薊紅丹 楊恬圓 龐琳 韋艷蘭

摘? ?要：2023年11月，PPP新機制正式實施，標(biāo)志著PPP開啟了規(guī)范化發(fā)展新征程。在新舊機制轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵時期，如何在財政能力可承受范圍內(nèi)推動存量PPP項目順利實施，是關(guān)系到未來能否新增特許經(jīng)營項目的重要前提?；谇捌趶呢斦縋PP項目管理庫中獲得的廣西存量PPP項目數(shù)據(jù)，對廣西14個地市的財政承受能力進(jìn)行評估，發(fā)現(xiàn)因存量PPP項目未來財政支出責(zé)任造成的財政風(fēng)險總體較小，但個別地市的財政風(fēng)險隱患較大。在PPP新機制下，圍繞建立存量PPP項目分類處理機制和加強重點地區(qū)財政風(fēng)險防范提出分類處理建議，為廣西各地市后續(xù)規(guī)范存量PPP運作并防范財政風(fēng)險提供借鑒和參考。

關(guān)鍵詞：PPP新機制；存量PPP；財政風(fēng)險；分類處理

中圖分類號：F810.7? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2024）04-0090-05

引言

自2014年以來，我國對龐大的地方政府性債務(wù)進(jìn)行清理整頓。國務(wù)院2014年10月發(fā)布的《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）明確在禁止地方政府通過其融資平臺舉借債務(wù)的同時，鼓勵地方政府采用政府與社會資本合作（PPP）模式吸引社會資本參與地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。PPP模式不僅具有以少量財政資金撬動大量社會資本的融資優(yōu)勢，還引入了社會資本豐富的項目建設(shè)和管理經(jīng)驗，成為緩解政府債務(wù)壓力、彌補公共服務(wù)供給短板的新型地方政府投融資模式，使PPP模式的項目數(shù)量和規(guī)模得以快速擴張（劉窮志和張莉莎，2020）。

為了控制財政風(fēng)險，財政部在2015年4月印發(fā)了《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號），要求各級地方政府在項目識別階段開展PPP項目財政承受能力論證，并明確規(guī)定了年度本級PPP項目需要安排的支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出的比重不得超過10%的紅線。盡管已納入財政部PPP項目管理庫中的PPP項目均已通過財政承受能力論證，但地方政府在開展財政承受能力論證時仍普遍采取高估一般公共預(yù)算支出增長率的做法（張牧揚，等，2019），同時PPP項目財政支出責(zé)任還存在動態(tài)調(diào)整情況（周錦棠，2018），這些因素會使得項目前期利用預(yù)測數(shù)據(jù)開展的財政承受能力論證結(jié)果與實際不符的情形出現(xiàn)，尤其在西部地區(qū)更加明顯（劉窮志和張莉莎，2020）。不僅如此，審計署于2023年6月發(fā)布的《關(guān)于2022年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》中，通報了PPP運行過程中存在的虛假包裝入庫項目、虛構(gòu)財政財務(wù)數(shù)據(jù)、新增地方政府隱性債務(wù)等問題，揭示出PPP項目積聚了巨大的財政風(fēng)險。

為了更好推動PPP規(guī)范發(fā)展，國家發(fā)改委、財政部于2023年2月開始對實施了近十年的PPP項目進(jìn)行清理核查，并于11月8日出臺了《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見》（簡稱“新機制”），明確2023年2月PPP項目清理核查前未完成招標(biāo)采購程序的項目以及后續(xù)新實施的項目按新機制執(zhí)行，并明確了聚焦使用者付費項目、采取特許經(jīng)營模式、合理把握重點領(lǐng)域、優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與等新機制的總體要求。在新機制下，2023年2月前已經(jīng)完成招標(biāo)采購程序的項目作為存量PPP項目進(jìn)行管理，仍然按照《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）及相關(guān)政策制度執(zhí)行。在新舊機制銜接轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵時期，如何推動存量PPP項目規(guī)范發(fā)展依然是需要重點關(guān)注和解決的問題。

在以上所述背景下，本文基于前期從財政部PPP項目管理庫中獲得的2014—2021年廣西存量PPP項目信息，對2022—2026年廣西14個地市的存量PPP項目財政承受能力進(jìn)行評估，在識別廣西存量PPP項目財政支出責(zé)任可能引發(fā)的財政風(fēng)險的基礎(chǔ)上，針對項目不同類型及重點地區(qū)提出分類處理存量PPP項目的對策建議，為后續(xù)推動廣西存量PPP項目規(guī)范發(fā)展并防范地方財政風(fēng)險提供參考。

一、廣西存量PPP項目財政承受能力評估

根據(jù)財政部印發(fā)的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》要求，PPP模式下的財政能力測算主要包括年度財政支出責(zé)任和地方一般公共預(yù)算支出測算兩部分。本文首先運用ARIMA模型預(yù)測廣西14個地市2022—2026年的一般公共預(yù)算支出，然后手工整理計算廣西14個地市2022—2026年每年所承擔(dān)的PPP財政支出責(zé)任，最后得出各地市年度PPP財政支出責(zé)任占比來衡量財政承受能力，并依據(jù)財政部對PPP項目財政支出責(zé)任占比的相關(guān)規(guī)定，考察既定的廣西存量PPP項目財政支出責(zé)任可能蘊含的財政風(fēng)險。

（一）樣本選擇及數(shù)據(jù)來源

本文使用的廣西存量PPP項目樣本為截至2021年12月項目管理庫中處于執(zhí)行階段的項目，符合新機制對于存量PPP項目已于2023年2月前完成招標(biāo)采購程序的要求。截至2021年12月，新機制下的廣西存量PPP項目總數(shù)為247個，除去納入政府性基金和無數(shù)據(jù)的項目，有效的存量PPP項目數(shù)量為219個。各地市2021年及以前的一般公共預(yù)算支出數(shù)據(jù)從財政局網(wǎng)站獲得，單個PPP項目的財政支出責(zé)任通過手工加總股權(quán)投資、運營補貼、風(fēng)險承擔(dān)、配套投入等財政支出總額得到。

（二）廣西14個地市一般公共預(yù)算支出預(yù)測

1.模型選擇及預(yù)測方法

借鑒田發(fā)和劉夢瑤（2022）的方法，本文使用廣西14個地市1978—2021年一般公共預(yù)算支出數(shù)據(jù)，采用自回歸移動平均模型（ARIMA）分別預(yù)測各地市2022—2026年的一般公共預(yù)算支出規(guī)模，并設(shè)定ARIMA（p，d，q）模型如下：

△dyt=μ+■βi△dyt-1+εt+■θjεt-j

其中，△dyt表示yt經(jīng)過d階差分轉(zhuǎn)化后的序列；AR指自回歸，βi（i=1，2，…，p）是自回歸系數(shù)，由偏自相關(guān)函數(shù)（PACF）圖識別；MA為移動平均，θj（j=1，2，…，q）是移動平均系數(shù)，由自相關(guān)函數(shù)（ACF）圖識別；εt-j是白噪聲序列。

2.一般公共預(yù)算支出預(yù)測過程

本文以南寧市一般公共預(yù)算支出預(yù)測過程為例，其他地市的處理過程類似。

第一步，平穩(wěn)性處理。對南寧市1978—2021年的一般公共預(yù)算支出進(jìn)行ADF檢驗，發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)為一階差分平穩(wěn)數(shù)列，由此確定參數(shù)d=1。

第二步，模型識別。通過分析一階差分平穩(wěn)序列的自相關(guān)和偏自相關(guān)系數(shù)的截尾和拖尾來識別p、q值（見圖1）。以SC和AIC最小，調(diào)整最大為原則，反復(fù)調(diào)試p、q的取值，最終選取d=1，p=3，q=0，得到表1 的回歸結(jié)果。

第三步，模型檢驗。模型ARIMA（3，1，0）確定后，經(jīng)單位根圖檢驗，AR根的取值均在單位圓內(nèi)。殘差序列自相關(guān)和偏自相關(guān)函數(shù)均在兩倍標(biāo)準(zhǔn)差內(nèi)，P值均大于0.05，故判定殘差序列為白噪聲，沒有包含未提取的信息，模型建立有效（見圖2）。

第四步，模型預(yù)測。對于模型樣本區(qū)間外的2022—2026年，使用模型ARIMA（3，1，0）進(jìn)行動態(tài)預(yù)測，得到2022—2026年南寧市一般公共預(yù)算支出預(yù)測值分別為861.87億元、892.75億元、851.57億元、928.68億元、957.08億元。

3.一般公共預(yù)算支出預(yù)測結(jié)果

通過采用以上預(yù)測方法，得到廣西14個地市2022—2026年的一般公共預(yù)算支出規(guī)模（具體數(shù)據(jù)略）。從預(yù)測的結(jié)果來看，廣西14個地市未來的一般公共預(yù)算支出總體呈增長趨勢，但個別地市（如貴港市、梧州市）的一般公共預(yù)算支出規(guī)模增長態(tài)勢不明顯。

（三）廣西14個地市存量PPP項目財政支出責(zé)任測算

1.測算方法及說明

《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》規(guī)定，PPP項目全生命周期過程的財政支出責(zé)任主要包括股權(quán)投資、運營補貼、風(fēng)險承擔(dān)、配套投入等。本文通過在全國PPP綜合信息平臺項目管理庫獲得單個PPP項目的具體信息，以地級市作為研究單位，將市本級和下轄區(qū)縣的219個存量PPP項目的財政支出責(zé)任數(shù)據(jù)總和以手工整理，得到廣西14個地市2022—2026年所承擔(dān)的PPP項目年度支出總額。

2.廣西14個地市存量PPP項目財政支出責(zé)任測算結(jié)果

從測算得到的廣西14個地市存量PPP項目的年度財政支出責(zé)任（見表2）來看，絕大部分地市承擔(dān)的年度財政支出責(zé)任在2022—2026年期間保持相對穩(wěn)定的態(tài)勢，能夠?qū)崿F(xiàn)平滑財政支出從而緩解財政壓力的目的。但是，北海市、桂林市、賀州市、來賓市等的財政支出責(zé)任增幅過大，尤其北海市的年度財政支出責(zé)任從2022年的5.33億元增長至2026年的41.45億元，反映出未來幾年可能存在一定的財政壓力及風(fēng)險。

（四）廣西14個地市存量PPP項目財政承受能力評估

基于前文運用ARIMA模型進(jìn)行動態(tài)預(yù)測得到的廣西14個地市2022—2026年一般公共預(yù)算支出規(guī)模和手工整理得到的存量PPP項目年度財政支出責(zé)任，計算得到廣西14個地市2022—2026年存量PPP項目財政支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出的比重，即衡量財政承受能力的指標(biāo)。如表3所示，廣西14個地市在2022—2026年間的存量PPP項目財政支出責(zé)任總體較低，絕大部分樣本指標(biāo)低于5%，表明絕大部分地市存量PPP項目財政支出責(zé)任控制在財政承受能力范圍內(nèi)，未來有一定的財政承受能力空間按照新機制規(guī)定支持特許經(jīng)營項目。但是，北海市的財政支出責(zé)任比重持續(xù)提高且將超過10%，貴港市的財政支出責(zé)任比重持續(xù)提高且逼近7%，需要重點關(guān)注。

結(jié)合財政部規(guī)定的年度本級PPP項目需要安排的支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出的比重不得超過10%、對財政支出責(zé)任占比超過7%的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險提示等相關(guān)要求，可知廣西12個地市的存量PPP項目財政支出責(zé)任在2026年前都屬于財政可承受能力范圍內(nèi)，財政風(fēng)險較小；北海市的存量PPP項目財政支出責(zé)任將突破10%，存在較大的財政風(fēng)險；貴港市的存量PPP項目財政支出責(zé)任逼近7%，存在一定的財政風(fēng)險。

二、新機制下廣西存量PPP項目的分類處理建議

新機制下，PPP模式主要聚焦使用者付費項目，全部采取特許經(jīng)營模式，優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與，不額外新增地方財政未來支出責(zé)任，并嚴(yán)防新增地方政府隱性債務(wù)，為確保PPP模式規(guī)范發(fā)展、陽光運行，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展指明了新的方向。在PPP新舊機制轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵時期，如何在財政能力可承受范圍內(nèi)推動既定的存量PPP項目順利實施，是關(guān)系到未來能否新增特許經(jīng)營項目的重要前提。就廣西存量PPP項目而言，未來形成的財政支出責(zé)任總體處于財政可承受范圍內(nèi)，但個別地市因財政支出責(zé)任占比較大存在一定的財政風(fēng)險?；趶V西存量PPP項目的財政承受能力評估及財政風(fēng)險考察，本文結(jié)合PPP新機制的相關(guān)政策要求和實踐，針對廣西存量PPP項目不同類別及重點地區(qū)提出分類處理建議，為擴大有效投資從而助推廣西經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展提供參考。

（一）建立存量PPP項目分類處理機制

緊扣新機制中關(guān)于“2023年2月PPP項目清理核查前未完成招標(biāo)采購程序的項目以及后續(xù)新實施的項目按新機制執(zhí)行”的表述及要求，根據(jù)財政部、國家發(fā)改委《關(guān)于政府和社會資本合作存量項目分類處置的意見》精神，將全部存量PPP項目分為已完成社會資本采購尚未開工建設(shè)項目和建設(shè)運營期項目，根據(jù)不同類別項目所處階段特點建立不同處理和保障機制，做到依法合規(guī)、分類施策、穩(wěn)妥分類處理PPP存量項目。

1.推動未開工建設(shè)項目分流

對于已經(jīng)完成社會資本采購但尚未實質(zhì)性開工建設(shè)的項目而言，主要問題在于缺乏建設(shè)投資資金，如果仍然按照傳統(tǒng)的PPP項目實施，可能存在新增中長期財政支出責(zé)任甚至新增地方政府隱性債務(wù)的風(fēng)險。其中，對于有一定收益的未開工項目，如果符合專項債券投向領(lǐng)域，且經(jīng)地方政府認(rèn)定符合PPP清理核查和整改有關(guān)要求的，在確保項目全生命周期收支平衡的前提下，爭取申報專項債券籌集建設(shè)資金；對于政府付費項目等收益較少的未開工項目，無法繼續(xù)采用PPP模式實施的，應(yīng)當(dāng)終止實施，并依據(jù)法律法規(guī)和合同約定，通過友好協(xié)商或法律救濟(jì)途徑妥善解決，切實維護(hù)各方合法權(quán)益。

2.強化建設(shè)運營期項目監(jiān)管

對于處于建設(shè)運營期的項目而言，其主要目標(biāo)為在既定的財政支出責(zé)任下保障項目順利實施，嚴(yán)防在建項目停擺爛尾，提高項目運營績效。因此，實施項目績效管理，加強項目信息披露至關(guān)重要。一方面要強化PPP項目全生命周期績效管理。鑒于2020年3月財政部印發(fā)的《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引的通知》（財金〔2020〕13號）尚未被廢止，各地市依然要按照文件要求規(guī)范建設(shè)運營期PPP項目全生命周期績效管理工作，項目實施機構(gòu)應(yīng)按照項目合同約定定期開展PPP項目績效監(jiān)控及績效評價并及時落實整改，財政部門應(yīng)選取重大PPP項目開展績效再評價，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率。另一方面要建立PPP項目常態(tài)化信息披露機制。要依托全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺將項目建設(shè)、運營相關(guān)的非涉密信息及時向社會公開，確保項目陽光運行。

（二）加強重點地區(qū)財政風(fēng)險防范

對于存量PPP項目而言，嚴(yán)格控制政府支出責(zé)任、加強財政承受能力監(jiān)測依然重要，尤其要加強對財政風(fēng)險較大的北海市以及存在一定財政風(fēng)險的貴港市等重點地區(qū)的監(jiān)測。

第一，實時監(jiān)測財政承受能力。一方面，結(jié)合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢及財政政策取向，對2023年及以后年度各級財政一般公共預(yù)算支出增長率進(jìn)行核實和更新。另一方面，市縣兩級財政根據(jù)存量PPP項目實際進(jìn)度及年度財政支出責(zé)任實時摸底監(jiān)測財政承受能力，確保年度財政支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出的比重不超過10%，甚至控制在7%以內(nèi)。

第二，嚴(yán)控財政支出責(zé)任。一方面，加強存量PPP項目建設(shè)和運營管理，提高項目運營效益，減少政府付費金額；另一方面，對標(biāo)PPP項目實施方案約定的財政支出責(zé)任支付政府付費資金，嚴(yán)禁額外新增地方財政未來支出責(zé)任，禁止從政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算安排PPP項目運營補貼支出行為發(fā)生，將財政支出責(zé)任限定在可承受范圍內(nèi)。

第三，防范財政風(fēng)險。精準(zhǔn)識別存量項目所處階段，支持符合條件的項目轉(zhuǎn)為申請地方政府專項債券，及時終止無法繼續(xù)實施的項目，減輕地方財政支出壓力。嚴(yán)格遵守政府債務(wù)管理規(guī)定，對于社會資本為國有企業(yè)的存量PPP項目，嚴(yán)禁通過保底承諾、回購安排、明股實債等違法違規(guī)方式新增地方政府隱性債務(wù)，并建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警聯(lián)動機制，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險，統(tǒng)籌考慮政府長期支出責(zé)任，促進(jìn)中長期財政可持續(xù)發(fā)展。

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Evaluation of Financial Affordability of Existing PPP Projects in Guangxi under the New Mechanism and Suggestions for Classification and Handling

Ji Hongdan， Yang Tianyuan， Pang Lin， Wei Yanlan

（Guangxi University Of Finance and Economics， Nanning 530007， China）

Abstract： In November 2023， with the official implementation of the new PPP mechanism， it marked the beginning of a new journey of standardized development for PPP. During the critical period of the transition from old to new mechanisms， how to promote the implementation of existing PPP projects within the financial capacity is an important prerequisite for whether new franchise projects can be added in the future.Based on the data of existing PPP projects in Guangxi Province obtained from the PPP project management database， this paper evaluated the financial capacity of 14 cities in Guangxi Province. The study found that the overall financial risk caused by the future fiscal expenditure responsibility of existing PPP projects is relatively small， but the financial risk of individual cities is relatively high. Under the new PPP mechanism， this article puts forward suggestions on establishing a classification and processing mechanism for existing PPP projects and strengthening financial risk prevention in key areas， providing reference for Guangxi Province to standardize the operation of existing PPP and prevent financial risks in the future.

Key words： new PPP mechanism; existing PPP project; financial risk; classification processing

[責(zé)任編輯? ?興? ?華]