話(huà)題嘉賓

溫來(lái)成：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中財(cái)-安融地方財(cái)政投融資研究所執(zhí)行所長(zhǎng)、 財(cái)稅學(xué)院教授、 博士生導(dǎo)師。財(cái)政部政府債務(wù)研究和評(píng)估中心特聘專(zhuān)家、財(cái)政部財(cái)稅改革研究專(zhuān)家工作室專(zhuān)家，主要研究方向?yàn)樨?cái)政投融資、城市財(cái)政與城市公共管理、公共財(cái)政理論等。

刁偉濤：青島理工大學(xué)商學(xué)院副教授，青島理工大學(xué)“禮賢學(xué)者”特聘教授，校地方債務(wù)研究中心主任、學(xué)術(shù)帶頭人。

譚奇志：廣西北海市財(cái)政局黨組書(shū)記、局長(zhǎng)，長(zhǎng)期從事國(guó)資、金融、財(cái)政管理工作，曾任北海市金融辦主任、合浦縣常務(wù)副縣長(zhǎng)等職務(wù)，工作閱歷豐富和基層經(jīng)驗(yàn)充足。

金珧漢：就職于甘肅省張掖市財(cái)政局，中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師、 注冊(cè)咨詢(xún)工程師，長(zhǎng)期從事財(cái)政業(yè)務(wù)實(shí)際工作，注重工作和學(xué)習(xí)成果的提煉與轉(zhuǎn)化，公開(kāi)發(fā)表論文20 余篇。

背景材料：

主持人

阮 靜：《財(cái)政監(jiān)督》雜志編輯

2023 年12 月26 日，在第十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議上，審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)侯凱作了《國(guó)務(wù)院關(guān)于2022 年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)查出問(wèn)題整改情況的報(bào)告》，其中針對(duì)地方財(cái)政管理中財(cái)政暫付款亟待清理的問(wèn)題，財(cái)政部已作出相關(guān)整改部署：一是將財(cái)政暫付款管理問(wèn)題作為2023年財(cái)會(huì)監(jiān)督專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)的重要內(nèi)容，重點(diǎn)關(guān)注規(guī)模未壓減、無(wú)預(yù)算超預(yù)算列支、長(zhǎng)期掛賬未清理等問(wèn)題；二是建立地方財(cái)政運(yùn)行監(jiān)測(cè)機(jī)制，開(kāi)展暫付款分類(lèi)監(jiān)測(cè)和提示預(yù)警，同時(shí)強(qiáng)化暫付款管理績(jī)效考核，督促地方壓縮暫付款規(guī)模，暫付款攀升勢(shì)頭得到遏制。

具體整改情況，18 個(gè)地區(qū)通過(guò)歸還原資金渠道、 制定向企業(yè)追款計(jì)劃等，加大占用專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付或?qū)ｍ?xiàng)債券資金、向企業(yè)出借的財(cái)政暫付款催收力度，已歸還32.78 億元。12 個(gè)通過(guò)超調(diào)庫(kù)款或?qū)ν饨杩畹染S持運(yùn)轉(zhuǎn)的地區(qū)，加強(qiáng)庫(kù)款支出流量預(yù)測(cè)和大額支出等前置審核，制定銀行代墊資金還款計(jì)劃，已清算代墊資金8.89 億元。

根據(jù)《有關(guān)部門(mén)對(duì)審計(jì)查出突出問(wèn)題的整改情況》，此次審計(jì)查出“財(cái)政暫付款亟待清理”的問(wèn)題主要包括兩個(gè)方面：一是部分暫付款占用專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付或違規(guī)向企業(yè)出借等；二是一些地區(qū)從上級(jí)超調(diào)庫(kù)款或?qū)ν饨杩畹染S持基本運(yùn)轉(zhuǎn)。產(chǎn)生這些問(wèn)題的原因在于：部分地區(qū)未嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)經(jīng)紀(jì)律，特別是在近年來(lái)收支矛盾突出的情況下，有的地區(qū)通過(guò)暫付款解決超預(yù)算、無(wú)預(yù)算的臨時(shí)性、應(yīng)急性支出，又難以騰出多余財(cái)力消化歷史暫付款，加之缺乏約束問(wèn)責(zé)機(jī)制，一些歷史遺留問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決，暫付款規(guī)模逐步積累。

實(shí)際上，針對(duì)地方財(cái)政暫付款問(wèn)題，財(cái)政部相關(guān)文件對(duì)清理規(guī)范財(cái)政暫付款已有多項(xiàng)政策安排，如在2014 年財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方國(guó)庫(kù)資金和財(cái)政專(zhuān)戶(hù)資金管理的通知》中從全面清理已經(jīng)發(fā)生的財(cái)政借墊款、嚴(yán)格控制新增財(cái)政對(duì)外借款、嚴(yán)格規(guī)范財(cái)政對(duì)外借款審批程序、加強(qiáng)財(cái)政對(duì)外借款日常管理、建立財(cái)政對(duì)外借款回收保證和責(zé)任追究機(jī)制等五個(gè)方面進(jìn)行規(guī)范；2018 年《財(cái)政部關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范地方財(cái)政暫付性款項(xiàng)管理的通知》 要求嚴(yán)格控制暫付款增量，并要求各地對(duì)2018 年底前形成的暫付款全面摸底，并制定消化方案，2018 年底前形成的暫付款項(xiàng)原則上應(yīng)在2023 年底前消化完畢。 2022 年《財(cái)政部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)地方財(cái)政暫付款監(jiān)測(cè)警示有關(guān)事項(xiàng)的通知》部署建立暫付款動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制、預(yù)警督導(dǎo)機(jī)制、核查檢查機(jī)制，嚴(yán)格暫付款管理。 2023年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督工作的意見(jiàn)》，要求強(qiáng)化財(cái)經(jīng)紀(jì)律剛性約束，加強(qiáng)對(duì)財(cái)經(jīng)領(lǐng)域公權(quán)力行使的制約和監(jiān)督，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，加大對(duì)包括規(guī)范國(guó)庫(kù)管理等重點(diǎn)領(lǐng)域財(cái)會(huì)監(jiān)督力度，并在財(cái)會(huì)監(jiān)督專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)和預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)中部署開(kāi)展財(cái)政暫付款管理問(wèn)題整治。財(cái)政部各地監(jiān)管局在對(duì)屬地財(cái)政運(yùn)行分析評(píng)估工作中，地方財(cái)政暫存暫付款也作為其關(guān)注重點(diǎn)之一，并通過(guò)開(kāi)展財(cái)政暫付款核查調(diào)研、實(shí)地監(jiān)管、跟蹤落實(shí)等工作做實(shí)地方財(cái)政暫付款監(jiān)管。

地方清理規(guī)范財(cái)政暫付款工作也在持續(xù)進(jìn)行中，不少省市發(fā)文清理財(cái)政暫付款，一些地方也取得一定成效。 例如，湖南省2018 年率先在全國(guó)開(kāi)展暫付款清理專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，打出“清舊賬控新增、強(qiáng)管理硬約束”組合拳，逐步建立了較為完善的暫付款管理制度體系，暫付款新增勢(shì)頭得到有效控制，存量規(guī)模明顯降低，提前兩年實(shí)現(xiàn)財(cái)政部清理目標(biāo)，增強(qiáng)了市縣庫(kù)款保障能力。 江西省財(cái)政廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格財(cái)政暫付性款項(xiàng)管理及開(kāi)展2023 年動(dòng)態(tài)清零試點(diǎn)工作的通知》，選擇新余、宜春兩個(gè)市本級(jí)，以及南昌市東湖區(qū)等14 個(gè)縣區(qū)開(kāi)展2023 年暫付性款項(xiàng)動(dòng)態(tài)清零試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)暫付性款項(xiàng)年終無(wú)余額。 《湖北省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政收支管理的通知》中部署規(guī)范暫付性款項(xiàng)管理，要求按照“誰(shuí)出借、誰(shuí)回收”原則，實(shí)行財(cái)政對(duì)外借款終身負(fù)責(zé)制，未按規(guī)定程序辦理對(duì)外借款以及因?qū)徍瞬粐?yán)造成財(cái)政資金損失的，提請(qǐng)相關(guān)部門(mén)追責(zé)。

財(cái)政暫付款是財(cái)政部門(mén)向納入本級(jí)預(yù)算管理的一級(jí)預(yù)算單位安排的借款。 借款資金僅用于臨時(shí)性資金周轉(zhuǎn)或應(yīng)對(duì)社會(huì)影響較大突發(fā)事件的臨時(shí)急需墊款，按規(guī)定不得長(zhǎng)期掛賬，應(yīng)及時(shí)清理結(jié)算，且在財(cái)政暫付款管理中應(yīng)按照總額控制、專(zhuān)款專(zhuān)用、定期清理等原則進(jìn)行規(guī)范管理。但實(shí)際工作中，一些地方未嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致部分市縣暫付款項(xiàng)的累積，影響了財(cái)政預(yù)算的正常執(zhí)行。清理規(guī)范暫付款問(wèn)題作為一項(xiàng)財(cái)政常態(tài)化工作也亟待建立健全長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制。在進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督工作的新形勢(shì)下，如何更好規(guī)范財(cái)政暫付款管理、強(qiáng)化財(cái)政暫付款監(jiān)管？ 本期監(jiān)督沙龍圍繞這一主題就相關(guān)問(wèn)題展開(kāi)探討。

消化存量嚴(yán)控增量持續(xù)規(guī)范財(cái)政暫付款管理

主持人：根據(jù)背景材料，結(jié)合您的研究實(shí)踐，您對(duì)新形勢(shì)下規(guī)范財(cái)政暫付款管理的必要性作何理解？

溫來(lái)成：新形勢(shì)下規(guī)范財(cái)政暫付款管理，主要有以下幾方面的因素：第一，維護(hù)財(cái)政資金運(yùn)行秩序，保障國(guó)家財(cái)政金融安全。 一般而言，在政府預(yù)算執(zhí)行中，財(cái)政資金在財(cái)政部門(mén)上下級(jí)之間，財(cái)政部門(mén)與同級(jí)主管部門(mén)之間以及有財(cái)政撥款關(guān)系的企事業(yè)單位之間，在資金結(jié)算過(guò)程中，發(fā)生一定數(shù)量的暫付款，屬正常的資金結(jié)算行為。 但如果數(shù)量過(guò)大，發(fā)生的頻率過(guò)高，且以往年度發(fā)生的暫付款沒(méi)有按時(shí)清理，就會(huì)對(duì)正常的預(yù)算執(zhí)行和財(cái)政資金撥付產(chǎn)生影響。特別是在目前財(cái)政運(yùn)行尤其基層財(cái)政收支總體上呈現(xiàn)緊平衡狀態(tài)，一些地方“三?！眽毫^大的情況下，就需要對(duì)財(cái)政暫付款的存量和增量進(jìn)行嚴(yán)格管理，以保障國(guó)家財(cái)政預(yù)算的正常執(zhí)行和財(cái)政資金正常運(yùn)轉(zhuǎn)，防范出現(xiàn)重大財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。第二，加強(qiáng)預(yù)算約束，要求政府依法理財(cái)。 如果存在大量暫付款項(xiàng)，必然會(huì)進(jìn)一步加劇當(dāng)前地方預(yù)算編制與執(zhí)行結(jié)果存在一定差距的現(xiàn)象。 這種狀況，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府依法行政、依法理財(cái)?shù)囊蟛幌辔呛希枰涌熘卫?。第三，?guī)范財(cái)政預(yù)算運(yùn)行機(jī)制，建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度。 這是我國(guó)現(xiàn)階段財(cái)政改革發(fā)展的重要戰(zhàn)略部署，必須堅(jiān)決貫徹落實(shí)。

刁偉濤：實(shí)際上，財(cái)政暫付款問(wèn)題應(yīng)該說(shuō)是一直存在，只不過(guò)在財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢(shì)較好、財(cái)政管理相對(duì)較松的時(shí)期，暫付款問(wèn)題并不突出，規(guī)模也往往不大。但是，隨著在最近幾年預(yù)算管理的不斷強(qiáng)化，財(cái)經(jīng)紀(jì)律的持續(xù)強(qiáng)調(diào)，以及地方財(cái)政收支平衡壓力持續(xù)加大，一些地方政府可能通過(guò)“以借代支”來(lái)繞過(guò)嚴(yán)格的財(cái)政管理。審計(jì)署報(bào)告中揭示的一些地方財(cái)政暫付款規(guī)模增加，從一定程度上可以印證這個(gè)判斷。 因此，治理財(cái)政暫付款問(wèn)題也是強(qiáng)化預(yù)算管理、嚴(yán)格財(cái)經(jīng)紀(jì)律的應(yīng)有之義，也是有力抓手。 更為重要的是，財(cái)政暫付款并不納入預(yù)算支出，在預(yù)算監(jiān)督上存在盲點(diǎn)，也存在違規(guī)出借的問(wèn)題，在某種程度上會(huì)構(gòu)成隱性債務(wù)，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的背景下，會(huì)進(jìn)一步增加地方財(cái)政收支壓力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，影響財(cái)政運(yùn)行的可持續(xù)性。

譚奇志：首先財(cái)政暫付款本質(zhì)就是無(wú)預(yù)算的支出，隨意發(fā)生財(cái)政暫付款與《預(yù)算法》的嚴(yán)肅性以及依法行政和依法理財(cái)?shù)脑瓌t極為不符。 其次，財(cái)政暫付款長(zhǎng)期掛賬會(huì)占用國(guó)庫(kù)資金，容易造成庫(kù)款虧空和庫(kù)款運(yùn)轉(zhuǎn)秩序混亂，直接影響財(cái)政正常運(yùn)行。 此外，財(cái)政暫付款一定程度上掩蓋了真實(shí)財(cái)政狀況，形成隱性赤字，對(duì)財(cái)政支出合法性和財(cái)政資金安全產(chǎn)生不利影響。 財(cái)政工作必須始終堅(jiān)持以政領(lǐng)財(cái)、以財(cái)輔政。新形勢(shì)下規(guī)范財(cái)政暫付款管理既是加強(qiáng)財(cái)政自身業(yè)務(wù)管理的內(nèi)在需要，更是財(cái)政部門(mén)落實(shí)習(xí)近平依法治國(guó)思想的具體體現(xiàn)，意義重大。

金珧漢：規(guī)范財(cái)政暫付款管理的必要性可以從多個(gè)維度去理解，我這里主要想從實(shí)現(xiàn)“一個(gè)鞏固”、增強(qiáng)“兩個(gè)意識(shí)”、樹(shù)立“三種思維”方面談?wù)劚匾浴?/p>

一是鞏固政府債務(wù)管理前期成果的需要。2014 年以后，根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，地方政府舉債的唯一合法方式就是發(fā)行地方政府債券。財(cái)政暫付款管理不力，臨時(shí)出借、墊付等渠道固化后，相當(dāng)于為政府開(kāi)辟了一條新的變相形成政府債務(wù)的渠道，前期政府債務(wù)管理的成果將得不到鞏固，后續(xù)的管控也將增加難度。同時(shí)，代理銀行墊付資金且長(zhǎng)期未清算將新增隱性債務(wù)。 2023 年11 月6 日，財(cái)政部關(guān)于地方政府隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)典型案例的通報(bào)中，已有相關(guān)案例出現(xiàn)。

二是以憂(yōu)患意識(shí)認(rèn)真對(duì)待財(cái)政各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的需要。 財(cái)政工作中的許多問(wèn)題，往往會(huì)被認(rèn)為是具體的業(yè)務(wù)問(wèn)題被忽視，但積累成大問(wèn)題時(shí)處理起來(lái)難度就會(huì)很大。我們通常說(shuō)的灰犀牛事件，就是指明顯的、高概率的卻又屢屢被人忽視、最終有可能釀成大危機(jī)的事件。 這在財(cái)政領(lǐng)域也會(huì)出現(xiàn)，比如說(shuō)財(cái)政暫付款，剛開(kāi)始規(guī)模不大往往不被重視，如果越積累越多以致錯(cuò)失了最好的處理或控制風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)機(jī)，最后可能導(dǎo)致極其嚴(yán)重的后果。 因此，我們既要關(guān)注那些發(fā)生概率極低的風(fēng)險(xiǎn)，還要關(guān)注那些發(fā)生概率極高、應(yīng)該提早預(yù)防的風(fēng)險(xiǎn)。 規(guī)范財(cái)政暫付款管理就蘊(yùn)含這方面的考慮。

三是以超前意識(shí)認(rèn)真防范財(cái)政各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的需要。 在風(fēng)險(xiǎn)交叉?zhèn)鲗?dǎo)方面，必須堅(jiān)守“三?！睅?kù)款保障的底線(xiàn)，如果失守，風(fēng)險(xiǎn)就將會(huì)向社會(huì)領(lǐng)域、政治層面等傳導(dǎo)。 在風(fēng)險(xiǎn)積累集聚方面，必須關(guān)注前期財(cái)政暫付款規(guī)模逐漸積累的風(fēng)險(xiǎn)，我們決不能抱幻想，等上級(jí)財(cái)政救助，要有防范風(fēng)險(xiǎn)的先手，阻斷風(fēng)險(xiǎn)積累的鏈條。

四是以系統(tǒng)思維更好統(tǒng)籌財(cái)政發(fā)展和安全的需要。 財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。 財(cái)政工作體現(xiàn)著黨和國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略意圖，財(cái)政管理活動(dòng)一定程度上具有方向性、引領(lǐng)性、導(dǎo)向性。規(guī)范財(cái)政暫付款管理，強(qiáng)化財(cái)政暫付款監(jiān)管，事關(guān)財(cái)政運(yùn)行安全，必須堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，更好統(tǒng)籌發(fā)展和安全，將支持發(fā)展和安全放在同等重要位置，既統(tǒng)籌整體發(fā)展和安全，也兼顧財(cái)政自身發(fā)展和安全，努力實(shí)現(xiàn)財(cái)政發(fā)展和安全良性循環(huán)，促進(jìn)更為安全的發(fā)展。

五是以底線(xiàn)思維堅(jiān)守財(cái)政工作底線(xiàn)的需要。財(cái)政工作必須堅(jiān)守底線(xiàn)，堅(jiān)持有所為、有所不為。基層“三?！标P(guān)系人民群眾切身利益和基層正常運(yùn)轉(zhuǎn)，事關(guān)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和社會(huì)大局穩(wěn)定。全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要始終將基層“三?！睌[在財(cái)政工作的最優(yōu)先位置。 在堅(jiān)持“三保”支出在財(cái)政支出中的優(yōu)先順序，優(yōu)先使用穩(wěn)定可靠的經(jīng)常性財(cái)力安排“三?！敝С龅耐瑫r(shí)，規(guī)范財(cái)政暫付款管理，強(qiáng)化財(cái)政暫付款監(jiān)管，為“三?！敝С黾皶r(shí)實(shí)現(xiàn)提供有力的庫(kù)款保障，是確?！叭！辈怀鰡?wèn)題的基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性工作。

六是以極限思維增強(qiáng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防控工作主動(dòng)性和預(yù)見(jiàn)性的需要。 2023 年5 月30 日，習(xí)近平總書(shū)記在二十屆中央國(guó)家安全委員會(huì)第一次會(huì)議上指出：“要堅(jiān)持底線(xiàn)思維和極限思維，準(zhǔn)備經(jīng)受風(fēng)高浪急甚至驚濤駭浪的重大考驗(yàn)。 ”2023 年9 月27 日，習(xí)近平總書(shū)記在中共中央政治局會(huì)議上再次強(qiáng)調(diào)：“要統(tǒng)籌發(fā)展和安全，樹(shù)牢底線(xiàn)思維、極限思維，采取有力措施防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，牢牢守住安全底線(xiàn)。 ”2023 年以來(lái)，按照中央的決策部署，統(tǒng)籌開(kāi)展地方債務(wù)一攬子化解工作。雖然取得了階段性成效，但個(gè)別地方風(fēng)險(xiǎn)隱患依然存在，甚至個(gè)別時(shí)候部分風(fēng)險(xiǎn)尚會(huì)集聚。 比如，個(gè)別地方可能出現(xiàn)的庫(kù)款保障水平過(guò)低、“三?！敝С霰仨毚_保、國(guó)庫(kù)集中支付代理銀行墊付資金且長(zhǎng)期未清算、 部分重點(diǎn)資金支出資金保障需求高、欠撥各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)資金額度大、清償政府拖欠企業(yè)賬款等各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)因素集聚、 集中爆發(fā)等情況。我們必須始終不能掉以輕心，必須用極限思維積極主動(dòng)考慮極限狀態(tài)下的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防控工作，一旦出現(xiàn)極端情況時(shí)該怎么辦、能怎么辦。規(guī)范財(cái)政暫付款管理，強(qiáng)化財(cái)政暫付款監(jiān)管，就是用極限思維防止財(cái)政領(lǐng)域發(fā)生極端情況的有效措施之一。

主持人：根據(jù)《有關(guān)部門(mén)對(duì)審計(jì)查出突出問(wèn)題的整改情況》下一步工作安排“指導(dǎo)地方穩(wěn)妥有序化解存量。 進(jìn)一步壓實(shí)地方主體責(zé)任，督促各地制定暫付款清理消化方案，按照暫付款性質(zhì)和成因分類(lèi)處置”，結(jié)合背景資料，在您看來(lái)地方財(cái)政暫付款成因有哪些？在暫付款存量消化清理中應(yīng)把握哪些關(guān)鍵點(diǎn)？ 結(jié)合您的研究實(shí)踐談?wù)勀南敕ā?/p>

溫來(lái)成：我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，財(cái)政收支狀況差距較大，因而財(cái)政暫付款的成因也比較復(fù)雜，大體上包括以下原因：一是財(cái)政資金在支付過(guò)程中由于各種原因出現(xiàn)時(shí)間差，如地方政府發(fā)行債券入庫(kù)的時(shí)間，與相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)資金撥付的時(shí)間往往不一致。財(cái)政部門(mén)為了保證一些特定的支出需要，往往采用暫付款的方式。二是地方政府為了應(yīng)對(duì)一些自然災(zāi)害、討薪、債務(wù)到期等突發(fā)事件，而采取財(cái)政暫付款的方式，滿(mǎn)足一些支出的需要，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。 三是不能?chē)?yán)格執(zhí)行現(xiàn)行財(cái)政預(yù)算、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度。財(cái)政部門(mén)在預(yù)算執(zhí)行、國(guó)庫(kù)資金支付過(guò)程中，受到各方面的干擾，不能?chē)?yán)格執(zhí)行相關(guān)財(cái)政預(yù)算、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，也會(huì)導(dǎo)致暫付款量增加的現(xiàn)象。

在暫付款存量消化清理中，需要重點(diǎn)把握數(shù)量較大，資金損失風(fēng)險(xiǎn)較大的暫付款，如對(duì)投融資平臺(tái)等國(guó)有企業(yè)的暫付款，盡快消化處理，消除損失隱患。

刁偉濤：部分地方政府財(cái)政收支的平衡壓力持續(xù)加大，以及預(yù)算存在一定程度的軟約束是兩個(gè)重要原因。 對(duì)于前者而言，地方財(cái)政年度收支平衡壓力如果較大，會(huì)出現(xiàn)部分臨時(shí)性和墊付性資金安排沒(méi)有納入預(yù)算的問(wèn)題，無(wú)法通過(guò)預(yù)算支出進(jìn)行支付，為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金流層面收支平衡，地方政府可能將當(dāng)年無(wú)預(yù)算且無(wú)財(cái)力安排的超支部分作為暫付款掛賬。對(duì)于后者而言，部分地方政府尤其是市縣政府的財(cái)政決策過(guò)程相對(duì)簡(jiǎn)單，可能會(huì)以借款名義安排撥付無(wú)資金來(lái)源的財(cái)政支出，同時(shí)也會(huì)突破財(cái)政借款對(duì)象的限制，不是局限于納入本級(jí)預(yù)算管理的一級(jí)預(yù)算單位，可能還會(huì)涉及國(guó)企、民企和城投等，如果企業(yè)盈利能力欠佳則往往導(dǎo)致較大規(guī)模的財(cái)政暫付款。

譚奇志：財(cái)政暫付款的形成原因，綜合來(lái)看主要有以下幾方面：

一是暫付款管理體制、機(jī)制不夠健全。 由于歷史的原因，2015 年新《預(yù)算法》實(shí)施前，財(cái)政暫付款的舉借、 償還和監(jiān)管等方面存在漏洞，無(wú)預(yù)算、超預(yù)算撥款現(xiàn)象較為嚴(yán)重，暫付款管理和監(jiān)督機(jī)制缺失，導(dǎo)致財(cái)政國(guó)庫(kù)成為政府的“提款機(jī)”，暫付款規(guī)模逐年增長(zhǎng)。

二是對(duì)地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展的科學(xué)分析和研判不足，過(guò)分依賴(lài)土地財(cái)政。 不少地方通過(guò)土地開(kāi)發(fā)籌措資金開(kāi)展市政、園區(qū)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。近年來(lái)受新冠疫情以及經(jīng)濟(jì)下行等因素影響，地方財(cái)政土地出讓收入斷崖式下降，土地基金預(yù)算收支不平衡，缺口直接形成了財(cái)政暫付款。

三是地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，近年來(lái)受經(jīng)濟(jì)下行以及實(shí)施大規(guī)模減稅降費(fèi)影響，地方財(cái)政收入增長(zhǎng)困難，加上“三?！钡葎傂灾С鲈黾?，年度執(zhí)行過(guò)程中往往難以及時(shí)足額籌措財(cái)力償還到期債務(wù)，只能通過(guò)財(cái)政暫付款的形式進(jìn)行償還并形成掛賬。

在暫付款存量消化清理中我認(rèn)為應(yīng)把握三點(diǎn)：一是要對(duì)暫付款存量進(jìn)行梳理、分類(lèi)和甄別。對(duì)于審批手續(xù)規(guī)范完備的按程序進(jìn)入消化清理計(jì)劃，審批手續(xù)不完善的要進(jìn)一步追索源頭，弄清來(lái)龍去脈，形成事實(shí)情況合法性備案后才能進(jìn)入消化清理計(jì)劃，避免簡(jiǎn)單消化可能會(huì)掩蓋了一些不合法的事項(xiàng)，造成國(guó)有資產(chǎn)和資金流失。 二是要根據(jù)暫付款存量的具體情況，采用不同的方法和途徑進(jìn)行消化，通過(guò)催收借款、核銷(xiāo)壞賬、處置和抵押閑置低效資產(chǎn)、預(yù)算安排等方式逐年消化暫付款，不能搞“一刀切”。三是目前地方財(cái)政困難，確實(shí)難以籌措更多的財(cái)力來(lái)消化暫付款存量，要探索新的方法和途徑來(lái)解決。 比如，對(duì)于一些暫付款存量已經(jīng)形成基礎(chǔ)設(shè)施等實(shí)物資產(chǎn)的，建議允許地方使用一部分新增一般債券來(lái)消化，既可以保證地方財(cái)政收支平衡，被暫付款擠占的庫(kù)款也可以歸位，逐步恢復(fù)正常的財(cái)政運(yùn)行秩序。

金珧漢：地方財(cái)政暫付款成因是多方面的，我主要想從八個(gè)方面談?wù)劊?/p>

第一，歷史根源是舊賬清理不足導(dǎo)致的遺留問(wèn)題的累積。由于部分地方政府及其財(cái)政部門(mén)人事變動(dòng)的頻繁，加之“新官不理舊賬”思想的作祟，致使一些歷史遺留問(wèn)題沒(méi)有得到及時(shí)的清理化解且逐步累積，加上國(guó)庫(kù)暫付款項(xiàng)新增量，造成國(guó)庫(kù)資金暫付款項(xiàng)規(guī)模過(guò)大。

第二，財(cái)政動(dòng)因是當(dāng)期財(cái)力保障不足以滿(mǎn)足當(dāng)期支出需要。財(cái)政收支矛盾突出是財(cái)政運(yùn)行的一種常態(tài)。 在這種常態(tài)下，以收定支應(yīng)是解決的最好辦法。 但現(xiàn)實(shí)中，往往難以落到實(shí)處。為此，在一些地方財(cái)政運(yùn)行實(shí)踐中，通過(guò)國(guó)庫(kù)資金暫付款項(xiàng)先保障超出財(cái)力的支出需要就成為一種普遍做法。在當(dāng)期的超財(cái)力支出保障后，應(yīng)當(dāng)在下一預(yù)算年度通過(guò)轉(zhuǎn)列支出予以化解，但由于下一年度依然存在收支矛盾，為了解決當(dāng)年的支出需要，已經(jīng)形成的國(guó)庫(kù)暫付款無(wú)法及時(shí)化解。 這樣通過(guò)逐年的循環(huán)反復(fù)，從而使財(cái)政國(guó)庫(kù)暫付款項(xiàng)越積累越多。

第三，體制原因是地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任邊界劃分的不徹底。政府層級(jí)之間基本公共服務(wù)領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分目前逐漸清晰、約束力不斷增強(qiáng)，但就地方本級(jí)政府事權(quán)和支出責(zé)任界定而言，依然存在邊界模糊等問(wèn)題，在處理與市場(chǎng)的關(guān)系上不可否認(rèn)存在“越位”情況，相應(yīng)也就承擔(dān)了超出政府事權(quán)的支出責(zé)任，使得有限的財(cái)力無(wú)法滿(mǎn)足“無(wú)限”支出責(zé)任的需要，不得而已情況下只能通過(guò)國(guó)庫(kù)暫付款的方式承擔(dān)這部分支出責(zé)任。

第四，直接原因是財(cái)政增支事項(xiàng)缺乏系統(tǒng)規(guī)劃。 財(cái)政既對(duì)政府的活動(dòng)提供財(cái)力保障，也是對(duì)政府活動(dòng)的綜合反映。 目前，相當(dāng)一部分地方在預(yù)算年度開(kāi)始前對(duì)預(yù)算年度內(nèi)需要財(cái)力保障的政府活動(dòng)和事項(xiàng)缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，政府活動(dòng)計(jì)劃與財(cái)政預(yù)算沒(méi)有有效匹配起來(lái)，年度預(yù)算中一些增支事項(xiàng)由于種種原因沒(méi)能列入，導(dǎo)致年度中新出臺(tái)的一些重大改革、支出政策和支出項(xiàng)目，在預(yù)算調(diào)整無(wú)法實(shí)現(xiàn)的情況下，只能通過(guò)國(guó)庫(kù)暫付款項(xiàng)先行予以保障。

第五，直接誘因是政府債務(wù)管控后融資受限引發(fā)的新路徑開(kāi)辟。 政府債務(wù)管控前，政府融資其他渠道基本暢通。政府債務(wù)管控后融資受限，需要尋找開(kāi)辟新的路徑，當(dāng)部分地方發(fā)現(xiàn)財(cái)政國(guó)庫(kù)資金暫付款項(xiàng)不失為一條渠道且政策約束尚不嚴(yán)格，在融資需求緊迫且其他渠道已經(jīng)不暢通的情況下，財(cái)政國(guó)庫(kù)資金暫付款項(xiàng)就迅速擴(kuò)張。

第六，制度條件在于制度設(shè)計(jì)聯(lián)動(dòng)、執(zhí)行環(huán)節(jié)銜接、監(jiān)督制衡貫通等還存有漏洞。 一是賦權(quán)、行權(quán)邊界不清晰、責(zé)任不明確。法律賦予財(cái)政部門(mén)國(guó)庫(kù)庫(kù)款的支配權(quán)，但沒(méi)有確定行使權(quán)力的邊界和責(zé)任，從而使超出財(cái)政預(yù)算支出范圍行使的國(guó)庫(kù)庫(kù)款支配權(quán)有了依據(jù)。二是財(cái)政支出保障與財(cái)政資金保障銜接不足，重視財(cái)政支出的保障，輕視財(cái)政資金的保障。 三是預(yù)算監(jiān)督與執(zhí)行監(jiān)督相互銜接不足，個(gè)別地方依然存在偏重預(yù)算監(jiān)督而輕視執(zhí)行監(jiān)督的情況。四是橫向監(jiān)督和縱向監(jiān)督缺乏貫通制約了效能的發(fā)揮。國(guó)庫(kù)暫付款項(xiàng)某種程度上主要是政府行政決策的結(jié)果。財(cái)政部門(mén)作為政府的組成部門(mén)，一定意義上只能對(duì)政府行政決策被動(dòng)執(zhí)行。 在這種情況下，縱向的上級(jí)政府及其財(cái)政對(duì)下級(jí)政府及其財(cái)政的監(jiān)督，橫向的人大對(duì)政府及其財(cái)政的監(jiān)督，貫通起來(lái)發(fā)揮效能就顯得尤為重要，目前這方面還是有欠缺。 五是制度規(guī)定剛性和制度執(zhí)行弱化并存。對(duì)國(guó)庫(kù)暫付款項(xiàng)的管理，按照財(cái)政部規(guī)定，一般應(yīng)由當(dāng)級(jí)政府常務(wù)會(huì)議研究決定。 但在實(shí)際執(zhí)行中，政府常務(wù)會(huì)議議事內(nèi)容并非財(cái)政部門(mén)所決定，因此剛性規(guī)定執(zhí)行中往往會(huì)被打折扣。

第七，財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革形成的庫(kù)款結(jié)存為暫付款項(xiàng)產(chǎn)生提供了資金融通基礎(chǔ)條件。 財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革以后，財(cái)政預(yù)算支出撥付是通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系實(shí)行集中支付，由代理銀行實(shí)行先支付、后清算，各個(gè)預(yù)算單位之間實(shí)際動(dòng)支用款額度總有時(shí)間差，代理銀行從結(jié)算支付到國(guó)庫(kù)清算也有時(shí)間差，在用款額度未動(dòng)支、代理支付未清算前總有一定規(guī)模的資金結(jié)存在國(guó)庫(kù)，這就大大增加了國(guó)庫(kù)庫(kù)款結(jié)存量，增強(qiáng)了政府財(cái)政國(guó)庫(kù)資金調(diào)控能力，也為暫付款項(xiàng)占用國(guó)庫(kù)庫(kù)款提供了資金融通的基礎(chǔ)條件。

第八，個(gè)別地方上級(jí)財(cái)政對(duì)下級(jí)財(cái)政長(zhǎng)撥資金的存在為暫付款項(xiàng)產(chǎn)生提供了資金融通外部條件。 在個(gè)別地方，上級(jí)財(cái)政本意上是為了支持下級(jí)財(cái)政，有時(shí)會(huì)在資金調(diào)度清算時(shí)予以?xún)A斜照顧，超出應(yīng)調(diào)度資金量予以長(zhǎng)撥資金，這在增加下級(jí)財(cái)政資金融通總量的同時(shí)，也使受支持的當(dāng)級(jí)財(cái)政產(chǎn)生錯(cuò)覺(jué)，錯(cuò)誤地認(rèn)為出現(xiàn)國(guó)庫(kù)資金調(diào)度周轉(zhuǎn)危機(jī)狀況時(shí)上級(jí)財(cái)政一定會(huì)救助，從而產(chǎn)生逆向效應(yīng)，助長(zhǎng)了國(guó)庫(kù)暫付款項(xiàng)的不斷增加。個(gè)別地方風(fēng)險(xiǎn)積累到一定程度后，甚至以“三?！敝С鲑Y金無(wú)法得到保障、極可能引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)為由，倒逼上級(jí)財(cái)政長(zhǎng)撥資金，從而陷入一種惡性循環(huán)。

在暫付款存量消化清理中，我認(rèn)為應(yīng)把握好幾對(duì)關(guān)系：

一是有所為與有所不為的關(guān)系。主要是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，厘清財(cái)政進(jìn)入領(lǐng)域的邊界。 暫付款存量消化清理中堅(jiān)決防止“一刀切”，全部轉(zhuǎn)列支出了之。 對(duì)財(cái)政不應(yīng)支持、不宜涉入等情況產(chǎn)生的財(cái)政暫付款要堅(jiān)決清收回來(lái)。

二是處置風(fēng)險(xiǎn)與防范新風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系。暫付款存量消化清理本是處置風(fēng)險(xiǎn)的措施之一，但不能在處置風(fēng)險(xiǎn)中產(chǎn)生新的風(fēng)險(xiǎn)。在消化的過(guò)程中，既立足當(dāng)前，又著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，年度中、年度間“三?！敝С霰仨毚_保，不能為消化而消化，留下新的支出硬缺口。 在清理的過(guò)程中，既立足自身，又統(tǒng)籌考慮，著眼全鏈條采取科學(xué)合理措施，形成各個(gè)環(huán)節(jié)上的有序銜接，各個(gè)鏈條上的暢通循環(huán)，防止風(fēng)險(xiǎn)簡(jiǎn)單轉(zhuǎn)移引發(fā)在其他領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)再集聚、再傳導(dǎo)、再擴(kuò)散。

三是保基本支出與防止固化支出的關(guān)系。財(cái)政暫付款存量中，經(jīng)甄別屬于“三?！狈秶鷥?nèi)的支出，在消化中應(yīng)予以?xún)?yōu)先消化。 對(duì)不屬于“三?！狈秶鷥?nèi)的支出，應(yīng)經(jīng)嚴(yán)格甄別，不能簡(jiǎn)單轉(zhuǎn)列支出，按規(guī)定應(yīng)履行的程序必須履行，如可行性論證、績(jī)效評(píng)估等，防止借消化固化支出，出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)。

四是指令性和自主性的關(guān)系。為使風(fēng)險(xiǎn)逐步予以化解，上級(jí)財(cái)政既要對(duì)下級(jí)財(cái)政暫付款存量消化清理給予一定的指令性安排，又要充分調(diào)動(dòng)下級(jí)財(cái)政消化清理的主觀能動(dòng)性。在時(shí)間安排上，充分考慮風(fēng)險(xiǎn)程度，上級(jí)財(cái)政應(yīng)有指令性安排，同時(shí)適當(dāng)考慮下級(jí)財(cái)政實(shí)際情況予以平滑安排。 在消化清理規(guī)模上，充分結(jié)合財(cái)力增量情況，上級(jí)財(cái)政應(yīng)有指令性要求，同時(shí)考慮下級(jí)財(cái)政承受能力和支出需要，賦予一定的自主性。

主持人：“加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理和監(jiān)測(cè)”也是此次整改部署的工作安排，“要求地方嚴(yán)格執(zhí)行同級(jí)人大批準(zhǔn)的預(yù)算，不得無(wú)預(yù)算、超預(yù)算撥款，嚴(yán)禁違規(guī)新增暫付款。依托中央預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，持續(xù)加強(qiáng)暫付款監(jiān)測(cè)預(yù)警，對(duì)違規(guī)新增暫付款的地區(qū)嚴(yán)肅追責(zé)問(wèn)責(zé)”。 實(shí)際上，近年來(lái)從各地出臺(tái)的文件也可以看出均要求在清理存量的同時(shí)，健全管理制度，嚴(yán)控財(cái)政暫付款不合理增量的擴(kuò)展；不少地方持續(xù)落實(shí)監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，定期通報(bào)監(jiān)測(cè)結(jié)果，加力暫付款監(jiān)管。那么具體來(lái)看，地方在嚴(yán)控暫付款增量方面都采取了哪些措施？ 結(jié)合您的研究和實(shí)踐，談?wù)勀恼J(rèn)識(shí)。

溫來(lái)成：應(yīng)當(dāng)說(shuō)，上述措施如能得到有效執(zhí)行，能夠發(fā)揮遏制新增暫付款數(shù)量，逐步消化其存量的作用。其中，有兩個(gè)環(huán)節(jié)需要注意：第一，進(jìn)一步增大地方各級(jí)人大對(duì)于同級(jí)政府預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的力度，如及時(shí)發(fā)現(xiàn)新增暫付款，立即要求財(cái)政部門(mén)進(jìn)行整改，并要求政府部門(mén)制定和實(shí)施防止此類(lèi)事件繼續(xù)發(fā)生的措施。 這就要求地方人大通過(guò)人大代表視察、專(zhuān)題調(diào)研、實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)監(jiān)控等形式，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的日常監(jiān)督。 第二，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)人員問(wèn)責(zé)的力度，責(zé)任到人。如對(duì)未履行法定程序，擅自采用暫付款方式支付有關(guān)財(cái)政資金的直接責(zé)任人和經(jīng)辦人員，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分，直至開(kāi)除黨籍、公職，提高預(yù)算法律制度的威懾力。

譚奇志：2015 年新《預(yù)算法》頒布后，北海市高度重視財(cái)政暫付款管理，嚴(yán)格落實(shí)嚴(yán)禁新增暫付款要求，全市各年度均無(wú)新增暫付款發(fā)生。 同時(shí)積極采取有效措施消化暫付款存量，2021 年成為廣西第一個(gè)所轄城區(qū)全部實(shí)現(xiàn)暫付款清零的地市，2023 年全市消化壓減暫付款比例達(dá)到9.6%，為廣西各地市最高。

我們主要做法有：一是強(qiáng)化預(yù)算約束。 堅(jiān)決落實(shí)《預(yù)算法》，堅(jiān)持“先有預(yù)算、后有支出”，嚴(yán)格執(zhí)行人大批準(zhǔn)的預(yù)算，不得無(wú)預(yù)算、超預(yù)算撥款。 二是加強(qiáng)國(guó)庫(kù)管理。 采取不受理暫付款業(yè)務(wù)的方式，堅(jiān)決防止隨意挪用和占用國(guó)庫(kù)資金，杜絕新增暫付款。三是嚴(yán)控政府債務(wù)。全面加強(qiáng)政府各類(lèi)債務(wù)的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)，償債資金實(shí)行閉環(huán)管理，防止因債務(wù)“爆雷”衍生出暫付款。四是嚴(yán)格監(jiān)督問(wèn)責(zé)。按照“誰(shuí)審批、誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)借出、誰(shuí)收回”的原則，建立財(cái)政對(duì)外借款終身負(fù)責(zé)制和責(zé)任追究制，從制度機(jī)制上形成嚴(yán)管長(zhǎng)效機(jī)制。

金珧漢：在嚴(yán)控暫付款增量方面采取的措施，主要從治標(biāo)與治本相結(jié)合、上下聯(lián)動(dòng)、內(nèi)部與外部凝聚合力、激勵(lì)與約束并重等方面談?wù)劇?/p>

第一，治標(biāo)與治本相結(jié)合，從制度上進(jìn)行完善。 2021 年起，為貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》，市縣級(jí)財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付結(jié)余不再按權(quán)責(zé)發(fā)生制列支，調(diào)整為收付實(shí)現(xiàn)制列支，財(cái)政支出實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)資金保障需求更高，從而壓縮暫付款項(xiàng)占用國(guó)庫(kù)庫(kù)款資金融通的基礎(chǔ)條件空間。

第二，上下聯(lián)動(dòng)，提升管理的層級(jí)。一是壓減歷年長(zhǎng)撥庫(kù)款。 樹(shù)立問(wèn)題導(dǎo)向，針對(duì)存在的長(zhǎng)撥資金，逐步予以壓減，從而壓縮暫付款項(xiàng)產(chǎn)生的資金融通外部條件空間。二是上收新增財(cái)政暫付款項(xiàng)的核準(zhǔn)權(quán)限。對(duì)下級(jí)財(cái)政新增財(cái)政暫付款項(xiàng)，在同級(jí)政府審核的同時(shí)，由上級(jí)財(cái)政進(jìn)行核準(zhǔn)。

第三，內(nèi)部與外部凝聚合力，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)。近年主要是紀(jì)檢監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等外部監(jiān)督與內(nèi)部財(cái)會(huì)監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政暫付款項(xiàng)的監(jiān)督合力。

第四，激勵(lì)與約束并重，產(chǎn)生綜合效應(yīng)。 上級(jí)財(cái)政將財(cái)政暫付款項(xiàng)管理成效與轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助分配相掛鉤，產(chǎn)生增量的予以適當(dāng)扣減補(bǔ)助，壓減成效明顯的予以適當(dāng)獎(jiǎng)補(bǔ)。 同時(shí)，加大對(duì)新增財(cái)政暫付款項(xiàng)的問(wèn)責(zé)力度，形成震懾效應(yīng)。

嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律強(qiáng)化財(cái)會(huì)監(jiān)督多舉措完善財(cái)政暫付款長(zhǎng)效管理機(jī)制

主持人：2023 年中共中央辦公廳、 國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督工作的意見(jiàn)》，要求強(qiáng)化財(cái)經(jīng)紀(jì)律剛性約束，加強(qiáng)對(duì)財(cái)經(jīng)領(lǐng)域公權(quán)力行使的制約和監(jiān)督，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，加大對(duì)包括規(guī)范國(guó)庫(kù)管理等重點(diǎn)領(lǐng)域財(cái)會(huì)監(jiān)督力度，并在財(cái)會(huì)監(jiān)督專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)和預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)中部署開(kāi)展財(cái)政暫付款管理問(wèn)題整治，嚴(yán)肅預(yù)算管理，嚴(yán)格支出執(zhí)行。 清理規(guī)范財(cái)政暫付款問(wèn)題作為一項(xiàng)常態(tài)化工作亟待健全長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制。 在財(cái)會(huì)監(jiān)督新形勢(shì)下，結(jié)合落實(shí)地方財(cái)政運(yùn)行監(jiān)測(cè)機(jī)制，完善暫付款管理績(jī)效考核等部署，就強(qiáng)化財(cái)政暫付款監(jiān)管、保障相關(guān)機(jī)制建設(shè)常態(tài)化長(zhǎng)效性，您還有哪些想法建議？

溫來(lái)成：強(qiáng)化財(cái)政暫付款監(jiān)管、保障相關(guān)機(jī)制建設(shè)常態(tài)化長(zhǎng)效性，需要注意以下幾點(diǎn)。第一，將財(cái)政暫付款控制目標(biāo)納入財(cái)政支出績(jī)效管理。 從財(cái)政資金運(yùn)行的實(shí)際情況看，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的復(fù)雜性，以及我國(guó)區(qū)域發(fā)展的差異性，在財(cái)政結(jié)算過(guò)程中，存在一定數(shù)量的暫付款，必有其合理性，但要將其控制在一定限度內(nèi)。 即不影響政府預(yù)算的執(zhí)行，以及財(cái)政資金運(yùn)行的正常秩序?？赏ㄟ^(guò)設(shè)置控制目標(biāo)并納入財(cái)政支出績(jī)效管理的總體目標(biāo)管理，通過(guò)預(yù)算的編制、執(zhí)行，進(jìn)行常態(tài)化的控制。 第二，進(jìn)一步健全預(yù)算管理和監(jiān)督制度。各地區(qū)可以根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，依據(jù)《預(yù)算法》和《預(yù)算法實(shí)施條例》，對(duì)本地區(qū)預(yù)算執(zhí)行中使用財(cái)政暫付款支付財(cái)政資金的條件和程序，作出明確規(guī)定，在財(cái)政預(yù)算管理和人大監(jiān)督兩個(gè)方面，完善制度約束，確保財(cái)政暫付款管理有法可依。 第三，通過(guò)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)以及財(cái)稅大數(shù)據(jù)，對(duì)財(cái)政暫付款進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)解決問(wèn)題。

刁偉濤：主要有三點(diǎn)考慮，一是財(cái)政部門(mén)應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范出借行為，控制新增規(guī)模。 應(yīng)將暫付款控制在合理的規(guī)模內(nèi)，盡可能避免對(duì)財(cái)政的基本運(yùn)行帶來(lái)影響。要明確借款對(duì)象為本級(jí)預(yù)算單位，非預(yù)算單位原則上不能借用財(cái)政資金，同時(shí)規(guī)范借款程序，嚴(yán)格控制財(cái)政出借資金規(guī)模。 二是建立預(yù)警機(jī)制，做到信息定期反饋。 建立暫付款跟蹤和逾期臺(tái)賬，定期對(duì)暫付款進(jìn)行核查清收，對(duì)借支單位資金使用效能、還款能力、還款方式等進(jìn)行分析，提出借支還款方案，并對(duì)出借款項(xiàng)負(fù)全程跟蹤督促歸還責(zé)任。 三是建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，實(shí)行借款績(jī)效問(wèn)責(zé)。建立起借款單位、財(cái)政業(yè)務(wù)部門(mén)、財(cái)政國(guó)庫(kù)部門(mén)的責(zé)任同擔(dān)體制，同時(shí)充分發(fā)揮審計(jì)、監(jiān)察、財(cái)政等部門(mén)的聯(lián)動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)單位借款財(cái)務(wù)管理的監(jiān)督檢查，對(duì)暫付款的使用績(jī)效情況進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)。

譚奇志：規(guī)范暫付款管理是財(cái)政部門(mén)必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的重要工作。結(jié)合財(cái)會(huì)監(jiān)督專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)和預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)的相關(guān)工作要求，為強(qiáng)化財(cái)政暫付款監(jiān)管、保障相關(guān)機(jī)制建設(shè)常態(tài)化長(zhǎng)效性，我有幾點(diǎn)建議：一是建立監(jiān)控體系，從源頭上嚴(yán)禁新增暫付款。依托預(yù)算管理一體化平臺(tái)采集國(guó)庫(kù)存款和賬務(wù)等數(shù)據(jù)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)對(duì)預(yù)算執(zhí)行、財(cái)力平衡、庫(kù)款流入流出等情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)對(duì)比分析，并通過(guò)系統(tǒng)設(shè)置“以收定支”功能，研判出現(xiàn)暫付款的可能性并及時(shí)預(yù)警，從嚴(yán)管控，遏制增量。 二是實(shí)施一筆一策，規(guī)范暫付款存量管理。 建立對(duì)暫付款存量分項(xiàng)目、分年度、分用途、分對(duì)象的全生命周期管理，做到每筆暫付款有依據(jù)可循、有處置方案、有推進(jìn)計(jì)劃，建檔持續(xù)跟蹤監(jiān)控。三是健全督考機(jī)制，定期對(duì)地方暫付款管理情況進(jìn)行通報(bào)，將地方財(cái)政清理消化暫付款及控制新增暫付款工作納入考核并予以獎(jiǎng)懲。

金珧漢：強(qiáng)化財(cái)政暫付款監(jiān)管、保障相關(guān)機(jī)制建設(shè)常態(tài)化長(zhǎng)效性，我的建議如下：

一是應(yīng)嚴(yán)格賦權(quán)、行權(quán)，清晰界定權(quán)力邊界和責(zé)任。 國(guó)庫(kù)庫(kù)款的支配權(quán)，應(yīng)原則限定在經(jīng)法定程序確定的財(cái)政預(yù)算支出范圍內(nèi)。對(duì)超出財(cái)政預(yù)算范圍且未來(lái)形成財(cái)政支出的暫付事項(xiàng)，其管理權(quán)限原則上應(yīng)與法律法規(guī)規(guī)定的預(yù)算管理權(quán)限保持一致。對(duì)超出財(cái)政預(yù)算范圍但未來(lái)不形成財(cái)政支出的暫付事項(xiàng)，應(yīng)嚴(yán)格按期限、額度、對(duì)象等分別授權(quán)、行權(quán)，并輔之以完善的橫向、縱向監(jiān)督。

二是應(yīng)增強(qiáng)國(guó)庫(kù)庫(kù)款支配管理的法定性、權(quán)威性。 對(duì)經(jīng)實(shí)踐已經(jīng)成熟的管理規(guī)定，必要時(shí)以法律法規(guī)形式予以確認(rèn)，成為法定要求和法定責(zé)任。

三是應(yīng)增強(qiáng)監(jiān)督的協(xié)同性和剛性約束。針對(duì)政府內(nèi)部監(jiān)督弱化或失效的情況，要強(qiáng)化同級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的橫向監(jiān)督和上級(jí)的縱向監(jiān)督，形成協(xié)同配合、 約束有力的監(jiān)督體系。

四是健全各級(jí)財(cái)政間調(diào)度資金的監(jiān)控機(jī)制。 上級(jí)財(cái)政應(yīng)加強(qiáng)下級(jí)財(cái)政資金調(diào)度的約束，嚴(yán)格按兩級(jí)財(cái)政資金清算情況規(guī)范調(diào)度資金。 對(duì)于已經(jīng)存在長(zhǎng)撥資金，要在防范“一刀切”的前提下，逐年予以壓減。既加強(qiáng)預(yù)算年度執(zhí)行過(guò)程中的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，又加強(qiáng)預(yù)算年度結(jié)束后資金清算調(diào)度的事后審查，出現(xiàn)異常情況及時(shí)預(yù)警和制止，防止風(fēng)險(xiǎn)的不斷累積。

五是健全政府債務(wù)管理制度。堅(jiān)持政府債務(wù)管控的政策定力，在開(kāi)好“前門(mén)”的同時(shí)，加強(qiáng)管控措施的系統(tǒng)設(shè)計(jì)和強(qiáng)化，針對(duì)管控中新產(chǎn)生的問(wèn)題，增強(qiáng)政策應(yīng)對(duì)的適應(yīng)性，及時(shí)完善配套措施，堵塞管理漏洞，堅(jiān)決制止地方政府通過(guò)開(kāi)辟“偏門(mén)”“后門(mén)”違法違規(guī)直接舉債和變相舉債。

主持人：對(duì)于清理規(guī)范暫付款下一步工作安排，財(cái)政部進(jìn)一步部署“加快推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革”，“按照國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，進(jìn)一步理順省以下政府間財(cái)政關(guān)系，增強(qiáng)基層公共服務(wù)保障能力。 加強(qiáng)對(duì)各地改革方案的指導(dǎo)，通過(guò)改革健全縣級(jí)財(cái)力保障長(zhǎng)效機(jī)制，有效解決縣級(jí)財(cái)力不足問(wèn)題”。您對(duì)此作何解讀？從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，在推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革過(guò)程中對(duì)進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政暫付款管理的意義何在？結(jié)合您的研究和實(shí)踐談?wù)勀南敕ā?/p>

溫來(lái)成：推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革，對(duì)進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政暫付款管理的意義，主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

一是轉(zhuǎn)變政府職能，在財(cái)力許可范圍內(nèi)依法行政、依法理財(cái)，從根本上解決我國(guó)基層政府財(cái)政困難狀況，減輕使用財(cái)政暫付款的外部壓力。 通過(guò)推行省以下財(cái)政體制改革，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，明確界定社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府的職能，以克服市場(chǎng)失靈和發(fā)揮宏觀調(diào)控為邊界，明晰政府活動(dòng)的范圍，在政府財(cái)政能夠組織的收入范圍內(nèi)，依法行政，依法理財(cái)，根本上改變基層財(cái)政困難的狀況。避免承擔(dān)過(guò)多的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)，財(cái)力不足，出現(xiàn)十個(gè)瓶子九個(gè)蓋，窮于應(yīng)付，也不得不大量使用財(cái)政暫付款的現(xiàn)象。 二是明確劃分各級(jí)政府支出范圍，減少政府縱向間的財(cái)政暫付款行為。 推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革，明確劃分省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)政府的支出范圍，事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配，盡可能減少下級(jí)向上級(jí)借款，出現(xiàn)財(cái)政暫付款的問(wèn)題。 三是合理劃分省級(jí)以下各級(jí)政府收入，保障政府履行公共管理支出正常需要，壓縮使用財(cái)政暫付款的空間。

刁偉濤：可以說(shuō)，推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革對(duì)于進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政暫付款管理具有重要的意義。 當(dāng)前基層承擔(dān)大量財(cái)政事權(quán)，但是財(cái)力不足，應(yīng)適當(dāng)增加省級(jí)財(cái)政事權(quán)，明晰共同的財(cái)政事權(quán)，并相應(yīng)承擔(dān)支出責(zé)任，避免將過(guò)多支出責(zé)任交給基層政府承擔(dān)。緩解財(cái)政運(yùn)行緊平衡狀態(tài)是一個(gè)比較長(zhǎng)期的過(guò)程，要建設(shè)健全縣級(jí)財(cái)力的長(zhǎng)效機(jī)制，在落實(shí)分級(jí)負(fù)責(zé)制度、多措并舉強(qiáng)化資金來(lái)源的同時(shí)，要合理配置各級(jí)政府權(quán)責(zé)，規(guī)范省以下收入劃分。 嚴(yán)控一般性支出，不能超出財(cái)政承受能力上項(xiàng)目，通過(guò)加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，從更根本上規(guī)范財(cái)政暫付款管理。

譚奇志：“郡縣治、天下安”，縣級(jí)社會(huì)基層治理是直接關(guān)系社會(huì)穩(wěn)定大局的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，健全縣級(jí)財(cái)力保障長(zhǎng)效機(jī)制對(duì)鞏固縣級(jí)政權(quán)建設(shè)以及推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展至關(guān)重要，也是財(cái)政工作必須堅(jiān)持以政領(lǐng)財(cái)、以財(cái)輔政的意義所在。

推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革過(guò)程中對(duì)進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政暫付款管理具有非常重要的作用，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

一是通過(guò)財(cái)政體制改革，進(jìn)一步合理劃分財(cái)政事權(quán)，明晰界定支出責(zé)任，切實(shí)強(qiáng)化縣級(jí)政府依法行政、依法理財(cái)?shù)睦砟睿卣齽?chuàng)新提高縣級(jí)政府基層治理能力，從根本上解決新增財(cái)政暫付款管控問(wèn)題。

二是通過(guò)財(cái)政體制改革，提高縣級(jí)財(cái)力保障水平，支持兜牢基層“三?！钡拙€(xiàn)，夯實(shí)縣級(jí)財(cái)政運(yùn)行基礎(chǔ)，增強(qiáng)縣級(jí)自身發(fā)展的能力，從財(cái)力激勵(lì)上支持縣區(qū)消化暫付款存量，甩掉包袱，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)更好更快發(fā)展。

三是通過(guò)財(cái)政體制改革，融入更多規(guī)范管理的具體要求，強(qiáng)化培訓(xùn)和督促指導(dǎo)，從業(yè)務(wù)和人才培養(yǎng)上真正夯實(shí)基層財(cái)政基礎(chǔ)，筑牢嚴(yán)控財(cái)政暫付款的防線(xiàn)，提升基層財(cái)政管理整體水平，確保財(cái)政事業(yè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)，不斷向前發(fā)展。

金珧漢：進(jìn)一步理順省以下政府間財(cái)政關(guān)系，增強(qiáng)基層公共服務(wù)保障能力。 加強(qiáng)對(duì)各地改革方案的指導(dǎo)，通過(guò)改革健全縣級(jí)財(cái)力保障長(zhǎng)效機(jī)制，有效解決縣級(jí)財(cái)力不足問(wèn)題，都是進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政暫付款管理的治本措施。有五個(gè)方面還需要持續(xù)發(fā)力。

一是準(zhǔn)確界定財(cái)政支出責(zé)任。應(yīng)結(jié)合行政管理體制改革和財(cái)稅體制改革的深化，在中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的基礎(chǔ)上，適應(yīng)優(yōu)化政府職責(zé)體系的需要，進(jìn)一步明晰地方自身的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，必要時(shí)實(shí)行清單化管理，建立地方財(cái)政不予安排支出的負(fù)面清單，并通過(guò)法定形式予以確認(rèn)，提升效力，增強(qiáng)約束，有效管控政府財(cái)政不必要的支出責(zé)任，從體制上防止因支出責(zé)任擴(kuò)大而造成的國(guó)庫(kù)暫付款項(xiàng)資金占用量過(guò)大。

二是系統(tǒng)規(guī)劃年度財(cái)政增支事項(xiàng)。應(yīng)加快在省以下實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃管理的步伐，將政府活動(dòng)計(jì)劃與財(cái)政預(yù)算有效匹配起來(lái)，在及時(shí)總結(jié)預(yù)算執(zhí)行成效的基礎(chǔ)上，及早研究調(diào)整相關(guān)財(cái)政支出政策，通過(guò)科學(xué)合理測(cè)算支出需求，對(duì)預(yù)算年度財(cái)政支出進(jìn)行相對(duì)比較精準(zhǔn)的安排，提高財(cái)政對(duì)政府活動(dòng)財(cái)力保障的前瞻性、精準(zhǔn)性，減少預(yù)算年度中頻繁的、突擊性政策調(diào)整和支出追加，從而自源頭上防止新增加國(guó)庫(kù)暫付款項(xiàng)。

三是深入開(kāi)展財(cái)政承受能力評(píng)估。在增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性上下功夫，進(jìn)一步規(guī)范行政決策程序，將財(cái)政承受能力評(píng)估嵌入決策程序之中深入開(kāi)展，盡力而為、量力而行，有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)隱患，確保財(cái)政行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

四是加強(qiáng)事前績(jī)效評(píng)估。對(duì)新出臺(tái)重大政策、項(xiàng)目開(kāi)展事前績(jī)效評(píng)估，加強(qiáng)新增重大政策和項(xiàng)目預(yù)算審核，從立項(xiàng)必要性、投入經(jīng)濟(jì)性、績(jī)效目標(biāo)合理性、實(shí)施方案可行性、籌資合規(guī)性等方面加強(qiáng)評(píng)估和審核，評(píng)估結(jié)果作為安排財(cái)政支出的必備要件，從源頭上防范無(wú)效支出、低效支出的產(chǎn)生。

五是始終樹(shù)牢風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和制度意識(shí)。對(duì)財(cái)政運(yùn)行出現(xiàn)極端情況認(rèn)識(shí)要充分，避免麻痹思想和經(jīng)驗(yàn)主義，樹(shù)牢風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和底線(xiàn)思維，做好應(yīng)急準(zhǔn)備。 對(duì)法律要懷有敬畏之心，牢記法律紅線(xiàn)不可逾越、法律底線(xiàn)不可觸碰，遵守法律，依法辦事，將《預(yù)算法》《預(yù)算法實(shí)施條例》對(duì)國(guó)庫(kù)管理有關(guān)規(guī)定執(zhí)行到位。 ■