摘 要：我國民訴法并未規(guī)定調(diào)解前置程序，為充分實現(xiàn)非訴機制訴源治理的功能，調(diào)解前置程序成為今年來司法界討論的對象。具有悠久歷史的調(diào)解、非訴機制構(gòu)建的良機和先行調(diào)解的司法實踐，為調(diào)解前置程序的構(gòu)建提供可行性，基于該程序還存在與現(xiàn)行法沖突、限制當(dāng)事人訴權(quán)以及與訴訟程序銜接不暢的問題，結(jié)合國情，文章從通過法律明文規(guī)定調(diào)解前置程序、劃定受案范圍、設(shè)定規(guī)則等方面提出完善建議。

關(guān)鍵詞：調(diào)解前置 強制性 當(dāng)事人訴權(quán)

中圖分類號：F061.3；D915.14? 文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2024）02-053-03

自上世紀(jì)80年代開始，“案多人少”的壓力普遍出現(xiàn)在中國各地的法院。2015年，人民法院全面實施立案登記制改革，2016年、2019年全國法院受理案件數(shù)量分別超過2000萬件和3000萬件，呈逐年上漲趨勢。如何更合理地分配司法資源，降低審判壓力，成為迫切需要解決的問題。適時調(diào)解前置程序進入司法界的視野，成為探討的對象。調(diào)解前置程序是當(dāng)事人向人民法院起訴前，應(yīng)當(dāng)由專業(yè)的調(diào)解組織或者調(diào)解人員先行調(diào)解，未經(jīng)調(diào)解的，人民法院不予受理的程序。

一、調(diào)解前置程序構(gòu)建的可行性

無論是古代社會還是現(xiàn)代社會，各類糾紛屢見不鮮。其中民事糾紛往往會涉及當(dāng)事人之間的親情糾葛或友情糾葛，倘若僅僅依靠冷冰冰的法律法規(guī)做出裁決，通常既不會使當(dāng)事人心服口服，也不會修復(fù)因訴訟產(chǎn)生破裂的關(guān)系，甚至處理不慎，還會造成社會隱患，不利于維護社會安定。妥善處理民事糾紛，不僅對于維護人際關(guān)系、建設(shè)友好型社會具有重要意義，而且有助于定紛止?fàn)帲⒃A止訴。

（一）調(diào)解的歷史傳統(tǒng)

“和”是中國古代糾紛解決的一項重要原則。中國人民自古推崇“和”的思想，渴望在人與人之間、人與自然、社會之間達到和諧的境界?！墩撜Z·學(xué)而》：“禮之用，和為貴”便是“和”的經(jīng)典表述。影響中華文化2000多年的儒家思想，倡導(dǎo)的道德、倫理和政治原則——“和”，在潛移默化地發(fā)揮著作用?！昂汀彼枷氲挠绊懴?，中國人民崇尚“無訟”社會，追求“息訟”“戒訟”，形成了推崇秩序卻又排斥訴訟的特殊社會現(xiàn)象。因此，歷史上，統(tǒng)治者在解決民間糾紛時，傾向利用蘊含情、理、法的手段，通過“和”的方式化解糾紛和矛盾，調(diào)解作為處理糾紛的溫和措施，能夠滿足上述所有的要求，成為統(tǒng)治者維護地方穩(wěn)定、化解民間糾紛的重要舉措。

通過調(diào)解的方式化解糾紛，具有深厚的歷史積淀。從先秦時代官府調(diào)處民間糾紛的“鄉(xiāng)音夫職聽訟”，元代的社長調(diào)解到明朝里老、宗族負責(zé)調(diào)解，直至清朝“官批民調(diào)”的建立，再到民國“訴前調(diào)?！焙透锩鶕?jù)地時期“調(diào)審”結(jié)合的“馬錫五審判方式”，2000多年的變革與發(fā)展無不彰顯“調(diào)解”在中華土地上旺盛的生命力。

（二）非訴機制構(gòu)建的現(xiàn)實需要

黨的二十大報告將“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化深入推進”和“中國特色社會主義法治體系更加完善”作為未來五年的主要目標(biāo)之一，從而實現(xiàn)“推進多層次多領(lǐng)域依法治理”。非訴解紛機制作為近年來司法改革的重要舉措事關(guān)全面堅持依法治國方略，探索構(gòu)建調(diào)解前置促進優(yōu)化解紛資源配置，保障糾紛化解在訴前。

2015年《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》中將多元化糾紛解決機制提升到國家治理層面，并鼓勵先行調(diào)解化解糾紛。2016年《最高人民法院關(guān)于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》（以下簡稱“改革意見”）明確探索建立登記立案前的調(diào)解前置程序。將常談常新的“楓橋經(jīng)驗”作為新時代多元解紛機制改革的一環(huán)，它最顯著的一個特征是以積極調(diào)解的方式，實現(xiàn)訴源治理的目的。此外，調(diào)解前置程序作為多元化解紛機制的推動力，對于解決非訴機制和訴訟程序的銜接問題具有重要意義，是實現(xiàn)訴調(diào)對接的優(yōu)化。

（三）先行調(diào)解的司法實踐

事實上，先行調(diào)解應(yīng)然上存在于我國現(xiàn)行法律中?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用簡易程序?qū)徖砻袷掳讣娜舾梢?guī)定》第14條明文規(guī)定六類案件應(yīng)當(dāng)在開庭審理前先行調(diào)解。《民法典》第1079條和《民訴法解釋》第145條均強調(diào)人民法院審理離婚案件應(yīng)當(dāng)調(diào)解。這幾類案件中，法官通過開庭前調(diào)解或者委派調(diào)解已成為常態(tài)。先行調(diào)解實然上已經(jīng)持續(xù)較長時間并較為普遍，具有法院和當(dāng)事人接受的事實基礎(chǔ)。

除《改革意見》外，各省也在積極探索先行調(diào)解程序。2016年上海高院和司法局發(fā)布《關(guān)于探索實行調(diào)解程序前置試點的實施辦法》第6條規(guī)定對于符合條件的案件應(yīng)當(dāng)先行調(diào)解，未經(jīng)調(diào)解的，由法院強制將案件轉(zhuǎn)到調(diào)解組織。2023年4月，黑龍江省高院和司法廳發(fā)布《關(guān)于探索實行調(diào)解程序前置工作的若干意見》規(guī)范13類案件應(yīng)當(dāng)先行調(diào)解，當(dāng)事人同意的，由駐法院調(diào)解組織調(diào)解，未調(diào)解的，由委托的調(diào)解組織調(diào)解。

雖然我國現(xiàn)行法中沒有明確提出“調(diào)解前置”的表述，但是先行調(diào)解為法院調(diào)解邁向訴前提供了有力支撐和法律依據(jù)，也成為調(diào)解前置程序最主要的特點[1]。

二、調(diào)解前置程序構(gòu)建的困境

調(diào)解前置程序的構(gòu)建在我國存在歷史基礎(chǔ)、現(xiàn)實需要以及先行調(diào)解的司法實踐經(jīng)驗，具備適用的可能性，但是基于現(xiàn)行的司法模式，該程序的構(gòu)建仍存在部分亟需解決的問題。

（一）調(diào)解前置程序與現(xiàn)行法的沖突

調(diào)解原則作為《民事訴訟法》的基本原則，貫穿民事訴訟程序的全過程。2012年在總結(jié)調(diào)解實踐的基礎(chǔ)上，修正的民訴法將“先行調(diào)解”作為法律條文公布實施，“適宜調(diào)解”作為適用范圍，“當(dāng)事人拒絕調(diào)解的除外”作為例外，“自愿”則是民事訴訟中進行調(diào)解的必要條件。

調(diào)解前置程序的啟動具有強制性，即對于符合法律規(guī)定的適用案件類型，無需經(jīng)過當(dāng)事人的同意，強制對案件進行調(diào)解，實質(zhì)上突破了民訴法中調(diào)解適用的現(xiàn)有規(guī)定。調(diào)解前置要求調(diào)解進程優(yōu)先于訴訟，這種做法導(dǎo)致毫無調(diào)解意愿甚至排斥調(diào)解的當(dāng)事人被迫承受時間上的損失，切斷了將訴訟直接訴諸于法院的權(quán)利，訴權(quán)的行使受到程序上的限制降低了解決糾紛的效率[2]。除程序啟動的強制性外，調(diào)解前置程序適用案件類型具有法定性，這也與“當(dāng)事人自愿”呈現(xiàn)矛盾的態(tài)勢。

（二）調(diào)解前置程序限制當(dāng)事人權(quán)利

調(diào)解前置程序不同于現(xiàn)行法中的調(diào)解，有可能給當(dāng)事人帶來程序和實體兩個方面上的權(quán)利損害。程序方面，調(diào)解前置程序強制啟動，否定當(dāng)事人的程序選擇權(quán)，導(dǎo)致當(dāng)事人只有在未達成調(diào)解協(xié)議的前提下，才能訴諸法院，影響當(dāng)事人訴權(quán)的行使，迫使當(dāng)事人的維權(quán)成本增加，增加當(dāng)事人的訴累；實體方面，調(diào)解前置程序具有調(diào)解的部分特征，調(diào)解組織或者調(diào)解人員往往為了達成調(diào)解的目的，規(guī)勸當(dāng)事人互解互諒，從情感、時間成本等方面影響當(dāng)事人的意愿，促使雙方當(dāng)事人達成調(diào)解協(xié)議，但在此種情形下最終達成的結(jié)果通常與通過訴訟實現(xiàn)的結(jié)果出現(xiàn)偏差甚至大相徑庭，影響當(dāng)事人實體權(quán)利的實現(xiàn)。此外，調(diào)解前置程序還有可能為虛假訴訟提供土壤以及為部分當(dāng)事人拖延訴訟提供正當(dāng)理由，進一步損害當(dāng)事人的權(quán)利。

（三）調(diào)解前置程序與訴訟程序銜接不暢

現(xiàn)行訴訟模式下，訴訟與調(diào)解聯(lián)系最為密切的程序是訴中調(diào)解，訴中調(diào)解是當(dāng)事人在法院立案后，由審判人員在法院或者特定的地點對案件進行調(diào)解，達成調(diào)解的，即時履行或有法院直接出具民事調(diào)解書結(jié)案，調(diào)解不成，法院經(jīng)過開庭審理案件，不存在調(diào)解與訴訟銜接不暢的問題。

與訴中調(diào)解不同，調(diào)解前置程序與訴訟程序的銜接存在以下問題：第一，調(diào)解組織與法院隸屬不同的機構(gòu)，調(diào)解中產(chǎn)生的與案件有關(guān)的資料不會轉(zhuǎn)交法院，無爭議的事實也不會告知法院，影響法院對案件信息的獲??；第二，對于調(diào)解協(xié)議的效力問題，在調(diào)解組織調(diào)解下達成的調(diào)解協(xié)議的法律效力無法等同于民事訴訟程序中經(jīng)由法庭調(diào)解結(jié)案制作的民事調(diào)解書，流入調(diào)解前置程序的案件與法院調(diào)解結(jié)案的案件，前者還需經(jīng)由后續(xù)特別程序，才可能取得與法庭調(diào)解的同等法律效力[3]。

三、調(diào)解前置程序構(gòu)建的設(shè)想

（一）法律規(guī)定調(diào)解前置程序

調(diào)解前置程序是啟動民事訴訟的前置程序，其設(shè)置的目的是減少進入法院的案件數(shù)量，通過借助社會力量化解民間糾紛，充分發(fā)揮多領(lǐng)域力量化紛止?fàn)帲瑢崿F(xiàn)訴源治理。因此，調(diào)解前置程序的設(shè)立并不屬于法院文件可以規(guī)制的范圍，應(yīng)當(dāng)通過法律予以明確。

當(dāng)事人通過調(diào)解前置程序未達成調(diào)解協(xié)議，依法可以向人民法院提起訴訟，該程序?qū)Ξ?dāng)事人訴權(quán)的直接行使設(shè)置了一個前提條件，是對當(dāng)事人訴權(quán)行使的限制，但本質(zhì)上未實質(zhì)損害當(dāng)事人訴權(quán)。然而由于對當(dāng)事人的訴權(quán)進行了限制，倘若仍由法院內(nèi)部文件指導(dǎo)試點，恐與司法的被動性相違背，因此無論是調(diào)解前置程序的案件類型還是程序設(shè)置，都只能由法律進行明文規(guī)定[4]。作為啟動訴訟的必要程序，調(diào)解前置程序的相應(yīng)配套規(guī)則應(yīng)當(dāng)規(guī)定在《民事訴訟法》中。通過同一部法律規(guī)定調(diào)解前置程序和訴訟程序，在一定程度上也能夠有效解決調(diào)解與訴訟銜接不暢的問題。

（二）劃定調(diào)解前置程序受案范圍

立法規(guī)定非訴調(diào)解前置主義，涉及到對訴訟和非訴調(diào)解之關(guān)系的重大調(diào)解，涉及到對調(diào)解自愿原則之內(nèi)涵的更新式闡釋，涉及到對訴權(quán)限制之合理性的證成[5]。因此，調(diào)解前置程序的受案范圍應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格限制，并不能適用所有類型的案件。

調(diào)解前置程序適用案件范圍的劃定應(yīng)當(dāng)結(jié)合程序的功能定位和案件成熟程度進行考量。從功能定位方面看，調(diào)解前置程序一方面通過將案件分流到訴訟和非訴渠道，整合多種社會力量，合理分配司法資源，最大限度高效化解糾紛；另一方面減少對抗，緩解當(dāng)事人間的緊張關(guān)系，促進當(dāng)事人關(guān)系長遠維系，共建和諧社會。

案件成熟度是案件適宜性的重要指標(biāo)參數(shù)。案件成熟度高表明類型案件適用調(diào)解前置程序的適宜性高，反之則適宜性低[6]。調(diào)解前置程序?qū)Ξ?dāng)事人的訴權(quán)具有限制，因此不宜針對所有類型的糾紛，所以應(yīng)該限制其適用案件的類型。通過正面列舉和反向排除結(jié)合的辦法，確定適用范圍，最為恰當(dāng)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于人民法院民事調(diào)解工作若干問題的規(guī)定》第2條，通過反向排除的方式，將“特別程序、督促程序、公示催告程序、破產(chǎn)還債程序的案件，婚姻關(guān)系、身份關(guān)系確認案件以及其他依案件性質(zhì)不能進行調(diào)解的民事案件，人民法院不予調(diào)解”。《改革意見》則正面列舉了多種適宜先行調(diào)解的案件。就目前現(xiàn)狀，法院可以將適用以性質(zhì)不能調(diào)解外的簡易程序?qū)徖淼陌讣?，移送調(diào)解組織進行訴前調(diào)解，這類案件事實清楚、爭議不大并且數(shù)量眾多，既能減少法院案件數(shù)量，也能減輕當(dāng)事人訴累。此外，家事糾紛、小額債務(wù)糾紛、消費者權(quán)益糾紛、交通事故糾紛以及勞動糾紛均可被納入調(diào)解前置程序受案范圍。

（三）設(shè)定調(diào)解前置程序的規(guī)則

調(diào)解前置程序的規(guī)則設(shè)置還應(yīng)當(dāng)充分考慮調(diào)解組織、調(diào)解人員以及調(diào)解效力等問題。

作為調(diào)解前置程序的掌舵人，調(diào)解組織和調(diào)解人員的素質(zhì)至關(guān)重要，素質(zhì)越高、能力越大，越容易達成和解。人民調(diào)解委員會作為具有調(diào)解資質(zhì)的專業(yè)組織，在我國分布廣、數(shù)量多，為調(diào)解前置程序設(shè)立創(chuàng)造了便利條件，除此之外，調(diào)解主體還應(yīng)當(dāng)充分吸納仲裁機構(gòu)、工會、街道辦事處等組織，借助它們的專業(yè)性、便民性，充分發(fā)揮社會多領(lǐng)域化解糾紛的功能。對于調(diào)解人員的選定，更應(yīng)當(dāng)設(shè)定嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，除專職調(diào)解員外，還可以吸納仲裁員、律師、退休法官等兼職調(diào)解員，利用他們的專業(yè)知識，從法律和人情角度幫助當(dāng)事人分析利弊，促進和解，充分發(fā)揮多元化糾紛解決機制的功能。

應(yīng)當(dāng)明確調(diào)解協(xié)議的效力，否則該程序的功能將成為空談，喪失公信力，因此，應(yīng)當(dāng)直接通過法律賦予調(diào)解協(xié)議準(zhǔn)司法的性質(zhì)，任何一方不得就同一事項再次提起訴訟，并且在當(dāng)事人不履行協(xié)議約定的內(nèi)容時，其他當(dāng)事人可直接申請法院強制執(zhí)行。

為避免調(diào)解前置造成立案時間遲延而侵犯當(dāng)事人的訴權(quán)，應(yīng)當(dāng)對調(diào)解時間進行限制[7]。調(diào)解時間限制為15天，經(jīng)雙方當(dāng)事人同意，可以延長15天。最長一個月的期限，既能防止當(dāng)事人惡意拖延時間，也可以降低對當(dāng)事人行使訴權(quán)的限制。

四、結(jié)語

無論是多元化糾紛解決機制的建立還是法院民事訴訟繁簡分流改革，最終的目的都是訴源治理，緩解法院“案多人少”的壓力。調(diào)解前置程序作為一種探索中的解紛方式，雖然在當(dāng)下還面臨較大的挑戰(zhàn)，但是隨著改革的深入，也必將迎來新的機遇，推動司法改革煥發(fā)新的生機。

[課題：2021年度“黑龍江省高校基本科研業(yè)務(wù)費黑龍江大學(xué)專項資金項目（人文社會科學(xué)）——四級法院審級職能定位改革背景下的多元化糾紛解決機制”項目（2021-KYYWF-0089）。]

參考文獻：

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[3] 劉爽，廖紅霞.調(diào)解前置程序的困境與出路[J].昆明理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2020，20（04）：19-23.

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[6] 徐勝萍，梁蕾.調(diào)解前置程序適用的案件范圍研究——基于B市基層法院改革試點的調(diào)查分析[J].新疆大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)·人文社會科學(xué)版），2022，50（02）：20-28.

[7] 汪暉，闕云飛.民事糾紛調(diào)解前置及其實現(xiàn)路徑[J].人民司法（應(yīng)用），2018（31）：10-14.

（作者單位：黑龍江大學(xué) 黑龍江哈爾濱 150006）

[作者簡介：程金良，男，山東德州人，黑龍江大學(xué)訴訟法學(xué)碩士研究生，研究方向：訴訟與司法制度。]

（責(zé)編：若佳）