洪驥 趙汝慧

摘要：近年來，“以公開為原則，不公開為例外”成為政府信息公開工作的發(fā)展趨勢(shì)，《政府信息公開條例》中對(duì)“三需要”標(biāo)準(zhǔn)的撤銷即是其表現(xiàn)之一。作為在立法之初被賦予“彌補(bǔ)主動(dòng)公開不足”與“預(yù)防申請(qǐng)公開風(fēng)險(xiǎn)”預(yù)期功效的條款，“三需要”制度因其與維護(hù)公民知情權(quán)之間的矛盾而極具爭(zhēng)議性，學(xué)界對(duì)于其存廢主要存在支持說、反對(duì)說、折衷說、法解釋學(xué)說四種觀點(diǎn)。以保障公民知情權(quán)為基本導(dǎo)向，新《條例》撤銷“三需要”標(biāo)準(zhǔn)的必然性和必要性基于信息公開的公法依據(jù)、舊法的現(xiàn)實(shí)障礙、新法的正向效應(yīng)三個(gè)維度。政府信息公開的進(jìn)一步落實(shí)，需從當(dāng)前的立法缺口、發(fā)展趨勢(shì)及規(guī)范缺陷三個(gè)層次入手，強(qiáng)調(diào)知情權(quán)的獨(dú)立地位，廓清信息公開救濟(jì)途徑的適用范圍，以期政府信息公開沿法治軌道有序發(fā)展。

關(guān)鍵詞：政府信息公開；知情權(quán)；公法原理；民主政治；申請(qǐng)權(quán)濫用

中圖分類號(hào)：D9? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? 文章編號(hào)：1009-3605（2024）01-0019-10

一、引言

《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》歷經(jīng)11年制度實(shí)踐后于2019年迎來修訂。無論是要求“擴(kuò)大主動(dòng)公開的廣度和深度”，抑或“規(guī)范依申請(qǐng)公開的程序規(guī)定”，都彰顯出本次修法“以公開為原則，不公開為例外”的指導(dǎo)原則以及決策者對(duì)于解決“政府信息公開實(shí)效不彰”問題之決心。新《條例》撤銷了原條例第十三條中爭(zhēng)議頗多的“三需要”（根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要）標(biāo)準(zhǔn)，這也意味著公民、法人和其他組織在申請(qǐng)政府信息公開時(shí)，擺脫了前置條件之困，無需單獨(dú)證明自己申請(qǐng)政府信息公開的目的與“三需要”相關(guān)。但在“三需要”制度甫建之初，其本意既為彌補(bǔ)主動(dòng)公開的不足，更為預(yù)防申請(qǐng)人獲取信息權(quán)的濫用，如行政相對(duì)人發(fā)起大量細(xì)碎的信息公開申請(qǐng)，以此作為向行政機(jī)關(guān)施壓的手段，從而變相實(shí)現(xiàn)其他權(quán)利的救濟(jì)。但是，為抑制特殊濫訴現(xiàn)象而針對(duì)全體申請(qǐng)人加以條件限制，是否與《條例》制定當(dāng)初的立法目的南轅北轍了呢？在行政機(jī)關(guān)預(yù)防法律風(fēng)險(xiǎn)與陽光透明政府構(gòu)建之間的矛盾不斷加劇之時(shí)，2019年修訂的《條例》撤銷原條例第十三條“自身特殊需要”的標(biāo)準(zhǔn)，折射出立法者對(duì)于政府信息公開領(lǐng)域價(jià)值理念的重新調(diào)整[1]，構(gòu)建信息透明政府、維護(hù)公民知情權(quán)的立法導(dǎo)向無疑占據(jù)了主導(dǎo)地位。

如今，距離《條例》修改已近5年，也確實(shí)到了一個(gè)階段性總結(jié)的歷史關(guān)口。其間，學(xué)界產(chǎn)生了一些高質(zhì)量的理論研究成果，但關(guān)于原《條例》第十三條的動(dòng)因考量及對(duì)日后相關(guān)規(guī)范調(diào)整的啟示卻鮮有涉及，當(dāng)前研究多從支持或反對(duì)層面對(duì)于原條例第十三條作出文本型評(píng)述。根據(jù)立法變遷現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，理論應(yīng)當(dāng)從如下問題作出進(jìn)一步回答：原《條例》“三需要”標(biāo)準(zhǔn)的撤銷反映出立法者哪些層面的價(jià)值考量？這種變化是否具備公法理論根基與現(xiàn)實(shí)依據(jù)？立法層面因應(yīng)信息公開變革要做出哪些應(yīng)對(duì)之策？如何在政府信息公開的趨勢(shì)之下保持預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)與擴(kuò)大權(quán)利的平衡？條款的撤銷給了日后政府信息公開工作哪些啟示？因此，本文擬深入解讀“三需要”條款撤銷背后的理論因應(yīng)，詳盡分析關(guān)于彼時(shí)立法變動(dòng)后的發(fā)展態(tài)勢(shì)，在此基礎(chǔ)上探尋“三需要”條款撤銷之后我國(guó)政府信息公開的重構(gòu)路徑。

二、“三需要”條款之學(xué)理爭(zhēng)議與分歧癥結(jié)

探討“三需要”條款爭(zhēng)議之根源，應(yīng)放置于我國(guó)政府信息公開領(lǐng)域的法律規(guī)范演變之背景下。目前，國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》（2007年發(fā)布、2008年實(shí)施、2019年修訂）是我國(guó)政府信息公開領(lǐng)域最高級(jí)別的法規(guī)。該法規(guī)最初的立法目的是“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政，充分發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用，制定本條例?！狈ㄒ?guī)中所稱“政府信息”，是指“行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息?！痹瓧l例第二章第九條規(guī)定了信息公開的范圍，主要包括：（1）涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；（2）需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的；（3）反映本行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的；（4）其他依照法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的。有關(guān)行政機(jī)關(guān)需要“被動(dòng)”公開的事項(xiàng)（即依申請(qǐng)公開事項(xiàng)），原條例第十三條作出如下規(guī)定：“除本條例第九條、第十條、第十一條、第十二條規(guī)定的行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國(guó)務(wù)院部門、地方各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上地方人民政府部門申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息?！倍鴮?duì)于行政機(jī)關(guān)不予公開的政府信息，原條例第十四條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息。但是，經(jīng)權(quán)利人同意公開或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開可能對(duì)公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息，可以予以公開?！?/p>

在這里需要特別指出的是原條例第十三條的有關(guān)內(nèi)容。該條所設(shè)置的針對(duì)申請(qǐng)政府信息公開的主體資格之限制條件為“自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”（簡(jiǎn)稱“三需要”），學(xué)界對(duì)其存廢頗有爭(zhēng)議，總體上可以分為支持說、反對(duì)說、折衷說、法解釋學(xué)說四種觀點(diǎn)。譬如，對(duì)“三需要”持支持意見的學(xué)者認(rèn)為，“‘三需要的意義僅體現(xiàn)在舉證責(zé)任，而且僅在過度申請(qǐng)、涉嫌濫用申請(qǐng)權(quán)時(shí)才顯現(xiàn)。……這種限制的妥當(dāng)性只與申請(qǐng)公開的信息數(shù)量有關(guān)，并通過說明理由的程序來實(shí)現(xiàn)。申請(qǐng)人申請(qǐng)的信息數(shù)量愈大，意味著占用的公共資源愈多，就負(fù)有更多的說明理由義務(wù)。如果申請(qǐng)人給出的理由不足以說服行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)可以引用上述第十三條規(guī)定予以拒絕。”[2]又如，持反對(duì)意見的學(xué)者認(rèn)為，條例首要的立法目的是“保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息”（條例第一條），而其他立法目的，即“充分發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用”，僅僅是首要立法目的實(shí)現(xiàn)之后的必然結(jié)果；而且知情權(quán)也應(yīng)當(dāng)是無需依附于其他任何權(quán)利的一項(xiàng)重要權(quán)利，它的具體實(shí)現(xiàn)便寄托在依申請(qǐng)公開政府信息的制度實(shí)踐中，條例第十三條對(duì)于申請(qǐng)人的資格限制（“三需要”）有悖于透明政府、法治政府的根本理念和精神，應(yīng)當(dāng)予以廢除。[3]還有學(xué)者在承認(rèn)該條款在補(bǔ)充政府主動(dòng)公開不足與預(yù)防政府信息獲取權(quán)濫用等方面所起到的“積極作用”的前提下，提出了“兩階段”的折衷論（“暫時(shí)保留論”），即第一階段要認(rèn)清中國(guó)的法治狀況與現(xiàn)實(shí)，無論修例抑或立法，都應(yīng)該暫時(shí)保留該條款中的“三需要”限制；第二階段隨著中國(guó)法治的發(fā)展，則可適時(shí)廢除“三需要”限制，使得政府信息“不公開”只服從于“兩秘密一隱私”原則（即國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私）。[4]18還有學(xué)者跳出單純立法論層面支持與反對(duì)的窠臼，從法解釋學(xué)的角度剖析該條款，進(jìn)而指出，“就一般意義而言，當(dāng)申請(qǐng)人自身‘生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要可解釋到最大化時(shí)，條例中信息公開的申請(qǐng)人，可以是任何人。因?yàn)槊總€(gè)人都有選擇職業(yè)、生活方式和從事科學(xué)研究的自由，在法律上無法將生產(chǎn)、生活、科研從特定的社會(huì)成員所享有的自由中予以排除?！盵5]

三、撤銷“三需要”標(biāo)準(zhǔn)的理論因應(yīng)

（一）政府信息公開的公法依據(jù)

對(duì)于政府信息公開這一命題，其實(shí)追本溯源，可以歸結(jié)到作為憲法核心權(quán)利之一的言論自由。我們知道，言論自由又稱“表達(dá)自由”，人們只有將藏在自己內(nèi)心深處的思想和信仰朝外部表達(dá)出來并順利傳達(dá)給他者方能發(fā)揮社會(huì)功效。從這個(gè)意義上說，表達(dá)自由是一項(xiàng)尤為重要的權(quán)利。支配表達(dá)自由的價(jià)值有二。其一，個(gè)人通過言論活動(dòng)發(fā)展自己的人格——這樣一種個(gè)人性質(zhì)的價(jià)值（自我實(shí)現(xiàn)的價(jià)值）；其二，公民通過言論活動(dòng)參與政治活動(dòng)的意志決定——這樣一種助益民主政治的社會(huì)性質(zhì)的價(jià)值（自我統(tǒng)治的價(jià)值）。表達(dá)自由對(duì)于個(gè)人的人格成長(zhǎng)而言是十分重要的權(quán)利，特別是在促成公民自主參與政治活動(dòng)這一層面實(shí)屬不可或缺的基礎(chǔ)性權(quán)利。表達(dá)自由是一種發(fā)表并傳播思想、信息的自由。正因?yàn)楸磉_(dá)自由是一種交流信息的自由，本來是以“受眾（接收方）”的存在為前提條件，保障知情權(quán)的意思也都包含其中的。在19世紀(jì)的市民社會(huì)，受眾（接收方）的自由沒能成為問題的焦點(diǎn)。然而，進(jìn)入20世紀(jì)后，具有巨大影響力的大眾傳媒開始成熟，從大眾傳媒一側(cè)單方面地輸出大量信息，于是便導(dǎo)致了信息“傳送方”之大眾傳媒與信息“接收方”之普通公民的顯著分離。而且，信息在社會(huì)生活中所具有的意義產(chǎn)生飛躍性變化。于是，就有必要站在普通公民的角度去重新構(gòu)建表達(dá)自由，為了保障表達(dá)的“接收方”的自由（聽的自由、讀的自由、看的自由），應(yīng)該將表達(dá)自由理解成“知情權(quán)”。漸漸地，表達(dá)自由就演變成像《世界人權(quán)宣言》第19條所描述的那樣，被解釋成“持有主張而不受干涉的自由”和“通過任何媒介和不論國(guó)界尋求、接受和傳遞消息和思想的自由”。知情權(quán)屬于“免于國(guó)家干涉的自由”這樣一種傳統(tǒng)意義上的自由權(quán)，不止于此，它還同時(shí)演繹著參政權(quán)（參與國(guó)家政治的自由）的功能。因?yàn)閭€(gè)人只有了解到多種多樣的事實(shí)和意見，方能有效地參與到政治活動(dòng)當(dāng)中。更進(jìn)一步說，知情權(quán)也是一種可以積極地要求政府公開信息的權(quán)利。從這個(gè)意義上說，知情權(quán)也同時(shí)具備了尋求國(guó)家政策的國(guó)務(wù)請(qǐng)求權(quán)乃至社會(huì)權(quán)利（依賴國(guó)家保障的自由），但如果想讓它成為一項(xiàng)具體可操作的請(qǐng)求權(quán)，則必須制定政府信息公開法。

雖然我國(guó)當(dāng)前有關(guān)政府信息公開的專門性規(guī)范僅限于《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》，其效力層級(jí)并未上升至法律，但無法否認(rèn)公民對(duì)于政府信息享有知情權(quán)。首先，從我國(guó)憲法的邏輯而言，政府信息公開制度對(duì)標(biāo)憲法中的參與民主而非代議民主原則，具備獨(dú)特的民主理性價(jià)值。在實(shí)踐中，知情權(quán)是公民主動(dòng)參與管理國(guó)家、社會(huì)事務(wù)之前提，政府信息公開作為保障公民知情權(quán)的各類渠道中規(guī)范性、普及性較強(qiáng)的制度設(shè)計(jì)，在廣大公民生活中起著不可或缺的作用。換言之，公民對(duì)于政府信息的知情權(quán)具備堅(jiān)實(shí)且明確的憲法基礎(chǔ)，具備正當(dāng)性。其次，從《條例》的規(guī)范理性而言，即便2007年《條例》并未將“促進(jìn)社會(huì)主義民主政治”納入立法的價(jià)值目標(biāo)，但依舊無法否認(rèn)民主政治建設(shè)是貫穿于政府信息公開體系的主線[6]。換言之，知情權(quán)作為民主政治的代表性權(quán)利，始終以“隱藏條款”的形式助力《條例》的實(shí)踐。在信息公開領(lǐng)域，知情權(quán)的價(jià)值不僅限于政府作為信息“傳送方”對(duì)于“接收方”予以公開，更在于“接收方”在獲取信息之后對(duì)于信息進(jìn)行再次表達(dá)、參與等多種方式的利用，這在本質(zhì)上既體現(xiàn)了對(duì)于民主政治的理念追求，更與《條例》立法目的之“為廣大人民群眾生產(chǎn)、生活服務(wù)”相契合。因此，作為“集體性、概括性權(quán)利”的公民知情權(quán)[7]，理應(yīng)成為政府信息公開領(lǐng)域中獨(dú)立的權(quán)利客體，而不受諸多限制性條件所困。原《條例》并未將世界各國(guó)所采取的“以公開為原則，不公開為例外”這一通用性原則作為指導(dǎo)思想，反而將“有限公開”原則匿于規(guī)范文本之下，其中第十三條對(duì)于信息公開申請(qǐng)人的資格限制條款便是集中體現(xiàn)。但經(jīng)過2019年修訂后，《條例》在原第五條堅(jiān)持“遵循公正、公平、便民的原則”之基礎(chǔ)上，又增加了“堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外”的原則，這就在指導(dǎo)思想上與國(guó)際通行做法接軌。由此一來，原《條例》中作為“有限公開”原則之表征的“三需要”標(biāo)準(zhǔn)自然也就失去了存續(xù)下去的理由，被撤銷實(shí)屬公法理論層面上的必然結(jié)果。

（二）“三需要”條款實(shí)施的現(xiàn)實(shí)窠臼

在公法視域下論證“公民對(duì)于政府信息公開的知情權(quán)無需添加特殊條件限制”之外，“三需要”條款自身在實(shí)踐中存在的諸多問題也是其被撤銷的重要原因，筆者將從“三需要”條款的文義解釋、功能局限、邏輯陷阱三個(gè)維度來論述。

首先，就文義解釋的層面而言，“三需要”明顯與法律規(guī)范的明確性要求相悖。立法活動(dòng)作為各項(xiàng)權(quán)力、利益、資源調(diào)配的重要方式，理應(yīng)對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本結(jié)構(gòu)作出具備明確性、可預(yù)期性的合理安排。[8]換言之，法律規(guī)范文本需盡可能減少不確定的因素，在保持恰當(dāng)彈性空間的前提下?lián)碛羞m用預(yù)期性。但“三需要”條款中的“生產(chǎn)、生活、科研”在語義上模糊，屬于通俗意義上的概括性名詞，并非法律專用詞匯，因而不存在通過法律文義解釋的方法加以明確的可能。這種模糊性說辭存在下列不足：第一，容易助力行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的濫用，至于申請(qǐng)人之理由是否能納入原《條例》“三需要”的范疇，行政機(jī)關(guān)往往只能在個(gè)案中加以主觀性判斷，這也導(dǎo)致相似案件存在處理結(jié)果相異的可能性，既難以樹立行政機(jī)關(guān)的權(quán)威，更無法保障公民知情權(quán)的順利實(shí)現(xiàn)。例如，行政機(jī)關(guān)可能會(huì)依據(jù)公民申請(qǐng)公開之信息對(duì)自身的影響來進(jìn)行選擇性限縮或拓展“三需要”的范圍，如果該申請(qǐng)信息的公開可能會(huì)對(duì)政府形象造成負(fù)面影響，行政機(jī)關(guān)可能盡力縮小“三需要”的外延，以此來對(duì)抗該信息的公開。[9]第二，語義的模糊性導(dǎo)致“三需要”在立法之初設(shè)想的功能在實(shí)際應(yīng)用層面出現(xiàn)異化，即該條款存在適用誤區(qū)?！叭枰睂?shí)際上并非用來限制申請(qǐng)人的資格[10]，理由在于原《條例》第二十條第2款對(duì)于申請(qǐng)政府信息公開所提交內(nèi)容要求與“三需要”并不相關(guān)。亦如前文所論，以法解釋學(xué)角度剖析該條款的學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)申請(qǐng)人“特殊需要”解釋到最大化時(shí)，申請(qǐng)人可以成為任何人。因此，行政機(jī)關(guān)更不得任意限縮解釋，以“三需要”為由拒絕申請(qǐng)人的公開要求。綜上所述，文義解釋無法解決申請(qǐng)權(quán)濫用問題的復(fù)雜性，反而容易導(dǎo)致其他問題，“三需要”條款在該層面不具備可操作性。

其次，從功能局限的層面而言，“三需要”并未達(dá)到立法預(yù)期。一是在規(guī)制不當(dāng)申請(qǐng)方面的功效有限，反而有相反效果，更會(huì)徒增正常申請(qǐng)人證明責(zé)任的成本；二是在其功效有限之前提下，實(shí)踐中，申請(qǐng)人多付諸于政府信息公開訴訟解決，這種權(quán)宜之計(jì)給人民法院帶來較重的負(fù)擔(dān)。當(dāng)模糊文義的解釋權(quán)掌握在行政機(jī)關(guān)手中時(shí)，就注定導(dǎo)致“三需要”條款無法發(fā)揮預(yù)防申請(qǐng)權(quán)濫用的功能。出于自我保護(hù)的需要，行政機(jī)關(guān)在接到信息公開申請(qǐng)時(shí)會(huì)進(jìn)行篩選，可能將對(duì)自己產(chǎn)生不利影響卻對(duì)申請(qǐng)人尤為關(guān)鍵的信息排除在外，而這種情形下行政機(jī)關(guān)拒絕公開的借口極有可能是解釋彈性較大的“三需要”標(biāo)準(zhǔn)，即申請(qǐng)人資格與“三需要”條件不符。即便行政機(jī)關(guān)為維護(hù)穩(wěn)定選擇同意公開，其內(nèi)容也可能是與申請(qǐng)人核心利益關(guān)聯(lián)性較小的其他信息。這會(huì)倒逼部分行政相對(duì)人以信息公開為靶向，采取多種救濟(jì)途徑以實(shí)現(xiàn)自身權(quán)益，導(dǎo)致糾紛流入司法階段。其結(jié)果是既無益于提高糾紛解決的效率，也不利于規(guī)制濫用信息公開申請(qǐng)權(quán)的現(xiàn)象。而對(duì)于正常的申請(qǐng)人而言，設(shè)置申請(qǐng)門檻使其舉證步驟更為繁瑣，增加負(fù)擔(dān)。筆者認(rèn)為，上述情形發(fā)生的根源在于行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人存在天然的地位懸殊，申請(qǐng)人無法得知行政機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)于其所申請(qǐng)公開信息的保存途徑與手段，作為外部救濟(jì)途徑的司法機(jī)關(guān)也難以完全確認(rèn)行政機(jī)關(guān)的公開是否妥當(dāng)。在此基礎(chǔ)上設(shè)置信息公開申請(qǐng)的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于保障申請(qǐng)人的知情權(quán)是極大的障礙。

再次，從邏輯層面而言，即便“三需要”制度的存在對(duì)于規(guī)制濫用申請(qǐng)現(xiàn)象有所裨益，但不當(dāng)使用申請(qǐng)權(quán)的公民畢竟是少數(shù)，如果為規(guī)制少數(shù)群體的不良行為而限制多數(shù)公民的正當(dāng)申請(qǐng)權(quán)，是否與行政法學(xué)中的比例原則相悖？換言之，不得因?yàn)橐?guī)制極個(gè)別的特殊現(xiàn)象而將標(biāo)準(zhǔn)適用于全體公民，應(yīng)當(dāng)具體問題具體分析。從憲法視域來講，比例原則是對(duì)于限縮公民權(quán)利的國(guó)家權(quán)力的限制，從行政法視域來講，比例原則以實(shí)現(xiàn)公眾利益與私人利益的均衡為適用目標(biāo)[11]，這種標(biāo)準(zhǔn)既是對(duì)于常態(tài)下行政權(quán)力行使的原則性要求，也是行政機(jī)關(guān)在制定相關(guān)規(guī)范時(shí)應(yīng)該遵循的指導(dǎo)方針。在政府信息公開領(lǐng)域，個(gè)別申請(qǐng)人濫用申請(qǐng)權(quán)利的現(xiàn)象并非我國(guó)獨(dú)有，例如在日本，這種情況被稱為政府信息公開制度的“伴生性行為”[12]。前文業(yè)已論述，“三需要”條款支持論認(rèn)為，該條款僅在申請(qǐng)人申請(qǐng)信息數(shù)量龐大、占用公共資源較多時(shí)才發(fā)揮作用，行政機(jī)關(guān)可引用該條文對(duì)于不合理的申請(qǐng)現(xiàn)象予以拒絕。但2019年新《條例》已于第三十五條規(guī)定了政府信息公開申請(qǐng)數(shù)量超過明顯合理范圍的處理辦法，即：申請(qǐng)人申請(qǐng)公開政府信息的數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍，行政機(jī)關(guān)可以要求申請(qǐng)人說明理由。行政機(jī)關(guān)認(rèn)為申請(qǐng)理由不合理的，告知申請(qǐng)人不予處理；行政機(jī)關(guān)認(rèn)為申請(qǐng)理由合理，但是無法在本條例第三十三條規(guī)定的期限內(nèi)答復(fù)申請(qǐng)人的，可以確定延遲答復(fù)的合理期限并告知申請(qǐng)人。這也從側(cè)面印證，針對(duì)不當(dāng)?shù)男畔⒐_申請(qǐng)（亦有學(xué)者稱之為“糾纏申請(qǐng)”[13]），新《條例》設(shè)置了針對(duì)性的條款予以規(guī)制，意在發(fā)揮預(yù)防信息公開之法律風(fēng)險(xiǎn)，促使特殊情況盡快得到處理、解決。既然已有特別措施，那設(shè)置針對(duì)全部申請(qǐng)人的“三需要”的標(biāo)準(zhǔn)就更加沒有存在的必要了。

（三）“三需要”條款撤銷的正向效應(yīng)

在構(gòu)建陽光透明政府的趨勢(shì)下，2019年《條例》借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，首度將世界通用原則“以公開為常態(tài)，不公開為例外”納入規(guī)范文本內(nèi)，這也意味著我國(guó)的政府信息公開理論上不應(yīng)當(dāng)對(duì)于申請(qǐng)人有所限制，不應(yīng)當(dāng)要求申請(qǐng)人與其申請(qǐng)公開的信息有利害關(guān)系?！叭枰睏l款的撤銷是對(duì)這一修法指導(dǎo)思想的回應(yīng)。修法對(duì)“政府信息公開”重新定位的同時(shí)，也起到了正本清源的作用，在保障公民基本權(quán)利的同時(shí)強(qiáng)化民主監(jiān)督，更體現(xiàn)了自然正義理論的邏輯要求。

“三需要”標(biāo)準(zhǔn)的撤銷徹底消除了公民申請(qǐng)獲取政府信息必須附帶的特殊利益條件，成為我國(guó)民主政治發(fā)展的一個(gè)重要里程碑。申請(qǐng)資格的放寬，公民申請(qǐng)政府信息公開的門檻降低，依申請(qǐng)進(jìn)行政府信息公開的數(shù)量也會(huì)隨之增多。于公民自身而言，其申請(qǐng)政府信息公開的目的往往是出于實(shí)現(xiàn)個(gè)人的特殊利益，而非為監(jiān)督政府是否依照依法行政原則行使公共權(quán)力，但在客觀上，公民行使政治性權(quán)利會(huì)有民主監(jiān)督的功效，敦促行政機(jī)關(guān)在行權(quán)過程中謹(jǐn)言慎行，逐步完善政府信息制定的程序、步驟及保存方式，從而實(shí)現(xiàn)合法行政的制度理想。[14]這不僅僅是公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)，對(duì)于民主政治建設(shè)更是大有裨益。

在實(shí)現(xiàn)公民個(gè)人權(quán)利、發(fā)展民主政治之余，該條文的變動(dòng)使信息公開的法律規(guī)定更接近自然正義原則，更利于在政府信息公開領(lǐng)域消弭行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)之間的地位差距，從而保障社會(huì)公平正義。在原《條例》中，行政機(jī)關(guān)既擔(dān)任了經(jīng)申請(qǐng)公開信息的角色，又擁有審核申請(qǐng)人的資格。行政機(jī)關(guān)集兩種角色于一身，好比競(jìng)技賽場(chǎng)上運(yùn)動(dòng)員與裁判員身份的合一。倘若申請(qǐng)人的申請(qǐng)符合法定條件，行政機(jī)關(guān)不公開信息構(gòu)成違法。但申請(qǐng)人的申請(qǐng)是否符合法定條件，卻由行政機(jī)關(guān)來決定?？梢姡姓C(jī)關(guān)占據(jù)了主導(dǎo)地位，對(duì)行政相對(duì)人顯然不公平。英國(guó)古諺語曰：公正不僅應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)，而且應(yīng)當(dāng)以看得見的方式實(shí)現(xiàn)，更應(yīng)當(dāng)以毋庸置疑的形式實(shí)現(xiàn)?！安坏米匀尾门泄佟?，不僅是行政機(jī)關(guān)公正行使權(quán)力最低限度的要求，亦是在規(guī)范制定層面滿足自然正義的要求。[15]在政府信息公開領(lǐng)域，如果行政機(jī)關(guān)不再享有自由裁量的資格審核權(quán)，相當(dāng)于取消了其“裁判員”地位，其角色義務(wù)僅限于是否選擇公開申請(qǐng)人所需的政府信息，不再具備偏私的可能性。如此，權(quán)力與權(quán)利之間便達(dá)成了一定程度上的平衡，符合自然正義原則的基本要求，既體現(xiàn)了政府信息公開領(lǐng)域的程序正義，更表現(xiàn)出立法者積極追求實(shí)質(zhì)正義的價(jià)值觀。

四、“三需要”標(biāo)準(zhǔn)撤銷之反思與啟示

（一）彌補(bǔ)缺失：《政務(wù)公開法》的制定

“三需要”標(biāo)準(zhǔn)的撤銷，回應(yīng)了公民對(duì)于政府信息知情權(quán)的強(qiáng)烈要求。在2019年《條例》修改后不久，新冠病毒肺炎席卷全球，當(dāng)時(shí)，政府信息的及時(shí)傳達(dá)、解讀以及公民對(duì)于信息的知情權(quán)更是成為了高熱度話題。公民對(duì)相關(guān)信息的知情權(quán)表現(xiàn)出了強(qiáng)烈要求。但截至目前，我國(guó)在政府信息公開領(lǐng)域并沒有正式的法律，僅有作為行政法規(guī)的《條例》為該領(lǐng)域最高位階的規(guī)范。因此，原《條例》第十三條之變動(dòng)，更彰顯出該領(lǐng)域通過立法來保障公民知情權(quán)的迫切性，目前已有多位學(xué)者指出，制定《政務(wù)公開法》極具可期待性。[16-18]

立法的前提，須先厘清“政務(wù)公開”與“政府信息公開”之間的關(guān)聯(lián)與區(qū)別。學(xué)術(shù)界關(guān)于二者的外延界定存在爭(zhēng)議，存在等同說、包含說（政務(wù)公開包含政府信息公開、政府信息公開包含政務(wù)公開）兩種觀點(diǎn)。筆者支持包含說，并認(rèn)為政務(wù)公開包含政府信息公開。因?yàn)椋旱谝?，政?wù)公開的主體既有國(guó)家行政機(jī)關(guān)，又包括黨的決策機(jī)構(gòu)，因而就覆蓋范圍而言，政務(wù)信息公開的外延遠(yuǎn)大于政府信息公開；第二，政府信息公開以行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開、依申請(qǐng)公開兩種方式為主，而政務(wù)公開的方式趨于多元化，聽證會(huì)、論證會(huì)等形式都是政務(wù)公開的形式。但在2016年《國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)<關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見>實(shí)施細(xì)則的通知》中卻將政務(wù)公開的主體限定為行政機(jī)關(guān)，這也意味著在我國(guó)當(dāng)前的政策下，政務(wù)公開等同于政府信息公開。因而，可以先制定外延范圍較大的《政務(wù)公開法》，以政府信息公開為核心內(nèi)容，后續(xù)隨政策的變動(dòng)可以進(jìn)行修法，對(duì)于文本內(nèi)容進(jìn)一步拓展和深化。

同時(shí)，應(yīng)當(dāng)將“知情權(quán)”納入《政務(wù)公開法》的客體保障范圍。雖然我國(guó)《憲法》沒有明確規(guī)定公民享有“知情權(quán)”，但“知情權(quán)”以其他方式在《憲法》中有所體現(xiàn)。換言之，“知情權(quán)”的內(nèi)涵散見于《憲法》明確規(guī)定的其他權(quán)利中。首先，我國(guó)《憲法》規(guī)定了公民的言論自由，言論自由即表達(dá)自由，而公民在新時(shí)代獲取、接收政府信息的表達(dá)自由應(yīng)當(dāng)理解為“知情權(quán)”。其次，我國(guó)《憲法》第二條第1款規(guī)定“國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民”。政府作為行政權(quán)力的行使者，理應(yīng)將其行權(quán)的過程、方式、內(nèi)容等信息及時(shí)傳遞給權(quán)力的享有者人民。再次，《世界人權(quán)宣言》明確規(guī)定“知情權(quán)”是公民的基本權(quán)利，作為《世界人權(quán)宣言》的締約國(guó)家之一，“知情權(quán)”應(yīng)是我國(guó)《憲法》中的正當(dāng)性權(quán)利，而非附屬、派生權(quán)利?！爸闄?quán)”在一些部門法中均有涉及，例如：《中華人民共和國(guó)行政處罰法》中規(guī)定，當(dāng)事人有權(quán)被告知處罰的內(nèi)容以及陳述、申辯等權(quán)利。因此，可以參照我國(guó)其他法律的制定經(jīng)驗(yàn)，在《政務(wù)公開法》的規(guī)范條文中引入“知情權(quán)”的概念，以法律的形式來保障公民對(duì)于政府信息公開所享有的基本權(quán)利。

（二）順應(yīng)趨勢(shì)：將知情權(quán)與行政訴權(quán)掛鉤

雖然我國(guó)《憲法》及《世界人權(quán)宣言》皆規(guī)定知情權(quán)屬于公民的正當(dāng)性權(quán)利，然而，在修法之前，原《條例》并不存在明確的“知情權(quán)”表述，立法亦似乎有意回避之。因而在部分政府信息公開的行政訴訟中，原告因申請(qǐng)被拒、未能獲得信息的案件究竟涉及何種權(quán)利有待進(jìn)一步解釋。從行政訴訟的角度而言，“三需要”標(biāo)準(zhǔn)與“利害關(guān)系”相關(guān)聯(lián)，便于法院在政府信息公開案件中確定原告資格，但卻對(duì)于知情權(quán)這一公法請(qǐng)求權(quán)的訴權(quán)保障形成桎梏。換言之，公民如果以“政府拒絕公開信息侵犯自己的知情權(quán)”為由提起行政訴訟，將無法得到法律的支持。因此，“三需要”的標(biāo)準(zhǔn)限制了公民基于知情權(quán)這一公法請(qǐng)求權(quán)獲得訴權(quán)保障的可能性，無法達(dá)到《條例》以“保障公眾權(quán)益”為預(yù)期功效的立法目的。

在撤銷“三需要”標(biāo)準(zhǔn)后，新《條例》不再以個(gè)體的差異性為前提，公民不再受“特殊要求”的限制，都可向政府申請(qǐng)信息公開。這種請(qǐng)求權(quán)賦予了所有人獲取信息的權(quán)利，但又不局限于個(gè)體，因?yàn)樗瞧毡榈?、抽象的，與“實(shí)現(xiàn)公共利益”的制度目標(biāo)掛鉤，使政府信息公開相關(guān)的行政訴訟既有信息公開的意義，亦有民主政治的妙思[19]。盡管新《條例》中仍未有明朗的“知情權(quán)”概念，但“三需要”撤銷之趨勢(shì)已展現(xiàn)出“知情權(quán)”在政府信息公開領(lǐng)域立法的重要性。雖然筆者在前文提及《政務(wù)公開法》應(yīng)將“知情權(quán)”納入規(guī)范條文體系，但在該法尚未成形的前提下，如何進(jìn)一步保障公民在政府信息公開領(lǐng)域的知情權(quán)，仍應(yīng)寄希望于《條例》《行政訴訟法》等相關(guān)法律條文的修改。知情權(quán)應(yīng)當(dāng)成為政府信息公開領(lǐng)域獨(dú)立的權(quán)利保護(hù)客體，作為“集體性、概括性的權(quán)利”[7]22，政府信息公開的訴訟端應(yīng)當(dāng)作出聯(lián)動(dòng)響應(yīng)[20]，只要公民的申請(qǐng)符合《條例》規(guī)定，而政府未能及時(shí)履行信息公開的義務(wù)，公民就可以知情權(quán)為訴訟客體對(duì)政府不公開信息的行為提起訴訟。筆者認(rèn)為，原《條例》第十三條往往被行政機(jī)關(guān)在訴訟中援引為證明公民“不具備公開申請(qǐng)權(quán)”的條件，但“三需要”標(biāo)準(zhǔn)撤銷后，該條文的作用理應(yīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，新《條例》第二十七條（對(duì)應(yīng)原《條例》第十三條）可以由公民引用作為其請(qǐng)求權(quán)的條款，以此來保障自身知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

（三）避免后患：復(fù)議和訴訟預(yù)防申請(qǐng)權(quán)的濫用

盡管有學(xué)者以“三需要”具有預(yù)防信息濫用獲取權(quán)、避免浪費(fèi)公共資源為由，主張?jiān)摋l款應(yīng)暫時(shí)予以保留。[4]18但民主政治發(fā)展的趨勢(shì)不可逆，即使修法帶給現(xiàn)實(shí)社會(huì)諸多挑戰(zhàn)，但重視知情權(quán)地位的立法動(dòng)向不可走回頭路。[21]撤銷“三需要”是必然之舉，但條文規(guī)范的誕生與變革還要綜合考慮制度成本等問題。如何在保障公民對(duì)政府信息知情權(quán)的前提下避免由少數(shù)群體濫用申請(qǐng)權(quán)、浪費(fèi)行政乃至司法資源的現(xiàn)象，成為“三需要”標(biāo)準(zhǔn)撤銷后亟待解決的問題。因此，有必要從行政救濟(jì)端采取措施，對(duì)這種特殊情形作出規(guī)定。公民是否具備行政復(fù)議的申請(qǐng)人資格或行政訴訟的原告資格，皆有“利害關(guān)系”作為一把嚴(yán)格的標(biāo)尺進(jìn)行衡量。在政府信息公開案件中，一般認(rèn)為，只要公民向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)公開政府信息，即成為行政關(guān)系中的行政相對(duì)人，進(jìn)而就與行政機(jī)關(guān)公開信息與否的行為產(chǎn)生利害關(guān)系，可以作為申請(qǐng)人或原告參與到行政復(fù)議、訴訟的過程中。[22]但如果存在申請(qǐng)權(quán)濫用的行為，這種利害關(guān)系的解釋便頗為牽強(qiáng)。筆者認(rèn)為，在涉及政府信息公開的行政復(fù)議、訴訟案件中審核當(dāng)事人的資格條件時(shí)，理應(yīng)將公民因“政府信息公開與否”所產(chǎn)生的客觀損失納入到“利害關(guān)系”的范圍內(nèi)，或公民應(yīng)當(dāng)在提起行政復(fù)議、訴訟申請(qǐng)時(shí)，就行政機(jī)關(guān)涉嫌侵犯自身的權(quán)利以及自己與該政府信息之間的利害關(guān)系進(jìn)行合理解釋，否則，在沒有任何關(guān)聯(lián)性的前提下，該當(dāng)事人訴政府公開信息的請(qǐng)求不應(yīng)當(dāng)受理，當(dāng)事人亦不具備復(fù)議申請(qǐng)人或原告的資格。

五、結(jié)語

“三需要”標(biāo)準(zhǔn)存廢之爭(zhēng)論從某種意義上折射出我國(guó)以《條例》為核心的政府信息公開制度存在不完善性。第一，尚未構(gòu)建完整的知情權(quán)保障體系；第二，針對(duì)申請(qǐng)權(quán)濫用現(xiàn)象的規(guī)制不夠完善。由于處理濫用問題的制度運(yùn)行成本過高，從立法端角度制約該現(xiàn)實(shí)難題本身無可厚非，但絕不能以犧牲普通公民的知情權(quán)為代價(jià)來抑制少數(shù)不良現(xiàn)象。加強(qiáng)知情權(quán)保障、維護(hù)民主政治之理念不可逆轉(zhuǎn)，這是未來我國(guó)政府信息公開堅(jiān)定不移的走向。同時(shí)，《條例》的層級(jí)僅停留于行政法規(guī)，而保障知情權(quán)的答案，應(yīng)當(dāng)鑲嵌于更好的制度體系中。我國(guó)在政府信息公開領(lǐng)域目前還沒有一部正式的法律，以后如果出現(xiàn)相關(guān)的立法意向，不妨參考借鑒域外的立法經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合自身國(guó)情和實(shí)際情況進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。僅撤銷“三需要”條款不足以解決問題，亦應(yīng)考慮將知情權(quán)納入政府信息公開規(guī)范體系的保障范疇，同時(shí)將其視為獨(dú)立的權(quán)利客體，只要公民的申請(qǐng)符合《條例》規(guī)定，政府未能及時(shí)履行信息公開的義務(wù)，公民可以知情權(quán)為訴訟客體向政府公開信息的行為提起訴訟。

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責(zé)任編輯：詹花秀

收稿日期：2023-09-20

基金項(xiàng)目：工業(yè)和信息化部 2023 年指導(dǎo)性軟課題“行政復(fù)議制度在信息通信領(lǐng)域發(fā)揮化解行政爭(zhēng)議主渠道作用的新挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：GXZK2023-10）

作者簡(jiǎn)介：洪驥，男，安徽蕪湖人，南京航空航天大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院講師，法學(xué)博士，主要研究方向：憲法學(xué)；趙汝慧，女，山東東營(yíng)人，東南大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，主要研究方向：行政法學(xué)。