管耘 北京科技大學財務處

引言

高校的部門預算是依據(jù)其承擔的人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務、文化傳承創(chuàng)新四大職能，所編制的反映高校所有收入和支出情況的綜合計劃，是高校履行職能和教育事業(yè)發(fā)展的物質基礎。目前，我國公立高校預算編制時間一般為每個會計年度的下半年，編制的原則是以上一年度預算執(zhí)行情況為參考，以學校發(fā)展戰(zhàn)略目標和經(jīng)濟能力為基礎，以學校三年規(guī)劃和重大改革為總體思路，同時考慮下一年度財政撥款和自籌能力編制預算。隨著《中華人民共和國預算法》《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》，以及《中華人民共和國預算法實施條例》的發(fā)布實施，預算管理的重要性和受關注程度也日益提升，如何使預算編制“遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則”，加強預算編制的完整性和科學性，成為單位預算管理應關注的重點課題。

一、公立高校預算編制的層次

公立高校是事業(yè)單位，不以獲取經(jīng)濟效益為目的，而是以實現(xiàn)社會效益為目的。對于公立高校而言，其預算收入來源具有多樣性，在編制預算時，其預算編制層面是多層次的，預算服務的對象是多部門的。

（一）部門預算和校內預算

部門預算是指政府部門依據(jù)國家相關預算管理政策規(guī)定，結合自身未來一定時期履行職能需要，從基層預算單位開始逐級編制、審核、匯總、上報，由財政部門審核并提交各級人民代表大會依法批復的部門財務收支計劃。就公立高校而言，需要依據(jù)財政部要求，結合學校三年規(guī)劃和下一年度工作情況進行資源統(tǒng)籌，按照統(tǒng)籌兼顧、突出重點的原則來科學合理地編制部門預算。

校內預算一般是指高校對可以用來統(tǒng)籌的經(jīng)費進行再分配，如財政撥款中的生均撥款、收取學宿費培訓等形成的教育事業(yè)收入、其他無指向的收入。分配的原則是按照學校各部門三年規(guī)劃和下一年度業(yè)務部門工作計劃，在當年學?？山y(tǒng)籌額度內依據(jù)各部門申請進行分配。

現(xiàn)在大部分公立高校已經(jīng)將部門預算和校內預算進行了結合，通過全面預算將學校各種預算按照經(jīng)濟內容和相互之間的關系聯(lián)結成一個有機整體。部門預算和校內預算不再是“兩張皮”，而是一套體系、一本預算。

（二）基本支出預算和項目支出預算

基本支出預算包括人員支出和公用支出，是單位事業(yè)發(fā)展的必要性支出；項目支出預算是單位以專項的形式為完成特定的工作任務和事業(yè)發(fā)展目標而安排的預算，可進一步劃分為財政專項支出預算和校內專項支出預算。隨著部門預算改革的深入，所有項目實施全生命周期管理，要按照“先評審后入庫”的原則，做實項目庫，強化預算績效管理，明確權責，加強預算控制約束和風險防控。

（三）財政資金預算和單位資金預算

在市場經(jīng)濟背景下，高校不斷拓寬辦學資源渠道，資金來源也日益多元化，包括財政撥款、非同級財政撥款、教育事業(yè)收入、科研事業(yè)收入、經(jīng)營收入、上級補助收入、捐贈收入、利息收入等。收入來源的性質大體可以區(qū)分為財政資金和單位資金。財政資金預算是高校按照財政部下達的預算控制數(shù)編制的預算，單位資金預算是高校根據(jù)事業(yè)發(fā)展合理預測教育事業(yè)收入、科研事業(yè)收入、捐贈收入等編制的預算。

二、各類預算編制方法的優(yōu)缺點

（一）增量預算法

增量預算法是在以前年度預算執(zhí)行數(shù)的基礎上進行加減預算，是“基數(shù)+增長”的預算。這種方法的優(yōu)點是簡單、便捷、方便操作，同時避免了各項日常經(jīng)濟活動產(chǎn)生劇烈波動，因此在高校中使用率較高；缺點是上一年度預算執(zhí)行不準確或者預算年度有重大事件，會對本年預算編制產(chǎn)生不利影響，同時會產(chǎn)生大量存量資金，資金使用效益低下。

（二）零基預算法

零基預算法是以本年實際需求為基礎，按照各預算項目的重要性和合理性安排預算資金。學校在年末將未用完的資金全部收回，下一年度按照預算需求重新安排。這種方法的優(yōu)點是按需分配資金，能夠有效改善以往年度存量資金使用效率。缺點如下：一是這種方法為定量測算，在沒有完備的成本核算基礎的前提下，涉及大量數(shù)據(jù)的計算，需耗費大量人力和物力，預計年度預算的準確度也無法保障；二是財務部門要耗費大量的精力去核實預算的必要性和需求量；三是因為每年末要收回未用完的資金，業(yè)務部門會因為擔心經(jīng)費不足，事先多申請預算資金，并會用光當年全部預算資金，引發(fā)不必要的采購行為和浪費，和目前應長期堅持的“過緊日子”的政策方針不能保持一致。

（三）績效預算法

績效預算法是一種按照“成本—效益”分析為基礎確定支出標準的預算編制方法。績效預算法多用于企業(yè)預算編制，近年來，隨著政府部門成本核算和績效管理的加強，逐步推行這種方法編制預算。這種方法的優(yōu)點是能有效監(jiān)督和控制預算支出、提高支出效益、防止浪費。在績效預算法下，各項支出的用途明確與計劃的結果相聯(lián)系，以績效為前提確定預算分配，與傳統(tǒng)的“投入預算”相比，績效預算不僅重視投入，更加重視產(chǎn)出效果的“效益預算”。缺點是編制流程長、環(huán)節(jié)多。隨著高校成本核算制度和條件的完善，預算績效全流程管理的建立，對所有財政項目實施了“項目績效預算”。

三、分類選擇預算編制方法

我國公立高校已經(jīng)由原來的以財政撥款為主、教育事業(yè)收入為補充的收支形式逐步改變?yōu)樨斦芸詈妥曰I資金相均衡的收支局面，同時財政撥款方式也由原來的以基本支出為主、少量專項為輔，轉變?yōu)榛局С龊蛯ｍ椫С鰠氲那闆r?；诖耍瑧撓鄳{整預算編制方法，由原來單一的預算編制方法調整為復式預算編制方法，根據(jù)經(jīng)費類型、用途和來源等靈活選擇預算編制方法。

預算是高校經(jīng)濟活動的指揮棒，預算管理是高校財務管理的核心，預算編制工作是學校層面的活動，學校預算編制是一項大規(guī)模的“集體活動”，是自上而下和自下而上的全員工作。學校要把這項工作“以多種形式”告知學校每個學院、部處、附屬單位等預算單位，把“無預算不支出”“支出必問效，無效必問責”的精神貫徹下去。

高校預算一般分為學校事業(yè)預算和自有資金預算。事業(yè)預算包括校內統(tǒng)籌的預算和財政專項預算。校內統(tǒng)籌的預算又包括人員經(jīng)費預算、公用經(jīng)費預算和一次性專項預算。財政專項預算是指以專項形式下達的財政預算。自有資金預算包括各學院、研究院及經(jīng)營性單位按照學校分配原則取得的預算經(jīng)費。

高校因為資金來源的不同，使用方向和內容的不同，一種預算編制方法無法解決幾類的預算，我們可以按照不同的經(jīng)費類型，按照最優(yōu)的方式，合理使用不同的預算編制方法編制預算。

（一）人員經(jīng)費——增量預算法+零基預算法

人員經(jīng)費是指用于學校統(tǒng)籌安排的在職人員經(jīng)費和給學生發(fā)放的獎助學金。

（1）在職人員經(jīng)費包括工資、津貼補貼、績效工資等。這部分經(jīng)費相對固定，即便有調整，也只限于學校層面，可做“加法”運算，在上一年人員經(jīng)費的基礎上考慮下一年人員增減情況和學校對人員經(jīng)費的安排和調整來編制預算。在職人員工資體系基本保持不變，或者變化較小，如果有國家政策調整，也僅考慮調整項，所以使用增量預算法比較簡捷。

（2）學生獎助學金是指為激勵學生勤奮學習、積極進取，由學校建立的獎助學金資助體系。這部分預算每年會隨著國家培育政策的調整和學校不斷完善的學生培養(yǎng)體系發(fā)生變化。學生獎助學金預算標準是國家規(guī)定和學校制定的，標準統(tǒng)一，每年在校生存量也是可計算的，獎助學金預算是：獎助學金標準×學生人數(shù)，兩個數(shù)據(jù)均可以得到，每年學?？梢允褂昧慊A算法科學、準確地測算出學生獎助學金預算。

（二）公用經(jīng)費預算——零基預算法

公用經(jīng)費預算是指學校的日常剛性預算，如水電費、取暖費、課時費、日常辦公業(yè)務費、各類資產(chǎn)購置等。這類經(jīng)費屬于學校必要的支出預算，其中有的有測算依據(jù)（水電價格和數(shù)量；課時費標準和數(shù)量），有的沒有測算依據(jù)（如日常辦公業(yè)務費、設備購置維修費等）。這類經(jīng)費做零基預算的好處是據(jù)實預算，結余收回，統(tǒng)籌考慮，減少存量。

很多高校公用經(jīng)費預算編制一直使用的是基數(shù)+增量預算，帶來的問題越來越多，有的管理部門存量資金已經(jīng)達到了千萬元，但還是每年按照增量申請預算。高校從增量預算編制方式調整到零基預算的方式需要有一定的時間進行消化、過渡。高?？梢灾鸩秸{整單位預算編制的理念，打破基數(shù)概念和支出固化格局，強化運用零基預算理念，加大存量資金統(tǒng)籌力度。

高校在強化零基預算理念的同時還應加強成本核算工作，2022 年財政部印發(fā)了高等學校成本核算指引，規(guī)范了高校成本核算。高?？梢詫崿F(xiàn)將職能目標過程中實際發(fā)生的各種耗費，包括人力資源耗費，房屋及建筑物、設備、材料、產(chǎn)品等有形資產(chǎn)的耗費和無形資產(chǎn)及其他資產(chǎn)的耗費進行歸集、分配、計算確定單位公用經(jīng)費的總成本和單位成本，讓公用經(jīng)費預算編制更科學合理。

（三）獨立核算部門預算——零基預算法

獨立核算部門是指學校非法人的獨立核算單位，包括獨立核算的后勤集團、結算中心等。這些單位為差額預算部門，經(jīng)費主要來源于自主經(jīng)營收入，差額部分由學校預算下達。每年獨立核算單位根據(jù)學校保障性的要求，預算申請的內容會有所不同，其測算依據(jù)可按項目測算（如物業(yè)費），可以比照社會上的收費標準進行測算?？紤]到學校保障性要求的不同和業(yè)務的調整，該類項目適合做零基預算，每年編制預算時將以前年度預算歸零，當年按需申請。

（四）財政專項預算和校內專項預算——零基預算法+績效預算法

專項經(jīng)費是為了完成特定任務設置的專門預算，具有專項性、獨立性和完整性。其中，專項性表現(xiàn)為?？顚Ｓ?，針對不同的目標設立不同的項目；獨立性表現(xiàn)為項目之間支出不能交叉，如果出現(xiàn)交叉則說明目標或任務有重疊，項目邊界不清，設置不合理；完整性表現(xiàn)為應包括完成特定業(yè)務目標所涉及的全部經(jīng)費支出，避免為一個目標而發(fā)生的支出拆解到多個項目支出中。

（1）高校財政專項經(jīng)費可以使用零基預算+績效預算。在財政部評審前，高?？梢园凑諏W校事業(yè)發(fā)展和下一年度學校工作安排進行立項評估，確定是否立項；之后再進行項目評審，包括項目立項的必要性和依據(jù)、實施方案、項目測算信息、支出計劃、項目績效等，遴選出需要支持的項目；再由財政部進行項目評審，做到科學合理地安排預算經(jīng)費。事后，高校通過自評和外部評價相結合的方式，對財政專項預算執(zhí)行情況開展績效評價。高?？梢詫⒖冃гu價結果與預算安排、政策調整、改進管理進行實質性掛鉤，體現(xiàn)獎優(yōu)罰劣和激勵相容導向，有效要安排、低效要壓減、無效要問責。

（2）校內專項是指日常性支出之外的，可以單獨核算的支出項目，校內專項預算一般是一次性預算，?？顚Ｓ?。校內專項的管理逐步和財政專項的管理統(tǒng)一，做到事前評估，制定績效目標；事中監(jiān)督，注重執(zhí)行效果；事后評價，強化績效管理激勵約束，形成環(huán)狀預算編制流程。校內專項預算編制可以按照零基預算+績效預算的模式。

績效預算也是近年來預算編制的目標和原則，尤其是專項預算的編制。績效預算將預算的編制成為一個上下互動的循環(huán)系統(tǒng)，有利于貫徹預算的目標、有效性和效率三位一體的原則，有利于優(yōu)化預算程序。零基預算可以消除基數(shù)的弊病，合理分配有限的資金。將零基預算和績效預算相結合，使高校預算由投入式變?yōu)楫a(chǎn)出式預算，能使有效的資金發(fā)揮最大的效益。

結語

公立高校預算編制過程是復雜的，不論選擇哪一種編制方法，“講求績效”是預算管理的基本原則，它貫穿到預算編制和執(zhí)行的每一個環(huán)節(jié)，是我們規(guī)范收支行為、強化預算約束、加強預算管理和監(jiān)督的指揮棒。2022 年2 月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于進一步加強財會監(jiān)督工作的意見》明確了要加強財會監(jiān)督體系，建章立制，加強預算管理監(jiān)督。預算管理監(jiān)督首要問題就是預算編制的規(guī)范化、科學化，完善預算編制體系，構建多樣化預算編制框架，搭建信息共享平臺，為成本信息提供支撐，從而完善預算編制風險防控機制，并且與其他各類監(jiān)督有機貫通、相互協(xié)調，形成全方位、多層次、立體化的財會監(jiān)督工作格局。