徐前

摘 要：當(dāng)前“派駐+巡回”檢察作為一項創(chuàng)新性法律監(jiān)督制度，有效促進(jìn)了監(jiān)督效果提升和監(jiān)獄執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。但是，檢察機關(guān)對監(jiān)獄開展檢察仍存在理念不夠科學(xué)客觀，檢察范圍龐雜，適用依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)不一，執(zhí)法評判尺度存在差異等問題。對此，檢察和監(jiān)獄機關(guān)均應(yīng)轉(zhuǎn)變理念，加強制度依據(jù)體系共建，聚焦檢察監(jiān)督重點內(nèi)容，推動監(jiān)檢執(zhí)法共同體建設(shè)，助推檢察工作更加公正、公平、高效。

關(guān)鍵詞：監(jiān)獄檢察 “減假暫”案件 教育改造

依法接受檢察機關(guān)檢察是監(jiān)獄執(zhí)法管理的重要內(nèi)容之一。隨著全面深化司法體制改革和檢察改革縱深推進(jìn)，“派駐+巡回”檢察制度作為一項創(chuàng)新性法律監(jiān)督制度得到廣泛應(yīng)用，促進(jìn)了監(jiān)督效果提升和監(jiān)獄執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。但相較于檢察工作全局，對監(jiān)獄的檢察工作仍存在權(quán)責(zé)不明、責(zé)任不清、權(quán)能運行不夠有效等問題。［1］筆者從監(jiān)獄管理工作的視角，以H市司法局直屬監(jiān)獄為樣本，探索“派駐+巡回”檢察改革實踐中“監(jiān)檢”雙向配合協(xié)調(diào)的實踐路徑，促進(jìn)執(zhí)法監(jiān)督共同體建設(shè)，實現(xiàn)檢察工作更加公正、公平、高效發(fā)展。

一、市屬監(jiān)獄檢察工作開展的基本情況

H市司法局下轄市D、X、N、B四所監(jiān)獄，目前由H市人民檢察院和L地區(qū)檢察院通過“派駐+巡回”的方式開展日常監(jiān)督和巡回檢察。

派駐檢察方面，D、X、N三所監(jiān)獄由H市人民檢察院派駐檢察，B監(jiān)獄由L地區(qū)檢察院派駐檢察。派駐檢察人員通過調(diào)閱原始資料、進(jìn)監(jiān)實地查看、個別談話、問卷調(diào)查、視聽資料復(fù)看復(fù)聽、參加減假暫評審會等方式開展檢察工作。對監(jiān)獄執(zhí)法管理工作中的事實認(rèn)定、證據(jù)核查、程序完備、文書規(guī)范、權(quán)限匹配等開展多維度的檢察。重點包括：罪犯獎懲和計分考核，禁閉、嚴(yán)管和警械具使用，監(jiān)管改造等獄政管理類工作；減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行等刑罰執(zhí)行變更類工作；思想、文化、勞動、出入監(jiān)等教育改造類工作。

巡回檢察方面，2018-2022年，H市市屬監(jiān)獄共接受巡回檢察10次，其中8次由H市人民檢察院、N市人民檢察院、Q市人民檢察院開展巡回檢察，2次由Z省人民檢察院組織開展交叉巡回檢察。巡回檢察以計分考核、教育改造、刑罰執(zhí)行、安防設(shè)施等為檢察重點，共計向H市市屬監(jiān)獄發(fā)出檢察建議書10份，糾正違法通知書2份。各監(jiān)獄均全方位落實整改，有力促進(jìn)了監(jiān)獄執(zhí)法管理規(guī)范化。

二、市屬監(jiān)獄檢察中發(fā)現(xiàn)的主要執(zhí)法問題

檢察機關(guān)共向監(jiān)獄反饋涉及罪犯刑罰執(zhí)行、獄政管理、執(zhí)法理念、教育改造、文書規(guī)范、設(shè)施設(shè)備安全等6大類57處問題（見下表）。［2］H市市屬監(jiān)獄對檢察中發(fā)現(xiàn)的問題積極整改，初步實現(xiàn)了監(jiān)獄工作與檢察工作的系統(tǒng)規(guī)范和良性互動，為H市監(jiān)獄執(zhí)法工作高質(zhì)量發(fā)展提供了新動能。

從問題分類看，刑罰執(zhí)行工作和獄政管理類工作作為監(jiān)獄執(zhí)法兩大重點工作，反饋問題總占比超過1/3，說明監(jiān)獄在刑罰執(zhí)行方面總體上能做到事實清楚、依據(jù)充分、程序規(guī)范、執(zhí)法理念、教育改造、文書規(guī)范、設(shè)施設(shè)備安全四類非重點工作的問題占比近2/3，從側(cè)面反映出監(jiān)獄檢察工作所涉及的內(nèi)容過于寬泛，重點不夠突出。

通過巡回檢察工作，發(fā)現(xiàn)監(jiān)獄執(zhí)法工作與新形勢新任務(wù)新要求相比，還存在一些薄弱環(huán)節(jié)。主要表現(xiàn)在：

（一）執(zhí)法理念、證據(jù)意識、執(zhí)法能力存在不足

監(jiān)獄民警的整體法律意識和法律專業(yè)素養(yǎng)參差不齊，掌握運用法治思維、法律知識的能力與當(dāng)前執(zhí)法的高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求還有明顯差距。監(jiān)獄執(zhí)法中存在自由裁量權(quán)行使不當(dāng)、情節(jié)輕重與處罰力度不相當(dāng)、案件裁量基準(zhǔn)錯誤和條款引用失準(zhǔn)等問題。并且少數(shù)民警證據(jù)意識不強，“重實體輕程序”情況時有發(fā)生，還有的民警執(zhí)法簡單、戒具使用不規(guī)范導(dǎo)致執(zhí)法風(fēng)險等。

（二）執(zhí)法文書材料不夠規(guī)范

執(zhí)法文書是否規(guī)范關(guān)系執(zhí)法證據(jù)的證明力以及程序公正，是規(guī)范執(zhí)法行為的必要條件。當(dāng)前，監(jiān)獄民警在文書規(guī)范方面存在缺少必要信息、文字表述不清、術(shù)語使用不當(dāng)、法言法語欠缺等情況，有的文書缺少簽章、日期，甚至有代為簽名的情形。如在H市市屬監(jiān)獄2022年度“減假暫”案件專項核查中，共查出文書類問題128處，占問題總數(shù)的91.4％。這些問題雖小，也會影響文書材料的準(zhǔn)確性和有效性。

（三）教育改造工作形式化邊緣化

部分民警的教育改造宗旨意識不強，對教育價值功能的認(rèn)識不足，尤其是個別教育方面出現(xiàn)虛化、弱化的現(xiàn)象。此外，監(jiān)獄硬件設(shè)施配備長期不足，民警教師能力參差不齊，使得教育改造一定程度上流于形式，缺乏體系化、規(guī)?；幕顒又?。教育內(nèi)容新意不足，組織形式較為單一，罪犯文化課學(xué)習(xí)、心理矯治等教育成效不及預(yù)期。

三、監(jiān)獄檢察工作中值得探討的幾個問題

派駐檢察及多輪次的巡回檢察，推動了監(jiān)獄執(zhí)法問題整改和規(guī)范化執(zhí)法能力的提升，也為從監(jiān)獄管理層面審視檢察工作提供了獨特視角，并反映出了一些值得探討的問題。

（一）監(jiān)獄檢察工作的思路理念還有待轉(zhuǎn)變

政法隊伍教育整頓以來，監(jiān)獄和檢察機關(guān)對1990年以來辦理的“減假暫”案件進(jìn)行了全面自查和檢察?？缭?1年歷史周期的案件集中反映了監(jiān)獄執(zhí)法由松到緊、由粗放到精細(xì)的轉(zhuǎn)變歷程。早期罪犯可以在戶外勞作甚至可以“單放”活動，管理相對寬松，執(zhí)法考核也較為簡單，用當(dāng)下的標(biāo)準(zhǔn)看，很多案件都屬于“問題案件”。一方面，問題的產(chǎn)生與彼時民警法治思維淡薄、執(zhí)法能力欠缺等因素密切相關(guān)，同時也與執(zhí)法環(huán)境變遷、執(zhí)法依據(jù)調(diào)整等歷史原因有直接聯(lián)系。另一方面，近年來“減假暫”“計分考核”等刑事政策更新變化較快，如果檢察機關(guān)一味以“后視鏡”視角、用“新標(biāo)準(zhǔn)”審查“老案件”，將有損檢察的科學(xué)性、客觀性和發(fā)展性，并影響民警執(zhí)法的積極性和主動性。因此檢察機關(guān)對執(zhí)法活動的判斷也應(yīng)充分考慮案件的時代背景，以同一時期的政策制度為依據(jù)，并以全面、歷史的眼光審視既往案件，才能符合歷史發(fā)展潮流和客觀實際。

（二）監(jiān)獄檢察工作的范圍龐雜邊界不夠清晰

監(jiān)獄刑罰執(zhí)行、獄政管理、教育改造等執(zhí)法工作是刑事執(zhí)行的重要組成部分，屬國家司法權(quán)，又因涉及罪犯日常管理而附帶了行政權(quán)的屬性，其權(quán)力的運行呈現(xiàn)出司法屬性與行政屬性相糅合的特點。在當(dāng)前實務(wù)中，幾乎將所有的監(jiān)獄管理活動都作為檢察的內(nèi)容，范圍過于注重全面。［3］如《人民檢察院監(jiān)獄檢察工作目錄》對監(jiān)獄檢察的內(nèi)容、方法進(jìn)行了多達(dá)187項的具體規(guī)定，將大量內(nèi)部管理行為納入了檢察范疇，一定程度上導(dǎo)致檢察重點的不確定性和模糊性。且刑事執(zhí)行機關(guān)的內(nèi)部管理行為不屬于執(zhí)法活動范疇，一般不屬于刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍。［4］例如：民警談心談話工作“十必談”需在3日內(nèi)完成，檢察機關(guān)應(yīng)監(jiān)督的是談話過程中有無侵權(quán)、違規(guī)行為，至于是否遵守“十必談”制度和時限要求，不應(yīng)屬于檢察監(jiān)督范圍。而2023年3月對市屬某監(jiān)獄的檢察中，H市人民檢察院即以“十必談”超出3日時限給予了督導(dǎo)情況反饋。

（三）監(jiān)獄檢察工作適用依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)不盡相同

刑事訴訟法、人民檢察院組織法等相關(guān)法律法規(guī)都規(guī)定了人民檢察院的檢察職權(quán)，但總體來看概括性較強。具體的職責(zé)規(guī)定一般散見于各種法律法規(guī)和司法解釋之中，職責(zé)范圍、權(quán)力邊界、檢察標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定也不盡一致，導(dǎo)致檢察人員履職空間彈性較大、權(quán)責(zé)不清晰、實踐認(rèn)識不一致。最高檢開展檢察改革以來，著力解決檢察內(nèi)容過于寬泛這一問題，檢察范圍從寬泛向精準(zhǔn)過渡，但很多規(guī)范性文件尚未及時作出修改。因此，需要改變目前不同文件中檢察職責(zé)規(guī)定不一的現(xiàn)象，避免產(chǎn)生歧義和不必要地擴大檢察的范圍，便于集中精力開展精準(zhǔn)監(jiān)督。

（四）執(zhí)法活動的評判尺度存在差異

隨著司法體制改革的不斷深入，減刑假釋、計分考核等制度規(guī)范都經(jīng)歷了較大的迭代更新。但實踐中，監(jiān)獄民警、檢察人員對新的減刑假釋、計分考核等規(guī)定理解上存在分歧，在執(zhí)法尺度即自由裁量權(quán)問題上沒有形成統(tǒng)一的意見。［5］

一方面，法律適用僵化。部分監(jiān)督行為合法性及合理性邊界不夠明晰，不能明確何為“可以”“應(yīng)當(dāng)”減刑，“確有悔改表現(xiàn)”“沒有社會危害”“再犯風(fēng)險低”等主觀性結(jié)論沒有可量化的標(biāo)準(zhǔn)。例如，罪犯丁某因職務(wù)侵占罪被判處有期徒刑3年3個月，責(zé)令退賠犯罪所得52萬余元未履行，綜合獄內(nèi)消費情況監(jiān)獄認(rèn)定系暫無履行能力。監(jiān)獄評審委因其財產(chǎn)性判項未履行，對其減刑從嚴(yán)扣減4個月，提請減刑5個月。H市人民檢察院審查后出具檢察建議書，認(rèn)為該罪犯財產(chǎn)性判項數(shù)額較大，且履行率為零，建議進(jìn)一步從嚴(yán)扣減1個月，建議減刑4個月。另一方面，檢察機關(guān)在減刑假釋案件辦理監(jiān)督中，注重對監(jiān)獄提請程序的監(jiān)督，而對法院減刑案件審理程序和裁定的監(jiān)督比較薄弱，出現(xiàn)法院在自由裁量權(quán)范圍內(nèi)無依據(jù)改變減刑幅度、未確保辦案期限、對監(jiān)獄提請的減刑案件拖延立案等多種情形，從而導(dǎo)致減刑辦案周期過長、服刑人員情緒波動等情況，均需由監(jiān)獄來承擔(dān)化解。

四、完善監(jiān)獄檢察工作的對策和建議

隨著監(jiān)獄檢察工作不斷深入，需要從理念、制度、機制、共建等多層面全方位審視上述問題，探索構(gòu)建立體式監(jiān)獄執(zhí)法檢察工作體制機制。

（一）轉(zhuǎn)變執(zhí)法和檢察理念

以《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》為指引，監(jiān)檢雙方共同推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范和檢察工作理念轉(zhuǎn)變。一方面，監(jiān)獄民警要認(rèn)識到“執(zhí)法檢察”是推進(jìn)依法治監(jiān)的重要舉措，在執(zhí)法活動中需遵循寬嚴(yán)適度、法定程序、公平公正的原則。加強執(zhí)法公開與透明，完善信息反饋制度機制，主動接受檢察機關(guān)監(jiān)督指導(dǎo)，并根據(jù)反饋情況及時改正問題。另一方面，檢察人員要用全面和歷史眼光審視執(zhí)法問題和案件。以同期政策背景和制度文件為依據(jù)，將對監(jiān)獄執(zhí)法活動的判斷放在具體執(zhí)法環(huán)境中去考量分析，關(guān)注問題本質(zhì)和發(fā)展趨勢，從而做到檢察既不缺位，也不越位。

（二）開展制度依據(jù)體系共建

針對法律法規(guī)和司法解釋對檢察職責(zé)范圍規(guī)定過于寬泛、相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)不一等問題，應(yīng)積極構(gòu)建可操作、可推廣、復(fù)制性強的檢察制度依據(jù)體系。要加強檢察機關(guān)、司法行政機關(guān)、監(jiān)獄等在制度標(biāo)準(zhǔn)制定方面的交流溝通，努力形成共識，有效破解執(zhí)法、監(jiān)督人員對制度規(guī)定理解不一的困境。重點對刑事執(zhí)行活動中執(zhí)行主體的行為模式、法律后果等制定更具可操作性的規(guī)范性文件;對可能產(chǎn)生爭議的概念、條款進(jìn)行細(xì)化解釋；探索制訂監(jiān)獄、檢察院、法院統(tǒng)一的減刑假釋證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)；系統(tǒng)開展重點問題研究，出臺司法解釋、法律匯編、程序性與實體性規(guī)則指引等制度文件。另外，可探索建立巡回檢察案例數(shù)據(jù)庫，系統(tǒng)提煉巡回檢察經(jīng)驗成果，努力實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，達(dá)成執(zhí)法共識。

（三）聚焦檢察工作重點

厘清檢察的職能屬性是確定其范圍和履職方式的關(guān)鍵。檢察的依據(jù)源于法律，檢察機關(guān)獨特的法律監(jiān)督屬性決定了其工作重點是執(zhí)法活動是否合法，而不是執(zhí)法活動的全部內(nèi)容。［6］檢察機關(guān)需充分考慮履行法律監(jiān)督職責(zé)的可行性和必要性，對內(nèi)部職權(quán)進(jìn)行合理配置，弱化、排除或者減少職能屬性中不屬于法律監(jiān)督性質(zhì)的監(jiān)督工作。同時要細(xì)化和明確巡回、派駐檢察的工作職責(zé)及配合機制，既發(fā)揮派駐檢察一線平臺作用，及時發(fā)現(xiàn)監(jiān)管執(zhí)法問題，又利用好巡回檢察的快速機動特點，發(fā)現(xiàn)深層制度性問題。

（四）實現(xiàn)執(zhí)法評判尺度協(xié)同

實現(xiàn)監(jiān)獄執(zhí)法與檢察監(jiān)督共用“一把尺”，推進(jìn)評判尺度“寬嚴(yán)適度、口徑統(tǒng)一”是執(zhí)法規(guī)范化的重要內(nèi)容，也有利于穩(wěn)定執(zhí)法活動預(yù)期、提振民警執(zhí)法信心。檢察機關(guān)對監(jiān)獄執(zhí)法的評判尺度，即自由裁量權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，要注重對執(zhí)法行為合理性的認(rèn)知和判斷，具體包括執(zhí)行行為必須具有正當(dāng)?shù)膭訖C、不考慮不相關(guān)的因素以及相當(dāng)性等內(nèi)容。［7］不能因規(guī)避執(zhí)法風(fēng)險、完成業(yè)績考核等原因，一味從嚴(yán)或從寬。要基于實踐層面，探索開展“確有悔改表現(xiàn)”等主觀性結(jié)論的數(shù)智化解決方案。在檢察職權(quán)層面，檢察監(jiān)督活動應(yīng)當(dāng)尊重監(jiān)獄執(zhí)法權(quán)的合理選擇，尊重監(jiān)獄民警對業(yè)務(wù)工作的事實判斷和專業(yè)技能，合理確定檢察監(jiān)督的范圍和力度。

（五）推動監(jiān)檢執(zhí)法共同體建設(shè)

要探索建立“聯(lián)合執(zhí)法”“共同辦案”“聯(lián)席會議”的執(zhí)法共同體。加強信息技術(shù)共建共享，統(tǒng)籌完善以監(jiān)管信息、辦案數(shù)據(jù)為核心的監(jiān)獄執(zhí)法數(shù)據(jù)資源與檢察院、法院數(shù)字化改革場景應(yīng)用深度融合，破除數(shù)據(jù)壁壘。有計劃開展專業(yè)培訓(xùn)和研學(xué)交流，提高實務(wù)辦案能力和監(jiān)獄管理水平。聯(lián)合推進(jìn)制度創(chuàng)新和規(guī)范建設(shè)，通過建立運行穩(wěn)定、透明公開、執(zhí)法規(guī)范化的管理機制，規(guī)范監(jiān)獄執(zhí)法和檢察機關(guān)的監(jiān)督行為，有效遏制權(quán)力濫用等問題。厘清“巡回+派駐”檢察方式的銜接機制和內(nèi)在關(guān)系，避免工作沖突或重復(fù)監(jiān)督。監(jiān)獄要做好巡回檢察“后半篇文章”，對于反饋意見要及時整改落實，實現(xiàn)監(jiān)獄執(zhí)法工作水平和能力提升。

*浙江省杭州市司法局黨委書記、局長［310020］

［1］ 參見侯亞輝：《檢察史視角下刑事執(zhí)行檢察工作的發(fā)展與完善》，《人民檢察》2021年第21-22期。

［2］ 該數(shù)據(jù)來自2018-2022年H市市屬監(jiān)獄接受的10次巡回檢察反饋意見。

［3］ 參見單鴿、王福兵：《揚帆起航正當(dāng)時——中國法學(xué)會檢察學(xué)研究會刑事執(zhí)行檢察專業(yè)委員會第三屆論壇綜述》，最 高人民檢察院網(wǎng)https：//www.spp.gov.cn/zdgz/202303/t20230331_609884.shtml，最后訪問日期：2023年10月16日。

［4］ 參見侯亞輝：《刑事執(zhí)行檢察職能定位和權(quán)力邊界研究》，《中國刑事法雜志》2022 年第1期。

［5］ 參見韓軍：《刑事執(zhí)行檢察的實踐與思考》，正義網(wǎng)https：//www.jcrb.com/procuratorate/procuratorforum/202006/t20200608_2167796.html，最后訪問日期：2023年10月16日。

［6］ 同前注［4］。

［7］ 參見韓成軍：《具體行政行為檢察監(jiān)督的制度架構(gòu)》，《當(dāng)代法學(xué)》2014年第5期。