陳翠琦

摘? ?要：臺灣地區(qū)對兒童保護強制報告相關(guān)各方所承擔(dān)的角色、責(zé)任及實務(wù)操作流程等做出了標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)定，為保護服務(wù)開展提供了明確指引。為進一步考察其制度建設(shè)經(jīng)驗，構(gòu)建了強制報告實務(wù)運作評價體系，運用熵權(quán)TOPSIS法做出綜合評價，發(fā)現(xiàn)橫向保護系統(tǒng)中責(zé)任主體報告與保護安置環(huán)節(jié)作用突出，但縱向保護制度運作存在穩(wěn)定性不足且綜合效果不佳問題。在此基礎(chǔ)上，指出臺灣地區(qū)強制報告實務(wù)發(fā)展中面臨的三大挑戰(zhàn)：制度設(shè)計規(guī)范化與實務(wù)操作現(xiàn)實困難間的落差、保護服務(wù)程式化與社工專業(yè)自主間的沖突、制度價值取向與執(zhí)行目標(biāo)追求間的偏差，以期能夠為提升大陸地區(qū)兒童保護工作實踐能力帶來啟發(fā)。

關(guān)鍵詞：兒童虐待；兒童保護；強制報告；熵權(quán)TOPSIS法

中圖分類號：C913.5? ? ? ? 文獻標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2024）04-0126-05

引言

兒童虐待是一個普遍存在、影響嚴重的社會問題。在國家親權(quán)理念和兒童最大利益原則指導(dǎo)下，世界各國、各地區(qū)積極出臺實施兒童保護強制報告制度①，及時發(fā)現(xiàn)和干預(yù)兒童虐待問題。在我國，臺灣海峽兩岸有著特殊的交流融合關(guān)系，建立健全兒童保護制度，完善兒童福利體系是兩岸民眾的共同期盼。受現(xiàn)實因素影響，兩岸在兒童保護有關(guān)規(guī)定建設(shè)步調(diào)中存有差異，但也留有互鑒互學(xué)的空間。當(dāng)前，大陸地區(qū)兒童保護制度建設(shè)剛剛起步，制度設(shè)計和實務(wù)操作面臨諸多困境。最高人民檢察院工作報告顯示，2021年全國檢察機關(guān)從嚴追訴侵害未成年人犯罪6.1萬人，其中，通過強制報告辦理侵害未成年人案件1 657件[1]?？梢?，大陸地區(qū)強制報告制度執(zhí)行的適用率還比較低[2]，運行還處于初級階段。而臺灣地區(qū)在1993年修訂的“兒童福利有關(guān)規(guī)定”中已初步明確兒童保護強制報告制度，正式開啟了兒童保護制度化工作。此后在實踐中多次修正，經(jīng)歷了從制度保障到體系完善再到實務(wù)精細化的發(fā)展過程[3]122-123?，F(xiàn)如今，在發(fā)現(xiàn)報告和響應(yīng)處置等在內(nèi)的制度與實務(wù)方面形成了以“兒童及少年福利與權(quán)益保障有關(guān)規(guī)定”為主的一整套較為成熟的兒童保護體系。系統(tǒng)性、規(guī)范化的政策規(guī)定為開展兒童保護工作提供了保障，而精細化的實務(wù)操作則是促進保護目標(biāo)轉(zhuǎn)化為實際結(jié)果的核心。目前，大陸地區(qū)處于制度建設(shè)的初始階段，聚焦于兒童保護制度頂層設(shè)計，缺乏對兒童保護工作實踐的討論。本文嘗試對兒童保護強制報告實務(wù)運作流程安排、具體執(zhí)行效果以及面臨挑戰(zhàn)做出探討。由于我國臺灣地區(qū)兒童保護服務(wù)工作體系較為成熟，本文期望通過臺灣地區(qū)的經(jīng)驗，對兒童保護強制報告實務(wù)做出具體分析。

一、兒童保護強制報告實務(wù)運作流程

（一）責(zé)任主體：發(fā)現(xiàn)與報告

發(fā)現(xiàn)是保護兒童免遭持續(xù)侵害的第一步。醫(yī)事工作者、社會工作者、教育人員、保育人員、教保服務(wù)人員、警察、司法工作者等在內(nèi)的11類責(zé)任主體，若發(fā)現(xiàn)存在兒童身體虐待、精神虐待、性虐待和疏忽等4大類，具體表現(xiàn)為遺棄、身心虐待、性侵害、養(yǎng)育或照顧不當(dāng)?shù)?3項情形之一時，應(yīng)立即以電話113保護專線、網(wǎng)絡(luò)或其他科技設(shè)備等方式，將報告事由、傷害所屬違法情形、受害人基本資料以及家庭概況等其他相關(guān)信息在內(nèi)的4類資料提供給主管部門，并填寫通報表，最晚不得超過24小時。在上報主管部門之前，報告人及其所屬單位可根據(jù)實際情況對兒童提供送醫(yī)送警等適當(dāng)保護措施。此外，責(zé)任主體受法律保護，身份資料存檔遵守保密原則。同時也受到法律約束，對于瞞報且無法說明正當(dāng)理由的，將受到6千元以上3萬元以下罰款；對于不實、惡意報告的，主管部門可進行追責(zé)，并適時通報[4]20-21，[5]14-15。

（二）主管部門：接報與分級分類處理

責(zé)任主體上報虐待事件后，主管部門會依據(jù)受虐者年齡、施虐者行為危險性、事件性質(zhì)、證據(jù)充足性等幾項明確界定的指標(biāo)先進行初篩，以判斷是否受理此報告。針對受理的事件，首先，主管部門會在24小時內(nèi)對其按緊急程度做出緊急、非緊急2級劃分。對于遺棄、身心虐待、養(yǎng)育或照顧不當(dāng)?shù)染o急情形，會立即開展調(diào)查，并提供緊急保護措施，必要時與公安機關(guān)進行協(xié)同處理。其次，依據(jù)施虐者與受虐者關(guān)系、事件特性及其他相關(guān)信息對事件做出照顧人施虐、照顧人之外施虐、其他情形3類劃分。對于由于兒童照顧人實施虐待、疏忽等行為二需要提供保護性支持的事件，主管部門會指派社會工作者進行調(diào)查及安全評估，并考慮是否需要司法介入。對于其他行為人實施不當(dāng)對待和其他情形的，其中需要服務(wù)性、福利性資源支持的事件，將轉(zhuǎn)介其他社區(qū)服務(wù)機構(gòu)進行處理[4]22，[5]16-19。

（三）社會工作者：調(diào)查評估與決策

主管部門在進行分級分類處理之后，指派熟練掌握實務(wù)工作技巧的社會工作者介入保護工作，針對1級和2級案件分別要求其于4日和30日內(nèi)提出調(diào)查報告。在此過程中，社工主要通過會談、訪視等形式，對受虐者、施虐者、環(huán)境因素等6類事項進行調(diào)查，其中，對傷害嚴重性、危險因素持續(xù)性、受虐者自我保護力等內(nèi)容會做重點分析，并整理出評估資料[6]。結(jié)合調(diào)查資料，依據(jù)外部與臟器等身體傷害指標(biāo)和生活照顧、環(huán)境等非身體傷害指標(biāo)，并依托“SDM安全評估工具”對案件的立即安全性做出研判，從而確定是否將其列為保護性個案。對于兒童處境不存在立即性受虐風(fēng)險等而未成案的，轉(zhuǎn)介兒童與家庭福利機構(gòu)進行家庭風(fēng)險評估，評估結(jié)果為高風(fēng)險的將進入“高風(fēng)險家庭”預(yù)防服務(wù)系統(tǒng)，同時主管部門也會進行持續(xù)性追蹤服務(wù)。對于存在持續(xù)性或預(yù)期受虐風(fēng)險而成案的，依據(jù)“兒童虐待與被疏忽危機診斷表”對案件做出低中高危機3類安全性評估，以此判斷案件適用家庭維系或家庭重整的服務(wù)模式[5]20-27，[7]。

（四）主管部門：保護安置方案

經(jīng)社工調(diào)查評估，對于兒童繼續(xù)生活在原家庭可能面臨持續(xù)或預(yù)期危險的，政府有責(zé)任提供必要的安置或幫扶措施以保護兒童免受傷害。臺灣地區(qū)對此有針對性的兒童福利計劃，分為以下3種類型[3]124：一是家庭維護方案，也稱為支持性服務(wù)，指的是兒童在家中未面臨即時危險（低度危機），只需提供家庭支持性、補充性的資源和服務(wù)即可使家庭照顧功能恢復(fù)或不至于喪失。具體服務(wù)包括家庭照顧監(jiān)控、家庭關(guān)系輔導(dǎo)、親子關(guān)系修復(fù)、心理咨詢、親職教育輔導(dǎo)以及為家庭提供經(jīng)濟、就業(yè)、就學(xué)協(xié)助等，旨在改善家庭功能。二是家庭重整方案，也稱為補充性服務(wù)，是指將兒童暫時移出家庭（中高度危機），安置到替代性的照顧機構(gòu)，并為家庭提供心理咨詢、強制性親子職教育、親子會面、就學(xué)安置等服務(wù)。三是永久安置方案，也稱為替代性服務(wù)，是指在進行維系、重整服務(wù)后，家庭功能依然未得到改善（持續(xù)性高度危機），不適宜兒童生活，將進行替代性的長期安置，直至兒童能夠自立生活。對此情形，主管部門會制訂相應(yīng)的長期輔導(dǎo)計劃，包括安置服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、心理輔導(dǎo)、司法服務(wù)、經(jīng)濟輔助等內(nèi)容[5]62。

（五）協(xié)作服務(wù)：追蹤輔導(dǎo)與結(jié)案

針對保護性個案，主管部門會指派社會工作者開展定期追蹤輔導(dǎo)，并借助“SDM安全評估工具”進行再次評估和結(jié)案評估，為識別目標(biāo)執(zhí)行成效、及時修正保護安置計劃以及最終結(jié)案提供資料支撐。其中，經(jīng)評估認定連續(xù)3個月以上沒有虐待情形發(fā)生，且家庭功能恢復(fù)正常穩(wěn)定的案件，將做結(jié)案處理。此外，結(jié)束安置返家、案家搬遷使案件歸屬他轄、個案死亡等情形也屬于結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)。對于受虐原因消失而結(jié)束安置返家的案件，仍會開展1年的追蹤輔導(dǎo)，社工每月至少與案家溝通2次，實際觀察其生活情形、施虐者與受虐者之間關(guān)系狀況等。在此期間，必要時可為案家提供相關(guān)資源支持。輔導(dǎo)服務(wù)期滿1年后，如果實際觀察與客觀資料均證實受虐原因徹底消失，家庭功能恢復(fù)正常運作，就將個案納入正式結(jié)案管理，兒童保護服務(wù)工作流程至此結(jié)束[5]42-44。

二、兒童保護強制報告實務(wù)運作評價

（一）指標(biāo)體系與方法

1.指標(biāo)體系與數(shù)據(jù)來源

兒童保護強制報告制度執(zhí)行涉及責(zé)任主體、報告方式與情形、調(diào)查處理、保護安置等多個環(huán)節(jié)，各環(huán)節(jié)緊密結(jié)合組成一個完整系統(tǒng)。根據(jù)指標(biāo)數(shù)據(jù)的開放性和可獲得性，本文選取臺灣地區(qū)衛(wèi)生福利相關(guān)部門公布的2016—2021年兒童及少年保護服務(wù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)作為一手資料。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合保護服務(wù)運作規(guī)范，研究從責(zé)任報告、虐待情形、調(diào)查處理、保護安置、結(jié)案情況等5個層面出發(fā)，設(shè)計包括醫(yī)療衛(wèi)生人員、社會工作者、教保育及其服務(wù)人員等在內(nèi)的28個具體指標(biāo)構(gòu)成的兒童保護強制報告實務(wù)運作評價體系（見表1）。

2.熵權(quán)TOPSIS評價法

TOPSIS法，又稱優(yōu)劣解距離法，1981年由HWANG CL和YOON K提出，是一種廣泛運用于多目標(biāo)決策分析的系統(tǒng)分析方法。熵權(quán)TOPSIS法利用熵權(quán)法來確定各個指標(biāo)的權(quán)重，可以最大限度避免主觀性，然后通過逼近理想解技術(shù)對評價對象做出優(yōu)劣排序，具有幾何意義直觀、信息損失少以及運算靈活等優(yōu)點[8]。

（二）結(jié)果與分析

1.指標(biāo)權(quán)重確定

根據(jù)熵權(quán)TOPSIS計算出各指標(biāo)的權(quán)重，結(jié)果見表1。由表1可知，臺灣地區(qū)兒童保護強制報告實務(wù)運作評價指標(biāo)中責(zé)任報告、虐待情形、調(diào)查處理、保護安置、結(jié)案情況的權(quán)重分別是26.92%、12.96%、14.19%、26.38%、19.56%。其中，責(zé)任報告和保護安置的權(quán)重均超過25%，體現(xiàn)出責(zé)任主體的報告力與保護安置服務(wù)在實務(wù)工作中所發(fā)揮的重要作用。

2.實務(wù)運作評價指數(shù)分析

基于上述兒童保護強制報告實務(wù)運作評價體系和指標(biāo)權(quán)重，計算出2016—2021年臺灣地區(qū)實務(wù)運作綜合總體來看，臺灣地區(qū)強制報告實務(wù)運作綜合效果評價指數(shù)呈現(xiàn)出先下降后上升的趨勢。2016—2018年執(zhí)行效果呈下滑狀態(tài)，指數(shù)降低至0.284，處于較低水平；2019年政策發(fā)展迎來增長點，較2018年提升66.5%，自此之后保持穩(wěn)定增長；2021年制度執(zhí)行效果指數(shù)為0.580，屬于中低水平。具體來看，2016—2021年責(zé)任報告水平在0.4—0.5之間呈波浪式發(fā)展趨勢，處于中低狀態(tài)。但是變化最為穩(wěn)定的指標(biāo)，體現(xiàn)出醫(yī)護人員、社會工作者等責(zé)任主體的報告情況在制度具體落實中的基礎(chǔ)性作用。虐待情形水平總體呈下降狀態(tài)，由2016年的0.614降至2021年的0.237，側(cè)面表明臺灣地區(qū)兒童虐待、疏忽與目睹家暴類問題在強制報告制度的執(zhí)行支持下得到有效緩解，虐待行為發(fā)生率總體呈現(xiàn)出下降趨勢。調(diào)查處理水平在2016—2018年一直處于小于0.1的低位，2019年實現(xiàn)跨越式增長，提高至0.715，2020年達0.959的高水平并保持此種發(fā)展?fàn)顟B(tài)。這與臺灣地區(qū)2019年之前有關(guān)規(guī)定流于形式導(dǎo)致虐待案頻發(fā)，引發(fā)民眾不滿，臺灣當(dāng)局對此強化調(diào)查處理，注重提高服務(wù)率的時間線相一致。保護安置水平總體呈現(xiàn)先下降后上升的波動增長趨勢，2018年降至最低的0.074，2019年提高至0.359并保持階梯式增長趨勢，2021年安置水平達0.648，在各項指標(biāo)水平中位列第二，僅次于調(diào)查處理水平。強制報告案件的結(jié)案水平自2017年起逐年上升，表明責(zé)任主體報告的兒童虐待類案件經(jīng)調(diào)查處理與保護安置等服務(wù)后能達成中低水平的結(jié)案處理效果。

三、兒童保護強制報告實務(wù)運作面臨的挑戰(zhàn)

（一）制度設(shè)計規(guī)范化與實務(wù)操作現(xiàn)實困難間的落差

臺灣地區(qū)兒童保護以“兒童及少年福利與權(quán)益保障有關(guān)規(guī)定”為核心，建立起多層級行政工作保障和多部門資源整合支持的系統(tǒng)性、規(guī)范化的兒童保護體系，為預(yù)防和應(yīng)對兒童虐待問題提供強力保障。然而現(xiàn)實情況顯示，近年來兒童虐待案件不降反增，保護工作成效平平，且存在制度運行穩(wěn)定性不足等問題，出現(xiàn)制度設(shè)計高標(biāo)準(zhǔn)與具體執(zhí)行低效力的落差。究其原因，主要是實務(wù)工作中存在部門協(xié)作低效、資源配置不均、文化觀念碰撞等問題所致[9]27-28。首先，兒童保護工作強調(diào)家庭、學(xué)校、醫(yī)療、社會和臺灣當(dāng)局各單位等的資源聯(lián)合，然而現(xiàn)實情況是因管理分割、職權(quán)不清等原因?qū)е潞献鞯托?，進而使兒童虐待案件處理不足。其次，以社工為主導(dǎo)是臺灣地區(qū)開展兒童保護工作的一個鮮明特點，其卻一直存在社工人力配置不足、專業(yè)資歷淺、人員高流動等問題[10]，影響保護服務(wù)供給效率。最后，兒童保護制度設(shè)計以西方國家親權(quán)、兒童本位思想為理論依據(jù)，與臺灣地區(qū)所屬的父母親權(quán)、家本位等中華傳統(tǒng)文化價值觀存在沖突，影響臺灣當(dāng)局介入兒童虐待問題的有效性。

（二）保護服務(wù)程式化與社工專業(yè)自主間的沖突

針對兒童保護服務(wù)的內(nèi)涵、實務(wù)流程、目標(biāo)群體、方案設(shè)計等內(nèi)容，臺灣地區(qū)統(tǒng)一印發(fā)《兒童及少年保護工作指南》《兒少保護家庭處遇服務(wù)評估決策模式工作人員服務(wù)手冊》等材料，為開展保護工作提供標(biāo)準(zhǔn)化的指導(dǎo)。社會工作者在“兒童—社工—主管部門”三方保護服務(wù)關(guān)系網(wǎng)中處于銜接環(huán)節(jié)，對上提供案件評估處理方案，對下負責(zé)服務(wù)供給，在整個保護系統(tǒng)中發(fā)揮著中樞作用。程式化的工作指南雖在一定程度上降低了風(fēng)險、提高了案件處理效率，但也發(fā)展出各種繁復(fù)的文書作業(yè)，對社工提供專業(yè)服務(wù)的時間產(chǎn)生排擠；同時，標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)供給致使社工缺乏工作自主性[11]，容易失去工作熱情，對工作價值產(chǎn)生質(zhì)疑，服務(wù)質(zhì)量難以保證。社工服務(wù)在于通過專業(yè)方法提升服務(wù)對象的社會功能，然而在兒童保護工作中，社工容易出現(xiàn) “工具化”和“技術(shù)官僚化”的問題[12]，面臨處理職能和社會控制職能雙重角色的兩難境地[13]。

（三）制度價值取向與執(zhí)行目標(biāo)追求間的偏差

兒童保護強制報告制度的建立目的在于妥善應(yīng)對和處理兒童虐待問題，通過相關(guān)部門介入的方式將處于虐待困境中的兒童拯救出來，避免其遭受繼續(xù)性身體、精神等方面的侵害[14]。臺灣地區(qū)強制報告制度在融合西方兒童保護觀念和中華傳統(tǒng)文化價值觀的基礎(chǔ)上，強調(diào)相關(guān)部門干預(yù)和尊重家庭相融合的制度取向[15]，實務(wù)規(guī)范注重圍繞家庭功能的維系與恢復(fù)發(fā)展。但在具體實踐中，因資源配置不均、社工專業(yè)技巧不足等原因，導(dǎo)致以家庭為中心的保護服務(wù)無法得以有效執(zhí)行，反而制造出更多困難，無法提供完整且具有真正意義上的保護服務(wù)。此外，受新公共管理主義強調(diào)效率、成效和經(jīng)濟的影響，相關(guān)部門在制度執(zhí)行過程中傾向于追求表面的服務(wù)量[9]28，如福利中心的建設(shè)數(shù)量、提供服務(wù)次數(shù)等，結(jié)果導(dǎo)致兒童虐待問題難以得到切實解決，虐待事件居高不下，責(zé)任主體和一般民眾對主管部門產(chǎn)生信任危機，進一步影響其報告意愿。

四、結(jié)論與啟示

臺灣地區(qū)兒童保護強制報告實務(wù)有著明確的規(guī)范，相關(guān)群體依照標(biāo)準(zhǔn)化工作指南承擔(dān)責(zé)任并履行義務(wù)。兒童虐待事件從發(fā)現(xiàn)、報告、篩選、分級分類處理、調(diào)查評估、保護方案制定與實施、追蹤輔導(dǎo)，到問題解決，達成結(jié)案工作流程，呈現(xiàn)出系統(tǒng)性、規(guī)范化特點。然而，基于2016—2021年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，采用熵權(quán)TOPSISI評價法，對強制報告實務(wù)運作進行綜合效果評價，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，臺灣地區(qū)強制報告實務(wù)運作流程雖具有系統(tǒng)性、規(guī)范化的規(guī)定，但其具體實踐效果卻不盡人意，制度穩(wěn)定性不足且兒童保護總體效果處于中低水平。對此，結(jié)合實務(wù)規(guī)范與實踐數(shù)據(jù)，分析發(fā)現(xiàn)臺灣地區(qū)兒童保護實務(wù)工作面臨諸多挑戰(zhàn)，影響保護服務(wù)工作實際成效。

基于上述對臺灣地區(qū)兒童保護強制報告實務(wù)運作規(guī)范、執(zhí)行效果評價及其面臨挑戰(zhàn)的認識，提出對大陸地區(qū)兒童保護強制報告發(fā)展的啟示。一是強化協(xié)作檢討，適時開展兒童虐待事件檢討會，對家庭、學(xué)校、醫(yī)療、機關(guān)單位等相關(guān)部門資源整合與協(xié)作能力做出討論，及時發(fā)現(xiàn)并改進兒童保護服務(wù)中跨部門協(xié)作問題。二是依托社區(qū)資源設(shè)置和委托基層網(wǎng)格調(diào)查員專門負責(zé)強制報告調(diào)查工作，將兒童保護嵌入基層工作；同時，加大基層人員專業(yè)培訓(xùn)，提高專業(yè)素養(yǎng)與服務(wù)能力，從而緩解大陸地區(qū)兒童保護服務(wù)過程中社會工作者資源不足問題，進而推動社會治理格局提升。三是找準(zhǔn)目標(biāo)定位，全方位聯(lián)動推動構(gòu)建完善的兒童保護體系。制度設(shè)計及配套措施建設(shè)是為保護兒童權(quán)益服務(wù)的，而非淺薄功利地停留于制度本身的建成，必須要聚焦兒童虐待問題的切實預(yù)防與解決。

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Mandatory Reporting Practices and Evaluations of Child Protection

— A Case Study on Taiwan

Chen Cuiqi

（School of Public Administration， Shandong Technology and Business University， Yantai 264005， China）

Abstract： Taiwan has standardized the roles， responsibilities and practical procedures of all parties involved in mandatory child protection reporting， providing clear guidance for the development of protection services. In order to further investigate its experience in system construction， this paper constructs an evaluation system for the practical operation of mandatory reporting， and uses the entropy weight TOPSIS method to make a comprehensive evaluation， and finds that the responsible entity reporting and protection placement in the horizontal protection system plays a prominent role， but the operation of the vertical protection system has the problem of insufficient stability and poor comprehensive effect. On this basis， it points out three major challenges in the development of mandatory reporting practice in Taiwan： the gap between the standardization of institutional design and the practical difficulties in practical operation， the conflict between the protection service stylization and the professional autonomy of social workers， and the deviation between institutional value orientation and the pursuit of implementation goals， in order to bring inspiration to the practical ability of child protection in mainland China.

Key words： child abuse; child protection; mandatory reporting; entropy weight TOPSIS method

[責(zé)任編輯? ?妤? ?文]