趙靖　毛海霖

摘 要：構建輕罪治理體系，是新時代檢察機關推進檢察工作現(xiàn)代化建設的重要課題之一。通過起訴裁量權的運用對案件進行分流處理，在不起訴案件中適用非刑罰措施，是輕罪治理體系的重要一環(huán)。通過不起訴與非刑罰措施的銜接適用，可以提升不起訴的政治效果、社會效果和法律效果。應當通過立法完善非刑罰措施的結構體系闡釋，規(guī)范非刑罰措施的適用范圍、條件和程序，并探索新型社會共治機制、形成系統(tǒng)治理合力，逐步形成輕罪治理體系，打造輕罪治理方略。通過檢察維度促進社會治理，為中國式現(xiàn)代化提供法治保障。

關鍵詞：檢察工作現(xiàn)代化 輕罪治理體系 不起訴 非刑罰措施

一、不起訴案件適用非刑罰措施的現(xiàn)狀考查

“刑法的謙抑性和刑罰的輕緩化，已經(jīng)成為我國在相當一個時期內的發(fā)展方向?！保?］不起訴案件適用非刑罰措施，是檢察機關在辦案中兼顧刑法謙抑性和刑罰輕緩化的重要表現(xiàn)之一。具體而言，不起訴案件適用非刑罰措施，是指對符合刑法第37條規(guī)定的情形，綜合案件的具體情況和犯罪嫌疑人的人身危險性、社會危害性等因素，依據(jù)刑事訴訟法第177條第2款的規(guī)定，選擇適用訓誡、責令具結悔過、賠禮道歉、賠償損失、行政處分、行政處罰等實體刑罰以外的處罰措施。由此可見，非刑罰措施的案件適用類型是酌定不起訴案件。刑事司法實踐表明，不起訴案件適用非刑罰措施，在懲治預防犯罪、提升法律監(jiān)督質效、修復受損法益及社會關系等方面的作用舉足輕重。本文以C市B區(qū)人民檢察院不起訴案件適用非刑罰措施的案例［2］為基礎數(shù)據(jù)，剖析不起訴案件的類別與具體情況，研究非刑罰措施適用的司法現(xiàn)狀。

2023年C市B區(qū)人民檢察院不起訴案件中，酌定不起訴94人，占不起訴總人數(shù)的83.9%；存疑不起訴12人，占不起訴總人數(shù)的10.7%；法定不起訴6人，占不起訴總人數(shù)的5.4%。

這表明，在刑事案件的辦理過程中，當檢察官認為案件滿足犯罪情節(jié)輕微、社會危害性不大的條件時，可以根據(jù)案件類型、犯罪成因、危害后果等要素，從修復社會關系、保護受損法益、保障司法人權以及維護司法公信力角度出發(fā)，充分行使自由裁量權，對案件作出酌定不起訴處理。

如表1所示，酌定不起訴的適用主要集中在詐騙、盜竊以及危險駕駛等三類案件中，三者在所有酌定不起訴案件中的人數(shù)占比分別為36.2%、30.9%、11.7%，累計超過酌定不起訴總人數(shù)的75%以上。

如表2所示，訓誡是酌定不起訴案件中最常用的非刑罰措施，其適用率為55.3%。適用訓誡，通常表現(xiàn)為檢察官直接向被不起訴人宣告訓誡詞，并聽取其意見。在酌定不起訴案件中，建議行政處罰的適用率僅次于訓誡，通常表現(xiàn)為檢察官向有關主管機關送達檢察意見書，建議由主管機關追究被不起訴人的行政責任，其適用率為12.8%?？梢钥闯觯撛寒斍安黄鹪V案件適用的非刑罰措施主要有決定型、建議型、承諾型三種類型。決定型非刑罰措施包含訓誡、責令具結悔過、責令賠禮道歉、責令賠償損失；建議型非刑罰措施包含建議行政處罰、建議行政處分、建議黨紀處分、建議政務處分；承諾型非刑罰措施包含建議開展公益服務和建議開展企業(yè)合規(guī)，以自愿參與為前提，前者主要針對自然人，后者則針對市場主體。

二、不起訴案件適用非刑罰措施存在的主要問題

（一）立法規(guī)定較為粗疏，尚無統(tǒng)一適用規(guī)范

刑法第37條和刑事訴訟法第177條第3款對非刑罰措施的適用程序、范圍以及條件等方面未進行明確規(guī)定，當前對于非刑罰措施具體適用的指導意見，散見于針對某些具體案件類型的司法解釋中，缺乏體系化的非刑罰措施適用規(guī)范。如最高檢、公安部2022年12月22日印發(fā)的《關于依法妥善辦理輕傷害案件的指導意見》，在第18條中對落實不起訴后的非刑罰責任進行明確規(guī)定，檢察機關對于適用酌定不起訴的輕傷害案件，可以結合案件的具體情況，對被不起訴人適用訓誡或者責令具結悔過、賠禮道歉、賠償損失等非刑罰措施；對于不起訴前先行刑事拘留、逮捕的，或者刑事和解中的民事賠償責任得到實質履行的，一般不再提出行政拘留的檢察意見。

2021年10月，最高檢制發(fā)了《關于推進行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的規(guī)定》，旨在解決當前“以罰代刑”“不刑不罰”等現(xiàn)象，推進輕罪治理體系的構建。在最高檢的宏觀指導下，各地檢察機關立足地域特點，結合法律、司法解釋以及刑事司法政策的相關規(guī)定，陸續(xù)出臺本地區(qū)不起訴案件適用非刑罰措施工作指引，強化行刑銜接，規(guī)范不起訴案件中非刑罰措施的司法適用。例如，甘肅省張掖市人民檢察院出臺《不起訴案件適用非刑罰性處置措施工作指引（試行）》［4］，明確對擬作酌定不起訴的案件，非刑罰措施應當“應用盡用”，不適用的需要說明理由；在需要對被不起訴人給予行政處罰、政務處分或其他處分，以及沒收違法所得的案件中，應在規(guī)定期限內制發(fā)檢察意見書，送達主管部門；另外，還積極探索建立“不起訴+社會公益服務”制度，以及賠償保證金制度。又如，重慶市人民檢察院出臺《重慶市人民檢察院不起訴案件適用非刑罰措施工作指引》和《重慶市人民檢察院不起訴案件刑事司法與行政執(zhí)法銜接工作指引》，細化不起訴案件非刑罰措施操作規(guī)程，完善刑事行政兩法銜接。

（二）非刑罰措施在司法實踐中存在不規(guī)范現(xiàn)象

第一，在承諾型非刑罰措施的適用中，賦予非刑罰措施一定懲戒內容。例如，通過制發(fā)“公益服務令”“社會服務令”等法律文書，要求擬不起訴的犯罪嫌疑人強制性參與社會公益服務，從而考察其服務質效，決定不起訴是否適用。類似做法實質上違反了承諾型非刑罰措施適用的自愿性前提，越權賦予其一定的懲戒內容，可能導致非刑罰措施在適用中面臨“于法無據(jù)”的窘境，犯罪嫌疑人亦可能為達到不起訴的條件而被迫參加社會公益服務，不能從根本上降低再犯罪的風險，無法真正實現(xiàn)非刑罰措施適用的犯罪預防目的。之所以將社會公益服務納入承諾型非刑罰措施的范圍，目的在于通過建議、引導擬不起訴的犯罪嫌疑人承擔一定社會責任，從而使其深刻認識到自身行為的危害，真正認罪悔罪、改過自新，實現(xiàn)“治罪”與“治理”的耦合。第二，未在非刑罰措施的適用中運用比例原則，導致重復處罰。例如，在一些侵財類犯罪案件中，被不起訴人已經(jīng)與被害人達成刑事和解協(xié)議，且民事賠償責任已經(jīng)得到實質履行，但檢察機關在宣布不起訴決定的同時，又責令被不起訴人賠償損失。重復處罰，有激化矛盾、消解非刑罰措施功能和效果的可能。第三，對非刑罰措施做片面解讀，機械司法。例如，將訓誡、具結悔過機械地理解為一般性法治教育，只要求被不起訴人在訓誡書、具結悔過書上簽字即可，忽視司法教育應有的“儀式性”程序；又如，將賠償損失、行政處罰理解為一般意義上民事責任、行政責任，“一宣了之”“一送了之”，未予跟進監(jiān)督。從長遠來看，這種機械司法的現(xiàn)象有礙輕罪治理體系的構建。

（三）非刑罰措施適用存在局限，效果發(fā)揮不充分

其一，就處罰措施而言，現(xiàn)有非刑罰措施缺乏周備性。因立法僅規(guī)定訓誡、具結悔過、賠償損失等非刑罰措施，對于案件中出現(xiàn)的特殊情況可能無法有效應對。如遺棄未成年人案件，對擬不起訴犯罪嫌疑人可以進行訓誡、具結悔過、賠禮道歉等非刑罰措施，但從兒童利益最大化原則角度出發(fā)，需要形成對擬不起訴犯罪嫌疑人長期切實履行撫養(yǎng)義務的監(jiān)督評估機制，而現(xiàn)有非刑罰措施無法兼顧該實際需求，也難以防范再犯罪的風險。其二，就適用對象而言，非刑罰措施只適用于酌定不起訴案件。被不起訴人需要滿足犯罪情節(jié)輕微，依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰的規(guī)定，對于一些罪行不輕微，但采用社會公益服務、恢復性司法修復等措施可以修復受損法益和社會關系的案件，適用非刑罰措施則存在制度障礙。其三，就個性化適用而言，非刑罰措施缺乏考驗期的規(guī)定。因檢察機關必須在法定審查起訴期限內作出不起訴決定，而被不起訴人履行預防性抑或修復性非刑罰措施賦予的義務往往需要較長時間，考驗期限的闕如，導致無法對被不起訴人是否最終全部履行義務進行跟進監(jiān)督，非刑罰措施的應然功能和效果發(fā)揮不充分。

三、不起訴案件適用非刑罰措施的完善對策

（一）法律解釋維度：完善非刑罰措施體系的闡釋

在輕罪治理的背景下，通過法律解釋方法對非刑罰措施體系進行系統(tǒng)闡釋，可以彌補立法闕如產(chǎn)生的適用障礙。對非刑罰措施體系的理解和解釋，必須限定在法律規(guī)則的內涵之中。具體而言，應結合法律解釋的方法予以適用。

1.通過文意解釋理解非刑罰措施的適用范圍、適用條件以及程序。根據(jù)刑法第37條和刑事訴訟法第177條的規(guī)定，非刑罰措施包含了不需要判處刑罰或者免除刑罰、適用于酌定不起訴案件兩個維度，二者相互依托、同時適用。其中“不需要判處刑罰”“免除處罰”應作狹義解釋，將此類處罰限定在檢察機關的自由裁量權范圍內，即檢察機關可以行使起訴裁量權對涉及的刑事案件進行審前分流。在適用條件上，應當認識到并非所有的酌定不起訴案件都可以適用非刑罰措施，需對具體案件事實情節(jié)、犯罪預防、社會公益恢復、再犯罪可能性等進行實質審查，確有必要處罰的方可適用。在適用程序上，應當形成具有“儀式感”的非刑罰措施適用程序，提升犯罪預防的效果。可通過檢察公開聽證、建立不起訴宣布與書面訓誡相結合的機制等方式，保證適用程序的規(guī)范、嚴格。應規(guī)范線索移送、檢察意見制作程序，在不起訴宣布后的一定期限內移送有關主管機關。

2.通過目的解釋的方法規(guī)范承諾型非刑罰措施的適用。刑法對非刑罰措施作出規(guī)定有其特定的立法目的，在司法適用時應采取目的解釋的方法解釋相關規(guī)定。立法用專門條文對非刑罰措施作出規(guī)定，但并未排斥在不起訴案件中適用社會服務、企業(yè)合規(guī)等承諾型非刑罰措施，顯示立法者對于犯罪預防的重視，以及對被不起訴人真誠悔過、回歸社會價值導向的偏重。檢察機關根據(jù)案件具體情況，可以建議擬不起訴犯罪嫌疑人參與社會公共服務，建議涉案企業(yè)進行企業(yè)合規(guī)建設，但應以主動承諾、自愿參與為前提，不得違反法律強制性規(guī)定越權賦予其一定的懲戒性內容，并符合非刑罰措施的立法目的，最后再根據(jù)犯罪嫌疑人履行社會公益服務情況、涉案企業(yè)合規(guī)評估結果，決定是否作出不起訴。

3.通過體系解釋的方法保障非刑罰措施的規(guī)范適用。法律規(guī)定的六種非刑罰措施，即訓誡、責令具結悔過、責令賠禮道歉、責令賠償損失、建議行政處罰、建議行政處分，與司法實踐中逐步探索的建議黨紀處分、政務處分，以及社會公益服務、建議開展企業(yè)合規(guī)等承諾型非刑罰措施，共同構成了非刑罰措施的內容。從規(guī)范行刑銜接的角度出發(fā)，在法律規(guī)則之下通過對非刑罰措施進行體系解釋，實現(xiàn)非刑罰措施引入不起訴案件處理的目的，完成非刑罰措施司法適用的規(guī)范性表達。在明確被不起訴人有罪、但可以酌定不起訴的前提下，基于預防犯罪、打擊犯罪的雙重目的，合理選擇決定型、建議型以及承諾型非刑罰措施的適用。由于訓誡、責令具結悔過這兩種非刑罰措施本身具有法治教育屬性，本質上是被不起訴人承擔刑事責任的具體方式，二者在不起訴案件適用非刑罰措施時，可單獨適用，也可擇其一與其他類型的非刑罰措施并用?；诒壤瓌t的考量，責令賠償損失與建議行政處罰、建議行政處分等三種非刑罰措施，應當充分評估適用的必要性。

（二）功能主義維度：發(fā)揮偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機制的實效

基于不起訴案件中非刑罰措施適用功能上的差異，為保障非刑罰措施適用的效果，檢察機關在行使起訴裁量權時，應重視推動形成共治的犯罪治理現(xiàn)代化格局。對標非刑罰措施的懲治與預防犯罪、教育矯正功能，探索共治機制應著力于行刑銜接方面。當前需要特別重視發(fā)揮偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機制的實效，檢察機關與偵查機關形成偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機制，有助于協(xié)同構建以證據(jù)為中心的刑事指控體系，全面提升刑事案件辦理質效。應充分利用現(xiàn)有的偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機制，積極推進行政處罰和刑事處罰的緊密銜接，發(fā)揮機制的應然作用。在需要向偵查機關提出給予被不起訴人行政處罰、沒收違法所得意見的不起訴案件中，需在不起訴決定作出之日起的規(guī)定期限內提出檢察意見，連同不起訴決定書一并移送偵查機關，并要求偵查機關自收到檢察意見書之日起的規(guī)定期限內將處理結果、辦理情況作出書面回復。在此基礎上，檢察機關可吸收偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機制的有益經(jīng)驗，打造犯罪治理現(xiàn)代化的共治方略，就地區(qū)常見的輕罪案件與有關行政部門形成協(xié)作文件，實現(xiàn)非刑罰措施在刑法規(guī)范內運行，形成犯罪治理的合力。

（三）恢復性司法維度：探索“非刑罰處罰措施+社會幫扶”機制

在判處管制、緩刑的刑事案件中，社區(qū)矯正制度的運行在犯罪矯治、促進被矯治對象復歸社會等方面起到積極作用，實現(xiàn)了矯正、教育和再社會化目標，達到抑制和預防犯罪的目的，體現(xiàn)了行刑社會化和恢復性司法理念的內在價值。參考社區(qū)矯正實施過程中的機制和做法，可探索“非刑罰處罰措施+社會幫扶”機制，在不起訴案件適用非刑罰措施的過程中，運用社會幫扶機制。通過與街道社區(qū)、公益組織、社會團體等組織進行會商，簽訂社會幫扶文件，幫助被不起訴人真誠認罪悔罪、積極改過自新，提升自身勞動技能和文化素養(yǎng)。在此基礎上，激活不起訴以及非刑罰措施的內在功能，實現(xiàn)非刑罰措施在刑法規(guī)范內運行，達到非刑罰措施適用的政治效果、社會效果和法律效果的統(tǒng)一，以檢察工作現(xiàn)代化更好服務中國式現(xiàn)代化。

*重慶市北碚區(qū)人民檢察院檢察委員會委員、研究室主任、四級高級檢察官［400700］

**重慶市北碚區(qū)人民檢察院三級檢察官助理［400700］

［1］ 陳興良：《輕罪治理的理論思考》，《中國刑事法雜志》2023年第3期。

［2］ 該院所在省市從2023年開始在不起訴案件中適用非刑罰措施。

［3］ 參見南茂林、趙元桂、寇海華：《如何做好不起訴案件“后半篇文章” 甘肅張掖：出臺不起訴案件適用非刑罰性處置措施工作指引》，《檢察日報》2023年4月24日。