●覃鈺路 王佳文 孫文暉

黨的二十大報(bào)告專章闡述了全過(guò)程人民民主，強(qiáng)調(diào)“全過(guò)程人民民主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)屬性，是最廣泛、最真實(shí)、最管用的民主”。作為民主理念的中國(guó)式創(chuàng)新，全過(guò)程人民民主在我國(guó)得以實(shí)現(xiàn)的主要載體是人民代表大會(huì)制度，人大對(duì)于政府機(jī)關(guān)的監(jiān)督是擴(kuò)大人民有序政治參與從而實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主的重要形式，而人大對(duì)財(cái)政預(yù)算這一人民“錢袋子” 的審查監(jiān)督則一直是人大監(jiān)督的關(guān)鍵著力點(diǎn)，其實(shí)質(zhì)就是人民參與和治理國(guó)家事務(wù)在財(cái)政領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。 推進(jìn)人大預(yù)算監(jiān)督改革不僅是完善現(xiàn)代財(cái)政預(yù)算制度、健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系、推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵舉措，更是發(fā)展全過(guò)程人民民主的內(nèi)在需求。

近年來(lái)，學(xué)者們從不同角度對(duì)我國(guó)人大預(yù)算審查監(jiān)督不同階段的發(fā)展歷程進(jìn)行了梳理和分析。 例如：劉來(lái)寧（1999）簡(jiǎn)要回顧了改革開放20年以來(lái)地方人大預(yù)算監(jiān)督的成果；任喜榮（2009）從監(jiān)督權(quán)演變的視角論證了人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)力增長(zhǎng)與財(cái)政民主發(fā)展的統(tǒng)一性；李嘉（2014）將人大預(yù)算監(jiān)督劃分為起步階段（1989—1998）、發(fā)展階段（1999—2012）、逐步成熟階段（2012—2014），分別探討其改革成效和問(wèn)題；陳治（2020）則以疫情防控為背景分析了特殊時(shí)期人大預(yù)算監(jiān)督的具體表現(xiàn)和強(qiáng)化路徑；樊麗明、石紹賓（2021）總結(jié)了改革開放40 年來(lái)我國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督在法治化、專業(yè)化、信息化等方面的改革歷程和趨勢(shì)特征；王金秀等（2022）則從依法共治、全面監(jiān)督、重視績(jī)效和加強(qiáng)問(wèn)責(zé)幾個(gè)方面提出了新時(shí)代人大預(yù)算監(jiān)督的強(qiáng)化路徑。 然而，隨著“全過(guò)程人民民主”的提出，人大預(yù)算監(jiān)督與全過(guò)程人民民主相結(jié)合的研究仍然相對(duì)不足。 僅有極少數(shù)學(xué)者如王淑杰（2022） 簡(jiǎn)要論述了人大預(yù)算監(jiān)督與全過(guò)程人民民主的契合性，樊麗明和史曉琴（2022）則主要對(duì)基層人大實(shí)踐進(jìn)行了調(diào)研總結(jié)。 總體來(lái)說(shuō)，目前鮮有學(xué)者深入探討全過(guò)程人民民主與人大預(yù)算監(jiān)督的內(nèi)在邏輯關(guān)系，對(duì)于新時(shí)代人大預(yù)算監(jiān)督改革如何推進(jìn)政治民主和現(xiàn)代預(yù)算民主制度建設(shè)交互發(fā)展、有機(jī)平衡的研究也較為匱乏。

本文正是基于這點(diǎn)，在闡明全過(guò)程人民民主與人大預(yù)算監(jiān)督的內(nèi)在關(guān)系基礎(chǔ)上，以全過(guò)程人民民主視野透視黨的十八大以來(lái)人大預(yù)算監(jiān)督的重大改革和成效，并對(duì)切實(shí)踐行全過(guò)程人民民主理念的人大預(yù)算監(jiān)督改革深化方向進(jìn)行了展望。

一、 全過(guò)程人民民主與人大預(yù)算監(jiān)督的內(nèi)在邏輯

全過(guò)程人民民主從根本上有別于西方資產(chǎn)階級(jí)民主，是全體人民依法有序參與國(guó)家政治生活全過(guò)程、各方面的參與式民主；是程序環(huán)節(jié)上和參與實(shí)踐中真正實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的民主；是能深刻體現(xiàn)人民意志、切實(shí)反映人民訴求、有效保障人民權(quán)益的民主。 這不僅深刻契合全過(guò)程人民民主廣泛性、 真實(shí)性和有效性的根本特征，同時(shí)也是我國(guó)新時(shí)代人大預(yù)算監(jiān)督改革路徑隱含的內(nèi)在邏輯和價(jià)值取向。

（一）人大預(yù)算監(jiān)督是推動(dòng)全過(guò)程人民民主廣泛性的關(guān)鍵手段

全過(guò)程人民民主強(qiáng)調(diào)全體人民享有最廣泛的民主權(quán)利，這不僅體現(xiàn)在民主主體的廣泛性上，還體現(xiàn)在其參與國(guó)家事務(wù)范圍的廣泛性上。 而從歷史來(lái)看，財(cái)政預(yù)算本就是政治民主化的產(chǎn)物，人大預(yù)算監(jiān)督作為代議機(jī)關(guān)控制和監(jiān)督公共財(cái)政活動(dòng)的重要手段，天然蘊(yùn)含著民主廣泛參與的內(nèi)涵。 新時(shí)代，人大預(yù)算監(jiān)督不斷改革，多元監(jiān)督主體聯(lián)動(dòng)共治和全口徑監(jiān)督的不斷深化，不僅拓寬了審查監(jiān)督范圍，也進(jìn)一步保證了全體人民廣泛參加國(guó)家管理和社會(huì)治理，切實(shí)推動(dòng)了全過(guò)程人民民主廣泛性的實(shí)現(xiàn)。

（二）人大預(yù)算監(jiān)督是確保全過(guò)程人民民主真實(shí)性的必要保障

在中國(guó)的政治實(shí)踐中，全過(guò)程人民民主并不僅僅是一種形式，而是實(shí)現(xiàn)真正的人民當(dāng)家作主，保障真正的人民共商共治。 其真實(shí)性主要體現(xiàn)在不僅有完善的制度程序，而且有完整的參與實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)了過(guò)程民主和成果民主、程序民主和實(shí)質(zhì)民主、直接民主和間接民主相統(tǒng)一。 新時(shí)代人大預(yù)算監(jiān)督憑借其法定主體優(yōu)勢(shì)，通過(guò)延伸全過(guò)程監(jiān)督鏈條創(chuàng)造了規(guī)范完整的民主程序，通過(guò)探索預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督模式創(chuàng)造了暢通高效的民主渠道，為多元主體在各環(huán)節(jié)就預(yù)算事項(xiàng)開展協(xié)商溝通提供了制度程序保障和與時(shí)俱進(jìn)的監(jiān)督平臺(tái)，是落實(shí)全過(guò)程人民民主真實(shí)性的重要保障。

（三）人大預(yù)算監(jiān)督是增強(qiáng)全過(guò)程人民民主有效性的制度基礎(chǔ)

習(xí)近平總書記指出，“民主不是裝飾品，不是用來(lái)做擺設(shè)的，而是要用來(lái)解決人民需要解決的問(wèn)題的”。 全過(guò)程人民民主追求的不僅是廣泛真實(shí)，更重要的是民主是否管用有效，其判斷標(biāo)準(zhǔn)：一是看能否解決人民迫切需要解決的問(wèn)題，二是看民主制度是否帶來(lái)實(shí)質(zhì)效果。而新時(shí)代人大預(yù)算監(jiān)督依托人大制度優(yōu)勢(shì)，基于“以人民為中心”的價(jià)值立場(chǎng)，恰好展現(xiàn)出鮮明的“問(wèn)題導(dǎo)向”和“績(jī)效導(dǎo)向”。通過(guò)聚焦國(guó)計(jì)民生重大問(wèn)題監(jiān)督、大力加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效監(jiān)督來(lái)保證人民所思所盼所愿得到有效回應(yīng)、人民公共利益得到實(shí)質(zhì)保障，這恰恰呼應(yīng)了有效民主對(duì)人民訴求與績(jī)效產(chǎn)出的雙重需求。

圖1 全過(guò)程人民民主與人大預(yù)算監(jiān)督的內(nèi)在邏輯關(guān)系

二、 全過(guò)程人民民主視域下人大預(yù)算監(jiān)督改革歷程

改革開放以來(lái)，我國(guó)政府預(yù)算改革不斷推進(jìn)，從20 世紀(jì)90 年代開始的部門預(yù)算改革、國(guó)庫(kù)集中支付改革、政府收支分類改革等一系列舉措，為積極探索人大預(yù)算監(jiān)督改革奠定了基礎(chǔ)。 隨著改革的全面深化，人大預(yù)算監(jiān)督也進(jìn)入與時(shí)俱進(jìn)、深化發(fā)展的新階段，制度機(jī)制逐步完善，監(jiān)督效力不斷提升。 十八大以來(lái)，黨中央對(duì)人大預(yù)算監(jiān)督予以高度重視，圍繞人大預(yù)算監(jiān)督主體、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督環(huán)節(jié)、監(jiān)督手段等方面的相關(guān)頂層設(shè)計(jì)和政策密集出臺(tái)，推動(dòng)人大預(yù)算監(jiān)督在法治化、 專業(yè)化、 全面化、 多元化、 信息化等各方面取得突破性進(jìn)展，有力地展現(xiàn)了全過(guò)程人民民主在人大預(yù)算監(jiān)督領(lǐng)域的理論落實(shí)和創(chuàng)新發(fā)展，廣泛民主、 真實(shí)民主和有效民主在中國(guó)特色的人大預(yù)算監(jiān)督改革中得到了充分體現(xiàn)。

（一）踐行廣泛民主：擴(kuò)大人大預(yù)算監(jiān)督口徑與主體

1.拓展人大預(yù)算監(jiān)督口徑。 為更好地發(fā)揮財(cái)政資金作用，確保經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和解決社會(huì)主要矛盾，我國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督逐步實(shí)現(xiàn)從預(yù)算內(nèi)收支到全口徑預(yù)算監(jiān)督，再到國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督、地方債監(jiān)督的全覆蓋，通過(guò)將人大預(yù)算監(jiān)督范圍涵蓋到國(guó)家財(cái)政分配的全部?jī)?nèi)容，進(jìn)一步突出廣泛民主的理念，增強(qiáng)預(yù)算的公共性和公眾受托責(zé)任，切實(shí)體現(xiàn)人大預(yù)算監(jiān)督的廣泛民主性。

具體來(lái)說(shuō)，2014 年修訂的《預(yù)算法》確立了以“四本預(yù)算”為標(biāo)志的全口徑預(yù)算框架，為人大預(yù)算全口徑監(jiān)督奠定了制度基礎(chǔ)。2017 年12 月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度的意見》，使各種形式的國(guó)有資產(chǎn)逐步納入人大監(jiān)督范圍。 2020 年12 月第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理情況監(jiān)督的決定》，進(jìn)一步明確相關(guān)規(guī)定，落實(shí)人大對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督。 2018年《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》 明確將政府債務(wù)納入審查范圍。 2021 年7 月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方人大對(duì)政府債務(wù)審查監(jiān)督的意見》 又對(duì)政府債務(wù)審查監(jiān)督的各個(gè)環(huán)節(jié)作了具體規(guī)定。同年4 月修訂《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》，新增了全口徑審查和全過(guò)程監(jiān)管的要求。至此，人大預(yù)算監(jiān)督實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督范圍從“一本預(yù)算”到“四本預(yù)算”、監(jiān)督對(duì)象從流量到存量、 監(jiān)督視野從規(guī)范到風(fēng)險(xiǎn)的全面拓展，有效減少了預(yù)算游離、資產(chǎn)流失和財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，在保障人民公共利益的同時(shí)也切實(shí)保障了廣泛民主。

2.促進(jìn)人大預(yù)算監(jiān)督主體多元化。 隨著政府預(yù)算改革的深化，人大預(yù)算監(jiān)督自身機(jī)構(gòu)人員配備和專業(yè)素質(zhì)逐漸難以匹配日益提高的監(jiān)督要求，人大代表也因監(jiān)督意識(shí)、監(jiān)督能力有待提高難以充分發(fā)揮監(jiān)督作用。 黨的十八屆三中全會(huì)提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，并正式引入多元主體協(xié)同治理，有效促進(jìn)了人大預(yù)算監(jiān)督多元主體的廣泛參與。 強(qiáng)化人大自身監(jiān)督功能的同時(shí)廣泛引入外部力量推進(jìn)多方共治，成為人大預(yù)算監(jiān)督改革踐行廣泛民主的重要路徑。

（1）廣泛借助外部力量。 黨的十八大以來(lái)，為了更好地體現(xiàn)公民在人大預(yù)算監(jiān)督中的積極廣泛參與，彌補(bǔ)人大在審查和監(jiān)督預(yù)算中人力和專業(yè)能力不足的問(wèn)題，人大做了多方面改革。一方面，拓寬了公眾參與預(yù)算監(jiān)督的渠道。 全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳先后于2017 年和2018 年印發(fā)了《關(guān)于建立預(yù)算審查前聽取人大代表和社會(huì)各界意見建議的機(jī)制的意見》及《全國(guó)人大預(yù)算審查聯(lián)系代表工作辦法》，將全國(guó)人大預(yù)算審查聯(lián)系代表工作規(guī)范化、機(jī)制化，通過(guò)預(yù)算民主懇談會(huì)等形式直接密切了人大代表與人民群眾之間的聯(lián)系。而地方實(shí)踐層面，溫嶺參與式預(yù)算改革中制定的《部門預(yù)算民主懇談參與對(duì)象遴選辦法》《關(guān)于開展預(yù)算初審民主懇談，加強(qiáng)鎮(zhèn)級(jí)預(yù)算審查監(jiān)督的指導(dǎo)意見》、 河北省唐山市出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)市人大代表和社會(huì)各界參與預(yù)算審查監(jiān)督工作的辦法》等，通過(guò)公民參與預(yù)算保障等制度創(chuàng)新，暢通協(xié)商對(duì)話、詢問(wèn)答辯、民意調(diào)查等民意訴求表達(dá)和參與決策渠道，大大推動(dòng)了公眾在人大預(yù)算監(jiān)督過(guò)程中的直接參與。另一方面，更重視發(fā)揮專家智庫(kù)的作用。 黨的十八屆三中全會(huì)提出加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)，建立健全決策咨詢制度，成立人大預(yù)算監(jiān)督專家?guī)?，建立人大預(yù)算監(jiān)督專家咨詢制度，通過(guò)各行各業(yè)的專家學(xué)者、領(lǐng)軍人物、業(yè)務(wù)骨干參與人大預(yù)算監(jiān)督工作，既能凝聚專業(yè)力量，推動(dòng)人大自身建設(shè)，又能進(jìn)一步擴(kuò)大人大預(yù)算監(jiān)督參與主體，更好地體現(xiàn)全過(guò)程人民民主的廣泛性。

（2）緊密依賴專業(yè)部門力量。 黨的十八大以來(lái)，我國(guó)持續(xù)推進(jìn)人大與其他監(jiān)督貫通協(xié)同，通過(guò)與紀(jì)檢、 審計(jì)等部門監(jiān)督的深度結(jié)合，人大預(yù)算監(jiān)督可以更好地借助專業(yè)部門力量，更全面地了解和掌握各級(jí)政府部門的財(cái)政使用狀況，確保國(guó)家資源的高效利用。 首先，推動(dòng)人大監(jiān)督深化審計(jì)成果運(yùn)用。 將聽取和審議政府關(guān)于審計(jì)查出問(wèn)題整改情況報(bào)告明確為各級(jí)人大常委會(huì)的常態(tài)化監(jiān)督工作。新《預(yù)算法》第七十七條和第六十九條明確，審計(jì)是人大審查和批準(zhǔn)決算草案的前提，同時(shí)人大審查決算草案時(shí)應(yīng)當(dāng)結(jié)合上一年度的審計(jì)工作報(bào)告。 而2015 年全國(guó)人大常委會(huì)黨組發(fā)布的《關(guān)于改進(jìn)審計(jì)查出突出問(wèn)題整改情況向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告機(jī)制的意見》和2020 年6 月全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)審計(jì)查出突出問(wèn)題整改情況監(jiān)督的意見》 兩個(gè)文件分別提出了全國(guó)人大常委會(huì)和地方人大常委會(huì)聽取和審議同級(jí)政府對(duì)審計(jì)整改情況報(bào)告的要求。 此外，在2021 年最新修訂的《審計(jì)法》 第四條中對(duì)審計(jì)工作報(bào)告的內(nèi)容作了擴(kuò)充，增加了“決算草案”“預(yù)算執(zhí)行績(jī)效”“國(guó)有資源”“國(guó)有資產(chǎn)”和“審計(jì)問(wèn)題整改”，從制度上將近年來(lái)人大監(jiān)督拓展的范圍鞏固下來(lái)。其次，健全人大預(yù)算監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督的貫通協(xié)調(diào)機(jī)制。 2021 年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全審計(jì)查出問(wèn)題整改長(zhǎng)效機(jī)制的意見》 進(jìn)一步為審計(jì)查出問(wèn)題整改提供指導(dǎo)，要求各級(jí)人大常委會(huì)要加強(qiáng)監(jiān)督，將審計(jì)問(wèn)題整改與預(yù)算審查監(jiān)督緊密結(jié)合，以提升監(jiān)督實(shí)效，優(yōu)化財(cái)政資源配置。 同時(shí)，做好與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計(jì)、財(cái)政等部門的溝通協(xié)調(diào)，推動(dòng)違紀(jì)違法問(wèn)題處理。 通過(guò)加強(qiáng)與財(cái)政、 審計(jì)等專業(yè)部門的協(xié)作，加強(qiáng)信息共享，形成監(jiān)督合力，進(jìn)一步體現(xiàn)多元參與監(jiān)督改革，拓寬人大預(yù)算監(jiān)督工作開展的路徑，提高人大預(yù)算監(jiān)督的能力。

（二）踐行真實(shí)民主：完善人大預(yù)算監(jiān)督程序和模式

1.完善人大預(yù)算監(jiān)督程序。 長(zhǎng)期以來(lái)，人大監(jiān)督在程序上多關(guān)注預(yù)決算審查與預(yù)算執(zhí)行，忽略對(duì)預(yù)算管理前端和后端環(huán)節(jié)的監(jiān)督。新時(shí)代，人大不斷完善預(yù)算監(jiān)督程序、拓展人大預(yù)算監(jiān)督鏈條，將人民民主切實(shí)融入由提前介入預(yù)算編制、 會(huì)前預(yù)算預(yù)審初審和項(xiàng)目調(diào)研、會(huì)上審議與批準(zhǔn)、執(zhí)行和調(diào)整過(guò)程中的實(shí)地檢查和專題詢問(wèn)、 與審計(jì)深度結(jié)合的決算審查、后期績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)督、督促整改落實(shí)情況的跟蹤審查等若干環(huán)節(jié)構(gòu)成的監(jiān)督閉環(huán)，逐步健全全過(guò)程人民民主的完整鏈條，實(shí)現(xiàn)了程序民主和實(shí)質(zhì)民主的統(tǒng)一。

具體而言，新《預(yù)算法》特別明確了預(yù)算報(bào)告初步審查制度，建立了人大對(duì)預(yù)算編制、調(diào)整、 執(zhí)行及決算的審查監(jiān)督機(jī)制；2017 年，《關(guān)于建立預(yù)算審查前聽取人大代表和社會(huì)各界意見建議的機(jī)制的意見》 提出人大提前介入機(jī)制，要求在每年開展預(yù)算審查監(jiān)督前一個(gè)月，財(cái)經(jīng)工委通過(guò)召開預(yù)算編制情況通報(bào)會(huì)，廣泛聽取人大代表和社會(huì)各界對(duì)下一年政府預(yù)算安排的意見和建議，使政府預(yù)算安排充分反映民意，集中民智。 2018 年《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》 立足新時(shí)代我國(guó)財(cái)政預(yù)算管理的新特點(diǎn)和人大預(yù)算監(jiān)督程序薄弱的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，對(duì)人大預(yù)算監(jiān)督程序進(jìn)行補(bǔ)充說(shuō)明，其以貫穿預(yù)算事前、事中、事后的全局性思維，增設(shè)事前報(bào)告、過(guò)程跟蹤監(jiān)控、事后結(jié)果反饋等多個(gè)重要監(jiān)督環(huán)節(jié)；2021 年修訂的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》第三條又提出“加強(qiáng)和改善中央預(yù)算的初步審查工作”等要求。 在具體實(shí)踐方面，北京人大常委會(huì)提出的預(yù)算審查“四問(wèn)該不該”①模式充分體現(xiàn)從決策到預(yù)算編制、執(zhí)行、 審議到績(jī)效等貫穿預(yù)算全鏈條的全過(guò)程人民民主意識(shí)。 山東乳山市人大推出的“代表全程問(wèn)效制”則通過(guò)“項(xiàng)目立項(xiàng)代表票決、項(xiàng)目實(shí)施全程監(jiān)督、項(xiàng)目結(jié)束全體測(cè)評(píng)”的三環(huán)節(jié)全員全程監(jiān)督制度創(chuàng)新，展現(xiàn)了基層人大監(jiān)督踐行全過(guò)程人民民主的有益嘗試。

2.創(chuàng)新人大預(yù)算監(jiān)督模式。以往由于人力物力的短缺和預(yù)算信息的不及時(shí)、 不對(duì)稱等問(wèn)題，人大預(yù)算監(jiān)督難以充分發(fā)揮實(shí)效。 隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)，人大傳統(tǒng)的監(jiān)督理念和監(jiān)督方式方法面臨著諸多挑戰(zhàn)，與此同時(shí)也迎來(lái)巨大的創(chuàng)新機(jī)遇。 新時(shí)代，人大依靠政務(wù)內(nèi)網(wǎng)光纖專線與同級(jí)財(cái)政聯(lián)網(wǎng)，充分運(yùn)用財(cái)政、審計(jì)等部門的實(shí)時(shí)監(jiān)督執(zhí)行數(shù)據(jù)，探索建立起各級(jí)人大預(yù)算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，開展全程性、實(shí)時(shí)性、靈活性、多層次的實(shí)質(zhì)監(jiān)督，拓展預(yù)算監(jiān)督廣度和深度的同時(shí)保障人民民主的真實(shí)質(zhì)量。

2017 年6 月，《關(guān)于推進(jìn)地方人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作的指導(dǎo)意見》 對(duì)人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督建設(shè)作出了總體規(guī)劃和階段性部署。 截至2023 年1 月，全國(guó)31 個(gè)?。▍^(qū)、市）人大、90%的地市級(jí)人大、80%的縣級(jí)人大，都建成了預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)②。 人大預(yù)算監(jiān)督聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督模式的創(chuàng)新探索極大地加強(qiáng)了人大預(yù)算監(jiān)督的便利性，實(shí)現(xiàn)了審查智能化、監(jiān)督全面化、聯(lián)網(wǎng)體系化、 應(yīng)用場(chǎng)景多樣化、 服務(wù)代表常態(tài)化，為真正實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主提供更多空間和可能。

（三）踐行有效民主：聚焦人大預(yù)算監(jiān)督重點(diǎn)與人大預(yù)算監(jiān)督實(shí)效

1.聚焦人大預(yù)算監(jiān)督重點(diǎn)。 過(guò)去，我國(guó)預(yù)算編制主要追求收支平衡，人大預(yù)算監(jiān)督集中于控制赤字規(guī)模，較少關(guān)注支出預(yù)算和政策。 一方面導(dǎo)致預(yù)算支出與政策容易出現(xiàn)脫節(jié)甚至造成順周期調(diào)節(jié)，由此人民真實(shí)意志就無(wú)法很好地通過(guò)黨中央和國(guó)家政策部署傳遞到預(yù)算支出安排上從而滿足人民公共需求；另一方面，政策部署本身是否合理可行、能否代表人民意愿也難以保證，民主的有效性難以落實(shí)。 黨的十八大以來(lái)，根據(jù)黨中央決策部署和《預(yù)算法》《監(jiān)督法》等法律規(guī)定，各級(jí)人大預(yù)算監(jiān)督工作重點(diǎn)發(fā)生了重大調(diào)整。具體而言，新《預(yù)算法》第四十八條規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)預(yù)算草案及其報(bào)告、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告重點(diǎn)審查的內(nèi)容就包括“預(yù)算安排是否貫徹國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的方針政策，重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目的預(yù)算安排是否適當(dāng)”； 部分地方人大出臺(tái)了《人大常委會(huì)關(guān)于政府重大投資項(xiàng)目監(jiān)督辦法》對(duì)關(guān)系國(guó)民生計(jì)的重大投資予以重點(diǎn)監(jiān)督；2018 年3 月中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》，再次要求加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)支出與重大投資項(xiàng)目的審查，確保支出重點(diǎn)符合人民的需求。 在各地人大的監(jiān)督實(shí)踐中，預(yù)算監(jiān)督議題多圍繞保障和改善民生，監(jiān)督重點(diǎn)聚焦于民生福祉的改善，如預(yù)決算草案審查中，重點(diǎn)關(guān)注政府保障和改善民生政策、 民生幸福工程、民生實(shí)事項(xiàng)目的實(shí)現(xiàn)程度，關(guān)注一般公共預(yù)算支出中用于教育、衛(wèi)生、社保、扶貧等民生方面的比重，關(guān)注部分地區(qū)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金出險(xiǎn)等問(wèn)題。 人大預(yù)算監(jiān)督重點(diǎn)的調(diào)整，不僅增強(qiáng)了宏觀政策對(duì)支出預(yù)算編制的指導(dǎo)和約束，也強(qiáng)化了宏觀政策的合法性、可行性和有效性，從而在提升支出效能的同時(shí)優(yōu)化了政策效果。

2.重視人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督實(shí)效。 在我國(guó)現(xiàn)代預(yù)算制度下，預(yù)算不是簡(jiǎn)單的財(cái)政支出，而是關(guān)乎民生福祉的關(guān)鍵性資源配置。 隨著2018 年中央發(fā)布的《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》和《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》出臺(tái)，我國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，通過(guò)強(qiáng)調(diào)預(yù)算績(jī)效監(jiān)督，使人大預(yù)算審查不僅關(guān)注預(yù)算的合規(guī)性，更注重支出的效率、效果、公平和可持續(xù)性，以保障財(cái)政資源最大效益地為人民服務(wù)。 一方面，通過(guò)要求各級(jí)財(cái)政部門向人大同步報(bào)送重要績(jī)效目標(biāo)和評(píng)價(jià)結(jié)果，提高決策的科學(xué)性和透明度，增強(qiáng)政府治理的公信力；另一方面，將審查焦點(diǎn)轉(zhuǎn)向財(cái)政資金使用績(jī)效和政策實(shí)施效果的監(jiān)督，意味著預(yù)算監(jiān)督不再僅僅是過(guò)程性的追蹤，更強(qiáng)調(diào)支出效率和效果。這種轉(zhuǎn)變不僅提高了監(jiān)督的實(shí)質(zhì)性，更強(qiáng)調(diào)了民主決策的效益和效果，實(shí)現(xiàn)了人大預(yù)算監(jiān)督的績(jī)效導(dǎo)向，增強(qiáng)了民主治理的實(shí)效性。

此后，為進(jìn)一步強(qiáng)化人大常委會(huì)對(duì)預(yù)算績(jī)效的審查監(jiān)督，中央和地方人大更加注重人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督，進(jìn)一步落實(shí)民主的有效性。 中央層面，2021 年《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》強(qiáng)調(diào)人大常委會(huì)在預(yù)算全口徑審查和全過(guò)程監(jiān)督中融入績(jī)效審查監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)預(yù)算與績(jī)效的“雙審查、雙監(jiān)督”。 地方層面，各地人大積極探索新方式和新技術(shù)，如四川省自貢市、福建省廈門市通過(guò)人大聽取績(jī)效工作報(bào)告進(jìn)行績(jī)效監(jiān)督；浙江溫嶺市人大、廣西壯族自治區(qū)人大等則主動(dòng)對(duì)重點(diǎn)政策、部門和項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。 同時(shí)，一些地區(qū)如北京、浙江、山東、重慶、內(nèi)蒙古等將績(jī)效監(jiān)督引入預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，增加了政府預(yù)算資金使用的透明度，提高了監(jiān)督結(jié)果的客觀性。這一系列實(shí)踐充分體現(xiàn)了人大預(yù)算監(jiān)督改革的績(jī)效導(dǎo)向，突顯了全過(guò)程人民民主的實(shí)際效果。

三、 踐行全過(guò)程人民民主的人大預(yù)算監(jiān)督改革的主要經(jīng)驗(yàn)

（一）堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，把握人大預(yù)算監(jiān)督的實(shí)踐方向

中央全面深化改革委員會(huì)第三次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，預(yù)算工作體現(xiàn)黨和國(guó)家意志，要堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。縱觀黨的十八大以來(lái)人大預(yù)算監(jiān)督踐行全過(guò)程人民民主的整個(gè)歷程，始終離不開黨的決策部署和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。黨的歷次重大會(huì)議決議產(chǎn)生的意見文件和政策部署反映了中國(guó)特色社會(huì)主義民主制度的發(fā)展方向，同時(shí)也為加強(qiáng)人大預(yù)算審查監(jiān)督指明了改革方向。將黨的基本理論、基本路線、基本方略切實(shí)貫穿于人大預(yù)算監(jiān)督工作中，是黨在深化財(cái)政預(yù)算改革方面的路線方針政策和決策部署得以全面貫徹、 充分體現(xiàn)和有效執(zhí)行的有效保證，同時(shí)也有力保障了全過(guò)程人民民主制度在財(cái)政預(yù)算領(lǐng)域的具體落實(shí)。

（二）堅(jiān)持人民當(dāng)家作主價(jià)值理念，以監(jiān)督手段切實(shí)回應(yīng)人民訴求

人民當(dāng)家作主是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心，是中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)人民始終不渝堅(jiān)持的重要理念，構(gòu)成了全過(guò)程人民民主的根本價(jià)值基礎(chǔ)。 黨的十八大以來(lái)人大預(yù)算監(jiān)督改革之路無(wú)不彰顯著對(duì)于 “人民當(dāng)家作主”的價(jià)值遵循。 依托人民代表大會(huì)制度這一平臺(tái)渠道形成的民主監(jiān)督模式始終圍繞著人民根本利益尋求基本共識(shí)，全國(guó)及地方人大以此為指引，以人民為中心，關(guān)注民生，以人民滿意為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，積極探索，務(wù)實(shí)作為，將人民當(dāng)家作主的理念、原則和要求融入人大預(yù)算監(jiān)督的全流程、全鏈條、全方位，切實(shí)踐行全過(guò)程人民民主，真正做到“為了人民、依靠人民、讓人民滿意”。

（三）堅(jiān)持依法治國(guó)戰(zhàn)略要求，以法治保證預(yù)算民主監(jiān)督參與秩序

依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方式。 中國(guó)共產(chǎn)黨推進(jìn)人民民主建設(shè)的一條重要經(jīng)驗(yàn)就是不斷推進(jìn)民主制度化、規(guī)范化和程序化建設(shè)，使一切民主實(shí)踐活動(dòng)有章可循、有法可依，這決定了依法治國(guó)是全過(guò)程人民民主的實(shí)現(xiàn)形式，法治環(huán)境是保障和促進(jìn)民主發(fā)展的必要條件。 人大預(yù)算監(jiān)督制度不斷健全與完善，一個(gè)主要的經(jīng)驗(yàn)在于改革決策和立法決策統(tǒng)一銜接，改革和法治同步推進(jìn)。 在改革決策上，黨的十八大以來(lái)中央及地方人大緊緊圍繞黨的中心任務(wù)，加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督職能改革力度，實(shí)施包括建立審計(jì)查出突出問(wèn)題整改情況報(bào)告機(jī)制、 建立健全人大代表意見建議機(jī)制、 實(shí)施人大預(yù)算監(jiān)督重點(diǎn)向預(yù)算和政策拓展、 加強(qiáng)政府債務(wù)審查監(jiān)督、 開展人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督等一系列改革舉措。 與此同時(shí)，黨中央也在不斷地將加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督職能的決策部署及重要改革舉措上升為法律規(guī)定。 人大預(yù)算監(jiān)督法律制度的健全完善，有力保障了人民民主有序參與，有效地促進(jìn)了全過(guò)程人民民主在預(yù)算監(jiān)督領(lǐng)域的縱深發(fā)展。

四、 新時(shí)代踐行全過(guò)程人民民主的人大預(yù)算監(jiān)督改革展望

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督工作取得了一定的成效，在踐行廣泛民主、真實(shí)民主、 有效民主方面展開了一系列有益實(shí)踐，但在切實(shí)發(fā)揮人大預(yù)算監(jiān)督效能、完全落實(shí)全過(guò)程人民民主方面還有一定空間。當(dāng)前我國(guó)進(jìn)入重要的改革攻堅(jiān)期，中國(guó)式現(xiàn)代化的進(jìn)一步推進(jìn)對(duì)全過(guò)程人民民主發(fā)展和人大預(yù)算監(jiān)督改革深化都提出了新挑戰(zhàn)，在此背景下，必須立足中國(guó)民主治理實(shí)際，著眼于形勢(shì)發(fā)展和時(shí)代需要，積極借助人大預(yù)算監(jiān)督制度載體，創(chuàng)新全過(guò)程人民民主實(shí)踐形式，將民主理念切實(shí)轉(zhuǎn)化為治理效能，以高質(zhì)量的人大預(yù)算監(jiān)督實(shí)現(xiàn)高品質(zhì)的人民民主。

（一）進(jìn)一步深化監(jiān)督全口徑拓展與主體廣泛參與，落實(shí)廣泛民主

全過(guò)程人民民主的廣泛性意味著國(guó)家和社會(huì)的各項(xiàng)事業(yè)要由全體人民最廣泛地、最大限度地參與和決定，反映在人大預(yù)算領(lǐng)域則是對(duì)持續(xù)擴(kuò)大監(jiān)督范圍和主體參與的長(zhǎng)期要求。因此在監(jiān)督范圍方面，應(yīng)進(jìn)一步落實(shí)拓展全口徑預(yù)算監(jiān)督，不斷拓展人大預(yù)算監(jiān)督的廣度，積極推進(jìn)監(jiān)督“點(diǎn)線面”結(jié)合，掃除人大預(yù)算監(jiān)督空白和盲點(diǎn)，將各領(lǐng)域的監(jiān)督落到實(shí)處。 緊跟新形勢(shì)要求，強(qiáng)化對(duì)新型財(cái)政預(yù)算支出機(jī)制（如財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制）的監(jiān)督，提高各項(xiàng)資金使用效益，全力推動(dòng)黨和國(guó)家政策戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，切實(shí)保障人民利益，滿足人民需求。在監(jiān)督主體方面，首先，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提升人大自身預(yù)算審查監(jiān)督能力。 根據(jù)修訂后的《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》及新規(guī)不斷完善地方人大組織體系，加強(qiáng)預(yù)算審查機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，進(jìn)一步健全財(cái)經(jīng)工委內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，加大干部交流和培養(yǎng)力度，持續(xù)優(yōu)化各級(jí)人大組織工作人員的年齡、知識(shí)和專業(yè)結(jié)構(gòu)，多渠道全方位探索培訓(xùn)交流模式，幫助人大代表學(xué)習(xí)預(yù)算專業(yè)知識(shí)，提高監(jiān)督水平，促進(jìn)人大代表民主權(quán)利合理有效發(fā)揮。 其次，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步創(chuàng)新預(yù)算監(jiān)督參與渠道，搭建社會(huì)力量、第三方和專業(yè)力量與人大、政協(xié)、審計(jì)及政府部門的民主議事橋梁，加強(qiáng)監(jiān)督協(xié)同，切實(shí)推動(dòng)多方聯(lián)動(dòng)共治局面。

（二）進(jìn)一步探索人大預(yù)算監(jiān)督程序完善和模式升級(jí)，落實(shí)真實(shí)民主

全過(guò)程人民民主真實(shí)性的提升有賴于制度體系和程序保障的不斷完善。 因此，在監(jiān)督程序方面，應(yīng)進(jìn)一步完善全流程人大預(yù)算監(jiān)督閉環(huán)。 向前以科學(xué)編制預(yù)算草案為起點(diǎn)，做好監(jiān)督關(guān)口前移，從人民的切實(shí)需求出發(fā)把好預(yù)算審核初級(jí)關(guān)口；中間環(huán)節(jié)要理順人大、財(cái)政和審計(jì)等主體預(yù)算監(jiān)督的定位和分工，完善三審制預(yù)算監(jiān)督、 預(yù)算執(zhí)行調(diào)整監(jiān)督以及決算、跟蹤審查，構(gòu)建以財(cái)經(jīng)委牽頭的人大審議不定期督辦機(jī)制； 向后以預(yù)算審查監(jiān)督整改問(wèn)責(zé)為終點(diǎn)，不斷完善審查監(jiān)督的整改反饋制度，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督問(wèn)責(zé)及結(jié)果運(yùn)用，充分發(fā)揮人大對(duì)政府“無(wú)效問(wèn)責(zé)”的職權(quán)，將人大問(wèn)責(zé)和后續(xù)監(jiān)督結(jié)果納入政府績(jī)效考評(píng)，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督的約束和問(wèn)責(zé)作用，以監(jiān)督程序的持續(xù)完善保障程序民主和實(shí)質(zhì)民主的統(tǒng)一。 其次，全過(guò)程人民民主的真實(shí)性也離不開暢通高效的民主渠道。 在數(shù)字經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展背景下，應(yīng)通過(guò)數(shù)字賦能推動(dòng)民主監(jiān)督渠道升級(jí)，以創(chuàng)新全過(guò)程人民民主實(shí)踐。 因此，在監(jiān)督模式方面，要全面推進(jìn)人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)在省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)人大間以及與同級(jí)政府各部門間的全面聯(lián)通升級(jí)，從系統(tǒng)數(shù)據(jù)完整性、 數(shù)據(jù)口徑一致性可比性、 數(shù)據(jù)更新時(shí)效性、 大數(shù)據(jù)智能挖掘等方面入手進(jìn)行深化突破，在統(tǒng)一平臺(tái)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步打破數(shù)據(jù)壁壘。 依托大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等信息化技術(shù)不斷升級(jí)人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，努力實(shí)現(xiàn)科技對(duì)全過(guò)程人民民主的深度賦能。

（三）進(jìn)一步加強(qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督重點(diǎn)聚焦和績(jī)效導(dǎo)向，落實(shí)有效民主

有效民主的落實(shí)意味著民主實(shí)踐應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注實(shí)際問(wèn)題的解決和制度效果的實(shí)現(xiàn)。 人大預(yù)算監(jiān)督要切實(shí)踐行有效民主，應(yīng)堅(jiān)持聚焦現(xiàn)實(shí)新問(wèn)題、改革深問(wèn)題、群眾難問(wèn)題，同時(shí)堅(jiān)持績(jī)效導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向和人民導(dǎo)向，加強(qiáng)重點(diǎn)監(jiān)督、健全績(jī)效監(jiān)督也是重中之重。 在監(jiān)督重點(diǎn)方面，一是要繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)支出與重大投資項(xiàng)目的審查監(jiān)督。 每年預(yù)初審環(huán)節(jié)，逐步完善專題審議制度，通過(guò)聽取審議專項(xiàng)工作報(bào)告、組織代表視察、專題調(diào)研、專題詢問(wèn)等多種形式，加強(qiáng)對(duì)重要建設(shè)和投資項(xiàng)目的跟蹤監(jiān)督，促進(jìn)項(xiàng)目順利實(shí)施并發(fā)揮綜合效益。 二是進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)政府債務(wù)的審查監(jiān)督。按照法定程序重點(diǎn)審查地方政府債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)及使用情況，加大防范化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)督力度。 三是進(jìn)一步加強(qiáng)專項(xiàng)資金使用監(jiān)督。 各級(jí)人大及其常委會(huì)要對(duì)專項(xiàng)資金特別是專項(xiàng)用于民生、農(nóng)業(yè)、生態(tài)文明、社會(huì)保障等方面資金的支出和使用情況進(jìn)行重點(diǎn)審查監(jiān)督，保障關(guān)乎國(guó)計(jì)民生資金的高效使用，充分發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用，切實(shí)凸顯以民為本、執(zhí)政為民的民主價(jià)值追求。 在績(jī)效監(jiān)督方面，目前人大對(duì)預(yù)算績(jī)效的監(jiān)督仍存在范圍不夠?qū)挼膯?wèn)題，如績(jī)效管理主要體現(xiàn)在項(xiàng)目預(yù)算和預(yù)算政策方面，而在部門預(yù)算和政府預(yù)算方面則存在推開較慢，監(jiān)督主體分工不明確，缺乏制度性細(xì)化等問(wèn)題。 因此，應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)人大預(yù)算監(jiān)督立法，加強(qiáng)人大對(duì)預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的剛性約束，逐步形成一套完整的預(yù)算績(jī)效監(jiān)督程序和規(guī)范，此外，要充分發(fā)揮人大代表和人大專門委員會(huì)作用，充分利用社會(huì)各界力量，著力做深做實(shí)支出預(yù)算和政策績(jī)效監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)事前審查、事中監(jiān)督、事后問(wèn)效有機(jī)銜接貫通，強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用與跟蹤問(wèn)責(zé)，著力構(gòu)建全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效監(jiān)督體系，切實(shí)增強(qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督整體合力，不斷提高監(jiān)督實(shí)效，呼應(yīng)有效民主的實(shí)踐意義。 ■

注釋：

①“四問(wèn)該不該”即指錢該不該花、該不該政府花、該不該花這么多、該不該當(dāng)下花。

②數(shù)據(jù)來(lái)源： 法治網(wǎng)，http://www.legaldaily.com.cn/rdlf/content/2023-01/18/content_8815313.html。