摘要：專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)近些年已成為西方沿海國(guó)家擴(kuò)展海洋開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)的潛力區(qū)域。2 0 2 1年德國(guó)最新的專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃進(jìn)一步增強(qiáng)了其對(duì)管轄海域的實(shí)際控制能力，擴(kuò)展“藍(lán)色發(fā)展”空間。文章分析了德國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃對(duì)重點(diǎn)行業(yè)的優(yōu)先性保障、保護(hù)利用活動(dòng)完整性展示、時(shí)序用海的適應(yīng)性管理等特征，結(jié)合中國(guó)實(shí)際，對(duì)完善中國(guó)涉海規(guī)劃的表達(dá)方式、細(xì)化分區(qū)與管控內(nèi)容以及探索專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架規(guī)劃編制等提出建議。

關(guān)鍵詞：專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)；規(guī)劃分區(qū)；海域管理；時(shí)序用海

中圖分類(lèi)號(hào)： P 7 4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號(hào)： 1 0 0 5-9 8 5 7（ 2 0 2 4） 1 0-0 1 1 3-0 8

基金項(xiàng)目：自然資源部國(guó)土空間規(guī)劃體系重大問(wèn)題補(bǔ)充研究課題子項(xiàng)（ T C 2 1 0 1 0 5 1/7） ；廣東省海岸帶綜合保護(hù)與利用規(guī)劃修編專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目；廣東省自然資源廳科技項(xiàng)目（ G D Z R Z Y K J 2 0 2 4 0 0 3）.

S t u d yo nt h eS p a t i a lP l a n n i n go fG e r m a nE x c l u s i v e E c o n o m i cZ o n e

Z HAN GY i f a n1，C AOS h e n x i1，Z HAN G H a o d a n1，GUOY u c h e n1， 2

（ 1. G u a n g d o n gC e n t e r f o rM a r i n eD e v e l o p m e n tR e s e a r c h，G u a n g z h o u5 1 0 2 7 5，C h i n a； 2. S o u t h e r nM a r i n eS c i e n c ea n dE n g i n e e r i n gG u a n g d o n gL a b o r a t o r y（ Z h u h a i） ，Z h u h a i 5 1 9 0 8 2，C h i n a）

A b s t r a c t：E x c l u s i v eE c o n o m i cZ o n e（ E E Z）h a sb e c o m eap o t e n t i a ls p a c ef o rw e s t e r nc o a s t a l c o u n t r i e s t oe x p a n dm a r i n ea c t i v i t i e s i nr e c e n ty e a r s . T h el a t e s tG e r m a nE E Zp l a ni n2 0 2 1h a s f u r t h e rs t r e n g t h e n e d i t sa b i l i t yt oc o n t r o l t h es e au n d e r i t s j u r i s d i c t i o na n de x p a n d e dt h es p a c e f o r\" b l u ed e v e l o p m e n t \". T h ep a p e ra n a l y s e s t h e f e a t u r e so f t h eG e r m a nE E Zp l a n，s u c ha ss e t -t i n gp r i o r i t yz o n e s f o rk e yi n d u s t r i e s，m a p p i n go u ta l l t h ep r o t e c t i o na n du t i l i z a t i o na c t i v i t i e s， a n dt h ea d a p t i v e m a n a g e m e n to fa l t e r n a t e l ys e a - u s e，e t c .T a k i n gi n t oa c c o u n tt h ea c t u a l s i t u a t i o n i nC h i n a，t h ea r t i c l ep u t s f o r w a r ds u g g e s t i o n s f o r i m p r o v i n g t h ee x p r e s s i o no fC h i n a’s m a r i n ep l a n n i n g，d e t a i l i n gz o n i n ga n dc o n t r o l r e q u i r e m e n t s，a n de x p l o r i n gt h ep l a n n i n go fE E Z a n dc o n t i n e n t a l s h e l f .

K e y w o r d s：E x c l u s i v ee c o n o m i cz o n e，Z o n i n g，M a r i n em a n a g e m e n t，A l t e r n a t e l ys e a - u s e

0 引言

自1 9 8 2年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公約》）創(chuàng)設(shè)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度以來(lái)，專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架便成為沿海國(guó)在領(lǐng)海外維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益和發(fā)展利益的關(guān)鍵區(qū)域。為給專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架用海活動(dòng)布局和管理提供指引，西方海洋國(guó)家已就該區(qū)域開(kāi)展了規(guī)劃實(shí)踐，德國(guó)是專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃編制實(shí)踐的先行者之一。

德國(guó)位于歐洲大陸十字交叉口，毗鄰北海與波羅的海，擁有3. 3萬(wàn)平方千米專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)[ 1]。專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃由德國(guó)聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)，是聯(lián)邦政府層面唯一可以制定的法定結(jié)構(gòu)性規(guī)劃。德國(guó)首部專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃于2 0 0 9年頒布生效（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“0 9版規(guī)劃”） ，目前正在實(shí)施的是2 0 2 1年底發(fā)布的第二輪規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“2 1版規(guī)劃”）。

目前中國(guó)學(xué)者對(duì)德國(guó)陸域規(guī)劃理論、體系、法律等研究成果較為豐富，但對(duì)海洋空間規(guī)劃進(jìn)行的研究較少。方春洪等學(xué)者在分析國(guó)外海洋空間規(guī)劃體系、研究進(jìn)展中提及了德國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃的內(nèi)容[ 2-3]；王昌森等學(xué)者對(duì)德國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃的國(guó)內(nèi)法依據(jù)做了系統(tǒng)介紹，并對(duì)0 9版規(guī)劃的文本框架、內(nèi)容、規(guī)劃目標(biāo)與重點(diǎn)進(jìn)行了詳盡的說(shuō)明[ 4]；化天然等對(duì)中德涉海法律體系進(jìn)行了梳理與分析，提出了包括空間規(guī)劃事項(xiàng)在內(nèi)的中國(guó)涉海法律的建設(shè)方向[ 5]。以上研究成果均為本文提供了有益參考與啟示。

世界各國(guó)規(guī)劃體系的形成與實(shí)施，與其政治經(jīng)濟(jì)法律體制、社會(huì)發(fā)展階段、價(jià)值導(dǎo)向等密切相關(guān)，由此形成的國(guó)外規(guī)劃“個(gè)性化”內(nèi)容（如，規(guī)劃層級(jí)間的制約合作關(guān)系、規(guī)劃傳導(dǎo)等）未必與中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況和規(guī)劃需求等相符。但德國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃編制時(shí)所考慮的履行《公約》的相關(guān)要求，緩解用?；顒?dòng)與海洋生態(tài)保護(hù)矛盾所采用的方法，以及加強(qiáng)規(guī)劃對(duì)用?；顒?dòng)的引導(dǎo)等“共性化”內(nèi)容，可為中國(guó)包括專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架規(guī)劃在內(nèi)的涉海規(guī)劃編制提供相關(guān)啟示。

1 德國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃特征

1.1 功能分區(qū)反映行業(yè)優(yōu)先級(jí)排序

功能分區(qū)方面，根據(jù)《聯(lián)邦空間規(guī)劃法》，德國(guó)規(guī)劃的基本分區(qū)主要分為優(yōu)先區(qū)、預(yù)留區(qū)和適宜區(qū)三類(lèi)[ 6]。優(yōu)先區(qū)是指為某功能/用途劃定的排他性使用區(qū)域，其他功能與優(yōu)先功能相兼容時(shí)才可準(zhǔn)入；預(yù)留區(qū)是為某功能/用途劃定的發(fā)展?jié)摿^(qū)，其他不兼容的功能擬利用該區(qū)域時(shí)，用海管理部門(mén)會(huì)更傾向于發(fā)展預(yù)留的功能，但不完全排除其他功能的準(zhǔn)入；適宜區(qū)的設(shè)定則更強(qiáng)調(diào)規(guī)劃對(duì)某些功能/用途發(fā)展空間的控制性要求，劃定某種用途的適宜性區(qū)域后，原則上，這類(lèi)活動(dòng)或用途不允許在區(qū)域外進(jìn)行。德國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃主要采用優(yōu)先區(qū)與預(yù)留區(qū)兩種劃區(qū)方式，在沿海州的領(lǐng)海規(guī)劃中有劃定適宜區(qū)的情況。除基本分區(qū)，《聯(lián)邦空間規(guī)劃法》還明確了規(guī)劃所劃定的一些功能區(qū)在未來(lái)某時(shí)期或某種條件觸發(fā)后進(jìn)行用途轉(zhuǎn)換[ 7]。因此， 2 1版規(guī)劃還劃定了部分臨時(shí)優(yōu)先區(qū)、附條件優(yōu)先區(qū)以及臨時(shí)預(yù)留區(qū)和附條件預(yù)留區(qū)。

雖然德國(guó)2 1版規(guī)劃包括航運(yùn)、海上風(fēng)電、海底路由等多項(xiàng)用途，但僅針對(duì)重點(diǎn)行業(yè)或用?；顒?dòng)才給予分區(qū)安排，重點(diǎn)行業(yè)以劃定優(yōu)先區(qū)的方式著重進(jìn)行空間保障，沒(méi)有進(jìn)行分區(qū)的行業(yè)或用海活動(dòng)則以管控要求的形式提出概述性指引（表1）。這種規(guī)劃方式帶有明顯的德國(guó)陸域規(guī)劃風(fēng)格，即規(guī)劃分區(qū)著重解決的是重點(diǎn)行業(yè)或活動(dòng)之間的空間利用沖突[ 8]。管控要求方面，采用原則性規(guī)定與約束性規(guī)定相結(jié)合的形式①，約束性規(guī)定是指在規(guī)劃中以文本或圖件形式規(guī)定的必須遵守的剛性要求；原則性規(guī)定是根據(jù)目標(biāo)制定的，在規(guī)劃實(shí)踐中需要遵守或做決策時(shí)需酌情考慮的一般性說(shuō)明。

因此，根據(jù)2 1版規(guī)劃的分區(qū)安排，可大致推斷出規(guī)劃中對(duì)于各行業(yè)用海空間的優(yōu)先保障排序，即航運(yùn)>風(fēng)電>海底管廊、礦產(chǎn)開(kāi)采、漁業(yè)捕撈與養(yǎng)殖、科研>航空、游憩。最優(yōu)先保障航運(yùn)的原因在于：首先，在專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》給予航運(yùn)比較特殊的地位（在保證航行自由方面） ，航運(yùn)也需遵守國(guó)際海事組織（ I MO）一系列規(guī)定與制度；其次，德國(guó)是航運(yùn)大國(guó)，出口海運(yùn)是重要經(jīng)濟(jì)支柱，必須予以保障；最后，波羅的海和北海是歐洲航運(yùn)最繁忙的區(qū)域，尤其是德國(guó)波羅的海專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)呈狹長(zhǎng)分布，必須最大限度保障航運(yùn)通暢與安全[ 9]。海上風(fēng)電發(fā)展優(yōu)先級(jí)的確定則出于德國(guó)對(duì)氣候變化、減碳承諾的應(yīng)對(duì)以及促進(jìn)國(guó)家與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考量。與0 9版規(guī)劃相比， 2 1版規(guī)劃風(fēng)電區(qū)域面積擴(kuò)張顯著： 0 9版規(guī)劃德國(guó)北海專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)僅劃定5個(gè)風(fēng)電優(yōu)先區(qū)，無(wú)風(fēng)電預(yù)留區(qū)及其他，總面積約8 6 0k m2； 2 1版規(guī)劃北海專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)劃定了近2 0個(gè)風(fēng)電優(yōu)先區(qū)與預(yù)留區(qū)，總面積近50 0 0k m2。

1.2 保護(hù)利用需求完整性表達(dá)

規(guī)劃在開(kāi)發(fā)利用和生態(tài)保護(hù)需求的空間安排方面，采用整體性表達(dá)方式，即對(duì)于某片海域適宜開(kāi)展的所有功能均在圖件中表達(dá)。因此，當(dāng)某片海域承載多種功能時(shí)，功能分區(qū)之間會(huì)產(chǎn)生重疊，以完整展示該區(qū)域內(nèi)海洋生態(tài)保護(hù)和各類(lèi)用海功能的所有空間需求（圖1）。

在生態(tài)保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用需求重疊的區(qū)域，規(guī)劃通過(guò)約束性和一般性的管控規(guī)定對(duì)于用海申請(qǐng)者和管理者給予指引?？傮w來(lái)說(shuō)，優(yōu)先區(qū)的保障級(jí)別高于預(yù)留區(qū)。對(duì)于特殊情況，規(guī)劃運(yùn)用約束性規(guī)定明確功能區(qū)彼此之間的排他或兼容關(guān)系。如，航運(yùn)優(yōu)先區(qū)與自然保護(hù)優(yōu)先區(qū)重疊區(qū)域，航運(yùn)被給予國(guó)際法規(guī)定下更為優(yōu)先的保障；海上風(fēng)電區(qū)需允許開(kāi)展軍事用途等。

對(duì)于海洋生態(tài)保護(hù)與利用需求整體性表達(dá)的方式具備以下優(yōu)勢(shì)：一方面是對(duì)于擬保護(hù)的物種、生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行整體性表達(dá)，符合基于生態(tài)系統(tǒng)方法管理的要求，并且將生態(tài)保護(hù)與利用需求在空間上的矛盾與沖突區(qū)域在規(guī)劃層面直觀展示，有助于針對(duì)性制定對(duì)不完全排除人類(lèi)活動(dòng)的海洋保護(hù)區(qū)域的準(zhǔn)入和管控要求；另一方面，不同用?；顒?dòng)對(duì)相同區(qū)域的重疊需求展示，有利于規(guī)劃、管理部門(mén)以及用海申請(qǐng)者清晰掌握該片海域的需求和利用沖突。在規(guī)劃層面實(shí)現(xiàn)對(duì)功能分區(qū)內(nèi)主導(dǎo)、兼容功能的確定，并開(kāi)展不同行業(yè)空間布局的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

1.3 集約節(jié)約用海作為規(guī)劃原則

集約節(jié)約用海作為規(guī)劃原則也落實(shí)到了規(guī)劃布局與管控要求中，在分區(qū)類(lèi)型轉(zhuǎn)換、明確兼容功能以及時(shí)序用海方面均有體現(xiàn)。

1.3.1 分區(qū)類(lèi)型轉(zhuǎn)換

如上文所述，除了劃定固定的功能分區(qū)，規(guī)劃還劃定了臨時(shí)區(qū)域和附條件區(qū)域，這類(lèi)區(qū)域會(huì)隨著規(guī)劃所規(guī)定的日期或所附條件是否發(fā)生，而觸發(fā)區(qū)域功能用途的轉(zhuǎn)變。以規(guī)劃中臨時(shí)航運(yùn)優(yōu)先區(qū)轉(zhuǎn)換為航運(yùn)預(yù)留區(qū)的情況為例：北海為國(guó)際公認(rèn)的主要航運(yùn)區(qū)，交通繁忙且通行量持續(xù)上升，因此規(guī)劃在北海最重要的航路中劃出了優(yōu)先區(qū)與臨時(shí)航運(yùn)優(yōu)先區(qū)（圖2）。規(guī)劃編制出臺(tái)時(shí)德國(guó)與鄰國(guó)荷蘭、丹麥正就該區(qū)域設(shè)置分道通航進(jìn)行協(xié)商，以進(jìn)一步提升航行安全。分道通航制度實(shí)施后，航路中部區(qū)域?qū)⒆鳛楦綦x帶，不再作為主要航行區(qū)域使用，但該區(qū)域仍具有維護(hù)航運(yùn)安全的功能，因此從臨時(shí)航運(yùn)優(yōu)先區(qū)轉(zhuǎn)換為航運(yùn)預(yù)留區(qū)。

1.3.2 明確兼容功能和利用方式

2 1版規(guī)劃各分區(qū)的兼容功能大多以管控要求的形式進(jìn)行明確。以海上風(fēng)電為例，風(fēng)電應(yīng)與捕撈、養(yǎng)殖以及國(guó)防需求相兼容。具體來(lái)說(shuō)，海上風(fēng)電區(qū)允許捕撈船只穿越以前往漁場(chǎng)進(jìn)行作業(yè)；風(fēng)電場(chǎng)的安全區(qū)可進(jìn)行如放置固定式魚(yú)簍等“被動(dòng)式捕魚(yú)”[ 9]。在海上風(fēng)電與國(guó)防兼容方面，風(fēng)電場(chǎng)及安全區(qū)應(yīng)允許軍隊(duì)船舶穿越，并允許在風(fēng)力發(fā)電裝置上安裝固定軍用設(shè)施[ 9]。但上述使用都需盡量避免對(duì)風(fēng)電設(shè)施產(chǎn)生不利影響。

1.3.3 開(kāi)展時(shí)序用海

時(shí)序用海主要體現(xiàn)在協(xié)調(diào)海洋生態(tài)保護(hù)與海洋利用需求方面。如，規(guī)劃劃定了港灣鼠海豚季節(jié)性（ 5—8月）臨時(shí)保護(hù)預(yù)留區(qū)、鳥(niǎo)類(lèi)遷徙走廊等生態(tài)保護(hù)區(qū)域[ 9]。這些區(qū)域與部分風(fēng)電預(yù)留區(qū)、海砂開(kāi)采區(qū)等開(kāi)發(fā)利用區(qū)存在空間重疊。規(guī)劃明確，在港灣鼠海豚棲息季節(jié)以及鳥(niǎo)類(lèi)大規(guī)模遷徙的季節(jié)，如果不能避免對(duì)港灣鼠海豚造成影響或排除鳥(niǎo)類(lèi)碰撞風(fēng)險(xiǎn)，海上風(fēng)電的風(fēng)機(jī)建設(shè)、運(yùn)行和維護(hù)活動(dòng)都應(yīng)停止[ 9]。根據(jù)保護(hù)物種的繁殖、棲息或遷移習(xí)性，同一區(qū)域可在不同季節(jié)、時(shí)間段進(jìn)行保護(hù)與利用功能之間的切換，實(shí)現(xiàn)在時(shí)間維度上進(jìn)行規(guī)劃的目的。

1.4 多套備選方案配套聯(lián)動(dòng)式環(huán)評(píng)

根據(jù)《聯(lián)邦空間規(guī)劃法》，規(guī)劃編制過(guò)程中需有替代規(guī)劃方案以展示不同空間布局對(duì)于生態(tài)環(huán)境造成的影響。因此， 2 1版規(guī)劃在修編初期也設(shè)計(jì)了三套替代方案[ 1 0]。方案一主要保障以航運(yùn)為代表的傳統(tǒng)海上活動(dòng)。因此，該方案以航運(yùn)的現(xiàn)狀和預(yù)留發(fā)展區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)建立起整個(gè)規(guī)劃的空間布局，并將礦產(chǎn)資源開(kāi)采作為另一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上兼顧風(fēng)電發(fā)展與環(huán)境保護(hù)活動(dòng)布局。方案二關(guān)注以風(fēng)電為代表的海上新能源發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)氣候保護(hù)的目標(biāo)，因此以德國(guó)2 0 1 9年出臺(tái)的專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)風(fēng)電專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃《場(chǎng)地開(kāi)發(fā)規(guī)劃（ S i t eD e v e l o p m e n t P l a n2 0 1 9）》的布局為基礎(chǔ)，重點(diǎn)保障風(fēng)電發(fā)展空間需求。方案三的目標(biāo)在于生態(tài)環(huán)境保護(hù)，因此增加了海洋保護(hù)區(qū)的分區(qū)種類(lèi)與面積，并排除了諸多與保護(hù)目的不相容的用?；顒?dòng)，也大幅縮減了礦產(chǎn)資源開(kāi)采的規(guī)劃區(qū)域。上述三版方案均進(jìn)行了戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“戰(zhàn)略環(huán)評(píng)”）以把握不同發(fā)展保護(hù)模式對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境可能會(huì)造成的影響。

并且，除了專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃，場(chǎng)地開(kāi)發(fā)規(guī)劃和風(fēng)電項(xiàng)目建設(shè)前的選址調(diào)查也需進(jìn)行戰(zhàn)略環(huán)評(píng)。因此，其他規(guī)劃不同尺度、層級(jí)、類(lèi)型的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)與專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)起到了互動(dòng)效果，國(guó)內(nèi)學(xué)者形象地稱(chēng)其為“聯(lián)動(dòng)式評(píng)價(jià)”[ 1 1]。規(guī)劃尺度、層級(jí)不同，其戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的范圍、內(nèi)容與深度也各異。聯(lián)動(dòng)式評(píng)價(jià)協(xié)調(diào)了各層級(jí)規(guī)劃的重點(diǎn)，避免了上位規(guī)劃評(píng)價(jià)過(guò)度細(xì)化，而下位規(guī)劃評(píng)價(jià)范圍過(guò)廣的問(wèn)題，提高了規(guī)劃評(píng)價(jià)的效率，實(shí)現(xiàn)了各個(gè)規(guī)劃評(píng)價(jià)內(nèi)容之間的互補(bǔ)[ 1 1]。

1.5 注重跨界合作助力區(qū)域一體化規(guī)劃

對(duì)于歐洲沿海國(guó)家來(lái)說(shuō)，海洋空間規(guī)劃更需考慮跨國(guó)影響。德國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃國(guó)際合作主要關(guān)注海底管廊、航運(yùn)以及海洋生態(tài)環(huán)境和鳥(niǎo)類(lèi)遷徙廊道等跨界銜接和相互作用的問(wèn)題，最終旨在北海和波羅的海與其他沿海鄰國(guó)完成連貫性的國(guó)際海洋空間規(guī)劃布局。

德國(guó)與其他沿海鄰國(guó)在海洋空間規(guī)劃上的協(xié)調(diào)與合作主要源自北海與波羅的海區(qū)域及歐盟的法律政策以及區(qū)域性政府間合作機(jī)制的推動(dòng)。截至2 0 2 3年，歐洲已經(jīng)進(jìn)行了數(shù)十個(gè)跨界海洋空間規(guī)劃項(xiàng)目，德國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃的編制機(jī)構(gòu)———聯(lián)邦海事和水文局持續(xù)積極參與跨界項(xiàng)目，以增進(jìn)和其他國(guó)家在海洋空間規(guī)劃和具體涉海事務(wù)方面的溝通與交流[ 1 2]。以這些項(xiàng)目為依托形成的區(qū)域共識(shí)，在德國(guó)海洋空間規(guī)劃的編制原則及工作思路中多有反映，但由于這些項(xiàng)目與德國(guó)首輪專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃同期開(kāi)展，很難辨別究竟是這些項(xiàng)目影響了德國(guó)的規(guī)劃，還是德國(guó)的規(guī)劃影響了這些項(xiàng)目。

除實(shí)體項(xiàng)目合作外，規(guī)劃編制期間，德國(guó)組織了至少兩輪的國(guó)際意見(jiàn)征求，咨詢(xún)范圍包括丹麥、荷蘭、比利時(shí)、英國(guó)、愛(ài)爾蘭、拉脫維亞、瑞典、芬蘭、波蘭等多國(guó)以及歐盟。探討內(nèi)容不僅涉及規(guī)劃分區(qū)的跨界銜接（航運(yùn)、海洋保護(hù)區(qū)）、具體合作項(xiàng)目（聯(lián)合申請(qǐng)分道通航區(qū)域、風(fēng)電合作）、管控要求設(shè)置，甚至包括《公約》關(guān)于航行自由和海洋環(huán)境保護(hù)條文關(guān)系的解讀，這樣的咨詢(xún)程序不僅促進(jìn)了德國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃在管轄邊界與其他國(guó)家規(guī)劃分區(qū)、區(qū)域發(fā)展保護(hù)目標(biāo)的有效銜接，也增強(qiáng)了與他國(guó)涉海領(lǐng)域的國(guó)際合作。

2 討論與分析

綜上所述，從規(guī)劃編制出臺(tái)的意義來(lái)看，德國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃在以《公約》為代表的國(guó)際法規(guī)則下，加強(qiáng)了國(guó)家對(duì)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的控制安排，拓寬了海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間，維護(hù)了國(guó)家海洋權(quán)益；并且通過(guò)規(guī)劃跨界協(xié)商，從外交層面促進(jìn)了與鄰國(guó)在海洋治理領(lǐng)域的合作，助推了歐洲在海洋空間規(guī)劃事務(wù)上一體化發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。從規(guī)劃所采用的邏輯思路與規(guī)劃方法來(lái)看，德國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃通過(guò)分區(qū)優(yōu)先級(jí)的劃定對(duì)區(qū)域內(nèi)的重要用海活動(dòng)進(jìn)行保障與協(xié)調(diào)。并且，規(guī)劃分區(qū)輔以時(shí)序用海的安排，協(xié)調(diào)保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用的空間矛盾、開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)之間的空間矛盾，以及解決由于管理制度設(shè)立變更而產(chǎn)生的過(guò)渡性需求。再者，規(guī)劃通過(guò)替代性方案以及不同階段的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，對(duì)規(guī)劃分區(qū)和管控要求所可能產(chǎn)生的環(huán)境影響進(jìn)行多輪評(píng)估，以期達(dá)到最終規(guī)劃設(shè)定的目標(biāo)與愿景。

一些國(guó)外學(xué)者們也提出了規(guī)劃的不足或缺陷。包括規(guī)劃評(píng)估僅涉及對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，缺少對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所造成影響的評(píng)估[ 1 3]；規(guī)劃不限制海上風(fēng)電在劃定區(qū)域外開(kāi)展，會(huì)加重其他用?；顒?dòng)受風(fēng)電發(fā)展擠壓，還會(huì)削弱風(fēng)電優(yōu)先區(qū)的地位等[ 1 4]。

中國(guó)涉海規(guī)劃從層級(jí)、控制要素以及規(guī)劃表達(dá)方式都與德國(guó)涉海規(guī)劃存在區(qū)別。從涉海規(guī)劃層級(jí)來(lái)看，德國(guó)陸域規(guī)劃雖分為聯(lián)邦、州和市鎮(zhèn)三級(jí)，但海洋規(guī)劃則按行政管轄分為領(lǐng)海與專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃。領(lǐng)?？臻g規(guī)劃是州級(jí)規(guī)劃的一部分，由州政府編制實(shí)施，專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃則由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)。由于沒(méi)有州層級(jí)以下的地方海洋規(guī)劃，德國(guó)領(lǐng)?？臻g規(guī)劃無(wú)下一級(jí)規(guī)劃傳導(dǎo)，并且管控規(guī)則偏原則化。而中國(guó)建立了“五級(jí)三類(lèi)”的規(guī)劃體系。其中，涉?？臻g規(guī)劃內(nèi)容目前主要集中于國(guó)家與沿海省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)的海洋部分，以及國(guó)家與沿海省市海岸帶專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃中，規(guī)劃分區(qū)、指標(biāo)及其他管控抓手會(huì)向下級(jí)規(guī)劃傳導(dǎo)細(xì)化。隨規(guī)劃尺度逐級(jí)縮小，對(duì)于具體海域保護(hù)利用的規(guī)劃指引應(yīng)更明確具體，以與項(xiàng)目管理層級(jí)的精細(xì)化管控要求相銜接。

從規(guī)劃控制內(nèi)容來(lái)看，德國(guó)規(guī)劃體系中，除了城市建設(shè)規(guī)劃，空間類(lèi)規(guī)劃極少使用指標(biāo)要素作為控制手段[ 1 5]。相應(yīng)地，領(lǐng)海規(guī)劃與專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃也沒(méi)有指標(biāo)設(shè)置，主要通過(guò)圖則和文本（管控規(guī)則）對(duì)開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)進(jìn)行指引與約束。這與中國(guó)包括涉海規(guī)劃在內(nèi)的規(guī)劃控制體系有所差別，指標(biāo)控制、文本控制與圖則控制都是國(guó)內(nèi)涉海規(guī)劃控制體系的重要組成。國(guó)內(nèi)涉海規(guī)劃的指標(biāo)分為約束性和預(yù)期性指標(biāo)，約束性指標(biāo)主要為海洋生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)面積、自然岸線(xiàn)保有率等剛性管控要求。約束性指標(biāo)明確了海洋開(kāi)發(fā)利用的生態(tài)安全底線(xiàn)與用海管理目標(biāo)，為規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測(cè)與評(píng)估提供了清晰、可量化的依據(jù)，使得部分規(guī)劃目標(biāo)更加具象化。

從規(guī)劃表達(dá)方式來(lái)看，由于整體性表達(dá)的原因，德國(guó)涉海規(guī)劃分區(qū)會(huì)在部分區(qū)域發(fā)生重疊。部分重疊區(qū)域的管控規(guī)則在規(guī)劃文本中進(jìn)行明確，其余的是在用海項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)，賦予用海管理者較大自由裁量權(quán)，根據(jù)項(xiàng)目情況進(jìn)行“一事一議”的判斷，因此可能造成規(guī)劃對(duì)用海審批的約束能力減弱。國(guó)內(nèi)涉海功能分區(qū)劃定過(guò)程中存在功能取舍的過(guò)程，具備多種功能的用地用海，以其主要功能進(jìn)行歸類(lèi)定位。功能區(qū)全覆蓋規(guī)劃區(qū)域，但彼此之間不發(fā)生重疊，是用海審批的主要判斷依據(jù)。主導(dǎo)功能區(qū)具備兼容功能的，在文本分區(qū)管控要求和登記表中進(jìn)行文字表述，但缺少兼容功能可開(kāi)展的具體位置、規(guī)模、強(qiáng)度等管控性規(guī)定。

除上述區(qū)別外，目前中國(guó)還未出臺(tái)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架規(guī)劃。中國(guó)與周邊海上鄰國(guó)的主張管轄海域存在重疊，會(huì)對(duì)中國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架空間規(guī)劃編制帶來(lái)一定程度挑戰(zhàn)。但海洋劃界是一項(xiàng)長(zhǎng)周期、技術(shù)性復(fù)雜、不確定性較大的工作。若待中國(guó)所有海洋劃界塵埃落定，再進(jìn)行規(guī)劃恐為時(shí)已晚。

3 對(duì)國(guó)內(nèi)涉?？臻g規(guī)劃編制的啟示

3.1 完善基礎(chǔ)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，開(kāi)展規(guī)劃要素整體性表達(dá)

根據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃體系分級(jí)的安排，省級(jí)規(guī)劃側(cè)重協(xié)調(diào)性，市級(jí)及以下層級(jí)規(guī)劃對(duì)空間開(kāi)發(fā)保護(hù)作出的具體安排，側(cè)重實(shí)施性。市級(jí)及以下層級(jí)涉海規(guī)劃，尤其是市級(jí)海岸帶專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃可以在用海分類(lèi)二級(jí)類(lèi)或海洋功能分區(qū)三級(jí)區(qū)的基礎(chǔ)上，通過(guò)規(guī)劃要素整體性表達(dá)的方式對(duì)海洋開(kāi)發(fā)保護(hù)空間提供更具體和細(xì)化的安排與指引。生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，整體性表達(dá)生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、雙評(píng)價(jià)成果、重要生態(tài)系統(tǒng)與珍稀自然資源分布、生物遷徙廊道及洄游路徑等，全面表達(dá)海洋空間的生態(tài)重要區(qū)分布，形成較為完整的海洋生態(tài)保護(hù)格局，為保護(hù)修復(fù)活動(dòng)以及可開(kāi)展的人類(lèi)活動(dòng)提供使用位置或時(shí)序指引，為省級(jí)細(xì)化生態(tài)紅線(xiàn)管控規(guī)定和開(kāi)展涉海詳細(xì)規(guī)劃探索提供依據(jù)。在開(kāi)發(fā)利用方面，完整、連貫性表達(dá)各類(lèi)海洋開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀分布與發(fā)展?jié)摿^(qū)/規(guī)劃引導(dǎo)區(qū)域，尤其是線(xiàn)性用?；顒?dòng)（航行、海底路由）的整體性表達(dá)，需求重疊較多的區(qū)域之后也是管理部門(mén)在審批用海許可時(shí)需重點(diǎn)關(guān)注、管控并進(jìn)行利益相關(guān)者協(xié)調(diào)的區(qū)域。

3.2 在分區(qū)基礎(chǔ)上進(jìn)行具體利用指引，更好支撐精細(xì)化海域管理

目前國(guó)內(nèi)海洋規(guī)劃仍主要采用“指標(biāo)約束+分區(qū)準(zhǔn)入”的方式，即使市級(jí)海岸帶規(guī)劃采用三級(jí)分區(qū)，分區(qū)尺度依舊相對(duì)較大。并且，分區(qū)所設(shè)定的管控要求針對(duì)整個(gè)分區(qū)而非具體項(xiàng)目，因此在具體項(xiàng)目論證申請(qǐng)時(shí)所起到的精細(xì)化約束管控作用不足。分區(qū)內(nèi)多個(gè)項(xiàng)目整體造成的累積效應(yīng)也無(wú)法依據(jù)規(guī)劃進(jìn)行管控。同時(shí)，陸地規(guī)劃中復(fù)合用地的概念已比較明確，但國(guó)內(nèi)海洋規(guī)劃中的復(fù)合用途鮮有提及，涉海規(guī)劃功能分區(qū)中的復(fù)合用途目前以兼容功能的形式提出，但分區(qū)管控要求中對(duì)兼容功能可開(kāi)展的具體區(qū)位、開(kāi)展規(guī)模、活動(dòng)強(qiáng)度以及不同兼容功能之間的優(yōu)先次序等缺乏引導(dǎo)性或約束性要求。因此，在目前海洋三級(jí)分區(qū)中可進(jìn)一步探索細(xì)化方式，分為重點(diǎn)保障區(qū)/優(yōu)先區(qū)和一般區(qū)域/預(yù)留區(qū)，對(duì)行業(yè)發(fā)展的最低空間要求進(jìn)行識(shí)別與根本性保障（如，傳統(tǒng)養(yǎng)殖等經(jīng)濟(jì)效益不高但仍需開(kāi)展，且易被其他兼容產(chǎn)業(yè)擠占的用海活動(dòng)提供空間保障） ，并對(duì)兼容功能允許開(kāi)展的區(qū)域、規(guī)模（設(shè)定最多占用功能區(qū)的比例）、強(qiáng)度（規(guī)定特定用海方式）等予以明確，為后續(xù)海域精細(xì)化管理與項(xiàng)目審批提供直接依據(jù)。

3.3 增強(qiáng)規(guī)劃對(duì)時(shí)序用海的統(tǒng)籌安排，設(shè)置彈性分區(qū)體現(xiàn)適應(yīng)性管理

除了注重海洋生態(tài)保護(hù)和用海活動(dòng)的空間分配，國(guó)內(nèi)涉海規(guī)劃還應(yīng)從時(shí)間維度對(duì)空間的保護(hù)利用加強(qiáng)統(tǒng)籌。時(shí)序用海在空間規(guī)劃中的體現(xiàn)除了對(duì)不同階段的保護(hù)與利用提出相應(yīng)的指標(biāo)、目標(biāo)，對(duì)規(guī)劃分區(qū)和管控內(nèi)容也可根據(jù)不同階段進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。國(guó)內(nèi)涉海類(lèi)規(guī)劃采用全覆蓋無(wú)重疊的分區(qū)方案，為保障規(guī)劃的權(quán)威性，用海分類(lèi)（分區(qū)）一旦確定便很難調(diào)整，剛性較強(qiáng)。海洋空間具有功能多樣性和使用方式復(fù)雜性的特征，更具適應(yīng)性管理的需求，需要考慮用途管制的“彈性”問(wèn)題。

涉海規(guī)劃可基于長(zhǎng)期目標(biāo)及實(shí)際開(kāi)發(fā)情況，探索制定“彈性”分區(qū)及管控要求，針對(duì)分區(qū)提出可轉(zhuǎn)換的用途，建立活力彈性管控體系。如，近岸海域因海岸線(xiàn)修測(cè)或歷史原因等產(chǎn)生的“原陸成?！薄霸３申憽笨臻g；“三調(diào)”零米線(xiàn)與海岸線(xiàn)之間形成的重疊或空白管理的區(qū)域；還未完成處置的圍填海歷史遺留區(qū)域；短期開(kāi)發(fā)利用后即可轉(zhuǎn)化為其他用途的空間（如，海砂開(kāi)采活動(dòng)結(jié)束后，可用作交通用海等其他開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)） ；短期內(nèi)需進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，修復(fù)期后可開(kāi)展輕度利用活動(dòng)的空間；準(zhǔn)備進(jìn)行改造提升，引導(dǎo)原有功能逐步退出的空間等，可通過(guò)彈性空間的劃定，為過(guò)渡時(shí)期監(jiān)管和未來(lái)用途轉(zhuǎn)換提供規(guī)劃依據(jù)。

3.4 行業(yè)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，探索編制專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架空間規(guī)劃

隨著中國(guó)海洋科技實(shí)力發(fā)展和需求所驅(qū)動(dòng)的深遠(yuǎn)海開(kāi)發(fā)利用腳步逐漸加快，海洋利用活動(dòng)已向?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架拓展，如何在規(guī)劃層面保障中國(guó)在專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架的海洋權(quán)益值得思考。

從國(guó)際實(shí)踐來(lái)看，海洋空間規(guī)劃可以采用多種形式、深度以服務(wù)于不同的規(guī)劃目標(biāo)[ 1 6]。中國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架空間規(guī)劃的嘗試可從毗連區(qū)、海域劃界爭(zhēng)議敏感度較低的區(qū)域以及目前在專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架有利用需求的行業(yè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃（裝備型海洋牧場(chǎng)、海上風(fēng)電）入手；或出于對(duì)“塊狀”“線(xiàn)性”的用?；顒?dòng)集群發(fā)展、連貫布局的目的，制定包含領(lǐng)海和部分專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架范圍的“跨界”行業(yè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，并配套建立專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架海洋保護(hù)區(qū)制度及開(kāi)發(fā)利用管理制度與法律依據(jù)。待區(qū)域性、行業(yè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃發(fā)展實(shí)施成熟后再向覆蓋范圍更廣、更具綜合性?xún)?nèi)容的規(guī)劃類(lèi)型擴(kuò)展。并且，專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架規(guī)劃不僅需要國(guó)內(nèi)立法的支持以增強(qiáng)權(quán)威性，其用途管制方式和要求也需要考慮、符合中國(guó)締結(jié)的以《公約》為代表的相關(guān)國(guó)際法規(guī)定。

4 結(jié)語(yǔ)

中國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系改革，使得涉海類(lèi)規(guī)劃的編制從規(guī)劃邏輯、技術(shù)、方法方面在繼承原規(guī)劃體系優(yōu)勢(shì)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，面臨著調(diào)整與創(chuàng)新。并且，隨著海域資源與空間管理逐漸往精細(xì)化方向發(fā)展，對(duì)涉海規(guī)劃也提出更多的需求與挑戰(zhàn)。本文以德國(guó)2 1版規(guī)劃為研究對(duì)象進(jìn)行分析，結(jié)合國(guó)內(nèi)涉海規(guī)劃編制現(xiàn)狀與海域管理需求，提出開(kāi)展規(guī)劃要素整體性表達(dá)、在功能分區(qū)基礎(chǔ)上進(jìn)一步開(kāi)展劃區(qū)管理嘗試、增強(qiáng)規(guī)劃的時(shí)間維度表達(dá)以及以行業(yè)規(guī)劃為基礎(chǔ)探索專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃等建議，以期為國(guó)內(nèi)涉海規(guī)劃的進(jìn)一步完善提供參考。

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①這里根據(jù)德文與英文的版本原本應(yīng)翻譯為“原則（ p r i n c i p l e）”和“目標(biāo)（ o b j e c t i v e）”，但這樣的翻譯與中文含義的原則和目標(biāo)不符，因此此處翻譯采用意譯處理。