○張明源

中共遼寧省委黨校經濟學教研部 遼寧沈陽 110004

一、引言與綜述

基礎設施建設是經濟社會發(fā)展的重要支撐，適度超前開展基礎設施投資將是未來十年我國經濟發(fā)展的底層基礎。黨的二十大報告明確指出構建現(xiàn)代化基礎設施體系是推動高質量發(fā)展的重要一環(huán)。2022年以來，習近平總書記也多次強調基礎設施建設對我國的重要性。2022年4月，中央財經委員會第十一次會議強調全面加強基礎設施建設，加快開展新型基礎設施建設。2023年1月31日中央政治局第二次集體學習中，習近平總書記明確強調要“適度超前部署新型基礎設施建設”。為了響應黨中央的最新指示，適度超前開展新型基礎設施建設將成為我國今后一段時期的重要政策方向之一。因此，有必要對我國基建投資的能力開展深入研究。

政府財政在推進超前開展基礎設施建設的過程中扮演關鍵角色。2023年7月24日，中共中央政治局會議強調發(fā)揮政府投資的帶動作用。盡管民間投資是促進經濟增長的“發(fā)動機”，但是政府投資的“壓艙石”托底作用是一切的根基。政府投資的發(fā)力可以增強民間投資的信心與積極性，提升投資增長的內在動力。在適度超前開展基礎設施建設領域，依靠政府財政靠前發(fā)力成為促進基建投資的主要因素之一。在此背景下，政府的財政承受能力成為發(fā)揮政府投資帶動作用的主要約束。因此，有必要回答以下三個問題：目前我國政府財政在基礎設施建設投資中扮演什么樣的角色？政府財政資金能否帶動民間資金助力基建投資？未來政府財政在適度超前基建投資中的行動路徑是什么？

對于基礎設施建設投資，學界長期關注投資背后的宏觀經濟效應。自2008年以后，很多學者認為基建投資對經濟增長的拉動作用越來越有限。胡李鵬等（2016）、廖茂林等（2018）、郭鵬飛等（2020）認為基建投資對經濟增長的有效拉動作用變弱。張明源（2021）認為我國過去基礎設施投資沒有達到效率最優(yōu)的原因在于投資背離了人口流動的方向。雖然基建投資的投資效率可能受到機會成本、擠出效應、利用效率等多方面影響①澎湃新聞：《新一輪基礎設施潮，如何提高投資效率？》，2022年5月19日，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_18172741。，但是實際上基建投資在后疫情時代仍將長期成為我國宏觀調控政策的發(fā)力點。既然基礎設施建設將成為我國未來穩(wěn)增長、促發(fā)展的重要政策方向，那么需要進一步關注我國基建投資的發(fā)展?jié)摿εc未來的前進方向。余永定（2022，2023）認為我國基礎設施建設投資的最大問題是融資結構不合理，這是導致我國地方政府債務不斷惡化的重要原因，而政府財政主動發(fā)力會有助于基礎設施投資走上正軌。既往的文獻缺乏從財政可承受能力的角度研究基建投資中的政府角色問題，而僅僅關注基建投資對經濟增長的拉動作用，并沒有從改善基建投資的融資結構方面探討基礎設施建設的可行性問題。面對習近平總書記對基礎設施建設的最新指示，有必要對我國未來適度超前開展基礎設施建設的能力進行深入討論。本文的主要學術貢獻有三：一是基于統(tǒng)計數(shù)據(jù)對我國政府在基建投資領域的歷史作用進行梳理；二是通過計算政府財政投資支出乘數(shù)研究政府資金在基建投資中對民間資金的撬動作用；三是厘清財政可持續(xù)性與政府開展基礎設施建設投資的關系，并對我國適度超前開展基礎設施建設投資的財政空間進行估算，進而從發(fā)揮財政資金效率的角度對我國超前開展基礎設施建設提出政策建議。

二、基礎設施建設投資中的政府角色

從現(xiàn)實情況來看，政府主要通過預算資金②政府財政預算分為四部分，分別為一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算以及社?；痤A算，即財政的“四本賬”。參與基礎設施建設。本文將財政預算資金中凡是涉及固定資產投資的資金都算為政府參與基礎設施建設的投資資金，梳理歸納政府在基建投資中的關鍵角色。

（一）基礎設施建設中的預算資金規(guī)模

我國基礎設施建設資金中的預算資金來源一般有三：一是一般公共預算中用于基礎設施建設的部分；二是政府專項債等債務資金用于基礎設施建設的部分；三是政府性基金預算中用于基礎設施建設的部分。

1.基礎設施建設資金中一般公共預算資金部分。我國一般公共預算資金數(shù)據(jù)是行業(yè)層面，本文將用于綠色保護支出、城鄉(xiāng)基本支出、農林水利公共支出、交通運輸支出等行業(yè)支出歸為基礎設施建設支出部分。如圖1 所示，從2015 年開始，基礎設施建設相關的四類預算內資金規(guī)模占比和增速總體均呈現(xiàn)下滑趨勢。2022 年，節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)社區(qū)事務、農林水和交通運輸四大類支出占公共財政支出的比重約22%，同比下降6.4%，已連續(xù)3 年絕對規(guī)模下降。這反映出一般公共預算用于基礎設施建設等資本支出減少的總體趨勢。由于統(tǒng)計局的財政支出數(shù)據(jù)中包括了相關行業(yè)的機構運行、人員費用等經常性支出③城鄉(xiāng)社區(qū)支出包括城鄉(xiāng)社區(qū)管理事務、城鄉(xiāng)社區(qū)規(guī)劃與管理、城鄉(xiāng)社區(qū)公共設施、城鄉(xiāng)社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、建設市場管理與監(jiān)督、其他城鄉(xiāng)社區(qū)支出等相關支出，其中相當一部分支出不是直接用于基礎設施建設。，并不能完全體現(xiàn)一般公共預算資金對基礎設施建設的貢獻。所以本文利用更加細致的三級行業(yè)支出數(shù)據(jù)來測算一般公共預算用于基礎設施建設的資金規(guī)模。

圖1 一般公共預算中基礎設施建設支出情況

根據(jù)2016—2022 年財政部公布的全國一般公共預算支出決算表，本文使用一般公共預算用于基礎設施建設支出的三級行業(yè)數(shù)據(jù)分析政府財政在其中扮演的角色。從表1可以看出，2016年以來，一般公共預算中用于基礎設施建設的支出占比逐年下降，2022年僅占7.4%。其中，城鄉(xiāng)社區(qū)公共基礎設施和農村基礎設施建設支出下降明顯。未來一段時間，在繼續(xù)做好“六穩(wěn)”“六?！北尘跋?，基礎設施建設相關支出仍然不是一般公共預算的支出重點，其占比可能延續(xù)同比下降的態(tài)勢。

表1 一般公共預算用于基礎設施建設的支出（2015—2022年）

2.基礎設施建設資金中專項債資金預算部分。地方政府債務問題是我國政府財政面臨的核心問題。根據(jù)最新數(shù)據(jù)顯示，自2017年以來，我國地方政府債券余額達到30.3 萬億元，其中專項債④專項債是指專門為土地儲備、收費公路和軌道交通逐步擴大到交通基礎設施、能源、農林水利、生態(tài)環(huán)保、社會事業(yè)、城鄉(xiāng)冷鏈等物流基礎設施（含糧食倉儲物流設施）、市政和產業(yè)園區(qū)基礎設施、國家重大戰(zhàn)略項目、保障性安居工程等九大領域募集資金的債券種類。的比重逐年增高。2021 年全年發(fā)行的地方政府債券中專項債的比例達65.7%。而從其投向來看，專項債是當下基礎設施的主要資金來源⑤國務院明確要求專項債資金不得用于土地儲備和房地產相關領域。。根據(jù)中誠信國際信用評級有限責任公司關于新增專項債資金用途的不完全統(tǒng)計，2020年用于基建的專項債資金比例高達63%，而2021年該比例仍有53%。財政部許宏才表示：“從資金投向看，約五成投向交通基礎設施、市政和產業(yè)園區(qū)基礎設施領域；約三成投向保障性安居工程及衛(wèi)生健康、教育、養(yǎng)老、文化旅游等社會事業(yè)；約兩成投向農林水利、能源、城鄉(xiāng)冷鏈物流等?！雹奕嗣袢請螅骸?021年新增專項債券已發(fā)行3.42萬億元，全年發(fā)行基本完成拉動投資效果顯著債務風險總體可控》，2021-12-16，https://m.huanqiu.com/article/461JPyNKQtI。適度超前開展基礎設施建設的背景下，專項債規(guī)模和投向長期內會保持穩(wěn)定，用于基建投資的資金仍將超過60%。

3.基礎設施建設資金中的政府性基金預算部分。政府性基金預算有一部分用于基礎設施建設，其中相當一部分是國有土地使用權出讓收入用于基礎設施建設的相關支出。據(jù)統(tǒng)計，自2010 年以來，國有土地使用權出讓金收入是全國政府性基金預算支出的支柱，占比長期在60%以上。其中，國有土地使用權出讓金收入的支出類別中，只有關于“城市建設支出”“農業(yè)農村”“保障性安居工程”這三個類別可以看作基礎設施建設支出，但是2015年后的數(shù)據(jù)缺失。從現(xiàn)有數(shù)據(jù)來看，2015年土地出讓金用于基礎設施建設的比例為20.4%，而在2010年時該比例達到33.8%。隨著我國房地產市場降溫，土地出讓金收入整體開始下滑。整體用于基礎設施建設的資金規(guī)模將大幅縮小，基建投資增速面臨較大壓力，如果國有土地使用權出讓金收入用于基礎設施建設的比重為15%，那么預計該部分支出約為10028億元。

除了國有土地使用權出讓金收入以外的政府性基金預算也有一部分用于基礎設施建設。表2是除專項債及土地收入外的政府性基金支出情況。從數(shù)據(jù)可以看出，政府性基金在鐵路、民航等領域存在長期性支出，且也存在支出規(guī)?？s小的情況。與2021 年相比，政府性基金支出減少約510 億元，對基礎設施建設資金的貢獻有所降低。

表2 政府性基金支出中基礎設施建設部分

（二）政府資金對基礎設施建設的重要性

2022年中央財經委第十一次會議指出，基礎設施是我國經濟社會發(fā)展的重要支撐，全面加強基礎設施建設，對國家安全、國內國際雙循環(huán)、建立統(tǒng)一大市場，以及推動高質量發(fā)展具有極其重大的意義。但是，一切的基礎設施建設離不開資金，而政府資金在基礎設施投資中的重要性不言而喻。

基于上文可以看出，我國基礎設施建設資金中的政府部分可以由三部分組成，分別為一般公共預算資金、專項債資金、政府性基金資金。2022 年的數(shù)據(jù)顯示，用于基礎設施建設的一般公共預算支出為19330.4 億元，用于基礎設施建設的專項債資金28269億元⑦用于基礎設施建設的專項債資金是估算結果。2022年我國專項債發(fā)行40384億元，其中七成比例約為28269億元。，用于基礎設施建設的政府性基金中國有土地出讓支出部分約為1萬億元，其余部分約為4200億元，上述合計約為6.18萬億元。2022年我國基礎設施投資增長9.4%，可以推斷2022 年我國基礎設施建設總量為20.64萬億元⑧我國2017年后只公布基礎設施投資增速，因此2022年的投資量是根據(jù)增速以2017年為基年計算而來。。因此，政府資金在我國基礎設施建設投資中的實際占比約為30%。

適度超前開展基礎設施建設需要政府的主動發(fā)力。從數(shù)據(jù)來看，近年來我國基建投資增速低迷的主要原因在于“公共設施管理”投資的低迷，尤其是“市政設施”投資下降（盛中明等，2022）?；A設施投資的最主要領域是市政設施建設。盡管企業(yè)是基礎設施建設的主要實施者，但地方政府在地方一級的基礎設施投資中扮演規(guī)劃、協(xié)調和監(jiān)督的重要作用。而且市政建設領域由于是公共產品，短期盈利性較差，私人投資者一般不會愿意進行融資。扈文秀、孔婷婷（2014）表示經濟波動時期，政府投資對民間投資具有引導和調節(jié)作用。曹書維和田廣輝（2020）認為規(guī)模層面上政府投資對私人投資起到了促進作用。因此，需要政府資金率先開展項目起步，從而帶動民間資金進入。政府資金對我國基礎設施建設的作用意義非凡，“十四五”規(guī)劃提出“新型基礎設施、新型城鎮(zhèn)化、交通水利等重大工程建設。面向服務國家重大戰(zhàn)略，實施川藏鐵路、西部陸海新通道、國家水網、雅魯藏布江下游水電開發(fā)、星際探測、北斗產業(yè)化等重大工程，推進重大科研設施、重大生態(tài)系統(tǒng)保護修復、公共衛(wèi)生應急保障、重大引調水、防洪減災、送電輸氣、沿邊沿江沿海交通等一批強基礎、增功能、利長遠的重大項目建設”。無論是傳統(tǒng)“鐵公基”還是新基建領域，都需要政府投資的主動發(fā)力，才能彌補我國基礎設施建設的潛在需求。

三、基礎設施建設中政府資金對民間投資的擠入效應

政府資金不僅在我國基礎設施建設投資中占比極大，而且對民間投資還存在較大的擠入效應。本節(jié)通過兩種方法測算基礎設施建設資金中政府資金的擠入效應。

（一）政府資金的擠入效應

表3是根據(jù)上文對基礎設施建設中政府資金的作用評估后測算的撬動效應。該撬動效應是分別測算用于基礎設施的預算資金規(guī)模后，與基礎設施投資規(guī)?？傮w進行對比。結合上文對基礎設施建設中政府角色的研究可以看出，政府財政在基礎設施建設中的角色愈發(fā)重要，2020 年我國政府預算資金用于基礎設施建設合計為6.42萬億元，但是總撬動系數(shù)僅為2.08。2021 年我國政府預算資金用于基礎設施建設的總額雖然下降為4.98 萬億元，但是撬動系數(shù)上漲到2.65，到2022 年我國政府資金的撬動系數(shù)上升至3.37，說明我國政府資金在基礎設施建設領域的撬動作用逐漸變大，政府投資具有很強的擠入效應。尤其在2020—2022 年處于疫情之中，政府投資的帶動作用尤為明顯。政府資金介入基礎設施建設，大大降低了民間資本的投資顧慮。

表3 基礎設施領域預算資金的撬動效應估算

（二）專項債資金的擠入效應

目前，專項債券是地方政府為基礎設施項目籌措資金的主要來源之一，2022年預計占全部政府資金的45%。專項債資金對基礎設施投資的擠入作用可以較好反映預算資金的整體對民間資金的帶動作用。以2022年為例，本文估算專項債資金的撬動作用。根據(jù)上文結果，2022年投向基礎設施建設領域的專項債資金約為28269億元。一般來看，我國專項債資金使用分為兩種：項目資本金和配套融資。根據(jù)中誠信國際信用評級有限責任公司的監(jiān)測數(shù)據(jù)，2022年專項債資金作為項目資本金的比重約為48%，作為配套融資的占比約為58%。那么，假設存在以下兩種情形：

假設情景1：目前規(guī)定顯示，2020年以后各省專項債資金用于項目資本金的規(guī)模占該省份專項債規(guī)模的比例提升至25%。按照各省比例25%估算，那么預計2022 年有7157 億元用于項目資本金，用于配套資金的專項債規(guī)模為21472億元。

假設情景2：按照海通證券的估計，實際中專項債用作項目資本金的比例不足10%。按10%估算用于項目資本金的專項債資金規(guī)模約為2826億元，用作配套融資的專項債規(guī)模約25767億元。

參見表4，經測算，按情形一、情形二，2022年專項債對基礎設施投資的撬動系數(shù)分別為1.81 倍、2.36倍。與上文的測算結果相比，情形二的撬動系數(shù)具有一定程度的一致性。而不同情形導致撬動系數(shù)出現(xiàn)差距的原因在于資金的靈活性。用于配套資金的專項債要比用于資本金更加靈活，具有很強的帶動作用，但是會出現(xiàn)項目缺乏資本金而無法落地的問題。與此同時，專項債的資金撬動效應還受到諸多其他因素影響，很難達到效率最優(yōu)。

表4 專項債對基礎設施投資的撬動效應估算

（三）制約政府資金擠入效應的因素

專項債作為基礎設施建設的主要資金來源之一，其撬動效應大小對預算資金的撬動效應具有關鍵性作用。前文對專項債撬動效應的估算值是理論水平，實際撬動效應還受專項債資金使用效率、專項債項目質量等因素的限制。

1.資金使用效率問題。目前，專項債“重發(fā)行、輕管理”的現(xiàn)象尚未根本改觀，突出表現(xiàn)為：一是專項債“一般債化”問題較為突出。地方政府債券到基層特別是縣一級后，資金被統(tǒng)籌使用了，成為一種特殊的上級轉移支付，而不是全部投入項目。二是資金閑置問題較突出。一些地方項目儲備不足，或者項目前期工作不夠深入，土地征拆等手續(xù)辦理進度不及預期，導致大規(guī)模的債券資金到賬后，地方項目卻難以跟上，出現(xiàn)“資金走在項目前”的局面，容易造成資金長時間閑置。

2.項目質量不高。按照規(guī)定來看，專項債要求投向有一定收益的公益性項目，公益項目中的專項收入作為還本付息的資金來源，但當下各地區(qū)具有穩(wěn)定收入的公益項目普遍不多。據(jù)中誠信國際信用評級有限責任公司的監(jiān)測數(shù)據(jù)，2021 年有超過70%的專項債項目本息覆蓋倍數(shù)不足2倍，少數(shù)項目不足1倍，相當一部分專項債項目還款來源單一，高度依賴土地出讓收入。一些地方反映，有一定收益的好項目往往已經通過其他渠道融資甚至開工建設了，余下的往往是沒有收益或收益不足的項目。例如，城市道路、生態(tài)環(huán)境等領域項目在政府投資類項目中占比較大，但這類項目基本沒有收益，不符合專項債“有收益、能覆蓋”的申報條件。

3.資金屬性有矛盾。為達到特定目標而籌措的專項債資金主要用于基礎設施建設等項目。這類資金通常注重安全性而非追求盈利。與此同時，作為資本金的專項債需要啟動私人資本，其可承擔一定風險但對資本回報要求較高。因此，專項債的財政資金在風險承擔和利潤追求方面與市場資金存在矛盾，直接制約了其撬動效應。目前，專項債資金主要關注兩個領域：一是重點領域，二是薄弱環(huán)節(jié)。重點領域一般能夠滿足其資金需求，而薄弱環(huán)節(jié)由于盈利能力較差，常缺乏足夠的市場資金，需要政府資金起到撬動作用。然而，在當前情況下，處于薄弱環(huán)節(jié)的建設項目因為風險高且回報周期長，既得不到政府資金扶持，也缺乏社會資金青睞。

四、財政可持續(xù)性與基礎設施投資的財政空間

從上文可以看出，我國政府資金在基礎設施建設投資中的作用越來越明顯，政府預算資金對民間資金的撬動作用也逐年提高。后疫情時代，面對習近平總書記提出的打造現(xiàn)代化基礎設施體系的任務目標，政府部門需要承擔更加重要的任務。從目前來看，有研究認為過往的基礎設施投資使政府積累太多債務，加劇了宏觀經濟不穩(wěn)定因素，形成了資源錯配（Ansar et al.，2016；陸銘，2019，2020）。因此，政府財政的可持續(xù)性問題是制約我國政府提高基礎設施投資強度的主要因素。事實上，我國的財政狀況平穩(wěn)，財政可持續(xù)性問題并不突出。

（一）財政可持續(xù)性的終點

何謂財政可持續(xù)性？基于中外學者的定義來看，大致可以從財政收支水平及政府債務兩個維度展開。Buckle & Cruickshank（2013）認為政府財政可以維持現(xiàn)行支出與稅收政策而不做重大調整即為財政具有可持續(xù)性。多數(shù)學者認為財政的可持續(xù)性需要從債務角度定義（伏潤民等，2012），即政府的借債與償債能力（吳進進、梁雨晴，2021）。如果政府喪失了履行財政義務與債務清償能力，財政則不具備可持續(xù)性（汪德華，2017）。與此同時，財政的可持續(xù)性問題可以轉換為國債余額對GDP 比的可持續(xù)性問題（余永定，2022）。

只有一國政府達到財政可持續(xù)性的終點才會使經濟爆發(fā)嚴重問題。財政可持續(xù)性的終點，即政府無法通過發(fā)行國債為財政赤字融資的時刻。如果政府可以一直把國債發(fā)下去，而無需擔心沒人肯購買國債，即使會導致國債利息率飆升，也可以說政府財政是可持續(xù)的。如果國債越發(fā)越多而導致利率飆升，投資受限而經濟崩盤，政府財政無法支撐債務利息，那么國家財政最終就會陷于崩潰。在長期存在財政赤字情況下，財政可持續(xù)性的關鍵在于政府是否具有讓公眾認為未來具有持續(xù)的還債（或利息）能力。如果未來的債務積累使政府無法通過財政盈余及借新還舊償還債務，那么政府就只剩下兩個選擇：使國債貨幣化（通過印鈔發(fā)債）或宣布舊有債務作廢。前者意味著惡性通貨膨脹，后者意味著國家信用的破產（余永定，2000）。這兩者共同指向了經濟崩潰，以上就是財政可持續(xù)性真正的終點。但是，從目前我國情況來看，由于我國政府可靠的信用以及中國共產黨的正確領導，我國政府財政與可持續(xù)性的終點距離較遠。

（二）我國財政的可持續(xù)性現(xiàn)狀

自2012 年以來，我國財政收支缺口持續(xù)擴大。從圖2可以看出，雖然2021年我國財政收入和支出的增速出現(xiàn)扭轉，但是在2022年的財政收支缺口仍為2013年的5.17倍。受限于疫情造成的經濟增長遲緩，我國財政支出增速趨于緩和，但是財政收入增速下降幅度遠超財政支出，2020年財政收入甚至出現(xiàn)負增長，我國財政收支缺口仍保持較大規(guī)模。財政部數(shù)據(jù)顯示，我國2022年廣義財政收入（一般公共預算收入+政府性基金收入）約為28.2萬億元，而上一年數(shù)據(jù)為30.05萬億元，下降6.3%。

圖2 近十年來我國財政收支情況

根據(jù)BIS最新數(shù)據(jù)顯示，2022年12月我國政府部門債務占GDP的比重為77.7%；根據(jù)中國社會科學院國家金融與發(fā)展研究室最新數(shù)據(jù)顯示，截至2023 年3 月，我國政府部門合計債務率為51.5%。而截至2023年9月上旬，我國10年期國債收益率為2.677%，再創(chuàng)新高。根據(jù)我國2022年GDP為121.02萬億元，可以分別估算出我國當前的債務付息水平。根據(jù)BIS與NIFD實驗室的數(shù)據(jù)估算，我國債務付息額為2.51萬億元與1.66萬億元，分別占2022年我國財政收入的12.32%與8.1%，遠低于債務危機警戒線水平⑨此處債務付息額為估算，政府債務存在不同期限的債務，且債務利息也存在差異，此處的估計為政府炸物同時還債的極端情況。相比較而言，根據(jù)財政部2022年最新數(shù)據(jù)顯示，我國當前債務付息支出為1.135萬億元，低于本文估計水平。常規(guī)來看，政府償債率=（還債付息成本/政府一般性收入）*100%，國際警戒線為20%。。

但是根據(jù)表5顯示，我國2022年政府債務付息支出已經連續(xù)兩年超過1萬億元，利息支出的上升確實擠占了政府財力、加劇了地方政府負擔。截至2022年末，我國地方政府法定債務余額為35.1萬億元，全國政府債務余額61萬億元，全國政府法定負債率（政府債務余額/GDP）為31.2%。政府負債率的國際通行警戒線標準是60%，我國不僅低于國際警戒線，還低于世界主流國家的普遍水平，總體債務風險可控。2022年末地方政府債務率（地方政府債務余額/綜合財力）是124.5%，雖然已經較高，但跟世界知名經濟體美日相比，2022 年美國債務率為392%，日本債務總額已經是收入的20倍，我國地方政府債務情況并不嚴峻。

表5 2016—2022年債務付息支出情況

因此，在解決地方債務“隱性”問題后，看似政府債務累積和利息支出較快，但是從經濟系統(tǒng)角度來看，實則降低了財政風險，財政可持續(xù)性對于我國不是問題。對于我國財政而言，真正的問題在于如何提高財政支出效率，利用財政預算資金更好地撬動民間投資，帶動經濟系統(tǒng)整體健康平穩(wěn)運轉。那么，在適度超前開展基礎設施投資的背景下，政府在基礎設施建設方面承擔重大職責。政府投資靠前發(fā)力參與基礎設施建設的財政空間需要進一步測算，進而從融資結構的角度找出提升我國基建投資效率的行動路徑。

（三）基礎設施建設投資的政府財力空間

對我國政府財政收入中一般公共預算收入、政府性基金預算收入和政府債務額度進行預測，可以準確估算未來我國基礎設施建設的潛在政府財力空間。

1.用于基礎設施建設的財政資金變化預測。

（1）政府一般公共預算收入預測。從長期來看，一般公共預算收入與GDP增長呈現(xiàn)一定的函數(shù)關系。因此，只需要估測GDP 未來的增長情況，以及財政收入占GDP的比重，就可以獲得一般公共預算收入的變化情況。具體來看，對于GDP的估算存在多種方法。本文構造以下函數(shù)，通過向量自回歸的方法，對我國未來的GDP增長速度進行預測。具體預測結果見表6。

表6 用于基礎設施建設的政府資金預測（單位：萬億元）

因此，盡管財政收入占GDP的比重存在一定的波動態(tài)勢，但2006年以來基本在20%上下浮動。近年來我國持續(xù)推出“減稅降費”等財政政策，使我國財政收入占GDP 的比重從2015 年的22.1%逐步下降至2022年的17%左右。因此，我國“十四五”以后長期的財政收入占GDP比重可能會低于16%⑩假設預計“十四五”“十五五”“十六五”時期將維持在16%、14%、12%左右。。最終預測結果見表6。

（2）政府性基金收入預測。政府性基金收入未來可能持續(xù)增加，其中包括土地出讓收入及其他政府性基金收入。目前，土地出讓收入占據(jù)政府性基金的主導地位，長期占據(jù)總收入的80%以上[11]2022年土地出讓金收入66854億元，占政府性基金收入（77879億元）的比重超過85%。。隨著黨中央提出“房住不炒”的戰(zhàn)略，未來隨著中國城鎮(zhèn)化率增速的減緩，土地出讓收入可能會下降。本節(jié)通過三步分析土地出讓金收入，推測政府性基金未來的收入狀況。

首先，估算城鎮(zhèn)化率與土地出讓收入的關系。利用2001—2021年的全國土地出讓收入[12]其中，2001—2008年數(shù)據(jù)主要來源于《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》中的“土地成交價款”，2009年之后數(shù)據(jù)主要來源于Wind數(shù)據(jù)庫及財政部官網“國有土地使用權出讓收入”。和我國城鎮(zhèn)化率數(shù)據(jù)，回歸分析后發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)化率每提升1%，全國土地出讓收入提高約2.51%。

其次，預測我國城鎮(zhèn)化率。我國常住人口城鎮(zhèn)化率爆發(fā)式發(fā)展，從改革開放之初的18%躍升至2022年的65.2%。根據(jù)國際經驗，我國城鎮(zhèn)化進程已進入中后期，提升速度減緩，到2035年我國城鎮(zhèn)化率有望達到75%左右（魏后凱，2021）。

最后，根據(jù)土地出讓收入預測政府性基金收入。根據(jù)城鎮(zhèn)化的增長速度及其與土地出讓收入的關系，可以推斷未來土地出讓金收入。從現(xiàn)有趨勢來看，未來土地出讓收入占政府性基金比重逐年降低。假設未來土地出讓收入占政府性基金收入比重在“十四五”時期、“十五五”時期和“十六五”時期維持在85%、80%和75%左右的比例。最終，政府性基金預算收入仍會持續(xù)增加，預計2024 年將達到11.89萬億元，而到2035年可能增至16.87萬億元。

（3）政府債務空間預測。政府債務空間是影響基礎設施建設投資財政空間的重要因素之一。政府債務空間決定政府未來通過發(fā)行債券拉動基礎設施建設的能力。2015 年以后，我國政府債務“顯性化”政策效果明顯，地方政府債務水平逐漸清晰。

從顯性債務來看，我國政府債務持續(xù)擴張。從表7可以看出，2016年我國政府顯性債務僅15.3萬億元，而2022年升至35.1萬億元。顯性債務率（地方政府顯性債務/政府綜合財力）突破至2022 年的124.5%，負債率也升至29%。從國際通行的負債率60%、債務率120%的警戒線來看，我國存在一定的債務壓力（張弋羲，2018；中國人民銀行南京分行課題組，2015）。

表7 2016—2022年全國地方政府全口徑債務率、負債率

隱性債務較多是我國政府財政的主要困境。盡管2014年以來中央已經出臺多份文件限制地方政府隱性債務增長，但是在未來的一段時間內，以地方融資平臺為主的城投債將會長期成為政府隱性債務的重要組成部分（張明、孔大鵬，2021）。政府隱性債務估算一直是復雜問題。汪德華等（2019）表示2019 年時我國地方政府隱性債務規(guī)模在19.49萬億—39.43萬億元。楊暢（2023）認為當下我國隱性債務預計在17.1 萬億元左右。由于隱性債務情況復雜，本文僅采取城投債余額作為隱性債務存量[13]該識別方法可能會存在低估可能。。

與此同時，如果把所有融資平臺債務都算作政府隱性債務，實際上會夸大地方政府的隱性債務率[14]地方政府隱性債務具有“或有債務”性質。只有在債務出現(xiàn)違約的情況下，地方財政才可能承擔部分責任。。李奇霖（2019）認為由財政負擔償還的隱性債務應是地方隱性債務折算之后的結果，折算系數(shù)的極限應為20%，具體到不同省份，可依據(jù)其顯性債務率的高低對折算系數(shù)進行賦值。因此，根據(jù)這一思路測算了我國全口徑債務率。由表7可以看出，2022年底我國折后全口徑債務率達到134.7%，折后全口徑負債率為31.48%。前者已經超過了國際警戒線（120%），后者還處于安全警戒線內。與世界主要發(fā)達國家相比，我國政府負債率水平還具有較大安全空間[15]由BIS數(shù)據(jù)庫顯示，2022年日本、美國、英國、法國、德國的政府負債率分別為228.5%、113.9%、101.85%、111.7%、66.3%。。

未來我國政府債務率和負債率將保持上漲趨勢。根據(jù)IMF 對我國債務率的預測，預計2022—2027年平均每年我國負債率將提升3—4個百分點。到2035年，我國經濟將持續(xù)面臨地緣政治、經濟轉型等因素交替影響。尤其是“十四五”期間，我國“穩(wěn)投資”的壓力較大，“超前”開展基礎設施建設可以將債務空間適當前移。因此，本文假定2023—2025 年負債率平均每年提高3.5 個百分點，2026—2035年負債率平均每年提高2.8個百分點。根據(jù)對我國政府債務率增長的假設，以及此前對各年度GDP預測結果，可以得到2022—2035年歷年新增債務空間情況。表8 呈現(xiàn)了不同情形下2022—2035年全國新增債務空間預測值，其中在基準情形下，“十四五”期間（2022—2025 年）我國平均每年新增債務空間4.3 萬億元，“十五五”時期我國平均每年新增債務空間4.1 萬億元，“十六五”時期我國平均每年新增債務空間5.0萬億元。

表8 2022—2035年全國新增債務空間預測（單位：萬億元）

2.基礎設施建設財力支出預測。根據(jù)上文分別對一般公共預算收入、政府性基金預算收入和新增債務空間的測算，同時結合各類資金中近年來用于基礎設施建設的比重，可以分別估算各年份基礎設施建設的財力空間。表9是結合所有政府資金收入預測的綜合財力規(guī)模。

表9 2023—2035年全國基建投資可用財力空間預測（單位：萬億元）

綜合來看，我國基礎設施的財政空間可通過以下公式表示：基礎設施財政空間=一般公共預算支出中基建支出比例×（一般公共預算收入+中央政府債務收入+一般債券收入）+債務資金以外的政府性基金預算支出中基建支出比例×政府性基金預算收入+專項債券收入[16]政府債務收入=中央政府債務收入+一般債券收入+專項債收入。根據(jù)2016—2021年平均每年新增“中央政府債務和一般債券收入”與“專項債券收入”的數(shù)據(jù)來看，前者比例逐步降低，后者比例逐年提高，假定兩者比例在未來逐步穩(wěn)定，分別保持在40%、60%左右。×專項債券中基建支出比例。其中，結合我國未來發(fā)展戰(zhàn)略需求與近年來收支變化趨勢，一般公共預算支出中基建支出比例呈現(xiàn)緩慢下降趨勢，政府性基金支出中基建支出比例逐漸穩(wěn)定，而專項債券用于基建支出的比例可能相對穩(wěn)定[17]有相當比例用于市政和產業(yè)園區(qū)基礎設施、交通基礎設施、農林水利、生態(tài)環(huán)保、城鄉(xiāng)冷鏈物流基礎設施、能源等。。

假設“十四五”時期一般公共預算支出、債務資金以外的政府性基金預算支出及專項債券中基建支出比例分別為10%[18]考慮到穩(wěn)投資的要求，預計“十四五”時期一般公共預算支出中基建支出比例可能會保持在較高水平。、20%、60%，“十五五”時期平均比例分別為9%、20%、60%，“十六五”時期平均比例分別為8%、20%、60%。在以上分析的基礎上，可以得到在保守情形、基準情形及樂觀情形下我國基建支出空間預測值，其中在基準情形下至2035年我國每年基建財政支出空間在5.5 萬億—7.3 萬億左右，“十四五”時期每年基建財政支出空間在5.6 萬億—6.0萬億左右。

通過上文估算的政府資金對基建投資的撬動系數(shù)（撬動系數(shù)=基礎設施建設投資總規(guī)模/基建財政投資規(guī)模），以及基建支出財政空間的估測，可以大致算出我國未來基礎設施建設投資的潛在規(guī)模（潛在基礎設施投資規(guī)模=撬動系數(shù)*基建財政支出空間）。假設政府性資金的平均撬動系數(shù)（取表3中2020—2022年的三年平均數(shù)）為2.7，即財政資金在基建支出上每投入1億元，將會帶動基建投資2.7億元。根據(jù)上述對我國基建投資財力空間的預測，可以預測我國2023—2027 年未來五年平均每年撬動的潛在基建投資規(guī)模為15.99億元。

五、結論與政策建議

本文基于歷史數(shù)據(jù)梳理了我國政府財政在基礎設施建設投資中的行動角色。事實表明，雖然一般公共預算資金在基建投資中的占比持續(xù)走低，但是政府財政在我國目前基礎設施建設中仍然具有舉足輕重的地位。經過估算，2020—2022年政府資金的平均資金撬動效應高達2.7倍。沒有政府資金的持續(xù)投入將難以帶動民間資金進入基礎設施建設領域。本文從基礎設施建設財政資金來源角度，對中長期一般公共預算收入、政府性基金收入及政府債務空間進行預測，預計至2035年我國每年基建財政支出空間在5.5 萬億—7.3 萬億元左右，“十四五”期間政府資金預計平均每年拉動其余資金16.2萬億元。

本文的研究表明，財政可持續(xù)性問題不是政府財政靠前開展基礎設施建設投資的阻礙。盡管我國目前政府債務問題較為嚴峻，但是遠未達到我國財政可持續(xù)性的終點?，F(xiàn)如今地方政府積累的高額債務不是因為基礎設施建設本身，而是因為地方政府從銀行和資本市場為基建投資進行高成本融資而導致的融資結構錯配問題。因此，對于地方政府而言，基建投資真正的問題在于如何降低資金成本，提高資金使用效率，利用低成本財政預算資金更好地撬動民間投資，帶動經濟系統(tǒng)整體健康平穩(wěn)運轉。具體而言有以下三大路徑：

首先，優(yōu)化專項債使用機制，提高專項債投資拉動效應。專項債是具有鮮明中國特色的財政工具，是發(fā)揮政府資金投資拉動和撬動作用的重要抓手。一方面，可以進一步擴大專項債投資范圍，取消專項債用于資本金的比例限制，要針對具有一定實力的市縣開展地方債券發(fā)行試點工作。另一方面，要將專項債工作做精做細，從前期工作的謀劃布局，到后續(xù)的項目論證及工作質量評估都需要形成完整機制，保證專項債資金的合理應用。

其次，建立完善政府投資、補貼和價格的協(xié)同機制，更有效發(fā)揮政府投資的引導和帶動作用。在當下社會基礎設施薄弱環(huán)節(jié)，社會資本積極參與投資的一大障礙是許多項目回報微薄，難以實現(xiàn)可持續(xù)經營。為解決這一問題，應通過多途徑優(yōu)化投資回報模式，深化價格機制改革。豐富擴大并創(chuàng)新政府投資手段，如資本金注入、投資補助、與社會資本合作、貸款貼息等手段，并合理選擇投資手段，做到因地制宜、精準施策，保證政府投資與金融、價格、產業(yè)等方面的宏觀政策一致性，對政府投資支持標準進行豐富細化。

最后，加強政府投資決策能力，控制政府投資成本。目前，政府資金對基建投資的引導和帶動作用尚未充分發(fā)揮的原因就在于政府投資決策能力不足。一方面，由于很多行政人員不具有相關專業(yè)背景，且缺乏宏觀思維，過于從財務視角分析基建投資得失，從而造成重復建設及基建缺失問題。另一方面，由于缺乏投資管理體制，大量的政府性資金利用效益并沒有得到有效管控與考核，基建投資缺乏明確責任人。因此，為了提高政府投資效益，更好地發(fā)揮引導和帶動作用，當下的關鍵就是要進行管理體制和運行機制的建設工作。這包括三點重要內容：一是要從隊伍建設方面建立具有現(xiàn)代經濟學素養(yǎng)的工作團隊，從而保障專項債等政策與科學規(guī)劃的項目相結合；二是要打造包括信息公開、成本管控、重大風險管理在內的政府處置機制，提升政府在資金下放、資金監(jiān)管、資金使用等方面的全面統(tǒng)籌能力；三是要建立重大決策終身責任追究制度和責任倒查機制，對于政府投資決策失誤導致的重復建設、重大損失或引發(fā)重大風險的情況，要追究相關領導和責任人員的法律責任。