●樊斯聰

近年來(lái)，我國(guó)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理改革，北京、上海、山東等地相繼出臺(tái)了成本預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施方案或辦法，對(duì)成本預(yù)算績(jī)效管理體系建設(shè)提出了總體建設(shè)要求。 但在實(shí)施層面，各級(jí)預(yù)算單位和第三方機(jī)構(gòu)如何開(kāi)展成本預(yù)算績(jī)效管理工作，特別是如何核定項(xiàng)目成本定額標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)術(shù)界鮮有研究。 為此，本文以實(shí)踐案例為基礎(chǔ)，梳理成本預(yù)算績(jī)效分析核心思路及成本標(biāo)準(zhǔn)核定方法，以期為成本預(yù)算績(jī)效管理改革實(shí)踐提供理論支持。

一、 成本預(yù)算績(jī)效分析開(kāi)展路徑

（一）成本預(yù)算績(jī)效分析整體思路

成本預(yù)算績(jī)效分析指將成本效益理念融入預(yù)算績(jī)效管理全過(guò)程，運(yùn)用成本效益分析方法，對(duì)成本預(yù)算績(jī)效分析對(duì)象的績(jī)效目標(biāo)、業(yè)務(wù)流程、投入成本及產(chǎn)出效益開(kāi)展系統(tǒng)性綜合分析，推進(jìn)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、 成本定額標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一。整體思路可以用四個(gè)“標(biāo)準(zhǔn)”來(lái)概括，即服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、成本標(biāo)準(zhǔn)、支出標(biāo)準(zhǔn)、績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)。

1.服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。 公共服務(wù)應(yīng)提供的服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量要求，如污水處理廠出廠水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)盡可能細(xì)化，是全成本預(yù)算績(jī)效管理工作開(kāi)展的基礎(chǔ)。

2.成本標(biāo)準(zhǔn)。 提供既定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)下所需的人、財(cái)、物的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)和單價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，一般采用歷史成本法或作業(yè)成本法，并結(jié)合當(dāng)?shù)匚飪r(jià)水平綜合評(píng)定，是全成本預(yù)算績(jī)效管理工作開(kāi)展的核心及難點(diǎn)。

3.支出標(biāo)準(zhǔn)。 既定成本標(biāo)準(zhǔn)下的財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)購(gòu)買服務(wù)、ppp 等模式，需要合理確定定價(jià)，既要在財(cái)政視角下盡可能節(jié)約財(cái)政資金，又需要在市場(chǎng)中有一定競(jìng)爭(zhēng)力保障服務(wù)質(zhì)量，避免惡性循環(huán)；針對(duì)國(guó)企承擔(dān)的事項(xiàng)，厘清企業(yè)經(jīng)營(yíng)性虧損和政策性虧損，針對(duì)政策性虧損制定財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

4.績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)。 對(duì)公共服務(wù)提供者的考核標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)關(guān)注預(yù)算單位對(duì)公共服務(wù)提供者的考核，可以按照梳理現(xiàn)有考核標(biāo)準(zhǔn)、 參考同行業(yè)同類項(xiàng)目相關(guān)考核標(biāo)準(zhǔn)、 銜接運(yùn)維服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和成本定額標(biāo)準(zhǔn)、 完善考核標(biāo)準(zhǔn)的思路實(shí)施。

（二）成本標(biāo)準(zhǔn)核定思路及方法

全成本預(yù)算績(jī)效管理工作中，成本標(biāo)準(zhǔn)核定作為工作核心，向上承接服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，尋求既定服務(wù)內(nèi)容及項(xiàng)目效益下的最低標(biāo)準(zhǔn)； 向下總結(jié)歸納支出標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)分解后的數(shù)量、單價(jià)等成本要素，確定項(xiàng)目的支出標(biāo)準(zhǔn)。整體核定思路為按照業(yè)務(wù)流程與成本對(duì)應(yīng)的原則，優(yōu)先摸清成本構(gòu)成，區(qū)分固定成本和可變成本，分析影響成本的關(guān)鍵因素和成本變動(dòng)趨勢(shì)等，再依照確定的產(chǎn)出水平，剔除已有成本中不合理、無(wú)效的內(nèi)容，科學(xué)設(shè)定成本指標(biāo)體系，明確成本基線，確定成本定額標(biāo)準(zhǔn)。

行業(yè)內(nèi)普遍采用的核定方法包括歷史成本法、作業(yè)成本法、最低成本法、成本動(dòng)因分析法等。 其中，實(shí)際應(yīng)用較多的方法主要有兩種：一是歷史成本法，通過(guò)收集項(xiàng)目歷史成本數(shù)據(jù)，結(jié)合項(xiàng)目技術(shù)水平、當(dāng)?shù)匚飪r(jià)水平、 同行業(yè)成本數(shù)據(jù)等分析合理性，確定固定成本標(biāo)準(zhǔn)，再結(jié)合成本增長(zhǎng)預(yù)期及成本壓減要求，綜合確定成本標(biāo)準(zhǔn)； 二是作業(yè)成本法，將項(xiàng)目拆分為各項(xiàng)工作活動(dòng)，再將工作活動(dòng)拆分為各類作業(yè)要素，分別確定相應(yīng)的人、財(cái)、物定額標(biāo)準(zhǔn)，如將綠化養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目拆分為澆水、修剪、打藥等幾項(xiàng)工作活動(dòng)，再將修剪工作拆分至每百株灌木修剪人工數(shù)、配備機(jī)械數(shù)量、油耗等作業(yè)要素，確定相應(yīng)的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)和單價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

二、歷史成本法實(shí)例分析

本文以2022 年上海市“市屬公共污水處理系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)管理” 項(xiàng)目污水處理動(dòng)力單耗成本標(biāo)準(zhǔn)核定過(guò)程為例，介紹如何根據(jù)項(xiàng)目歷史成本、項(xiàng)目技術(shù)水平及行業(yè)對(duì)比，確定污水處理的耗電標(biāo)準(zhǔn)。

（一）項(xiàng)目背景

根據(jù)《上海市加強(qiáng)成本預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施方案》《上海市市級(jí)財(cái)政支出成本預(yù)算績(jī)效分析操作指引（試行）》的相關(guān)要求，上海市水務(wù)局委托上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰緦?duì)“市屬公共污水處理系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)管理”項(xiàng)目開(kāi)展成本預(yù)算績(jī)效分析。 污水處理主要包括污水輸送、污水處理、污泥處理、水質(zhì)檢測(cè)等幾個(gè)環(huán)節(jié)。 項(xiàng)目涉及的上海市屬污水處理廠包括白龍港廠、石洞口廠、吳淞廠、虹橋廠、泰和廠等5 個(gè)污水處理廠，本文選取白龍港廠、虹橋廠和泰和廠污水處理動(dòng)力單耗成本標(biāo)準(zhǔn)核定過(guò)程進(jìn)行展示。

（二）污水處理動(dòng)力單耗成本標(biāo)準(zhǔn)核定

根據(jù)成本核算公式：污水處理動(dòng)力費(fèi)=單位污水處理耗電量×用電單價(jià)×污水處理總量，其中用電單價(jià)按政府定價(jià)，污水處理總量據(jù)實(shí)核定，需要確定的是單位污水處理耗電量。

首先，對(duì)比地區(qū)污水處理動(dòng)力單耗平均情況，確定上海市屬污水處理廠整體工藝水平，判斷是否存在壓減空間。 對(duì)比其他城市，上海市屬污水處理廠的2022 年動(dòng)力單耗略高于廣州市中心城區(qū)平均水平的上限和德國(guó)2021 年平均水平（忽略進(jìn)水濃度、處理工藝、是否集中式處理等情況），但整體優(yōu)于北京市中心城區(qū)平均水平，整體處于中等水平，存在小幅優(yōu)化的空間。 各地區(qū)動(dòng)力單耗平均情況和進(jìn)出水質(zhì)情況分別見(jiàn)表1、表2。

表1 各地區(qū)污水處理耗電量平均情況單位：度/噸

表2 各地區(qū)污水處理進(jìn)出水質(zhì)情況單位：毫克/升

表3 各污水處理廠動(dòng)力單耗歷史情況單位：度/噸

其次，逐廠分析，結(jié)合各廠技術(shù)狀況、歷史單耗數(shù)據(jù)等確定動(dòng)力單耗標(biāo)桿值。

白龍港廠2022 年全廠實(shí)際污水處理電耗0.38X 千瓦時(shí)/立方米，低于設(shè)計(jì)值，且低于北京平均水平，但因?yàn)槌艄に嚕ㄅ欧艠?biāo)準(zhǔn)）比廣州同行更高，且多出污泥消化工藝用電，而相對(duì)廣州電單耗略高。 考慮到對(duì)現(xiàn)狀設(shè)施進(jìn)一步優(yōu)化，對(duì)廠內(nèi)原有處理設(shè)施增加智能曝氣系統(tǒng)，建議白龍港廠以2022 年實(shí)際動(dòng)力單耗下浮3%作為標(biāo)桿值（不含應(yīng)急處理水量）。

虹橋廠2022 年動(dòng)力單耗低于設(shè)計(jì)值約1X%，但由于虹橋廠為半地下污水處理廠，略超過(guò)同等規(guī)模、同類工藝下上海區(qū)屬污水處理廠的均值上限，也高出北京及廣州平均水平。 考慮到現(xiàn)狀設(shè)施進(jìn)一步優(yōu)化，增加精確曝氣系統(tǒng)，但由于虹橋廠本身上游來(lái)水濃度相對(duì)其他污水處理廠均要略高，且虹橋廠經(jīng)常發(fā)生上游來(lái)水濃度超負(fù)荷沖擊，曝氣需求量需要保持相對(duì)充足，建議虹橋廠以2022 年實(shí)際動(dòng)力單耗下浮2%作為標(biāo)桿值。

泰和廠作為上海市屬唯一一家全地下污水處理廠，2022 年動(dòng)力單耗水平較高，因?yàn)槌魳?biāo)準(zhǔn)相對(duì)較高，超出廣州市地下污水處理廠動(dòng)力消耗的區(qū)間范圍（0.46—0.56 度/立方米），但整體低于設(shè)計(jì)值及北京平均水平。 因地下廠的特點(diǎn)，除臭通風(fēng)用電占據(jù)污水處理動(dòng)力單耗中的較大比重，后續(xù)可通過(guò)智能通風(fēng)系統(tǒng)，精準(zhǔn)把控除臭通風(fēng)的用電需求； 通過(guò)感應(yīng)式精準(zhǔn)照明等用電優(yōu)化措施，節(jié)約輔助生產(chǎn)用電，建議泰和廠以2022年實(shí)際動(dòng)力單耗下浮4%作為標(biāo)桿值。

綜上，根據(jù)2022 年實(shí)際動(dòng)力單耗及審核后下浮意見(jiàn)，各污水處理廠動(dòng)力單耗標(biāo)桿值見(jiàn)表4。

表4 各污水處理廠動(dòng)力單耗標(biāo)桿值情況

表5 管廊巡檢人員配置規(guī)制情況表

三、作業(yè)成本法實(shí)例分析

以山東省濟(jì)南市“城市地下綜合管廊運(yùn)維”項(xiàng)目巡檢成本核定過(guò)程為例，本文介紹如何按作業(yè)成本法，將巡檢工作拆分為巡檢頻次、巡檢人員配備作業(yè)要素，并結(jié)合市場(chǎng)詢價(jià)等手段確定工資標(biāo)準(zhǔn)，最終核定巡檢工作成本標(biāo)準(zhǔn)。

（一）項(xiàng)目背景

為充分發(fā)揮預(yù)算績(jī)效管理控成本、提質(zhì)量、促效益的作用，濟(jì)南市財(cái)政局選取“城市地下綜合管廊運(yùn)維”項(xiàng)目開(kāi)展成本績(jī)效分析。 項(xiàng)目范圍包含泉城路、奧體中心、工業(yè)北路、二環(huán)西路等4 條地下綜合管廊，2021 年管廊長(zhǎng)度合計(jì)26.2X 公里。 管廊運(yùn)維主要包含地下綜合管廊土建工程的日常巡檢、定期檢測(cè)、特殊檢測(cè)、維修保養(yǎng)和大中修等幾項(xiàng)。 本文選取日常巡檢成本標(biāo)準(zhǔn)核定過(guò)程進(jìn)行展示，采用作業(yè)成本法核定整個(gè)業(yè)務(wù)流程中各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)和作業(yè)應(yīng)當(dāng)消耗的人、財(cái)、物定額，以及當(dāng)?shù)匚飪r(jià)水平、工資標(biāo)準(zhǔn)。

（二）地下綜合管廊日常巡檢成本核定

巡檢內(nèi)容包含土建工程、附屬設(shè)施、入廊管線和信息管理系統(tǒng)的日常巡檢，主要是對(duì)廊內(nèi)、廊外設(shè)備設(shè)施的巡查，以便準(zhǔn)確掌握綜合管廊的運(yùn)行質(zhì)量和運(yùn)行狀態(tài)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決綜合管廊設(shè)施設(shè)備運(yùn)行中的問(wèn)題。成本構(gòu)成主要為巡檢人員人工成本。 巡檢作業(yè)成本定額確定思路為：一方面，根據(jù)管廊長(zhǎng)度、投入使用年限等客觀條件確定巡檢頻次和巡檢人數(shù)；另一方面，采用市場(chǎng)詢價(jià)等方式確定人員工資標(biāo)準(zhǔn)，最終確定巡檢作業(yè)成本定額，詳見(jiàn)圖1。

圖1 巡檢作業(yè)成本定額確定思路

1.人員配置。 根據(jù)運(yùn)維企業(yè)提供的濟(jì)南市城市地下管廊運(yùn)行維護(hù)項(xiàng)目人員配置表，2021 年運(yùn)維企業(yè)在泉城路綜合管廊配置巡檢維護(hù)人員8人、奧體中心綜合管廊配置巡檢人員8 人、二環(huán)西路綜合管廊配置巡檢人員7 人、 工業(yè)北路綜合管廊配置巡檢維護(hù)人員10 人，而四條管廊長(zhǎng)度分配為3.0X 公里、4.8X 公里、6.0X 公里和12.4X 公里，在巡檢頻次相同的情況下，這樣的人員配置顯然不合理。

在廊內(nèi)巡檢周期為1—3 日1 次、廊外巡檢周期為1 日1 次的制度下，參考《湖北省城市地下綜合管廊工程消耗量定額及全費(fèi)用基價(jià)表》，結(jié)合四條管廊相距較遠(yuǎn)的實(shí)際情況和專家意見(jiàn)，確定泉城路綜合管廊配置巡檢人員3 人①、奧體中心綜合管廊配置巡檢人員3 人、二環(huán)西路綜合管廊和工業(yè)北路綜合管廊配置巡檢人員6人，規(guī)制后巡檢人員配置為12 人，與2022 年一致，較2021 年下降21 人。

2.巡檢人員單位成本

（1）運(yùn)維單位實(shí)際成本。 依據(jù)管廊運(yùn)維管理單位提供的2021 年運(yùn)維人工費(fèi)用成本表，每名巡檢人員年人工成本1X4323.99 元，包含企業(yè)繳納的“五險(xiǎn)一金”、福利費(fèi)等。

（2） 非私營(yíng)單位同行業(yè)年平均工資水平。 根據(jù)《2021 年山東統(tǒng)計(jì)年鑒》和《2021 濟(jì)南統(tǒng)計(jì)年鑒》公布的非私營(yíng)單位人員平均工資②標(biāo)準(zhǔn)，水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)年平均工資為79847 元，居民服務(wù)、修理和其他服務(wù)業(yè)年平均工資為51283 元。

（3）濟(jì)南市各類企業(yè)相似崗位薪資水平。各類招聘網(wǎng)站實(shí)時(shí)招聘信息顯示，濟(jì)南市各類招聘企業(yè)關(guān)于巡檢人員薪酬在3000—6000 元之間，年人工成本在44000—90000 元之間。

通過(guò)對(duì)比運(yùn)維單位巡檢人員人工成本、 濟(jì)南市非私營(yíng)單位人員平均工資水平和濟(jì)南市私營(yíng)企業(yè)同類崗位招聘工資水平不難發(fā)現(xiàn)，管廊運(yùn)維單位巡檢人員人工成本高于行業(yè)平均水平。 參考行業(yè)平均工資水平和各類招聘企業(yè)相似崗位人工成本水平，確定巡檢人員人工成本定額為7X000 元。 最終確定巡檢成本規(guī)制定額如下：

四、 深入推進(jìn)全成本預(yù)算績(jī)效管理體系建設(shè)的建議

（一）進(jìn)一步明確、規(guī)范全成本預(yù)算績(jī)效管理工作機(jī)制

目前，各地市全成本預(yù)算績(jī)效管理工作開(kāi)展方式尚不統(tǒng)一，預(yù)算單位和第三方機(jī)構(gòu)處在“摸著石頭過(guò)河”階段。建議由中央層面出臺(tái)成本預(yù)算績(jī)效管理工作指南，行業(yè)主管部門建立本行業(yè)成本效益分析工作手冊(cè)，明確成本效益分析的步驟與規(guī)范指引，逐步規(guī)范全成本預(yù)算績(jī)效管理工作。

（二）促進(jìn)部門、行業(yè)間信息共享

全成本預(yù)算績(jī)效管理工作開(kāi)展的一大難點(diǎn)是對(duì)比數(shù)據(jù)缺失，政府部門、行業(yè)協(xié)會(huì)掌握的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、成本標(biāo)準(zhǔn)等信息共享機(jī)制不健全。 因此，建議各部門建立健全數(shù)據(jù)共享機(jī)制，明確部門數(shù)據(jù)上報(bào)和匯總責(zé)任，實(shí)現(xiàn)共享標(biāo)準(zhǔn)信息、 歷史成本數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)各類標(biāo)準(zhǔn)之間的匹配與協(xié)調(diào)，形成行業(yè)成本數(shù)據(jù)庫(kù)。 ■

注釋：

①按照地下有限空間作業(yè)安全要求，地下巡檢兩人一組，地上配備安全員一名。

②平均工資：指企業(yè)、事業(yè)、機(jī)關(guān)單位的職工在一定時(shí)期內(nèi)平均每人所得的貨幣工資額。計(jì)算公式為：平均工資=報(bào)告期實(shí)際支付的全部職工工資總額/報(bào)告期全部職工平均人數(shù)。 該項(xiàng)目運(yùn)維企業(yè)的人工成本按行業(yè)平均工資的1.2 倍計(jì)算。