、非經營性停車設施等停車資源;⑤隨著時間的推移,上版停車普查數據的時空有效性不能保證,近年來機動車和停車設施的數量、空間分布隨著道路停車改革、背街小巷環(huán)境整治促提升等工作的開展,也都發(fā)生了較大變化,原有的摸底數據無法有效全面地反映日新月異的現(xiàn)代社會停車資源情況.

此外,為掌握城市部分典型區(qū)域的停車特征,有針對性的提出停車綜合治理方案. 國內學者通常對研究區(qū)域進行停車抽樣調查. 齊艷華[5]在上海中心城區(qū)100個居委會中通過紙質調查問卷方式,對區(qū)內的有車居民和無車居民進行了入戶調查,調查結果顯示在小區(qū)中實際停放車輛數是停車位數量的1.22倍,超過一半的車輛在小區(qū)內沒有專屬停車位. 唐偉[6]在西安市選取了具有代表性的40個居住小區(qū),通過停車調查分析居住小區(qū)停車設施總體特點、停車設施選擇特點、居民對停車設施的改造意愿等差異. 這些局部性小范圍停車調查與結果分析,并不能反映整個城市的整體停車資源情況,雖以小見大,然有失偏頗[8]. 同時,抽樣調查的樣本也不能反映不同地塊屬性下整體的停車供給與需求情況.

1.2 城市停車資源調查必要性分析

目前國內各大城市都在逐步開展道路停車改革,對路內停車場實施電子收費. 例如,北京市自2018年開始首先在東城區(qū)和西城區(qū)試點路內停車電子收費,2019年將東西城試點經驗推廣到全市其他各區(qū),截止目前北京市17個區(qū)都已實施電子收費,并將所有道路停車信息接入市級道路停車電子收費系統(tǒng). 此外,全市約2 600個備案經營的公共停車場、72萬個車位的信息也已納入停車資源管理平臺,但對于居住小區(qū)、單位大院、企事業(yè)單位等只面向特定對象(住戶、企業(yè))開放的非經營性停車設施資源,仍存在底數不明,臺賬不清等問題,城市無法統(tǒng)籌道路停車設施、經營性停車設施、非經營性停車設施等停車資源,為屬地政府開展停車規(guī)劃、建設與運營管理等工作提供科學的數據支撐. 在此背景下,有必要對面向特定對象開放的非經營性停車資源進行常態(tài)化調查,同時避免停車普查存在的問題,本文研究借助各級停車管理部門、停車設施運營單位和設置單位等多方力量,開展停車設施停息報送工作.

停車設施信息報送工作能有效服務于未來停車規(guī)劃和治理的需要:

1)服務于未來停車規(guī)劃和建設的需要,開展停車設施信息報送實施過程中,可從街道、社區(qū)、地塊逐個地塊的信息報送,實現(xiàn)停車資源底數清、情況明,服務科學決策;并將地理信息和屬性信息相互結合,在掌握此數據基礎之上,添加地塊范圍內的其他類型信息(如建筑年代、建筑面積等),能有效掌握各類建筑停車缺口,為開展停車規(guī)劃建設奠定基礎.

2)服務于停車精細化管理的需要,通過微信小程序填報的方式實施停車設施信息報送后,可形成全市停車資源數據庫,并實現(xiàn)停車資源數據的動態(tài)采集、實時錄入以及動態(tài)分析等功能,屬地政府可利用其中的信息和資源,對停車矛盾突出和問題明顯的區(qū)域精準發(fā)力,制定有針對性的方案措施,更好地發(fā)揮屬地政府在停車精細化治理方面的作用.

3)服務3個治理的需要,首先是服務停車綜合治理,掌握底數,了解停車場供需、使用情況、存在的問題、管理措施和經驗,清楚工作重點,開展精細化治理和精準化服務. 其次是服務交通綜合治理,了解靜態(tài)交通秩序、交通組織管理過程中存在的問題,提出優(yōu)化思路及措施. 最后是服務社會治理的需要,通過緩解停車矛盾,規(guī)范停車秩序,緩解由此帶來的社會鄰里矛盾和糾紛,助力和諧宜居街區(qū)建設.

2 停車設施信息報送工作內涵

2.1 工作目標

停車設施信息報送的目的是實現(xiàn)居住小區(qū)、單位大院、企事業(yè)單位等只面向特定對象(住戶、企業(yè))開放的非經營性停車設施信息的上報,最終將非經營性停車設施、道路停車設施、備案經營性停車設施統(tǒng)一納入城市級停車資源平臺,組成全市停車資源“1張表、1張圖、1個庫”,并形成1個停車資源常態(tài)化更新機制,實現(xiàn)停車資源數據的信息化、動態(tài)化、空間化管理[15].

“1張表”即現(xiàn)狀停車設施基本情況表,形成各區(qū)、街鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)停車設施明細表. 可實時查詢道路、路外公共、居住小區(qū)以及其他各類型停車資源統(tǒng)計數據,獲取具體停車場的詳細信息,掌握情況.

“1張圖”即停車設施分布圖. 通過停車場的位置坐標,將停車設施信息疊加至地塊底圖上,實現(xiàn)停車設施數據的空間化,便于直觀地掌握轄區(qū)內停車資源分布情況.

“1個庫”即統(tǒng)一道路、公共停車、非經營性停車資源數據庫. 通過采集停車設施信息、居住區(qū)車輛停放信息、有償錯時共享停車場共享車輛信息,形成停車資源數據庫. 進而掌握人、車、房、位對應關系,摸清區(qū)域內剛性居住停車需求,提高停車管理精細化水平.

“1個機制”即停車設施信息報送更新機制. 城市停車管理部門與規(guī)劃和自然資源局、城市住房和城鄉(xiāng)建設局等部門建立數據更新機制,對新改擴建項目相關的地塊和停車設施數據動態(tài)更新,保證數據的有效性. 有了數據更新機制,日后便不需要進行大規(guī)模的停車普查,而只需在數據庫的基礎上進行更新和調整即可.

2.2 工作思路

依據城市行政區(qū)劃管理職責,按照“市級統(tǒng)籌、區(qū)級主責、街鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實、停車設施設置單位具體執(zhí)行”的工作原則,由城市級停車管理部門明確工作時序、工作內容、工作方案,區(qū)級指導協(xié)調、動員部署、審核確認;街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))具體培訓、組織信息報送、數據審核等,層層推進,嚴格落實各級主體責任,協(xié)作配合,高質量完成信息報送工作.

2.3 工作分工

停車設施信息報送工作的主體為各居住小區(qū)、單位大院、企事業(yè)單位等停車設施設置單位,各區(qū)負責組織轄區(qū)街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))完成具體報送工作,并納入市級停車資源管理平臺.

市級統(tǒng)籌,具體工作內容是城市級停車管理部門統(tǒng)籌停車設施信息報送的總體工作,包括下發(fā)停車設施信息報送工作通知,部署停車設施信息報送工作;開發(fā)市級停車資源平臺,為停車設施信息報送提供信息化手段;制定停車設施信息報送工作手冊,讓各區(qū)、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))設施信息報送工作人員能根據工作手冊就能組織開展信息報送工作;對各區(qū)停車設施信息報送工作進行宣講培訓以及抽查檢查.

區(qū)級主責,具體工作內容是各區(qū)停車管理部門按照市級要求,制定區(qū)域停車設施信息報送實施方案,組織專業(yè)地圖部門開展信息報送地圖生產加工;對各街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))進行宣傳培訓;組織各街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))開展信息報送;對信息報送數據進行復查審核,提交至市級停車資源平臺.

街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))落實,具體工作內容是對各停車設施設置單位進行停車設施信息報送工作培訓,協(xié)助專業(yè)地圖單位對轄區(qū)內各地塊的管理情況、邊界進行確認;組織各停車設施設置單位進行信息報送;審核停車設施信息報送數據.

停車設施設置單位具體執(zhí)行,工作內容是按照設施信息報送數據填報要求,將本單位范圍內所有停車設施數據通過微信小程序或網頁端錄入市級停車資源平臺,并對所填報數據的真實性、準確性負責.

2.4 工作步驟

停車設施信息報送工作具體分為底圖準備、數據錄入、數據確認、數據核查、數據更新5個步驟,各步驟具體工作內容如下.

2.4.1 底圖準備

為避免停車普查工作中停車底圖由第3方機構自行繪制,未與街鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)(村)行政管理邊界結合,無法與其他政府部門實現(xiàn)數據共享的問題. 在進行停車設施信息報送工作時,最先也是最重要的工作是以現(xiàn)狀行政地塊為基礎,結合停車實際管理情況,進行底圖繪制.

以城市規(guī)劃和自然資源局或城市測繪院提供的現(xiàn)狀地塊/院落圖層為基礎,結合現(xiàn)狀實際情況(權屬和管理相結合),利用地塊繪制系統(tǒng),對停車設施信息報送地塊邊界進行修改,形成調查底圖,調查底圖應滿足以下要求:

1)市、區(qū)、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))、社區(qū)(村)四級行政邊界圖層,屬性信息包括名稱、行政編碼;

2)地塊(院落)圖層以單獨建設或單獨管理的居住小區(qū)、單位大院為單元,屬性信息包括地塊編碼、名稱、地址、所屬街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))、所屬社區(qū)(村);地塊院落列表即為停車設施信息報送任務清單;

3)圖層坐標系使用GCJ02經緯度投影,無重疊、縫隙等拓撲錯誤;

4)各區(qū)、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))在組織停車設施信息報送前,應按實際管理情況對社區(qū)(村)、地塊(院落)數據進行修正,優(yōu)化.

底圖準備流程圖見圖1.

圖1 底圖準備流程圖

2.4.2 數據錄入

在數據錄入過程中,以街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))為單元,組織停車設施設置單位通過微信小程序按時完成信息錄入. 填報信息包含停車設施名稱、地址、管理單位、經緯度坐標、設施類型、車位情況、收費情況等內容.

停車位指劃設停車位和使用地磚、彩鋪、綠化帶等形式隔離且能清晰辨識,不占用消防通道的停車位. 因車位挖潛、新增等存在動態(tài)變化的,信息報送停車位數取最大值.

2.4.3 數據確認

為確保停車設施信息報送數據的真實性、準確性,采用二重審查法. 首先各街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))通過市級停車資源平臺配置的賬號對停車設施信息報送數據進行第1次審核確認,若發(fā)現(xiàn)問題返回核實,據實修改. 并從2方面對比,嚴控數據填報質量:①與轄區(qū)內居住小區(qū)、公共建筑的臺賬比對(公共建筑地塊數量=總地塊數-居住小區(qū)地塊數),地塊報送覆蓋率達90%以上,居住小區(qū)地塊覆蓋率達100%;②與城市已有停車調查得到的非經營性停車場車位信息比對,按街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、小區(qū)列出對比明細表,對于車位數減少的,給出說明并報區(qū)停車管理部門.

各區(qū)級停車管理部門匯總轄區(qū)停車設施信息報送數據,并對區(qū)域內車位數量、分布進行分析,對部分街鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行抽查復核,發(fā)現(xiàn)問題及時反饋各街鄉(xiāng)鎮(zhèn),由街鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接修改或返回停車設施設置單位修改后,再次提交至各區(qū)停車管理部門審核,通過后統(tǒng)一納入市停車綜合管理服務系統(tǒng).

2.4.4 數據核查

數據入庫后,由市停車主管部門組織專業(yè)力量對各區(qū)數據質量進行核查,形成核查報告,對報送信息有誤的停車場督促整改.

2.4.5 數據更新

建立停車設施數據定期更新機制. 根據停車設施規(guī)劃、管理、運行變化情況,對于地塊信息發(fā)生改變,由城市停車管理部門會同城市規(guī)劃和自然資源局,更新相應的地塊底圖數據,同時區(qū)停車管理部門組織各街鄉(xiāng)鎮(zhèn)及停車設施設置單位及時完成停車設施相關數據的更新;對于停車設施數據發(fā)生變動的,停車設施設置單位應于規(guī)定時間內在微信小程序或網頁端完成報送數據更新.

3 實踐應用

按照停車設施信息報送工作的目標、思路、分工與具體步驟,以北京市朝陽區(qū)八里莊街道為試點,開展停車設施信息報送工作,以驗證本文方案的有效性和可操作性.

3.1 北京市朝陽區(qū)八里莊街道基本情況

八里莊街道面積4.4 km2,常住人口約10萬人,管轄14個社區(qū). 以朝陽路為界,路南基本為企業(yè)的生產區(qū),路北基本為居民生活服務區(qū),高端商業(yè)、新建、老舊小區(qū),停車供需矛盾突出,具體轄區(qū)范圍見圖2.

圖2 朝陽區(qū)八里莊街區(qū)轄區(qū)圖

3.2 八里莊街道停車設施信息報送工作推進流程

將八里莊現(xiàn)狀地塊數據較細碎的1 000多個圖斑合并切割為150個圖斑,與街道管理的100個管理單元對比,參考社區(qū)和現(xiàn)場調查人員意見糾正實際管理邊界,形成了“街道、社區(qū)、院落”三級的調查底圖.

調查底圖和信息報送微信小程序完成后,制定了信息報送工作方案,組建工作專班,通過北京市停車管理部門、朝陽區(qū)停車管理部門、八里莊街道辦事處、八里莊街道內的停車運營公司、八里莊街道內的停車設施設置單位、專業(yè)測繪機構等部門的密切配合,利用約3周時間完成八里莊街道轄區(qū)內所有停車設施的信息報送工作;微信小程序信息報送工作流程見圖3.

圖3 微信小程序信息報送工作流程圖

3.3 工作成果

在八里莊街道實施了本文提出的停車設施信息報送工作機制后,形成了八里莊街道的停車資源“1張表”(現(xiàn)狀停車設施基本情況表)、“1張圖”(停車設施分布圖)、“1個庫”(停車資源共享數據庫),具體如下.

3.3.1 “1張表”——現(xiàn)狀停車設施基本情況表

八里莊街道,總共有80個停車場,25 798個車位;其中,居住小區(qū)有44個停車場,16 438個車位;單位大院有6個停車場,408個車位;公配建停車場3個,有1 650個車位;路外公共停車場18個,有 6 423個車位;道路停車場9個,有879個車位. 結合用地性質看,居住小區(qū)內車位數量最多,路外公共停車場次之,而單位大院停車位最少,各類停車設施基本情況,見表1.

表1 八里莊街道停車設施基本情況表

針對居住小區(qū)和單位大院,還獲取了常停車輛數(有車位產權或包月車輛)、樓棟數、戶數等信息,具體見表2. 居住小區(qū)內的常停放車輛數接近于現(xiàn)有的總停車位數量,而單位大院內的停放車輛數遠小于現(xiàn)有的總停車位數量.

表2 居住區(qū)車輛停放相關信息

為便于屬地管理,還可將停車設施報送數據按街道、社區(qū)等維度進行分析,可得到各社區(qū)相應的居住小區(qū)和單位大院的停車設施分布,停車場數、停車位數、常停車輛數和供需比例以及其他停車位數量,具體見表3. 通過分析發(fā)現(xiàn),甘露園社區(qū)、甘露園中里社區(qū)、紅廟社區(qū)、羅馬嘉園社區(qū)停車場供不應求,停車位超負荷使用.

表3 各社區(qū)停車設施分布情況

3.3.2 “1張圖”——停車設施分布圖

通過停車場的位置坐標,將停車設施信息疊加至地塊底圖上,實現(xiàn)停車設施數據的空間化,更為直觀地反映轄區(qū)內停車資源分布情況,八里莊街道停車資源“1張圖”見圖4. 通過停車資源分布圖發(fā)現(xiàn),在空間分布上八里莊街道非經營性停車設施、未登記的停車設施分布較多,公共停車設施次之.

圖4 八里莊停車資源分布圖

3.3.3 “1個庫”——停車資源數據庫

形成停車資源數據庫,包括停車資源和停車管理數據庫,其中,備案系統(tǒng)、登記系統(tǒng)、道路停車系統(tǒng)各自收集到的經營性備案停車場數據、非經營性停車場數據、道路停車數據形成停車資源數據庫. 在此基礎上,通過居住區(qū)域認證系統(tǒng),掌握人、車、房、車位對應關系,摸清區(qū)域內剛性居住停車需求,并根據錯時共享系統(tǒng),利用停車場和車輛匹配情況,為提高停車位周轉效率、盤活存量停車資源提供數據支撐.

4 工作經驗與建議

4.1 市級統(tǒng)籌、各區(qū)主責,共同做好工作組織

以區(qū)和街道為單位組織停車設施信息報送工作,將全市工作分解到各區(qū)、各街道,壓實責任,鼓勵先進、督促落后;明確街道工作職責,糾正停車場地塊邊界、組織填報、審核數據、動態(tài)管理、街道責任規(guī)劃師全程參與;明確市級工作職責,制定停車信息報送工作手冊和調查底圖要求,講解政策法規(guī)、培訓系統(tǒng)和小程序操作方法、持續(xù)提高系統(tǒng)易用性.

4.2 用好兩支隊伍,做好停車設施信息報送工作

停車管理部門在組織開展停車設施信息報送過程中,建議組織兩支專業(yè)技術力量.

調查底圖加工隊伍,建議協(xié)調城市規(guī)劃和自然資源局或測繪院編制調查底圖,并根據街道在信息報送過程中反饋的情況,對社區(qū)(村)行政邊界、院落地塊邊界進行調整完善.

停車設施信息報送隊伍,建議委托交通運輸工程專業(yè)相關的第3方調查機構,協(xié)助街道開展培訓、信息報送指導、現(xiàn)場核實等工作,確保停車設施信息報送數據的覆蓋率和準確率.

4.3 建立臺賬,考核信息報送覆蓋率,保證停車場不漏報

建立停車資源臺賬(地塊清單),提示街鄉(xiāng)鎮(zhèn)督促停車設施管理單位填報數據. 在地圖上標注各地塊停車設施信息報送狀態(tài),地塊底圖顏色代表不同信息報送狀態(tài),可辨別停車場信息報送情況、減少重復和遺漏. 組織市級抽查復核,對各區(qū)信息報送覆蓋率、準確率進行排名通報.

4.4 制定停車調查工作手冊,保障報送單位數據的準確性

前期培訓宣貫,講解填報流程和要求;制定停車設施信息報送手冊,輔助填報人員學習、填報;專業(yè)團隊全程跟蹤進行業(yè)務指導;對于街鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)級審核確認的數據,均需打印數據表加蓋公章確認;組織調查員,開展現(xiàn)場抽查核驗,對于填報不準確的數據,組織重新填報;采取街道底賬核對的方式,對車位數據準確性進行校核.

5 結束語

分析城市停車資源調查現(xiàn)狀及問題的基礎上,提出了城市停車設施信息報送工作模式并剖析其內涵,搭建了全市停車資源“1張表、1張圖、1個庫、1個停車資源常態(tài)化更新機制”,實現(xiàn)了停車資源數據的信息化、動態(tài)化、空間化管理. 并在北京市八里莊街道開展試點工作,準確地掌握了本街道所有社區(qū)各類停車資源的分布情況,一方面驗證了停車設施信息報送方案的有效性和可操作性,也為其他城市停車資源調查工作提供了成功的經驗借鑒;另一方面通過停車設施信息報送工作,能全面掌握城市停車資源,使各級部門掌握資源供需分布狀況,能對停車矛盾和問題點精準發(fā)力,為停車設施的規(guī)劃、建設、管理提供統(tǒng)一的數據基礎.