話題嘉賓

溫來成：中央財經(jīng)大學中財-安融地方財政投融資研究所執(zhí)行所長、 財稅學院教授、 博士生導師。財政部政府債務(wù)研究和評估中心特聘專家、財政部財稅改革研究專家工作室專家，主要研究方向為財政投融資、城市財政與城市公共管理、公共財政理論等。

刁偉濤：青島理工大學商學院副教授，青島理工大學“禮賢學者”特聘教授，校地方債務(wù)研究中心主任、學術(shù)帶頭人。

譚奇志：廣西北海市財政局黨組書記、局長，長期從事國資、金融、財政管理工作，曾任北海市金融辦主任、合浦縣常務(wù)副縣長等職務(wù)，工作閱歷豐富和基層經(jīng)驗充足。

金珧漢：就職于甘肅省張掖市財政局，中國注冊會計師、 注冊咨詢工程師，長期從事財政業(yè)務(wù)實際工作，注重工作和學習成果的提煉與轉(zhuǎn)化，公開發(fā)表論文20 余篇。

背景材料：

主持人

阮 靜：《財政監(jiān)督》雜志編輯

2023 年12 月26 日，在第十四屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議上，審計署審計長侯凱作了《國務(wù)院關(guān)于2022 年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支審計查出問題整改情況的報告》，其中針對地方財政管理中財政暫付款亟待清理的問題，財政部已作出相關(guān)整改部署：一是將財政暫付款管理問題作為2023年財會監(jiān)督專項行動的重要內(nèi)容，重點關(guān)注規(guī)模未壓減、無預算超預算列支、長期掛賬未清理等問題；二是建立地方財政運行監(jiān)測機制，開展暫付款分類監(jiān)測和提示預警，同時強化暫付款管理績效考核，督促地方壓縮暫付款規(guī)模，暫付款攀升勢頭得到遏制。

具體整改情況，18 個地區(qū)通過歸還原資金渠道、 制定向企業(yè)追款計劃等，加大占用專項轉(zhuǎn)移支付或?qū)ｍ梻Y金、向企業(yè)出借的財政暫付款催收力度，已歸還32.78 億元。12 個通過超調(diào)庫款或?qū)ν饨杩畹染S持運轉(zhuǎn)的地區(qū)，加強庫款支出流量預測和大額支出等前置審核，制定銀行代墊資金還款計劃，已清算代墊資金8.89 億元。

根據(jù)《有關(guān)部門對審計查出突出問題的整改情況》，此次審計查出“財政暫付款亟待清理”的問題主要包括兩個方面：一是部分暫付款占用專項轉(zhuǎn)移支付或違規(guī)向企業(yè)出借等；二是一些地區(qū)從上級超調(diào)庫款或?qū)ν饨杩畹染S持基本運轉(zhuǎn)。產(chǎn)生這些問題的原因在于：部分地區(qū)未嚴格執(zhí)行財經(jīng)紀律，特別是在近年來收支矛盾突出的情況下，有的地區(qū)通過暫付款解決超預算、無預算的臨時性、應(yīng)急性支出，又難以騰出多余財力消化歷史暫付款，加之缺乏約束問責機制，一些歷史遺留問題長期得不到解決，暫付款規(guī)模逐步積累。

實際上，針對地方財政暫付款問題，財政部相關(guān)文件對清理規(guī)范財政暫付款已有多項政策安排，如在2014 年財政部《關(guān)于進一步規(guī)范地方國庫資金和財政專戶資金管理的通知》中從全面清理已經(jīng)發(fā)生的財政借墊款、嚴格控制新增財政對外借款、嚴格規(guī)范財政對外借款審批程序、加強財政對外借款日常管理、建立財政對外借款回收保證和責任追究機制等五個方面進行規(guī)范；2018 年《財政部關(guān)于嚴格規(guī)范地方財政暫付性款項管理的通知》 要求嚴格控制暫付款增量，并要求各地對2018 年底前形成的暫付款全面摸底，并制定消化方案，2018 年底前形成的暫付款項原則上應(yīng)在2023 年底前消化完畢。 2022 年《財政部辦公廳關(guān)于加強地方財政暫付款監(jiān)測警示有關(guān)事項的通知》部署建立暫付款動態(tài)監(jiān)測機制、預警督導機制、核查檢查機制，嚴格暫付款管理。 2023年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進一步加強財會監(jiān)督工作的意見》，要求強化財經(jīng)紀律剛性約束，加強對財經(jīng)領(lǐng)域公權(quán)力行使的制約和監(jiān)督，嚴肅財經(jīng)紀律，加大對包括規(guī)范國庫管理等重點領(lǐng)域財會監(jiān)督力度，并在財會監(jiān)督專項行動和預算執(zhí)行監(jiān)督專項行動中部署開展財政暫付款管理問題整治。財政部各地監(jiān)管局在對屬地財政運行分析評估工作中，地方財政暫存暫付款也作為其關(guān)注重點之一，并通過開展財政暫付款核查調(diào)研、實地監(jiān)管、跟蹤落實等工作做實地方財政暫付款監(jiān)管。

地方清理規(guī)范財政暫付款工作也在持續(xù)進行中，不少省市發(fā)文清理財政暫付款，一些地方也取得一定成效。 例如，湖南省2018 年率先在全國開展暫付款清理專項行動，打出“清舊賬控新增、強管理硬約束”組合拳，逐步建立了較為完善的暫付款管理制度體系，暫付款新增勢頭得到有效控制，存量規(guī)模明顯降低，提前兩年實現(xiàn)財政部清理目標，增強了市縣庫款保障能力。 江西省財政廳印發(fā)《關(guān)于進一步嚴格財政暫付性款項管理及開展2023 年動態(tài)清零試點工作的通知》，選擇新余、宜春兩個市本級，以及南昌市東湖區(qū)等14 個縣區(qū)開展2023 年暫付性款項動態(tài)清零試點，實現(xiàn)暫付性款項年終無余額。 《湖北省人民政府辦公廳關(guān)于進一步規(guī)范財政收支管理的通知》中部署規(guī)范暫付性款項管理，要求按照“誰出借、誰回收”原則，實行財政對外借款終身負責制，未按規(guī)定程序辦理對外借款以及因?qū)徍瞬粐涝斐韶斦Y金損失的，提請相關(guān)部門追責。

財政暫付款是財政部門向納入本級預算管理的一級預算單位安排的借款。 借款資金僅用于臨時性資金周轉(zhuǎn)或應(yīng)對社會影響較大突發(fā)事件的臨時急需墊款，按規(guī)定不得長期掛賬，應(yīng)及時清理結(jié)算，且在財政暫付款管理中應(yīng)按照總額控制、?？顚Ｓ?、定期清理等原則進行規(guī)范管理。但實際工作中，一些地方未嚴格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定，導致部分市縣暫付款項的累積，影響了財政預算的正常執(zhí)行。清理規(guī)范暫付款問題作為一項財政常態(tài)化工作也亟待建立健全長效監(jiān)管機制。在進一步加強財會監(jiān)督工作的新形勢下，如何更好規(guī)范財政暫付款管理、強化財政暫付款監(jiān)管？ 本期監(jiān)督沙龍圍繞這一主題就相關(guān)問題展開探討。

消化存量嚴控增量持續(xù)規(guī)范財政暫付款管理

主持人：根據(jù)背景材料，結(jié)合您的研究實踐，您對新形勢下規(guī)范財政暫付款管理的必要性作何理解？

溫來成：新形勢下規(guī)范財政暫付款管理，主要有以下幾方面的因素：第一，維護財政資金運行秩序，保障國家財政金融安全。 一般而言，在政府預算執(zhí)行中，財政資金在財政部門上下級之間，財政部門與同級主管部門之間以及有財政撥款關(guān)系的企事業(yè)單位之間，在資金結(jié)算過程中，發(fā)生一定數(shù)量的暫付款，屬正常的資金結(jié)算行為。 但如果數(shù)量過大，發(fā)生的頻率過高，且以往年度發(fā)生的暫付款沒有按時清理，就會對正常的預算執(zhí)行和財政資金撥付產(chǎn)生影響。特別是在目前財政運行尤其基層財政收支總體上呈現(xiàn)緊平衡狀態(tài)，一些地方“三?！眽毫^大的情況下，就需要對財政暫付款的存量和增量進行嚴格管理，以保障國家財政預算的正常執(zhí)行和財政資金正常運轉(zhuǎn)，防范出現(xiàn)重大財政金融風險。第二，加強預算約束，要求政府依法理財。 如果存在大量暫付款項，必然會進一步加劇當前地方預算編制與執(zhí)行結(jié)果存在一定差距的現(xiàn)象。 這種狀況，與社會主義市場經(jīng)濟條件下政府依法行政、依法理財?shù)囊蟛幌辔呛?，需要加快治理。第三，?guī)范財政預算運行機制，建設(shè)現(xiàn)代財政制度。 這是我國現(xiàn)階段財政改革發(fā)展的重要戰(zhàn)略部署，必須堅決貫徹落實。

刁偉濤：實際上，財政暫付款問題應(yīng)該說是一直存在，只不過在財政經(jīng)濟形勢較好、財政管理相對較松的時期，暫付款問題并不突出，規(guī)模也往往不大。但是，隨著在最近幾年預算管理的不斷強化，財經(jīng)紀律的持續(xù)強調(diào)，以及地方財政收支平衡壓力持續(xù)加大，一些地方政府可能通過“以借代支”來繞過嚴格的財政管理。審計署報告中揭示的一些地方財政暫付款規(guī)模增加，從一定程度上可以印證這個判斷。 因此，治理財政暫付款問題也是強化預算管理、嚴格財經(jīng)紀律的應(yīng)有之義，也是有力抓手。 更為重要的是，財政暫付款并不納入預算支出，在預算監(jiān)督上存在盲點，也存在違規(guī)出借的問題，在某種程度上會構(gòu)成隱性債務(wù)，在當前經(jīng)濟下行壓力加大的背景下，會進一步增加地方財政收支壓力和債務(wù)風險，影響財政運行的可持續(xù)性。

譚奇志：首先財政暫付款本質(zhì)就是無預算的支出，隨意發(fā)生財政暫付款與《預算法》的嚴肅性以及依法行政和依法理財?shù)脑瓌t極為不符。 其次，財政暫付款長期掛賬會占用國庫資金，容易造成庫款虧空和庫款運轉(zhuǎn)秩序混亂，直接影響財政正常運行。 此外，財政暫付款一定程度上掩蓋了真實財政狀況，形成隱性赤字，對財政支出合法性和財政資金安全產(chǎn)生不利影響。 財政工作必須始終堅持以政領(lǐng)財、以財輔政。新形勢下規(guī)范財政暫付款管理既是加強財政自身業(yè)務(wù)管理的內(nèi)在需要，更是財政部門落實習近平依法治國思想的具體體現(xiàn)，意義重大。

金珧漢：規(guī)范財政暫付款管理的必要性可以從多個維度去理解，我這里主要想從實現(xiàn)“一個鞏固”、增強“兩個意識”、樹立“三種思維”方面談?wù)劚匾浴?/p>

一是鞏固政府債務(wù)管理前期成果的需要。2014 年以后，根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，地方政府舉債的唯一合法方式就是發(fā)行地方政府債券。財政暫付款管理不力，臨時出借、墊付等渠道固化后，相當于為政府開辟了一條新的變相形成政府債務(wù)的渠道，前期政府債務(wù)管理的成果將得不到鞏固，后續(xù)的管控也將增加難度。同時，代理銀行墊付資金且長期未清算將新增隱性債務(wù)。 2023 年11 月6 日，財政部關(guān)于地方政府隱性債務(wù)問責典型案例的通報中，已有相關(guān)案例出現(xiàn)。

二是以憂患意識認真對待財政各類風險的需要。 財政工作中的許多問題，往往會被認為是具體的業(yè)務(wù)問題被忽視，但積累成大問題時處理起來難度就會很大。我們通常說的灰犀牛事件，就是指明顯的、高概率的卻又屢屢被人忽視、最終有可能釀成大危機的事件。 這在財政領(lǐng)域也會出現(xiàn)，比如說財政暫付款，剛開始規(guī)模不大往往不被重視，如果越積累越多以致錯失了最好的處理或控制風險的時機，最后可能導致極其嚴重的后果。 因此，我們既要關(guān)注那些發(fā)生概率極低的風險，還要關(guān)注那些發(fā)生概率極高、應(yīng)該提早預防的風險。 規(guī)范財政暫付款管理就蘊含這方面的考慮。

三是以超前意識認真防范財政各類風險的需要。 在風險交叉?zhèn)鲗Х矫?，必須堅守“三保”庫款保障的底線，如果失守，風險就將會向社會領(lǐng)域、政治層面等傳導。 在風險積累集聚方面，必須關(guān)注前期財政暫付款規(guī)模逐漸積累的風險，我們決不能抱幻想，等上級財政救助，要有防范風險的先手，阻斷風險積累的鏈條。

四是以系統(tǒng)思維更好統(tǒng)籌財政發(fā)展和安全的需要。 財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。 財政工作體現(xiàn)著黨和國家的發(fā)展戰(zhàn)略意圖，財政管理活動一定程度上具有方向性、引領(lǐng)性、導向性。規(guī)范財政暫付款管理，強化財政暫付款監(jiān)管，事關(guān)財政運行安全，必須堅持系統(tǒng)觀念，更好統(tǒng)籌發(fā)展和安全，將支持發(fā)展和安全放在同等重要位置，既統(tǒng)籌整體發(fā)展和安全，也兼顧財政自身發(fā)展和安全，努力實現(xiàn)財政發(fā)展和安全良性循環(huán)，促進更為安全的發(fā)展。

五是以底線思維堅守財政工作底線的需要。財政工作必須堅守底線，堅持有所為、有所不為?；鶎印叭！标P(guān)系人民群眾切身利益和基層正常運轉(zhuǎn)，事關(guān)經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和社會大局穩(wěn)定。全國財政工作會議強調(diào)，要始終將基層“三?！睌[在財政工作的最優(yōu)先位置。 在堅持“三?！敝С鲈谪斦С鲋械膬?yōu)先順序，優(yōu)先使用穩(wěn)定可靠的經(jīng)常性財力安排“三?！敝С龅耐瑫r，規(guī)范財政暫付款管理，強化財政暫付款監(jiān)管，為“三?！敝С黾皶r實現(xiàn)提供有力的庫款保障，是確?！叭！辈怀鰡栴}的基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性工作。

六是以極限思維增強財政風險防控工作主動性和預見性的需要。 2023 年5 月30 日，習近平總書記在二十屆中央國家安全委員會第一次會議上指出：“要堅持底線思維和極限思維，準備經(jīng)受風高浪急甚至驚濤駭浪的重大考驗。 ”2023 年9 月27 日，習近平總書記在中共中央政治局會議上再次強調(diào)：“要統(tǒng)籌發(fā)展和安全，樹牢底線思維、極限思維，采取有力措施防范化解重大風險，牢牢守住安全底線。 ”2023 年以來，按照中央的決策部署，統(tǒng)籌開展地方債務(wù)一攬子化解工作。雖然取得了階段性成效，但個別地方風險隱患依然存在，甚至個別時候部分風險尚會集聚。 比如，個別地方可能出現(xiàn)的庫款保障水平過低、“三保”支出必須確保、國庫集中支付代理銀行墊付資金且長期未清算、 部分重點資金支出資金保障需求高、欠撥各類專項資金額度大、清償政府拖欠企業(yè)賬款等各類風險因素集聚、 集中爆發(fā)等情況。我們必須始終不能掉以輕心，必須用極限思維積極主動考慮極限狀態(tài)下的財政風險防控工作，一旦出現(xiàn)極端情況時該怎么辦、能怎么辦。規(guī)范財政暫付款管理，強化財政暫付款監(jiān)管，就是用極限思維防止財政領(lǐng)域發(fā)生極端情況的有效措施之一。

主持人：根據(jù)《有關(guān)部門對審計查出突出問題的整改情況》下一步工作安排“指導地方穩(wěn)妥有序化解存量。 進一步壓實地方主體責任，督促各地制定暫付款清理消化方案，按照暫付款性質(zhì)和成因分類處置”，結(jié)合背景資料，在您看來地方財政暫付款成因有哪些？在暫付款存量消化清理中應(yīng)把握哪些關(guān)鍵點？ 結(jié)合您的研究實踐談?wù)勀南敕ā?/p>

溫來成：我國各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，財政收支狀況差距較大，因而財政暫付款的成因也比較復雜，大體上包括以下原因：一是財政資金在支付過程中由于各種原因出現(xiàn)時間差，如地方政府發(fā)行債券入庫的時間，與相關(guān)項目建設(shè)資金撥付的時間往往不一致。財政部門為了保證一些特定的支出需要，往往采用暫付款的方式。二是地方政府為了應(yīng)對一些自然災害、討薪、債務(wù)到期等突發(fā)事件，而采取財政暫付款的方式，滿足一些支出的需要，維護社會穩(wěn)定。 三是不能嚴格執(zhí)行現(xiàn)行財政預算、財務(wù)會計制度。財政部門在預算執(zhí)行、國庫資金支付過程中，受到各方面的干擾，不能嚴格執(zhí)行相關(guān)財政預算、財務(wù)會計制度，也會導致暫付款量增加的現(xiàn)象。

在暫付款存量消化清理中，需要重點把握數(shù)量較大，資金損失風險較大的暫付款，如對投融資平臺等國有企業(yè)的暫付款，盡快消化處理，消除損失隱患。

刁偉濤：部分地方政府財政收支的平衡壓力持續(xù)加大，以及預算存在一定程度的軟約束是兩個重要原因。 對于前者而言，地方財政年度收支平衡壓力如果較大，會出現(xiàn)部分臨時性和墊付性資金安排沒有納入預算的問題，無法通過預算支出進行支付，為實現(xiàn)現(xiàn)金流層面收支平衡，地方政府可能將當年無預算且無財力安排的超支部分作為暫付款掛賬。對于后者而言，部分地方政府尤其是市縣政府的財政決策過程相對簡單，可能會以借款名義安排撥付無資金來源的財政支出，同時也會突破財政借款對象的限制，不是局限于納入本級預算管理的一級預算單位，可能還會涉及國企、民企和城投等，如果企業(yè)盈利能力欠佳則往往導致較大規(guī)模的財政暫付款。

譚奇志：財政暫付款的形成原因，綜合來看主要有以下幾方面：

一是暫付款管理體制、機制不夠健全。 由于歷史的原因，2015 年新《預算法》實施前，財政暫付款的舉借、 償還和監(jiān)管等方面存在漏洞，無預算、超預算撥款現(xiàn)象較為嚴重，暫付款管理和監(jiān)督機制缺失，導致財政國庫成為政府的“提款機”，暫付款規(guī)模逐年增長。

二是對地方財政經(jīng)濟發(fā)展的科學分析和研判不足，過分依賴土地財政。 不少地方通過土地開發(fā)籌措資金開展市政、園區(qū)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。近年來受新冠疫情以及經(jīng)濟下行等因素影響，地方財政土地出讓收入斷崖式下降，土地基金預算收支不平衡，缺口直接形成了財政暫付款。

三是地方政府債務(wù)負擔較重，近年來受經(jīng)濟下行以及實施大規(guī)模減稅降費影響，地方財政收入增長困難，加上“三?！钡葎傂灾С鲈黾樱甓葓?zhí)行過程中往往難以及時足額籌措財力償還到期債務(wù)，只能通過財政暫付款的形式進行償還并形成掛賬。

在暫付款存量消化清理中我認為應(yīng)把握三點：一是要對暫付款存量進行梳理、分類和甄別。對于審批手續(xù)規(guī)范完備的按程序進入消化清理計劃，審批手續(xù)不完善的要進一步追索源頭，弄清來龍去脈，形成事實情況合法性備案后才能進入消化清理計劃，避免簡單消化可能會掩蓋了一些不合法的事項，造成國有資產(chǎn)和資金流失。 二是要根據(jù)暫付款存量的具體情況，采用不同的方法和途徑進行消化，通過催收借款、核銷壞賬、處置和抵押閑置低效資產(chǎn)、預算安排等方式逐年消化暫付款，不能搞“一刀切”。三是目前地方財政困難，確實難以籌措更多的財力來消化暫付款存量，要探索新的方法和途徑來解決。 比如，對于一些暫付款存量已經(jīng)形成基礎(chǔ)設(shè)施等實物資產(chǎn)的，建議允許地方使用一部分新增一般債券來消化，既可以保證地方財政收支平衡，被暫付款擠占的庫款也可以歸位，逐步恢復正常的財政運行秩序。

金珧漢：地方財政暫付款成因是多方面的，我主要想從八個方面談?wù)劊?/p>

第一，歷史根源是舊賬清理不足導致的遺留問題的累積。由于部分地方政府及其財政部門人事變動的頻繁，加之“新官不理舊賬”思想的作祟，致使一些歷史遺留問題沒有得到及時的清理化解且逐步累積，加上國庫暫付款項新增量，造成國庫資金暫付款項規(guī)模過大。

第二，財政動因是當期財力保障不足以滿足當期支出需要。財政收支矛盾突出是財政運行的一種常態(tài)。 在這種常態(tài)下，以收定支應(yīng)是解決的最好辦法。 但現(xiàn)實中，往往難以落到實處。為此，在一些地方財政運行實踐中，通過國庫資金暫付款項先保障超出財力的支出需要就成為一種普遍做法。在當期的超財力支出保障后，應(yīng)當在下一預算年度通過轉(zhuǎn)列支出予以化解，但由于下一年度依然存在收支矛盾，為了解決當年的支出需要，已經(jīng)形成的國庫暫付款無法及時化解。 這樣通過逐年的循環(huán)反復，從而使財政國庫暫付款項越積累越多。

第三，體制原因是地方財政事權(quán)和支出責任邊界劃分的不徹底。政府層級之間基本公共服務(wù)領(lǐng)域財政事權(quán)和支出責任劃分目前逐漸清晰、約束力不斷增強，但就地方本級政府事權(quán)和支出責任界定而言，依然存在邊界模糊等問題，在處理與市場的關(guān)系上不可否認存在“越位”情況，相應(yīng)也就承擔了超出政府事權(quán)的支出責任，使得有限的財力無法滿足“無限”支出責任的需要，不得而已情況下只能通過國庫暫付款的方式承擔這部分支出責任。

第四，直接原因是財政增支事項缺乏系統(tǒng)規(guī)劃。 財政既對政府的活動提供財力保障，也是對政府活動的綜合反映。 目前，相當一部分地方在預算年度開始前對預算年度內(nèi)需要財力保障的政府活動和事項缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，政府活動計劃與財政預算沒有有效匹配起來，年度預算中一些增支事項由于種種原因沒能列入，導致年度中新出臺的一些重大改革、支出政策和支出項目，在預算調(diào)整無法實現(xiàn)的情況下，只能通過國庫暫付款項先行予以保障。

第五，直接誘因是政府債務(wù)管控后融資受限引發(fā)的新路徑開辟。 政府債務(wù)管控前，政府融資其他渠道基本暢通。政府債務(wù)管控后融資受限，需要尋找開辟新的路徑，當部分地方發(fā)現(xiàn)財政國庫資金暫付款項不失為一條渠道且政策約束尚不嚴格，在融資需求緊迫且其他渠道已經(jīng)不暢通的情況下，財政國庫資金暫付款項就迅速擴張。

第六，制度條件在于制度設(shè)計聯(lián)動、執(zhí)行環(huán)節(jié)銜接、監(jiān)督制衡貫通等還存有漏洞。 一是賦權(quán)、行權(quán)邊界不清晰、責任不明確。法律賦予財政部門國庫庫款的支配權(quán)，但沒有確定行使權(quán)力的邊界和責任，從而使超出財政預算支出范圍行使的國庫庫款支配權(quán)有了依據(jù)。二是財政支出保障與財政資金保障銜接不足，重視財政支出的保障，輕視財政資金的保障。 三是預算監(jiān)督與執(zhí)行監(jiān)督相互銜接不足，個別地方依然存在偏重預算監(jiān)督而輕視執(zhí)行監(jiān)督的情況。四是橫向監(jiān)督和縱向監(jiān)督缺乏貫通制約了效能的發(fā)揮。國庫暫付款項某種程度上主要是政府行政決策的結(jié)果。財政部門作為政府的組成部門，一定意義上只能對政府行政決策被動執(zhí)行。 在這種情況下，縱向的上級政府及其財政對下級政府及其財政的監(jiān)督，橫向的人大對政府及其財政的監(jiān)督，貫通起來發(fā)揮效能就顯得尤為重要，目前這方面還是有欠缺。 五是制度規(guī)定剛性和制度執(zhí)行弱化并存。對國庫暫付款項的管理，按照財政部規(guī)定，一般應(yīng)由當級政府常務(wù)會議研究決定。 但在實際執(zhí)行中，政府常務(wù)會議議事內(nèi)容并非財政部門所決定，因此剛性規(guī)定執(zhí)行中往往會被打折扣。

第七，財政國庫管理制度改革形成的庫款結(jié)存為暫付款項產(chǎn)生提供了資金融通基礎(chǔ)條件。 財政國庫管理制度改革以后，財政預算支出撥付是通過國庫單一賬戶體系實行集中支付，由代理銀行實行先支付、后清算，各個預算單位之間實際動支用款額度總有時間差，代理銀行從結(jié)算支付到國庫清算也有時間差，在用款額度未動支、代理支付未清算前總有一定規(guī)模的資金結(jié)存在國庫，這就大大增加了國庫庫款結(jié)存量，增強了政府財政國庫資金調(diào)控能力，也為暫付款項占用國庫庫款提供了資金融通的基礎(chǔ)條件。

第八，個別地方上級財政對下級財政長撥資金的存在為暫付款項產(chǎn)生提供了資金融通外部條件。 在個別地方，上級財政本意上是為了支持下級財政，有時會在資金調(diào)度清算時予以傾斜照顧，超出應(yīng)調(diào)度資金量予以長撥資金，這在增加下級財政資金融通總量的同時，也使受支持的當級財政產(chǎn)生錯覺，錯誤地認為出現(xiàn)國庫資金調(diào)度周轉(zhuǎn)危機狀況時上級財政一定會救助，從而產(chǎn)生逆向效應(yīng)，助長了國庫暫付款項的不斷增加。個別地方風險積累到一定程度后，甚至以“三?！敝С鲑Y金無法得到保障、極可能引發(fā)社會風險為由，倒逼上級財政長撥資金，從而陷入一種惡性循環(huán)。

在暫付款存量消化清理中，我認為應(yīng)把握好幾對關(guān)系：

一是有所為與有所不為的關(guān)系。主要是處理好政府和市場的關(guān)系，厘清財政進入領(lǐng)域的邊界。 暫付款存量消化清理中堅決防止“一刀切”，全部轉(zhuǎn)列支出了之。 對財政不應(yīng)支持、不宜涉入等情況產(chǎn)生的財政暫付款要堅決清收回來。

二是處置風險與防范新風險的關(guān)系。暫付款存量消化清理本是處置風險的措施之一，但不能在處置風險中產(chǎn)生新的風險。在消化的過程中，既立足當前，又著眼長遠，年度中、年度間“三?！敝С霰仨毚_保，不能為消化而消化，留下新的支出硬缺口。 在清理的過程中，既立足自身，又統(tǒng)籌考慮，著眼全鏈條采取科學合理措施，形成各個環(huán)節(jié)上的有序銜接，各個鏈條上的暢通循環(huán)，防止風險簡單轉(zhuǎn)移引發(fā)在其他領(lǐng)域的風險再集聚、再傳導、再擴散。

三是?；局С雠c防止固化支出的關(guān)系。財政暫付款存量中，經(jīng)甄別屬于“三?！狈秶鷥?nèi)的支出，在消化中應(yīng)予以優(yōu)先消化。 對不屬于“三?！狈秶鷥?nèi)的支出，應(yīng)經(jīng)嚴格甄別，不能簡單轉(zhuǎn)列支出，按規(guī)定應(yīng)履行的程序必須履行，如可行性論證、績效評估等，防止借消化固化支出，出現(xiàn)道德風險。

四是指令性和自主性的關(guān)系。為使風險逐步予以化解，上級財政既要對下級財政暫付款存量消化清理給予一定的指令性安排，又要充分調(diào)動下級財政消化清理的主觀能動性。在時間安排上，充分考慮風險程度，上級財政應(yīng)有指令性安排，同時適當考慮下級財政實際情況予以平滑安排。 在消化清理規(guī)模上，充分結(jié)合財力增量情況，上級財政應(yīng)有指令性要求，同時考慮下級財政承受能力和支出需要，賦予一定的自主性。

主持人：“加強預算執(zhí)行管理和監(jiān)測”也是此次整改部署的工作安排，“要求地方嚴格執(zhí)行同級人大批準的預算，不得無預算、超預算撥款，嚴禁違規(guī)新增暫付款。依托中央預算管理一體化系統(tǒng)，持續(xù)加強暫付款監(jiān)測預警，對違規(guī)新增暫付款的地區(qū)嚴肅追責問責”。 實際上，近年來從各地出臺的文件也可以看出均要求在清理存量的同時，健全管理制度，嚴控財政暫付款不合理增量的擴展；不少地方持續(xù)落實監(jiān)測預警機制，定期通報監(jiān)測結(jié)果，加力暫付款監(jiān)管。那么具體來看，地方在嚴控暫付款增量方面都采取了哪些措施？ 結(jié)合您的研究和實踐，談?wù)勀恼J識。

溫來成：應(yīng)當說，上述措施如能得到有效執(zhí)行，能夠發(fā)揮遏制新增暫付款數(shù)量，逐步消化其存量的作用。其中，有兩個環(huán)節(jié)需要注意：第一，進一步增大地方各級人大對于同級政府預算執(zhí)行監(jiān)督的力度，如及時發(fā)現(xiàn)新增暫付款，立即要求財政部門進行整改，并要求政府部門制定和實施防止此類事件繼續(xù)發(fā)生的措施。 這就要求地方人大通過人大代表視察、專題調(diào)研、實時數(shù)據(jù)監(jiān)控等形式，加強對預算執(zhí)行的日常監(jiān)督。 第二，加強對相關(guān)人員問責的力度，責任到人。如對未履行法定程序，擅自采用暫付款方式支付有關(guān)財政資金的直接責任人和經(jīng)辦人員，給予黨紀政紀處分，直至開除黨籍、公職，提高預算法律制度的威懾力。

譚奇志：2015 年新《預算法》頒布后，北海市高度重視財政暫付款管理，嚴格落實嚴禁新增暫付款要求，全市各年度均無新增暫付款發(fā)生。 同時積極采取有效措施消化暫付款存量，2021 年成為廣西第一個所轄城區(qū)全部實現(xiàn)暫付款清零的地市，2023 年全市消化壓減暫付款比例達到9.6%，為廣西各地市最高。

我們主要做法有：一是強化預算約束。 堅決落實《預算法》，堅持“先有預算、后有支出”，嚴格執(zhí)行人大批準的預算，不得無預算、超預算撥款。 二是加強國庫管理。 采取不受理暫付款業(yè)務(wù)的方式，堅決防止隨意挪用和占用國庫資金，杜絕新增暫付款。三是嚴控政府債務(wù)。全面加強政府各類債務(wù)的統(tǒng)計監(jiān)測，償債資金實行閉環(huán)管理，防止因債務(wù)“爆雷”衍生出暫付款。四是嚴格監(jiān)督問責。按照“誰審批、誰負責、誰借出、誰收回”的原則，建立財政對外借款終身負責制和責任追究制，從制度機制上形成嚴管長效機制。

金珧漢：在嚴控暫付款增量方面采取的措施，主要從治標與治本相結(jié)合、上下聯(lián)動、內(nèi)部與外部凝聚合力、激勵與約束并重等方面談?wù)劇?/p>

第一，治標與治本相結(jié)合，從制度上進行完善。 2021 年起，為貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于進一步深化預算管理制度改革的意見》，市縣級財政國庫集中支付結(jié)余不再按權(quán)責發(fā)生制列支，調(diào)整為收付實現(xiàn)制列支，財政支出實現(xiàn)的現(xiàn)實資金保障需求更高，從而壓縮暫付款項占用國庫庫款資金融通的基礎(chǔ)條件空間。

第二，上下聯(lián)動，提升管理的層級。一是壓減歷年長撥庫款。 樹立問題導向，針對存在的長撥資金，逐步予以壓減，從而壓縮暫付款項產(chǎn)生的資金融通外部條件空間。二是上收新增財政暫付款項的核準權(quán)限。對下級財政新增財政暫付款項，在同級政府審核的同時，由上級財政進行核準。

第三，內(nèi)部與外部凝聚合力，實現(xiàn)監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)。近年主要是紀檢監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、審計監(jiān)督等外部監(jiān)督與內(nèi)部財會監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)，從而實現(xiàn)對財政暫付款項的監(jiān)督合力。

第四，激勵與約束并重，產(chǎn)生綜合效應(yīng)。 上級財政將財政暫付款項管理成效與轉(zhuǎn)移支付補助分配相掛鉤，產(chǎn)生增量的予以適當扣減補助，壓減成效明顯的予以適當獎補。 同時，加大對新增財政暫付款項的問責力度，形成震懾效應(yīng)。

嚴肅財經(jīng)紀律強化財會監(jiān)督多舉措完善財政暫付款長效管理機制

主持人：2023 年中共中央辦公廳、 國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進一步加強財會監(jiān)督工作的意見》，要求強化財經(jīng)紀律剛性約束，加強對財經(jīng)領(lǐng)域公權(quán)力行使的制約和監(jiān)督，嚴肅財經(jīng)紀律，加大對包括規(guī)范國庫管理等重點領(lǐng)域財會監(jiān)督力度，并在財會監(jiān)督專項行動和預算執(zhí)行監(jiān)督專項行動中部署開展財政暫付款管理問題整治，嚴肅預算管理，嚴格支出執(zhí)行。 清理規(guī)范財政暫付款問題作為一項常態(tài)化工作亟待健全長效監(jiān)管機制。 在財會監(jiān)督新形勢下，結(jié)合落實地方財政運行監(jiān)測機制，完善暫付款管理績效考核等部署，就強化財政暫付款監(jiān)管、保障相關(guān)機制建設(shè)常態(tài)化長效性，您還有哪些想法建議？

溫來成：強化財政暫付款監(jiān)管、保障相關(guān)機制建設(shè)常態(tài)化長效性，需要注意以下幾點。第一，將財政暫付款控制目標納入財政支出績效管理。 從財政資金運行的實際情況看，由于經(jīng)濟社會活動的復雜性，以及我國區(qū)域發(fā)展的差異性，在財政結(jié)算過程中，存在一定數(shù)量的暫付款，必有其合理性，但要將其控制在一定限度內(nèi)。 即不影響政府預算的執(zhí)行，以及財政資金運行的正常秩序?？赏ㄟ^設(shè)置控制目標并納入財政支出績效管理的總體目標管理，通過預算的編制、執(zhí)行，進行常態(tài)化的控制。 第二，進一步健全預算管理和監(jiān)督制度。各地區(qū)可以根據(jù)本地區(qū)的實際情況，依據(jù)《預算法》和《預算法實施條例》，對本地區(qū)預算執(zhí)行中使用財政暫付款支付財政資金的條件和程序，作出明確規(guī)定，在財政預算管理和人大監(jiān)督兩個方面，完善制度約束，確保財政暫付款管理有法可依。 第三，通過預算管理一體化系統(tǒng)以及財稅大數(shù)據(jù)，對財政暫付款進行實時監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)問題，及時解決問題。

刁偉濤：主要有三點考慮，一是財政部門應(yīng)進一步規(guī)范出借行為，控制新增規(guī)模。 應(yīng)將暫付款控制在合理的規(guī)模內(nèi)，盡可能避免對財政的基本運行帶來影響。要明確借款對象為本級預算單位，非預算單位原則上不能借用財政資金，同時規(guī)范借款程序，嚴格控制財政出借資金規(guī)模。 二是建立預警機制，做到信息定期反饋。 建立暫付款跟蹤和逾期臺賬，定期對暫付款進行核查清收，對借支單位資金使用效能、還款能力、還款方式等進行分析，提出借支還款方案，并對出借款項負全程跟蹤督促歸還責任。 三是建立風險共擔機制，實行借款績效問責。建立起借款單位、財政業(yè)務(wù)部門、財政國庫部門的責任同擔體制，同時充分發(fā)揮審計、監(jiān)察、財政等部門的聯(lián)動作用，加強對單位借款財務(wù)管理的監(jiān)督檢查，對暫付款的使用績效情況進行審計評價。

譚奇志：規(guī)范暫付款管理是財政部門必須長期堅持的重要工作。結(jié)合財會監(jiān)督專項行動和預算執(zhí)行監(jiān)督專項行動的相關(guān)工作要求，為強化財政暫付款監(jiān)管、保障相關(guān)機制建設(shè)常態(tài)化長效性，我有幾點建議：一是建立監(jiān)控體系，從源頭上嚴禁新增暫付款。依托預算管理一體化平臺采集國庫存款和賬務(wù)等數(shù)據(jù)，運用大數(shù)據(jù)對預算執(zhí)行、財力平衡、庫款流入流出等情況進行統(tǒng)計對比分析，并通過系統(tǒng)設(shè)置“以收定支”功能，研判出現(xiàn)暫付款的可能性并及時預警，從嚴管控，遏制增量。 二是實施一筆一策，規(guī)范暫付款存量管理。 建立對暫付款存量分項目、分年度、分用途、分對象的全生命周期管理，做到每筆暫付款有依據(jù)可循、有處置方案、有推進計劃，建檔持續(xù)跟蹤監(jiān)控。三是健全督考機制，定期對地方暫付款管理情況進行通報，將地方財政清理消化暫付款及控制新增暫付款工作納入考核并予以獎懲。

金珧漢：強化財政暫付款監(jiān)管、保障相關(guān)機制建設(shè)常態(tài)化長效性，我的建議如下：

一是應(yīng)嚴格賦權(quán)、行權(quán)，清晰界定權(quán)力邊界和責任。 國庫庫款的支配權(quán)，應(yīng)原則限定在經(jīng)法定程序確定的財政預算支出范圍內(nèi)。對超出財政預算范圍且未來形成財政支出的暫付事項，其管理權(quán)限原則上應(yīng)與法律法規(guī)規(guī)定的預算管理權(quán)限保持一致。對超出財政預算范圍但未來不形成財政支出的暫付事項，應(yīng)嚴格按期限、額度、對象等分別授權(quán)、行權(quán)，并輔之以完善的橫向、縱向監(jiān)督。

二是應(yīng)增強國庫庫款支配管理的法定性、權(quán)威性。 對經(jīng)實踐已經(jīng)成熟的管理規(guī)定，必要時以法律法規(guī)形式予以確認，成為法定要求和法定責任。

三是應(yīng)增強監(jiān)督的協(xié)同性和剛性約束。針對政府內(nèi)部監(jiān)督弱化或失效的情況，要強化同級國家權(quán)力機關(guān)的橫向監(jiān)督和上級的縱向監(jiān)督，形成協(xié)同配合、 約束有力的監(jiān)督體系。

四是健全各級財政間調(diào)度資金的監(jiān)控機制。 上級財政應(yīng)加強下級財政資金調(diào)度的約束，嚴格按兩級財政資金清算情況規(guī)范調(diào)度資金。 對于已經(jīng)存在長撥資金，要在防范“一刀切”的前提下，逐年予以壓減。既加強預算年度執(zhí)行過程中的動態(tài)監(jiān)控，又加強預算年度結(jié)束后資金清算調(diào)度的事后審查，出現(xiàn)異常情況及時預警和制止，防止風險的不斷累積。

五是健全政府債務(wù)管理制度。堅持政府債務(wù)管控的政策定力，在開好“前門”的同時，加強管控措施的系統(tǒng)設(shè)計和強化，針對管控中新產(chǎn)生的問題，增強政策應(yīng)對的適應(yīng)性，及時完善配套措施，堵塞管理漏洞，堅決制止地方政府通過開辟“偏門”“后門”違法違規(guī)直接舉債和變相舉債。

主持人：對于清理規(guī)范暫付款下一步工作安排，財政部進一步部署“加快推進省以下財政體制改革”，“按照國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》要求，進一步理順省以下政府間財政關(guān)系，增強基層公共服務(wù)保障能力。 加強對各地改革方案的指導，通過改革健全縣級財力保障長效機制，有效解決縣級財力不足問題”。您對此作何解讀？從長遠來看，在推進省以下財政體制改革過程中對進一步規(guī)范財政暫付款管理的意義何在？結(jié)合您的研究和實踐談?wù)勀南敕ā?/p>

溫來成：推進省以下財政體制改革，對進一步規(guī)范財政暫付款管理的意義，主要體現(xiàn)在以下幾點：

一是轉(zhuǎn)變政府職能，在財力許可范圍內(nèi)依法行政、依法理財，從根本上解決我國基層政府財政困難狀況，減輕使用財政暫付款的外部壓力。 通過推行省以下財政體制改革，促進政府職能轉(zhuǎn)變，明確界定社會主義市場經(jīng)濟體制下政府的職能，以克服市場失靈和發(fā)揮宏觀調(diào)控為邊界，明晰政府活動的范圍，在政府財政能夠組織的收入范圍內(nèi)，依法行政，依法理財，根本上改變基層財政困難的狀況。避免承擔過多的經(jīng)濟社會事務(wù)，財力不足，出現(xiàn)十個瓶子九個蓋，窮于應(yīng)付，也不得不大量使用財政暫付款的現(xiàn)象。 二是明確劃分各級政府支出范圍，減少政府縱向間的財政暫付款行為。 推進省以下財政體制改革，明確劃分省、市、縣、鄉(xiāng)各級政府的支出范圍，事權(quán)與財權(quán)相匹配，盡可能減少下級向上級借款，出現(xiàn)財政暫付款的問題。 三是合理劃分省級以下各級政府收入，保障政府履行公共管理支出正常需要，壓縮使用財政暫付款的空間。

刁偉濤：可以說，推進省以下財政體制改革對于進一步規(guī)范財政暫付款管理具有重要的意義。 當前基層承擔大量財政事權(quán)，但是財力不足，應(yīng)適當增加省級財政事權(quán)，明晰共同的財政事權(quán)，并相應(yīng)承擔支出責任，避免將過多支出責任交給基層政府承擔。緩解財政運行緊平衡狀態(tài)是一個比較長期的過程，要建設(shè)健全縣級財力的長效機制，在落實分級負責制度、多措并舉強化資金來源的同時，要合理配置各級政府權(quán)責，規(guī)范省以下收入劃分。 嚴控一般性支出，不能超出財政承受能力上項目，通過加強財政資源統(tǒng)籌、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，從更根本上規(guī)范財政暫付款管理。

譚奇志：“郡縣治、天下安”，縣級社會基層治理是直接關(guān)系社會穩(wěn)定大局的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，健全縣級財力保障長效機制對鞏固縣級政權(quán)建設(shè)以及推動地方經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展至關(guān)重要，也是財政工作必須堅持以政領(lǐng)財、以財輔政的意義所在。

推進省以下財政體制改革過程中對進一步規(guī)范財政暫付款管理具有非常重要的作用，主要體現(xiàn)在三個方面：

一是通過財政體制改革，進一步合理劃分財政事權(quán)，明晰界定支出責任，切實強化縣級政府依法行政、依法理財?shù)睦砟?，守正?chuàng)新提高縣級政府基層治理能力，從根本上解決新增財政暫付款管控問題。

二是通過財政體制改革，提高縣級財力保障水平，支持兜牢基層“三?！钡拙€，夯實縣級財政運行基礎(chǔ)，增強縣級自身發(fā)展的能力，從財力激勵上支持縣區(qū)消化暫付款存量，甩掉包袱，促進縣域經(jīng)濟更好更快發(fā)展。

三是通過財政體制改革，融入更多規(guī)范管理的具體要求，強化培訓和督促指導，從業(yè)務(wù)和人才培養(yǎng)上真正夯實基層財政基礎(chǔ)，筑牢嚴控財政暫付款的防線，提升基層財政管理整體水平，確保財政事業(yè)行穩(wěn)致遠，不斷向前發(fā)展。

金珧漢：進一步理順省以下政府間財政關(guān)系，增強基層公共服務(wù)保障能力。 加強對各地改革方案的指導，通過改革健全縣級財力保障長效機制，有效解決縣級財力不足問題，都是進一步規(guī)范財政暫付款管理的治本措施。有五個方面還需要持續(xù)發(fā)力。

一是準確界定財政支出責任。應(yīng)結(jié)合行政管理體制改革和財稅體制改革的深化，在中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分的基礎(chǔ)上，適應(yīng)優(yōu)化政府職責體系的需要，進一步明晰地方自身的財政事權(quán)和支出責任，必要時實行清單化管理，建立地方財政不予安排支出的負面清單，并通過法定形式予以確認，提升效力，增強約束，有效管控政府財政不必要的支出責任，從體制上防止因支出責任擴大而造成的國庫暫付款項資金占用量過大。

二是系統(tǒng)規(guī)劃年度財政增支事項。應(yīng)加快在省以下實施中期財政規(guī)劃管理的步伐，將政府活動計劃與財政預算有效匹配起來，在及時總結(jié)預算執(zhí)行成效的基礎(chǔ)上，及早研究調(diào)整相關(guān)財政支出政策，通過科學合理測算支出需求，對預算年度財政支出進行相對比較精準的安排，提高財政對政府活動財力保障的前瞻性、精準性，減少預算年度中頻繁的、突擊性政策調(diào)整和支出追加，從而自源頭上防止新增加國庫暫付款項。

三是深入開展財政承受能力評估。在增強財政可持續(xù)性上下功夫，進一步規(guī)范行政決策程序，將財政承受能力評估嵌入決策程序之中深入開展，盡力而為、量力而行，有效應(yīng)對風險隱患，確保財政行穩(wěn)致遠。

四是加強事前績效評估。對新出臺重大政策、項目開展事前績效評估，加強新增重大政策和項目預算審核，從立項必要性、投入經(jīng)濟性、績效目標合理性、實施方案可行性、籌資合規(guī)性等方面加強評估和審核，評估結(jié)果作為安排財政支出的必備要件，從源頭上防范無效支出、低效支出的產(chǎn)生。

五是始終樹牢風險意識和制度意識。對財政運行出現(xiàn)極端情況認識要充分，避免麻痹思想和經(jīng)驗主義，樹牢風險意識和底線思維，做好應(yīng)急準備。 對法律要懷有敬畏之心，牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，遵守法律，依法辦事，將《預算法》《預算法實施條例》對國庫管理有關(guān)規(guī)定執(zhí)行到位。 ■