■文/孫福全（中國科學技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院）

中國對外開放的基本國策已實施45年，開放的著力點正在從商品和要素流動型開放轉(zhuǎn)向制度型開放。黨的二十大報告提出要推進高水平對外開放，“穩(wěn)步擴大規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等制度型開放”。制度型開放包括正式制度和非正式制度的開放，本文探討的制度型開放主要是指國際規(guī)則、國內(nèi)規(guī)制、管理制度、國際標準等正式制度的開放。相比于商品服務和資源要素的開放，制度型開放難度更大、層次更高，是更高水平的開放。當前，科技創(chuàng)新已被置于中國式現(xiàn)代化建設全局的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性支撐地位，推進科技創(chuàng)新領(lǐng)域制度型開放對于構(gòu)建新發(fā)展格局、建設世界科技強國和現(xiàn)代化強國具有重大意義。

一、推動構(gòu)建更加公正合理的國際科技規(guī)則，完善國際科技治理體系

中國加入了一系列與科技活動相關(guān)的國際組織，簽署了一系列與科技活動相關(guān)的國際協(xié)定，并在這些組織和協(xié)定中發(fā)揮了重要作用。2023年10月18日，習近平總書記在北京召開的“一帶一路”國際合作高峰論壇上提出了全球人工智能治理倡議，以共同促進全球人工智能健康有序安全發(fā)展；11月1日，中國、美國、英國等28個國家及歐盟在英國召開的首屆“全球AI安全峰會”上共同簽署了《布萊切利宣言》，以建立對人工智能產(chǎn)生風險的科學認知，識別需要共同關(guān)注的風險，并制定跨國風險緩解政策。同時，我國正在申請加入《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）和《數(shù)字經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA）。這些組織和協(xié)定對知識產(chǎn)權(quán)保護、政府采購、研發(fā)補貼等都做了比較明確的規(guī)定，規(guī)則水平向著聚焦構(gòu)建公平競爭的市場環(huán)境和營商環(huán)境進一步提升。

現(xiàn)行的國際科技規(guī)則主要是由發(fā)達國家主導制定的，對發(fā)展中國家利益重視不夠，我國在國際科技規(guī)則制定中缺乏主導權(quán)和話語權(quán)。美國從特朗普政府開始推行逆全球化、單邊主義和科技霸凌，通過組建聯(lián)盟和利用所謂的西方價值觀對我國進行科技遏制打壓，阻礙我國參加國際科技組織和參與國際科技規(guī)則制定。在大國戰(zhàn)略競爭背景下，我國應更加積極主動地參與國際科技規(guī)則制定，爭取建立更加公正合理的國際科技規(guī)則和秩序。一是圍繞人工智能、量子信息、自動駕駛等前沿領(lǐng)域主動發(fā)起國際科技組織。通過參與和發(fā)起國際科技組織，在關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)保護、數(shù)據(jù)隱私、數(shù)據(jù)跨境流動、科研倫理等國際規(guī)則制定方面發(fā)揮引領(lǐng)作用；推動修訂不合理的國際規(guī)則，建立更加公正合理、充分反映發(fā)展中國家正當訴求的國際規(guī)則，為所有市場主體營造市場化、法制化、國際化的營商環(huán)境和創(chuàng)新生態(tài)。二是爭取早日加入《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）和《數(shù)字經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA）。向有關(guān)各方積極宣介我國加入?yún)f(xié)定的立場和原則，加快與有關(guān)各方協(xié)定談判的進程，共同推動在國際貿(mào)易、綠色低碳、數(shù)字經(jīng)濟等領(lǐng)域制定先進合理的國際經(jīng)濟和科技規(guī)則?；凇度驍?shù)據(jù)安全倡議》，與國際社會一道探討并制定全球數(shù)字治理規(guī)則，打造開放、公平、公正、非歧視的數(shù)字發(fā)展環(huán)境。三是加大向國際科技組織選派工作人員的力度。優(yōu)化選派工作人員機制，拓寬選派工作人員范圍，加強選派工作人員培訓，建立選派工作人員后備隊伍，提升選派工作人員層級，力爭在國際科技組織中有更多話語權(quán)和主導權(quán)。四是在遵守國際科技規(guī)則方面發(fā)揮示范作用。對自身遵守國際科技規(guī)則的行為進行審視，加大在知識產(chǎn)權(quán)保護、數(shù)據(jù)隱私、數(shù)據(jù)流動等方面的監(jiān)管力度和對違反國際科技規(guī)則行為的懲戒力度，搶占輿論高地和道德高地，努力成為全球遵守國際科技規(guī)則的標桿。

二、對標國際科技規(guī)則，制定高水平的科技政策體系

2001年加入世界貿(mào)易組織后，中國與科技創(chuàng)新相關(guān)的政策法規(guī)體系不斷完善，先后修訂頒布了《中華人民共和國科學技術(shù)進步法》和《中華人民共和國科學技術(shù)普及法》，完善了科技評價、科技獎勵、創(chuàng)新調(diào)查、技術(shù)預測、科技監(jiān)督、科技倫理治理等基礎(chǔ)制度，加大了財稅、金融、產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易、人才等政策支持科技創(chuàng)新的力度，基本形成了鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造的良好政策環(huán)境。同時，中國對國內(nèi)科技政策進行了系統(tǒng)梳理，對與國際科技規(guī)則有沖突的內(nèi)容進行了修訂，國內(nèi)科技政策與國際科技規(guī)則逐步接軌。

中國提出構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制，推進高水平對外開放，推動高質(zhì)量發(fā)展和人類命運共同體建設，這些都對完善科技政策體系提出了更高要求和更大挑戰(zhàn)。應該看到，我國的科技政策體系還有與社會主義市場經(jīng)濟體制不適應的地方，與通行的國際規(guī)則不接軌甚至相悖的地方。比如，我國研發(fā)補貼支持的科技領(lǐng)域和研發(fā)階段比較寬泛，對高新技術(shù)企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策缺乏針對性，等等。因此，我國要對標國際科技規(guī)則對現(xiàn)行科技政策進行梳理修訂，建立高水平的科技政策體系，營造具有全球競爭力的開放創(chuàng)新生態(tài)。一是對國際科技規(guī)則演變的趨勢進行研判。從國際規(guī)則的演變趨勢看，國際規(guī)則逐漸向國內(nèi)延伸并與國內(nèi)規(guī)制日趨一致，因此，要對國際規(guī)則演變的趨勢進行跟蹤研判，對國內(nèi)與科技相關(guān)的法律法規(guī)、部門規(guī)章和政策進行系統(tǒng)梳理，并以國際規(guī)則為目標進行調(diào)整。加強與各國科技發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策的對接，在國際科技規(guī)則制定中尋找最大公約數(shù)。二是規(guī)范研發(fā)補貼政策。研發(fā)補貼是在市場失靈的科技領(lǐng)域政府支持科技創(chuàng)新的政策行為，主要應支持基礎(chǔ)研究、前沿技術(shù)研究、公益性技術(shù)研究和共性技術(shù)研究，以及競爭前技術(shù)研究。三是增強高新技術(shù)企業(yè)稅收優(yōu)惠政策的針對性。高新技術(shù)企業(yè)稅收優(yōu)惠政策應有針對性地支持中小型高新技術(shù)企業(yè)，以扶持相對弱小的高新技術(shù)企業(yè)度過初創(chuàng)期、邁出“死亡谷”。四是實行更加國際化的人才引進政策。在人才引進中充分考慮被引進國家的制度文化差異，處理好人才引進方、人才輸出方以及被引進人才的利益關(guān)系，建立國際通用的引進人才的技術(shù)移民制度，拓寬政府部門、用人單位、專業(yè)化人才引進中介機構(gòu)等多種引才渠道，采取平臺引人、產(chǎn)業(yè)引人、教育引人等多種人才引進方式，不拘一格引進國家戰(zhàn)略需要、產(chǎn)業(yè)發(fā)展急需的各類高層次人才。五是加大對知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)行為的懲罰力度。嚴格遵守知識產(chǎn)權(quán)保護的國際條約，加強知識產(chǎn)權(quán)、市場監(jiān)管、商務等部門的聯(lián)合執(zhí)法，加大對各類知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)行為的打擊和懲罰力度，重點打擊網(wǎng)上侵權(quán)和有預謀、有組織的侵權(quán)，對知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)人實行“黑名單”制度。六是采取與國際接軌的政府采購制度。政府采購創(chuàng)新產(chǎn)品和服務應堅持國民待遇原則，在保證國家安全前提下對中國境內(nèi)的各類市場主體一視同仁，優(yōu)先采購重大裝備首臺套產(chǎn)品和中小企業(yè)產(chǎn)品。開展加入世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)定》談判，堅持按照對等原則采購外國企業(yè)的產(chǎn)品和服務。七是擴大國家科技計劃對外開放。在國際科技合作計劃和基礎(chǔ)研究計劃對外開放的基礎(chǔ)上逐步擴大其他國家科技計劃對外開放范圍，開展“單邊開放”試點，延展對外開放的廣度和深度，提升與全球創(chuàng)新體系的連接性和融通性。加快設立面向全球的科學基金，探索設立面向全球的顛覆性技術(shù)基金。

三、建立規(guī)范科學的科技管理體制機制，提升科技管理現(xiàn)代化水平

改革開放特別是黨的十八大以來，中國不斷完善社會主義市場經(jīng)濟體制，競爭機制引入到科技資源配置和科技創(chuàng)新活動中來，市場在科技資源配置中逐步發(fā)揮決定性作用，科技創(chuàng)新效率和能力大幅提升，按照世界知識產(chǎn)權(quán)組織發(fā)布的全球創(chuàng)新指數(shù)排名，中國的創(chuàng)新能力已從2012年的34位躍升至2023年的12位。但我們也應認識到，我國的科技管理體制機制還有不少不完善的地方。比如，科技管理體制還不規(guī)范，政府對企業(yè)活動的不正當干預依然存在；對民營企業(yè)、外資企業(yè)在市場準入、貸款融資等方面存在歧視現(xiàn)象；科技計劃（項目）管理機制與不同類型科技創(chuàng)新活動的特點還不適應，特別是對于基礎(chǔ)前沿技術(shù)研究項目和顛覆性技術(shù)項目的管理科學化程度不夠。

完善我國科技管理體制機制應堅持規(guī)范化、科學化方向，提升科技管理的現(xiàn)代化水平。一是科技管理要堅持公開透明、公平公正原則?？萍脊芾碇贫葢怨_透明為基本原則、保密為例外，能公開的制度一定要公開，對各級行政部門印發(fā)的與市場經(jīng)濟規(guī)則不符的內(nèi)部文件進行清理整頓，杜絕地方保護主義和本位主義，建立全國統(tǒng)一大市場和高標準市場體系。所有市場主體在參與國家科技規(guī)劃政策制定、獲取國家科技計劃項目支持、申報科技獎勵和科技評先評優(yōu)等方面享有同等權(quán)利和義務。二是推動政府職能從管理到服務、從管理到治理的轉(zhuǎn)變。深化市場導向的改革，實現(xiàn)有效市場、有為政府和有序社會三者有機結(jié)合，把政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑蘸椭卫頌楹诵模瑺I造國際一流營商環(huán)境，促進創(chuàng)新要素在全球范圍內(nèi)更加順暢地流動。參考世界銀行新一輪營商環(huán)境評價指標體系，結(jié)合國內(nèi)實際，在科技計劃對外開放、跨國公司研發(fā)機構(gòu)設立等方面加大力度。三是完善不同類型科技項目形成機制和實施機制。根據(jù)不同類型科技項目的特點和規(guī)律采取公開招標、定向邀標、同行評議、專家評審、機構(gòu)評估等多樣化的項目形成機制，找出最強的項目承擔者。對于基礎(chǔ)前沿技術(shù)研究項目要建立長周期評價機制，加大穩(wěn)定支持和滾動支持力度；對于顛覆性技術(shù)項目應采取與其他類型項目不同的申報、遴選、評價考核機制，重點支持科研人員和創(chuàng)新團隊，營造寬容失敗的文化氛圍。四是兼顧科技放權(quán)與科技監(jiān)管。深化科技創(chuàng)新領(lǐng)域放管服改革，擴大高校、科研院所和企業(yè)在學科設立、課題設置、人事管理、職稱評審等方面的自主權(quán)。在國家自創(chuàng)區(qū)、高新區(qū)等科技園區(qū)實施“準入前國民待遇+負面清單”管理制度，打造開放創(chuàng)新高地。同時，加強科技開放監(jiān)管，建立完善外資技術(shù)并購審查制度和技術(shù)出口管制合規(guī)體系，最大限度防范和化解科技安全風險。

四、強化國際標準制定能力，深度參與國際標準體系建設

標準在促進科技創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化、推動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展和加強國際技術(shù)交流合作等方面發(fā)揮著重要作用。近年來，中國積極參與國際標準化戰(zhàn)略制定和標準體系建設，實現(xiàn)了從國際標準化工作“參與者和貢獻者”到“推動者和引領(lǐng)者”的轉(zhuǎn)變。截至2022年底，中國主導制定的ISO、IEC國際標準達1 337項，在國際標準組織注冊專家數(shù)超過1.2萬人，成為國際標準化舞臺上最活躍的國家之一；承擔ISO、IEC技術(shù)機構(gòu)秘書處工作89個，擔任ISO、IEC技術(shù)機構(gòu)主席、副主席職務88個，主導組建電子商務、電力機器人、新能源接入電網(wǎng)、腦機接口等領(lǐng)域國際標準組織技術(shù)機構(gòu)，在石墨烯、無人機、量子技術(shù)、數(shù)字孿生等新技術(shù)領(lǐng)域提出國際標準提案。但與發(fā)達國家相比，我國在國際標準化領(lǐng)域還有較大提升空間。比如，我國目前擔任國際標準組織高層職位以及標準化技術(shù)機構(gòu)負責人的人數(shù)依然偏少，國際標準組織的參與度尚需提高；中國參與制定的國際標準只有約2%，與歐美超過全球90%的參與比例差距巨大，國際標準制定能力有待或急待增強；標準化人才隊伍“重使用、輕培養(yǎng)”的問題突出，國際標準化人才短缺；等等。

為提高我國科技創(chuàng)新競爭力，助推經(jīng)濟社會和科技高質(zhì)量發(fā)展，我國急需提升國際標準制定能力。一是加強與國際標準化機構(gòu)合作。深度參與國際標準組織戰(zhàn)略制定和標準治理體系改革，爭取在國際標準組織中成立更多由中國主導的技術(shù)委員會，在高鐵、5G、光伏發(fā)電、新能源汽車等優(yōu)勢領(lǐng)域積極推動企業(yè)標準、行業(yè)標準和國家標準成為國際標準，在人工智能、下一代移動通信、量子科技、無人駕駛等未來產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域掌握國際技術(shù)標準制定的主導權(quán)。二是實現(xiàn)技術(shù)研發(fā)與標準制定聯(lián)動。通過標準化專項設立和標準化機構(gòu)建設，將技術(shù)研發(fā)與標準化工作緊密結(jié)合，在戰(zhàn)略新興技術(shù)、基礎(chǔ)前沿技術(shù)等領(lǐng)域加大國際標準化研究力度，允許具備條件的外資機構(gòu)、民營機構(gòu)等平等參與標準制定，提升國際標準培育能力，促進全球范圍內(nèi)標準共設共通共用。三是厚植國際標準的技術(shù)基礎(chǔ)。國際標準的背后是科技實力的支撐，因此，必須找準產(chǎn)業(yè)發(fā)展和工程建設急需解決的科學技術(shù)問題，創(chuàng)新研發(fā)組織形式，加強關(guān)鍵核心技術(shù)研發(fā)，獲得更多高價值知識產(chǎn)權(quán)，在重大關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)高水平科技自立自強，為參與和主導國際標準制定打下堅實的技術(shù)基礎(chǔ)。四是建設高水平國際標準化人才隊伍。設立標準化人才培訓學院，加強標準化人才培訓專業(yè)機構(gòu)建設，建立國際標準人才專家?guī)欤∪珖H標準化人才激勵機制，鼓勵更多專家參與國際標準研究制定，形成系統(tǒng)化、專業(yè)化的國際標準化人才培養(yǎng)體系，打造一支高水平標準化人才隊伍。