董田甜,劉云堃△,李蓓

(1中國藥科大學(xué)國際醫(yī)藥商學(xué)院,江蘇 南京 211198;2中國醫(yī)學(xué)科學(xué)院北京協(xié)和醫(yī)學(xué)院衛(wèi)生健康管理政策學(xué)院)

當(dāng)今世界正面臨百年未有之大變局,對(duì)我國居民的健康需求提出了更高要求,突發(fā)公共衛(wèi)生事件理應(yīng)得到更加高效地應(yīng)對(duì)。尤其是2020年以來,重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件對(duì)廣大居民的身體健康和生命安全造成了嚴(yán)重影響。目前,突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理體系涉及衛(wèi)生行政組織、衛(wèi)生服務(wù)組織、第三方組織等多個(gè)主體,重點(diǎn)考察事件發(fā)生前疾病預(yù)防部門能否及時(shí)預(yù)警,事件發(fā)生過程中衛(wèi)生應(yīng)急指揮中心能否有序進(jìn)行調(diào)度,事件發(fā)生后各級(jí)衛(wèi)生行政組織能否做好善后處置。因此,加強(qiáng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系建設(shè)顯得十分必要。

近年來,國內(nèi)外學(xué)者對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的監(jiān)測(cè)、準(zhǔn)備、處置、善后等應(yīng)急管理各環(huán)節(jié)進(jìn)行了卓有成效的研究,涉及概念、內(nèi)涵、理論、策略等多方面內(nèi)容。學(xué)者們對(duì)于衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的研究從傳統(tǒng)地以改進(jìn)衛(wèi)生應(yīng)急系統(tǒng)為重點(diǎn)到更加關(guān)注各部門之間的協(xié)調(diào)整合,更多的則是從中央政府系統(tǒng)的角度進(jìn)行研究,著力分析若干典型國家衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的特點(diǎn)[1],客觀指出我國衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的不足并提出目標(biāo)與建議[2],而對(duì)于地方衛(wèi)生應(yīng)急管理現(xiàn)狀等層面缺乏深入探討,各地方衛(wèi)生應(yīng)急管理的協(xié)同程度深刻影響著應(yīng)急防控效果,而單一政府和部門無法獨(dú)立應(yīng)對(duì)。如何進(jìn)一步加強(qiáng)整體協(xié)調(diào)以聚合資源和改善公共服務(wù)供給,整體性治理理論提供了借鑒思路。重大公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急治理應(yīng)以問題為導(dǎo)向,強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)、社會(huì)組織等多主體間的協(xié)同,以實(shí)現(xiàn)在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)多向度的協(xié)商與合作,這對(duì)于完善應(yīng)急管理體系具有重要意義。因此,本研究旨在運(yùn)用整體性治理理論,為我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的整體效能優(yōu)化提供參考。

1 突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的整體性治理框架

整體性治理的概念最早由英國學(xué)者佩里·希克斯于1997年在其著作《整體政府》中首次提出,認(rèn)為整體性治理主要是在政策、規(guī)則、服務(wù)供給和監(jiān)控等過程中實(shí)現(xiàn)整合,體現(xiàn)于不同層級(jí)或同一層級(jí)內(nèi)部,不同職能間,政府和私人部門、非政府組織間等三個(gè)維度[3]。它以公共責(zé)任和公共利益為理念,以公民需求為導(dǎo)向,以信息化技術(shù)為手段,強(qiáng)調(diào)不同治理層級(jí)、功能、公私部門和信息系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)和整合,用集中取代分散,用整體涵蓋部分,用整合彌合破碎[4]。整體性治理理論引入我國后,部分學(xué)者運(yùn)用整體性治理理論解決政府層面一些亟需解決的問題,但當(dāng)前對(duì)整體性治理的研究重點(diǎn)仍以理論分析為主,實(shí)際應(yīng)用仍處于起步階段。唐皇鳳、吳瑞認(rèn)為,整體性治理理論是對(duì)以層次分化、部門分工和區(qū)域分割而導(dǎo)致的治理資源分散化、治理過程碎片化問題的戰(zhàn)略回應(yīng)[5]。

整體性治理一方面打通政府職責(zé)邊界,以實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)外權(quán)力結(jié)構(gòu)的重新調(diào)整與協(xié)同合作,另一方面以問題導(dǎo)向?yàn)楹诵?以實(shí)現(xiàn)充分利用資源改善服務(wù)供給水平,最終形成整合性的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)(network structure)。我國應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件在公共資源配置、政府部門協(xié)作等方面凸顯出供給“模糊性”、分散化、碎片化等問題[6],而整體性治理強(qiáng)調(diào)在組織結(jié)構(gòu)上建立協(xié)同與整合的連結(jié)性機(jī)制,這為我們?nèi)嫣嵘话l(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理效能提供了理論基礎(chǔ)?；诖?形成突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的整體性治理框架(見圖1)。首先,整體性治理既包含中央、地方政府組織內(nèi)部合作,又包含外部或跨部門合作[7]。其次,當(dāng)產(chǎn)生衛(wèi)生應(yīng)急需求時(shí),政府以及非營利組織、醫(yī)藥企業(yè)、社會(huì)媒體等相關(guān)主體,組建成由若干子系統(tǒng)所構(gòu)成的整體開放性系統(tǒng),建構(gòu)全過程應(yīng)急管理體系,中央承擔(dān)應(yīng)急協(xié)調(diào)的功能,地方負(fù)責(zé)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際制定完善的應(yīng)對(duì)策略。最后,該框架從管理體制、運(yùn)行機(jī)制、技術(shù)支撐三個(gè)方面具體執(zhí)行。管理體制強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)各主體之間的聯(lián)系并實(shí)現(xiàn)協(xié)同,進(jìn)而開展多主體間的有效治理與合作。運(yùn)行機(jī)制涵蓋整個(gè)應(yīng)急管理體系的運(yùn)行過程,包括應(yīng)急、非應(yīng)急狀態(tài)的運(yùn)作以及兩種狀態(tài)的轉(zhuǎn)換等。技術(shù)支撐主要涉及運(yùn)用技術(shù)治理工具為應(yīng)急管理提供服務(wù),通過建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫平臺(tái)進(jìn)行數(shù)據(jù)整合、分類,在流行病學(xué)調(diào)查、主體間信息交流、醫(yī)療衛(wèi)生用品調(diào)度分配等方面提供配套保障。

圖1 突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的整體性治理框架

2 突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的發(fā)展現(xiàn)狀

當(dāng)前我國衛(wèi)生應(yīng)急管理是在現(xiàn)有組織體系框架的基礎(chǔ)之上,依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)范,實(shí)現(xiàn)了多方管理機(jī)制的有效運(yùn)作,但在實(shí)際衛(wèi)生應(yīng)急管理過程中仍面臨著碎片化治理、缺乏協(xié)同整合等問題[8]。

2.1 公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的組織構(gòu)架

黨的十八大以來,在總體國家安全觀的統(tǒng)領(lǐng)下,我國應(yīng)急管理體系建設(shè)也進(jìn)入了新的發(fā)展時(shí)期。2018年 3月,國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革正式組建國家衛(wèi)生健康委員會(huì)和應(yīng)急管理部,應(yīng)急管理部專門負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害和事故災(zāi)難,而國家衛(wèi)健委主要擔(dān)負(fù)公共衛(wèi)生應(yīng)急職責(zé),以往在突發(fā)公共衛(wèi)生事件產(chǎn)生時(shí)建立由當(dāng)?shù)攸h政主要領(lǐng)導(dǎo)組成應(yīng)急指揮部的治理模式不再沿用,政府已經(jīng)將應(yīng)急管理轉(zhuǎn)為常態(tài)化管理[9]。2021年5月,隸屬于國家衛(wèi)健委的國家疾病預(yù)防控制中心成立,2022年7月,中心由國家衛(wèi)生健康委劃轉(zhuǎn)國家疾控局管理。意味著我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理向全過程、專業(yè)化管理邁出一大步[10]。

2.2 公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的運(yùn)作機(jī)制

當(dāng)前我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后,地方醫(yī)院將相關(guān)情況報(bào)告至當(dāng)?shù)丶部刂行?由地方政府及衛(wèi)生系統(tǒng)進(jìn)行先期處置,并將相關(guān)情況上報(bào)至國家衛(wèi)健委。國家衛(wèi)健委在得到匯報(bào)后視情況向突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生地派出工作組、專家組,在指導(dǎo)做好突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置工作的同時(shí)開展現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查。最終由國務(wù)院決定是否啟動(dòng)全國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案。若啟動(dòng)則實(shí)行四級(jí)垂直管理,各省、市、自治區(qū)則各自啟動(dòng)當(dāng)?shù)赝话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng),并由地方相關(guān)部門負(fù)責(zé)做好應(yīng)急善后處置等相關(guān)工作,由此形成“醫(yī)院-疾控-衛(wèi)健-地方政府”四方主體為核心的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的運(yùn)作過程與回應(yīng)機(jī)制(見圖2)。

圖2 突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急響應(yīng)過程

2.3 衛(wèi)生應(yīng)急管理現(xiàn)行法律法規(guī)及政策規(guī)范

國家為完善公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系頒布了一系列法律法規(guī),包括《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《中華人民共和國進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》《中華人民共和國傳染病防治法》等。這些法律法規(guī)明確了各級(jí)政府、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、CDC、衛(wèi)生健康委等相關(guān)行政部門的任務(wù)分工,并對(duì)傳染病預(yù)防與監(jiān)測(cè)、信息公布、應(yīng)急措施等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。雖然我國多部法律法規(guī)以及部門規(guī)章都有提及傳染病防控的相關(guān)內(nèi)容,但總體上各法律法規(guī)相關(guān)性不強(qiáng)[11]。2020年重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件暴發(fā)后,《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)法》的制定提上議事日程,這對(duì)于我國重構(gòu)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件法律體系和完善公共衛(wèi)生法治建設(shè)具有重要價(jià)值。但目前相關(guān)法律還暫未頒布實(shí)施,因此我國公衛(wèi)應(yīng)急管理領(lǐng)域在整體性規(guī)范方面還有所欠缺。

3 突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理存在的問題

3.1 衛(wèi)生應(yīng)急管理的體制機(jī)制權(quán)責(zé)不明

我國衛(wèi)生應(yīng)急管理體制的弊端主要表現(xiàn)在一是權(quán)責(zé)邊界不夠清晰。一方面應(yīng)急管理部主要針對(duì)綜合自然災(zāi)害和綜合生產(chǎn)安全發(fā)揮職責(zé)與作用,對(duì)于衛(wèi)生應(yīng)急的綜合協(xié)調(diào)職能和應(yīng)急保障能力不足,在聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制中發(fā)揮的作用有限;另一方面,由于在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的一些法律規(guī)制未能清晰界定,加上官員激勵(lì)制度的不完善,致使一些地方政府“避責(zé)”成為其行為動(dòng)機(jī),如在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間試圖通過阻斷交通、加強(qiáng)封控等行為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn),這對(duì)政策跨區(qū)域溝通與交通出行的效率均造成了一定影響。二是管理與專業(yè)的關(guān)系需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)理順。專業(yè)疾控力量與基層人員的工作權(quán)責(zé)不夠明確,使得社區(qū)和農(nóng)村的應(yīng)急治理極易產(chǎn)生處置混亂、缺乏專業(yè)性、防護(hù)措施不到位等問題。三是部分社區(qū)或鄉(xiāng)村在處理衛(wèi)生應(yīng)急管理事件時(shí)過于僵化。由于基層一線衛(wèi)生應(yīng)急管理缺乏人員和裝備,加上民眾的公共衛(wèi)生素養(yǎng)不高,使得突發(fā)病患者、孕產(chǎn)婦等難以及時(shí)獲取醫(yī)療資源。

3.2 衛(wèi)生應(yīng)急管理的政策規(guī)范難以協(xié)同

突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的政策規(guī)范難以協(xié)同,主要表現(xiàn)在一是衛(wèi)生應(yīng)急管理政策的碎片化。當(dāng)前我國相關(guān)衛(wèi)生應(yīng)急法律法規(guī)、政策規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的頂層設(shè)計(jì)仍然存在不足,衛(wèi)生政策整體而言缺乏系統(tǒng)性,工作程序不清晰,要求的銜接性不強(qiáng)[12]。二是突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案仍有欠缺。一些地區(qū)在遭遇突發(fā)公共衛(wèi)生事件后,由于缺乏精確合理的應(yīng)急預(yù)案分類設(shè)置,因此在應(yīng)對(duì)方式或手段上適度性有所欠缺。過嚴(yán)的應(yīng)對(duì)方式會(huì)嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人員的正常流通,過松的應(yīng)對(duì)方式又會(huì)降低本地衛(wèi)生應(yīng)急處置能力,這凸顯出一些地區(qū)存在著應(yīng)急意識(shí)缺乏、履職不到位、執(zhí)法不嚴(yán)、培訓(xùn)演練不足等問題[13]。

3.3 應(yīng)急信息傳遞和輿情管理相對(duì)滯后

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)過程中政府及相關(guān)部門回應(yīng)性不足,表現(xiàn)在一是信息傳遞存在阻滯。如新冠疫情暴發(fā)初期,部分地方政府處于自身考量,人為地將關(guān)鍵信息進(jìn)行隱瞞,導(dǎo)致中央無法第一時(shí)間接收到有效信息并作出及時(shí)應(yīng)對(duì)。二是缺乏對(duì)輿情的有效監(jiān)控。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)過程中,各個(gè)部門缺乏對(duì)輿情的監(jiān)控,一方面是因?yàn)楣俜叫畔l(fā)布遲緩,關(guān)于衛(wèi)生應(yīng)急的輿情在微信、抖音等社交平臺(tái)傳播,政府在事件發(fā)酵到一定程度之后才進(jìn)行澄清,導(dǎo)致民眾的信任度降低,最終使得政府公信力受損。另一方面是因?yàn)樵谑录l(fā)生后,公眾既面臨健康威脅,也容易產(chǎn)生焦慮情緒,極易導(dǎo)致群體性行為出現(xiàn),如哄搶醫(yī)療、生活物資等。如政府輿情監(jiān)控不及時(shí),無法安撫好群眾,會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致社會(huì)服務(wù)供需紊亂。

3.4 衛(wèi)生應(yīng)急管理的保障體系建設(shè)不足

衛(wèi)生應(yīng)急管理保障體系建設(shè)不足主要表現(xiàn)在一是應(yīng)急的物質(zhì)保障不足。相關(guān)醫(yī)療物資是衛(wèi)生應(yīng)急的基礎(chǔ),在突發(fā)公共衛(wèi)生事件暴發(fā)初期,由于醫(yī)療物資儲(chǔ)備不足,口罩、防護(hù)服、藥品供應(yīng)面臨極大短缺,給當(dāng)時(shí)的衛(wèi)生應(yīng)急工作帶來巨大壓力。二是應(yīng)急的精神保障不足。突發(fā)公共衛(wèi)生事件一般涉及到未知疾病,由于對(duì)疾病的認(rèn)知存在不確定性,群眾容易形成過度恐慌和一定的心理壓力,導(dǎo)致社會(huì)化參與度較低,但各地政府普遍缺乏對(duì)群眾心理健康的關(guān)注,基層應(yīng)急能力較弱。三是應(yīng)急技術(shù)支持體系建設(shè)不足。當(dāng)前在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中,由于沒有建立統(tǒng)一的現(xiàn)代化信息平臺(tái),省級(jí)、市級(jí)層面都需要居民填報(bào)上傳自身健康信息,這不僅會(huì)增加居民上報(bào)信息的工作量,也會(huì)造成公共資源的嚴(yán)重浪費(fèi),此外由于缺乏專業(yè)的現(xiàn)代化物流管理調(diào)配體系,導(dǎo)致出現(xiàn)部分物資積壓的情形。

4 完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系的整體性治理策略

基于上文問題分析,同時(shí)借鑒發(fā)達(dá)國家衛(wèi)生應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn),如美國充分利用電子信息技術(shù),構(gòu)建高效的應(yīng)急防范網(wǎng)絡(luò),包括公共衛(wèi)生信息系統(tǒng)、公共衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)室快速診斷應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、現(xiàn)場(chǎng)流行病學(xué)調(diào)查控制機(jī)動(dòng)隊(duì)伍和網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng);日本在建立衛(wèi)生應(yīng)急管理體系時(shí)注重利用民間力量,與警察、消防、醫(yī)師協(xié)會(huì)等部門建立協(xié)調(diào)關(guān)系,共同應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件等。筆者依據(jù)上述角度并基于整體性治理的理論視角,從治理架構(gòu)、管理體制、運(yùn)行機(jī)制、工具運(yùn)用、保障支持等五個(gè)方面構(gòu)建突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系的整體性治理策略(見圖3),以期系統(tǒng)提升和強(qiáng)化突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)能力與治理效能。

4.1 創(chuàng)建多元化內(nèi)外協(xié)同治理架構(gòu)

現(xiàn)階段衛(wèi)生應(yīng)急管理體系中,政府雖然占據(jù)主導(dǎo)地位,但是政府內(nèi)部,政府同民眾、社會(huì)組織、醫(yī)藥企業(yè)、社會(huì)媒體的關(guān)系不應(yīng)是割裂的,各主體應(yīng)進(jìn)行協(xié)同監(jiān)督與相互合作,從而以人民健康為中心加強(qiáng)統(tǒng)合治理,建立公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的全社會(huì)參與機(jī)制。一是構(gòu)建多元協(xié)同治理架構(gòu),以政府為核心完善聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制,將民眾、社會(huì)組織、醫(yī)藥企業(yè)等相關(guān)主體納入到治理網(wǎng)絡(luò)中。在省、市兩級(jí)組建不同層級(jí)和部門的應(yīng)急委員會(huì),形成省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、市級(jí)執(zhí)行的運(yùn)行邏輯,并分別常設(shè)辦公機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行具體事務(wù)。二是明確各主體職責(zé)分工,合力形成整體性協(xié)同共治。政府自身明確職能邊界,將專業(yè)管理與行政管理職能分開。當(dāng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件出現(xiàn)時(shí),首先啟動(dòng)市(地)級(jí)應(yīng)急響應(yīng),進(jìn)而發(fā)展為國家疾控中心緊急響應(yīng)權(quán)的行使。衛(wèi)健委作為承上啟下的綜合應(yīng)急管理機(jī)構(gòu),全面負(fù)責(zé)規(guī)劃預(yù)案、隊(duì)伍保障、監(jiān)督評(píng)估、預(yù)防控制、藥物政策等工作。在應(yīng)急響應(yīng)之后,部署、保障和恢復(fù)階段持續(xù)優(yōu)化屬地管理,實(shí)行一把手負(fù)責(zé)制,由此建立核心主體間的責(zé)任共擔(dān)與風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制。民眾負(fù)責(zé)及時(shí)預(yù)警,向政府溝通應(yīng)急信息。社會(huì)組織和社會(huì)媒體要利用好平臺(tái)基礎(chǔ),確保平臺(tái)提供消息的可靠性,為治理網(wǎng)絡(luò)提供輿論鋪墊。醫(yī)藥企業(yè)應(yīng)及時(shí)了解社會(huì)需求,保證各時(shí)期藥品的平穩(wěn)供應(yīng)。三是完善應(yīng)急管理協(xié)同的資源配置?；谥醒霃?qiáng)調(diào)的“體系化防控”的重要作用,政府可以利用大數(shù)據(jù)技術(shù)建立應(yīng)急管理互助平臺(tái)。一方面對(duì)權(quán)力形成數(shù)字化平臺(tái)監(jiān)督,另一方面優(yōu)化各項(xiàng)應(yīng)急管理功能,建立數(shù)據(jù)的開發(fā)、開放和共享機(jī)制,提高數(shù)字化保障的可及性,為整體性應(yīng)急治理實(shí)踐的優(yōu)化提供長效動(dòng)態(tài)支撐。

4.2 完善全面整體性應(yīng)急管理體制

一是科學(xué)分配衛(wèi)生應(yīng)急體系權(quán)責(zé)。政府應(yīng)明確各主體之間的權(quán)力與責(zé)任,緩解各主體之間的權(quán)責(zé)沖突。適當(dāng)提高地方疾控機(jī)構(gòu)的地位,落實(shí)網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)的使用。當(dāng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí),各級(jí)疾控中心才能快速響應(yīng),及時(shí)督查衛(wèi)生應(yīng)急信息報(bào)告系統(tǒng),對(duì)病毒進(jìn)行預(yù)警,并將結(jié)果上報(bào)各級(jí)衛(wèi)生健康委。二是建立全周期的基層應(yīng)急管理模式。以社區(qū)為單元著力培育基層應(yīng)急處置能力,形成常態(tài)化應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在非應(yīng)急時(shí)期,以本地實(shí)際情況為基礎(chǔ),吸收其他社區(qū)應(yīng)急建設(shè)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),建設(shè)本社區(qū)的分級(jí)突發(fā)衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案。當(dāng)突發(fā)衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí),在政府指揮下,根據(jù)嚴(yán)重程度合理確定衛(wèi)生事件處置等級(jí),將風(fēng)險(xiǎn)控制在合理區(qū)間。在應(yīng)急管理后結(jié)束,社區(qū)要根據(jù)本次事件處置的實(shí)踐情況,總結(jié)不足、吸取經(jīng)驗(yàn),不斷完善本社區(qū)突發(fā)衛(wèi)生事件處置能力。

4.3 建立系統(tǒng)專業(yè)化政策運(yùn)作機(jī)制

一是制定系統(tǒng)的衛(wèi)生應(yīng)急管理政策。由中央對(duì)政策進(jìn)行頂層設(shè)計(jì),避免政策沖突或朝令夕改,搭建完整的衛(wèi)生應(yīng)急政策體系,調(diào)動(dòng)衛(wèi)生資源,實(shí)現(xiàn)上下聯(lián)動(dòng)、內(nèi)外協(xié)調(diào),各衛(wèi)生應(yīng)急部門依法履行職責(zé),形成衛(wèi)生應(yīng)急管理的監(jiān)督機(jī)制,確立地方和部門的負(fù)面責(zé)任清單,強(qiáng)化追責(zé)問責(zé)、容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制,提高整體性治理能力。二是完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案。建立專業(yè)化的衛(wèi)生應(yīng)急管理隊(duì)伍,由衛(wèi)生應(yīng)急管理專家進(jìn)行科學(xué)的整體規(guī)劃,加強(qiáng)具體法律法規(guī)和體系標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè),明晰突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)各衛(wèi)生行政組織、衛(wèi)生服務(wù)組織具體的應(yīng)急處置手段,確保法律法規(guī)、預(yù)案標(biāo)準(zhǔn)的落實(shí)執(zhí)行。三是設(shè)計(jì)具有可操作性的衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案。針對(duì)傳染性疾病、食品安全等不同情景確定應(yīng)急對(duì)象,根據(jù)歷史案例收集相關(guān)信息并進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,在總結(jié)前期案例的基礎(chǔ)上分類制定應(yīng)急措施,從資源保障、部門協(xié)調(diào)等方面進(jìn)行明確的權(quán)責(zé)劃分。并定期對(duì)衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行更新和評(píng)估,保證預(yù)案能夠適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的變化。

4.4 優(yōu)化應(yīng)急信息監(jiān)控與技術(shù)治理

一是建立“政府——民眾”雙向信息平臺(tái),積極進(jìn)行輿情管理。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)中,各地政府應(yīng)強(qiáng)化各系統(tǒng)間的信息流通,建立統(tǒng)一的智慧平臺(tái),提高信息整合能力,實(shí)現(xiàn)各個(gè)部門的信息共享。采取統(tǒng)一的健康填報(bào),提高公眾健康登記的便利性。行政部門應(yīng)當(dāng)重視網(wǎng)絡(luò)媒體的作用,積極收集信息,強(qiáng)化輿情監(jiān)測(cè),進(jìn)行輿情管理。既要防止研判過度造成公眾恐慌,也要防止應(yīng)對(duì)遲緩,損害政府公信力。二是科技賦能衛(wèi)生應(yīng)急管理建設(shè)。以建設(shè)“智慧社區(qū)”為目標(biāo)導(dǎo)向進(jìn)行精準(zhǔn)治理,“防”“治”雙管齊下。一方面搭建一體化應(yīng)急治理公共信息平臺(tái),利用技術(shù)治理的公開與監(jiān)督功能,將城市或鄉(xiāng)村社區(qū)相關(guān)衛(wèi)生問題處理情況以及本地物資儲(chǔ)備情況公開,并保證公開的信息無法被修改,內(nèi)外部共同監(jiān)督以提高信息準(zhǔn)確性。另一方面,鼓勵(lì)社會(huì)科技創(chuàng)新,運(yùn)用公開透明的平臺(tái)信息提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急治理效能[14]。

4.5 加強(qiáng)應(yīng)急保障和支持體系建設(shè)

突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)警、處置、善后等任何一個(gè)階段均需要完備的物質(zhì)支撐。一是加強(qiáng)專業(yè)化衛(wèi)生應(yīng)急管理人才隊(duì)伍建設(shè)。要做好衛(wèi)生應(yīng)急管理人才資源規(guī)劃工作,掌握并分析各類衛(wèi)生應(yīng)急管理人才資源狀況,根據(jù)現(xiàn)實(shí)需求招募不同層次、專業(yè)的專兼職人才。加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有人才的組織培訓(xùn),提升人才隊(duì)伍的整體應(yīng)急管理知識(shí)和技能。二是要提升應(yīng)急物資供應(yīng)保障能力。政府需要在非應(yīng)急階段提高食物、蔬菜、飲用水、醫(yī)療藥品等物資的儲(chǔ)備力度,提高應(yīng)急處置能力。在應(yīng)急階段強(qiáng)化物資監(jiān)測(cè)調(diào)度水平,總結(jié)摸清本地生活物資需求情況,政府需要注意將資源配置向鄉(xiāng)村、社區(qū)傾斜,由政府出面協(xié)調(diào)建立物品調(diào)度的綠色通道,做好“最后一公里”服務(wù)。三是加強(qiáng)公眾心理建設(shè)。城市以社區(qū)為單位,強(qiáng)化社區(qū)心理健康服務(wù)的制度保障。完善心理健康配套公共設(shè)施建設(shè),在社區(qū)中建設(shè)涵蓋溝通調(diào)解、心理測(cè)評(píng)、中老年心理保健等功能等社區(qū)心理咨詢中心,為居民建立心理健康檔案。農(nóng)村則以鄉(xiāng)村衛(wèi)生服務(wù)站作為心理健康服務(wù)的基本單元,同時(shí)推動(dòng)專業(yè)人才下沉至鄉(xiāng)村衛(wèi)生服務(wù)站,為其提供人才支撐,滿足農(nóng)村居民的基本就醫(yī)需求?？傮w上提升全社會(huì)的應(yīng)急治理責(zé)任和資源優(yōu)化配置,從而進(jìn)一步加強(qiáng)公衛(wèi)應(yīng)急管理的社會(huì)治理共同體建設(shè)。

需要指出的是,本研究側(cè)重于從整體性治理視角探討如何優(yōu)化突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理體系,認(rèn)為關(guān)鍵要在治理結(jié)構(gòu)、管理體制、運(yùn)作機(jī)制、技術(shù)支撐和配套保障等方面形成系統(tǒng)安排,這對(duì)于破解治理機(jī)構(gòu)的單一性和治理過程的碎片化難題,形成衛(wèi)生應(yīng)急管理的整體性思維有著重要的價(jià)值與作用。然而策略之間如何相互融合,仍有一定的局限性,需要更深層次的探索。在下一步的研究中,還需要加強(qiáng)三個(gè)方面的研究:一是對(duì)體系內(nèi)容的量化分析,基于對(duì)政策文本數(shù)據(jù)的類目建構(gòu)與編碼,把握研究主題與關(guān)注點(diǎn)的變化,后續(xù)可運(yùn)用案例分析法、網(wǎng)絡(luò)分析法和智庫理論方法等進(jìn)一步研究或評(píng)估整體性治理的實(shí)際行動(dòng)網(wǎng)絡(luò),建立全鏈條的公共衛(wèi)生數(shù)據(jù)庫和政策體系。二是在制度層面,將規(guī)制與容錯(cuò)糾錯(cuò)相結(jié)合,給予突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理體系建設(shè)更多彈性空間,關(guān)于如何結(jié)合還需要進(jìn)一步探索。三是在過程層面,建立全生命周期的鏈接與動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制,涉及跨部門跨領(lǐng)域、多主體多環(huán)節(jié)的執(zhí)行與響應(yīng)情況的追蹤研究是未來重要的方向。