何曉斌 孫梟雄 趙升平

一、引言

“楓橋經驗”是貫徹落實黨的群眾路線和化解基層社會矛盾糾紛的實踐經驗,始于1963年,經過半個多世紀的探索、創(chuàng)新和發(fā)展,其內涵不斷豐富。從最初的“依靠和發(fā)動群眾,堅持矛盾不上交、就地解決,實現捕人少、治安好”,發(fā)展到“堅持和貫徹黨的群眾路線,在黨的領導下,充分發(fā)動群眾、組織群眾、依靠群眾解決群眾自己的事情,做到‘小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交’”,(1)參見《陳文清在紀念毛澤東同志批示學習推廣“楓橋經驗”60周年暨習近平總書記指示堅持發(fā)展“楓橋經驗”20周年大會上強調 堅持和發(fā)展新時代“楓橋經驗” 提升矛盾糾紛預防化解法治化水平》,2023年11月7日,載新華網：http：//www.xinhuanet.com/politics/2023-11/07/c_1129963057.htm。2023年12月22日訪問。逐步發(fā)展成一套一體化的綜合治理體系,成為全國基層社會治理的典型。

中共中央高度重視新時代“楓橋經驗”的實踐和探索,并賦予了很高的期待、任務和使命?！吨泄仓醒腙P于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》中強調,堅持和發(fā)展新時代“楓橋經驗”,暢通和規(guī)范群眾訴求表達,健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉(xiāng)基層治理體系。黨的二十大報告指出,要“健全共建共治共享的社會治理制度,提升社會治理效能”,要求“在社會基層堅持和發(fā)展新時代‘楓橋經驗’”。2023年在全國兩會上,習近平總書記再次強調,要堅持和發(fā)展新時代“楓橋經驗”,完善正確處理新形勢下人民內部矛盾機制,及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)?？梢?“楓橋經驗”在中國的治理體系中具有十分重要的地位。

黨的十八大以來,我國經濟社會發(fā)生了深刻變化。一方面,快速的經濟發(fā)展深刻改變著人民的生活水平;另一方面,也帶來諸多新的社會矛盾和社會問題(如醫(yī)患矛盾、學生抑郁、產權糾紛、稅務糾紛等),尤其是在城市化進程加快、數字化轉型加速的背景下,傳統基層社會治理的方式面臨著來自多方面的挑戰(zhàn)。在這一背景下,如何妥善處理基層各類矛盾,如何為人民提供好各類服務,便成為提升基層社會治理效能和構筑人民美好生活的基礎。而作為群眾路線的生動實踐,且經過半個多世紀的探索和發(fā)展的“楓橋經驗”,為基層社會矛盾化解和提升治理效能提供了寶貴的制度經驗和實踐典范。為此,要緊扣我國社會發(fā)展和矛盾的變化,繼續(xù)堅持和探索新時代“楓橋經驗”的內涵和精髓,不斷完善正確處理新形勢下人民內部矛盾的有效機制,提升城鄉(xiāng)基層治理效能。其中,地方黨政機關對新時代“楓橋經驗”的探索是提升基層治理能力的關鍵一環(huán)。

在此背景下,筆者于2023年7月對浙江省諸暨市黨政機關開展“楓橋經驗”探索情況進行了深入調研,認為地方黨政機關積極在機關內部運用、探索和發(fā)展新時代“楓橋經驗”,探索出了“前置式治理”的模式,提升了基層社會的治理效能,增強了其治理韌性,對其他地方具有借鑒性意義。

二、新時代“楓橋經驗”視域下前置式治理的機關探索

(一)社會治理的四類模式

當前,我國城市社會治理可以分為政府主導、市場主導、社會自治和專家參與四種主要模式。(2)參見葛天任、李強：《我國城市社區(qū)治理創(chuàng)新的四種模式》,《西北師大學報(社會科學版)》2016年第6期。

一是政府主導模式。在該模式中,基層社會的治理資源、治理手段及各主體參與方式都是由上級政府決定的,政府是社會治理的絕對主導力量,也就是我們常說的社會管理。這一模式集中在建國后到改革開放前這段時期,國家通過行政組織和全方位管理的方式來配置幾乎所有的資源,進而支持國民經濟建設。該類治理模式的組織力和動員力很強,能集中力量攻堅克難,但同時也常常會出現政府過度干預,社會自治能力不足等問題。

二是市場主導模式。在該模式中,基層社會的公共服務和各類治理資源往往由市場主體提供,治理方式也是按照市場化的方式進行,如購買服務、物業(yè)公司等,市場力量和市場規(guī)則是社會治理的核心。這類治理模式發(fā)生在改革開放之后,是伴隨著我國市場經濟體制改革而形成的,主要存在于城市社區(qū)中。由于該類模式的治理資源是依靠市場主體,治理方式也是市場化的,所以,其資源配置的效率和服務質量都相對較高。比如,在城市社區(qū)中的物業(yè)公司,居民繳納物業(yè)費的多少一定程度上決定了物業(yè)服務的質量。但是,這類模式依賴居民穩(wěn)定持續(xù)的收入,一旦收入不穩(wěn)定或在中低收入者聚居的社區(qū),這一模式就會失效,甚至陷入無治理狀態(tài),也就是我們常說的市場失靈。

三是社會自治模式。在該模式中,基層社會治理多依靠社區(qū)自有的經濟和社會資源開展,多是通過民眾自發(fā)參與、自主協商、自主決策等方式來處理社區(qū)內部事務及公共產品供給。中國的這類治理模式最初源于傳統社會的鄉(xiāng)紳治理,并在改革開放后被改造和發(fā)展,主要集中在農村,如村民自治等。從學理上講,這類治理模式是相對理想的社會治理模式,因為其能夠最大限度地發(fā)揮各參與者的主體性,推動社區(qū)實現共建共治共享。但是,由于受到體制限制、基層參與者的素質、社會組織的發(fā)育程度等的影響,這類治理模式只能在某些社區(qū)或者社區(qū)治理的某些方面發(fā)揮作用,仍舊面臨制度保障弱、資源缺乏、組織動員能力弱等問題。

四是專家參與模式。在該模式中,專家出于某種學術理念或價值感介入社區(qū)的具體治理過程中,通過提供咨詢、引入體制或社會資源來創(chuàng)新社區(qū)治理,進而提升社區(qū)治理效能。這類治理的初衷是試圖將專家的專業(yè)知識和治理實際相結合,推動基層社會治理專業(yè)化。從實踐來看,其取得了很好的效果,如清華大學社會科學學院社會學系在北京市海淀區(qū)清河街道開展的“新清河實驗”。但是,由于這類治理模式受制于專家立場、資源動員能力及參與的持久性問題,因此經常面臨可持續(xù)性和穩(wěn)定性的挑戰(zhàn)。

雖然這幾類模式在實踐中都有成功案例,但這些模式往往在事件發(fā)生后采取治理行為,還是一套“事發(fā)—應對”的模式,治理較為被動,治理效果也無法保證。針對此,筆者基于諸暨市黨政機關的探索實踐提出了“前置式治理”的模式,認為這是自上而下的行政力量和自下而上的自治力量結合的產物,其不僅有效地聯通了黨政機關和基層社會,而且充分調動了各社會力量的積極性,是不同于以往治理模式的對“楓橋經驗”的一種新概括。

(二)前置式治理

前置式治理是指治理主體為達到一定的治理目標,將其人財物、權責利及治理程序進行制度化前移和下沉。具體到黨政機關,就是在黨建引領下,通過一定的體制機制設計或技術手段(尤其是數字技術)將各部門的業(yè)務(包括流程)、資源和機制等提前,以便有計劃、有控制地順利達到目標。具體包括向下和向前兩個維度：向下是指各機關部門將業(yè)務流程向基層拓展,提供精細化服務;向前是指各機關將處理事務的重心前移,便于抓源頭、防患于未然。

前置式治理區(qū)別于傳統的“事發(fā)—應對”治理模式,強調在問題發(fā)生前便要綜合施策,建立應對各種風險事件的應急機制,進而降低風險發(fā)生率。在前置式治理模式下,各條線部門的治理方式從之前的“等事”變?yōu)椤罢沂隆?從被動轉向主動,是黨政機關主動作為、干事創(chuàng)業(yè)的表現。

當然,推進前置式治理的前置方式與前置力度要根據地區(qū)的社會條件(如自治能力、資源狀況、社區(qū)凝聚力及地方規(guī)范的約束力等)而定。在那些自治能力強、資源豐富、社區(qū)凝聚力強、村規(guī)民約約束力強的社區(qū),各條線部門要進行放權,充分尊重社區(qū)的主體性,鼓勵社區(qū)自治,讓社區(qū)依托自有資源來化解矛盾和進行社會治理。在此過程中,黨政機關可通過前置機制等方式對自治進行引導,逐漸強化法治和規(guī)范自治。相反,對于那些基礎條件相對薄弱的社區(qū),條線部門則要加強前置服務與資源,將各類服務、資源和機制下沉至社區(qū),以此來激活、培育和重塑社區(qū)的自治能力。通過在不同類型的社區(qū)開展有針對性的前置式治理,能進一步提升基層社會的韌性,提升治理效能。

從實踐來看,前置式治理主要體現在“一引領、一賦能、三前置”。(見圖1)其中,“一引領”是指黨建引領,“一賦能”是指數字賦能,“三前置”則是指服務前置、資源前置和機制前置。具體而言,黨建引領是指黨政機關部門將黨建工作放置在部門業(yè)務工作和基層治理事務之前,通過黨建來彌合部門內部、部門間及部門與基層社會間的各種張力,將各類業(yè)務和資源統一于治理事務之上,這不僅使基層治理有秩序,還一定程度上避免了政府主導模式面臨的行政過度干預的困境;數字賦能是指將數字技術和數字化手段運用于基層治理,通過數字化技術采集、處理和分析各類治理信息,從而實現精準高效的決策,提升治理效能;服務前置是指從原來的“民眾找服務”轉變?yōu)椤皺C構主動提供服務”,業(yè)務部門將條線上的專業(yè)服務下沉和前移,為基層社會提供專業(yè)化指導;資源前置是指將條線部門的人、財、物力等資源下放到基層社會或前移至治理程序的前端,以便于基層調用各類條線資源;機制前置是指條線部門將其內外工作理念和方法下沉至基層社會,并與基層社會深度融合,形成新的符合基層社會的治理機制。

圖1 前置式治理模式的主要內涵示意圖

三、諸暨市黨政機關對新時代“楓橋經驗”的探索實踐

(一)黨建引領基層社會治理

黨的領導是新時代“楓橋經驗”的優(yōu)勢和基礎。諸暨市高度重視黨建在基層治理中的作用,以業(yè)務條線的黨組織為核心,以提升組織力和服務能力為重點,探索和創(chuàng)新機關黨建,推動黨建和業(yè)務相結合,以機關黨建帶動基層黨建,通過黨建來協調基層治理,提升治理聚合力,將黨建轉化為基層治理效能。主要從兩個方面進行了探索。

1.以機關黨建帶動基層黨建。機關黨建是黨政單位的黨組織和黨員開展的自我完善活動,是黨建工作的重要組成部分。機關黨組織和干部的素質不僅關系到黨和政府在人民群眾中的形象,還直接關系到其對基層社會治理的統領能力及基層社會的治理水平。多年來,諸暨市深入運用和創(chuàng)新新時代“楓橋經驗”,高度重視機關黨建,始終堅持機關黨建走前面、做表率,通過機關黨建來帶動基層黨建,進而統領基層社會治理。自2021年開始,諸暨市相繼制定了一系列推動機關黨建的工作文件,建立一套推進機關黨建工作的制度體系,并通過優(yōu)化班子結構、明確機關黨建工作責任清單、建立三級聯述聯評聯考制度等來完善機關黨建工作機制。同時,也充分發(fā)揮機關黨建的帶動作用,通過建立機關部門與社區(qū)結對共建機制、在職黨員“兩地報到、雙崗服務”制度(“雙報到”制度)等來帶動基層黨建。

在“楓橋經驗”的機關探索中,諸暨市以黨建這根“針”來編織基層社會治理這張網,有效地整合了各類資源,推動機關黨建、基層黨建和基層社會治理多方聯動,有效緩解了基層社會治理“最后一公里”的難題。通過機關黨建帶動基層黨建,進而引領基層社會治理的方式,推動地方形成了黨建引領基層社會治理的工作格局。

2.黨建業(yè)務互促互融。黨建和業(yè)務是機關部門工作的兩個方面。黨建是解決思想問題,具有引領性和先導性;業(yè)務是解決實際問題,具有實操性。二者關系處理的好壞關乎各項工作能否高質量完成。針對黨建和中心工作用力不均、重業(yè)務輕黨建、結合不實等“兩張皮”問題,諸暨市以服務發(fā)展為目標,立足部門職能、業(yè)務特點,積極探索黨建和業(yè)務有機融合機制。主要從兩個方面進行了探索創(chuàng)新。其一,機關黨建和部門中心工作、重點工作和關鍵環(huán)節(jié)相結合。諸暨市自覺將機關黨建工作放置在市委、市政府和本單位的中心工作中加以部署和策劃,通過開展社區(qū)結對、雙報到等制度,推動各部門領導干部和黨員下沉至一線;同時,推動黨建與各部門重點工作和關鍵環(huán)節(jié)相結合,使各部門圍繞本單位的重點領域和關鍵環(huán)節(jié),進行了系列的“微改革”和“微創(chuàng)新”,探索黨建結合具體業(yè)務工作的小方法和小機制,推動黨建和業(yè)務工作更能順利完成。比如,在“楓橋式”醫(yī)院的改革中,諸暨市衛(wèi)健局開展“楓橋式”平安醫(yī)院創(chuàng)建工作,堅持將“黨支部建在科室上”,推動黨建和業(yè)務目標聯責、工作聯薪、發(fā)展聯動,探索黨建工作嵌入業(yè)務工作的模式;再比如,稅務局以“平安稅務”建設為切入點,探索創(chuàng)建“楓橋式”稅務分局(所),楓橋稅務所黨支部運用新時代“楓橋經驗”,探索實施黨員工作質量“紅楓指數”,通過“五清”臺賬定標準、“四色”清單定方向、“紅楓指數”定績效,構建“黨建工作與稅收業(yè)務、數字人事與干部動能、稅收征管與風險防控”深度融合的支部工作閉環(huán)管理模式。其二,黨建聯建。各業(yè)務部門發(fā)揚新時代“楓橋經驗”共享共治的優(yōu)勢,條線部門加強與諸暨市內社區(qū)、企業(yè)及政府其他部門黨建聯建共建,不斷豐富為民服務內容,探索基層黨建新模式,助力基層社會治理。比如,政務服務中心強化市政服務中心各支部聯動協作,深入村(社)開展“政策集市”活動,通過現場設攤解疑答惑、入戶走訪送上政策等形式,加強社保、醫(yī)保、公安等高頻涉民事項基層宣傳力度,確保黨建工作、改革工作與服務群眾無縫銜接。

總之,通過將機關黨建帶動基層黨建和黨建聯建等方式,推動業(yè)務互聯、資源共享和多元共治,推動黨建和業(yè)務互融互促。

(二)業(yè)務重心前移,打通服務“最后一公里”

近年來,隨著經濟體制改革的持續(xù)推進,中國的政治和社會結構發(fā)生了深刻轉型,人民群眾的利益訴求也日漸多元,尤其是隨著現代信息技術和數字技術的發(fā)展,群眾的行為方式也發(fā)生了巨大轉變,這使傳統的治理方式面臨著嚴峻挑戰(zhàn)。諸暨市深刻認識到黨政機關在新時代基層治理中的重要作用,立足于當地社會的發(fā)展特點,從各業(yè)務部門出發(fā),對新形勢下的社會治理進行了深入探索和創(chuàng)新。整體而言,諸暨市在黨政機關內部的探索呈現出業(yè)務重心下移,條塊聯動增強的特征。其在縱向上向下延伸專業(yè)業(yè)務,推動資源下沉,將工作做精做細;在橫向上將治理流程前移,強化預防和糾紛調解。

1.業(yè)務流程前移,機關資源下沉。為了適應治理的新發(fā)展,回應人民群眾的新期待,諸暨市各黨政機關圍繞重點工作,將機關部門的人、財、物、組織等下沉至基層,推動業(yè)務前移,從之前的被動應對變?yōu)橹鲃臃?在糾紛發(fā)生之前就通過法律援助、政策解讀、矛盾調解等方式進行了處理。比如,諸暨市公安局著力構建多方共教、多方共治的“楓橋式”未成年人幫扶模式;再比如,諸暨市民政局為創(chuàng)新發(fā)展新時代“楓橋經驗”,更好地發(fā)揮社會工作在基層社會治理和社會建設中的重要作用,探索在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)設立“楓橋式”社工站,優(yōu)化城鄉(xiāng)社區(qū)服務等。

2.條塊聯動,協同共治。條塊關系是指垂直管理部門和地方政府之間的關系,其本質上是中央和地方之間權力劃分問題。(3)參見曹正漢、王寧：《一統體制的內在矛盾與條塊關系》,《社會》2020年第4期。一般來講,“條”是指從中央到地方的業(yè)務部門,往往具有專業(yè)和技術優(yōu)勢;“塊”具有屬地和統籌的優(yōu)勢。能否妥善處理條塊關系,決定著地方社會治理能力及效果。諸暨市深刻認識到二者之間關系,在推動條線資源下沉的同時,也著力增強條線之間協調能力,推動條塊部門與基層社會的其他治理資源(包括村規(guī)民約、社區(qū)管理規(guī)定、社會關系等)有機互動,充分發(fā)揮基層社會的自治和德治,以便于能將各類資源有效整合,促進基層社會內部聯動,激活基層社會的各類社會資源。

總之,諸暨市黨政機關運用和創(chuàng)新新時代“楓橋經驗”,將條線資源下沉至基層,并從橫縱兩個方向探索條條協作和條塊協同新機制,進而編織基層治理之網,推動基層社會的治理格局從“上面千條線,下面一根針”向“上面千條線,下面一張網”轉變,打通基層服務“最后一公里”,提升治理效能。

(三)源頭預防矛盾,織密前端化解之網

在長期實踐中,“楓橋經驗”逐漸形成了“堅持群眾路線、矛盾柔性化解、風險源頭預防”三大基本原則。(4)參見蔣建森、邵安：《新時代“楓橋經驗”：從治理方案走向治理范式》,《浙江警察學院學報》2023年第5期。從源頭預防矛盾風險,是“楓橋經驗”的重要內涵,其作為“楓橋經驗”土壤的一部分支配著諸暨市黨政機關的行為邏輯,逐漸樹立既治“已病”,更治“未病”的觀念。也正是在這一治理觀念的支配下,諸暨市各黨政機關堅持以問題為導向,將“楓橋經驗”和機關業(yè)務相結合,主動將治理重心前移和下沉,將風險防范工作的關口前移,從前端末梢防范化解社會穩(wěn)定風險,逐步構建起源頭預防、排查梳理、多元解紛的社會矛盾綜合治理機制。這種從“事后滅火”轉移到“事前防火降火”上來,有效地預防了問題積累、矛盾爆發(fā)。比如,諸暨市法院在踐行“楓橋經驗”中開展“楓橋式人民法庭”的創(chuàng)建工作,圍繞矛盾化解“三道防線”建設,探索形成“三步工作法”(5)“三步工作法”是指靠前一步防風險,跨實一步解糾紛,走深一步樹公信。其中,在“靠前一步防風險”工作法中,諸暨法院通過“一季一通報”“一周一會商”“一鎮(zhèn)一法官”等方式把“末端治問題”變?yōu)椤扒岸朔里L險”;在“跨實一步解糾紛”工作法中,推動構建三級聯動的矛盾糾紛分層過濾體系,織密群眾參與的多元解紛網絡;在“走深一步樹公信”工作法中,建立健全“兩協同一考核”工作機制(打造庭長、員額法官、廉政監(jiān)督信息員協同的監(jiān)管模式,搭建“法官+法官助理+調解員協同”的辦案模式,出臺法庭內部考核機制),在更深層次守牢司法公正。。

同時,諸暨市不斷創(chuàng)新夯實矛盾糾紛多元化解之策,統籌聚合各類資源開展解紛工作,建立有機銜接、協調聯動、高效便捷的矛盾糾紛多元化解機制,織密矛盾化解之網。構成這一矛盾化解之網的核心邏輯是黨建引領下的自治、法治、德治和智治的有機互動。其中,自治是基礎。諸暨市充分激活群眾參與基層社會治理的主體性,引導基層組織和群眾有序參與社會事務、化解矛盾。同時,通過法治規(guī)范來引導自治。諸暨市推動公檢法下沉,通過講法、普法和實踐用法等方式來增強基層民眾和基層干部的法治觀念和依法辦事,以此來規(guī)范和引導自治,依法化解矛盾糾紛。德治發(fā)揮教化作用,在矛盾化解中,除了要善于運用道德對社會行為的規(guī)范作用,還要善于調用各類諸如社會關系、人情面子等社會資源來對矛盾雙方進行勸說,理順“氣”,避免意氣用事,一旦“氣”理順了,也就可以講道理,矛盾也就迎刃而解了。最后,智治是手段。隨著現代網絡和信息技術的發(fā)展,諸暨市將技術手段運用于基層治理,充分利用數字技術和大數據等技術,形成收集治理信息、智能分析研判及智慧治理平臺,推動矛盾化解專業(yè)化、社會服務精細化,提高基層社會治理效能。比如,諸暨市社會治理中心不斷創(chuàng)新工作方法,深化工作機制,持續(xù)推進數字化改革,建立社會矛盾糾紛多元預防調處化解體系等。

總之,諸暨市運用和創(chuàng)新“楓橋經驗”,推動基層治理從原來的事后處置向事中延伸或事前預防和前端化解,通過將自治、法治、德治和智治相融合的方式推動諸暨市基層社會治理逐漸形成黨建統領下的多元共治,治理手段也從原來的單一手段到多重手段的綜合運用,為基層治理提供集成式服務。

(四)數字賦能基層治理,集成式服務提質增效

1.數字賦能基層社會治理。數字化正在成為經濟社會發(fā)展的新引擎。對社會治理而言,數字技術的運用,將全面優(yōu)化辦事流程,整合社會治理資源,優(yōu)化服務質量,這不僅能提升基層治理效能,而且將深刻改造基層社會的治理結構,是提高基層治理效能和推動治理能力現代化的關鍵。為此,要善于將數字技術轉化為有效的治理力量。近年來,諸暨市黨政機關積極探索,縱深推進新時代“楓橋經驗”,以數字化改革為抓手,對基層治理進行了系統集成和數字賦能,打造了一套多部門聯動、數據共享、功能集成和流程簡便的基層治理平臺體系和政務服務系統,如諸暨市社會治理中心運用數字化手段建立的“信息收集—分類處置—綜合銷號”矛盾化解閉環(huán)機制、諸暨市政務服務辦開發(fā)的“諸事小靈通”和政務協同管理平臺、人民法院運用數字化進行的“訴源治理”等。

2.高效協同,打造集成式服務?；鶎由鐣卫硎聞站哂芯C合性和復雜性,單一業(yè)務部門不能很好地解決問題,這就需要相互協同。雖然諸暨市黨政機關已經逐漸探索出條條協作和條塊協同的工作機制來應對基層社會治理的復雜性,但在實際操作中,依舊面臨著辦公方式不同、辦事時間有限、辦公流程復雜等困難。為了解決這些問題,諸暨市黨政機關積極運用數字化手段,將業(yè)務搬到線上,簡化辦事程序,集成服務內容,提高服務效率。比如,諸暨市政務服務中心全力打造“政銀企社”合作模式,通過在銀行網點設置服務專區(qū)(窗),下放高頻政務服務事項,實現郵政、農商行網點全覆蓋,并持續(xù)擴大與諸如工商銀行等其他銀行的合作,可辦理人社、醫(yī)保、公積金等96個事項。同時,還實行市鎮(zhèn)兩級中心工作日中午錯時、周六延時服務,充分利用數字技術優(yōu)化全時段服務,實行政務服務“不打烊”。

四、政策建議

隨著經濟社會的快速發(fā)展,基層治理始終面臨著諸如人口頻繁流動、社會分工細化和多元價值觀等的挑戰(zhàn),這對基層社會治理提出了更高的要求?？傮w來看,地方黨政機關部門堅持運用和創(chuàng)新“楓橋經驗”,探索出“前置式治理”的基層治理模式,有效提升了基層治理效能。然而,在前置式治理的具體操作中,還是要認真處理好四對關系：一是黨政機關和基層社會的關系;二是黨建和業(yè)務的關系;三是基層社會治理中的條塊關系;四是基層治理和數字化的關系。能否妥善處理好四對關系,關乎基層治理能力和治理效果。為此,筆者提出四個方面的建議。

(一)建設權責清晰的專業(yè)化基層治理體系

中國基層治理始終面臨著“一收就死,一放就亂”的基本矛盾。(6)參見宣曉偉：《超越大一統：中國式現代化必須推進中央和地方關系的治理現代化》,《科學社會主義》2023第4期。所謂“一收就死”,是指黨政權力管的過多,基層社會就沒有活力;所謂“一放就亂”,是指一旦黨政權力管的過少,基層社會就會產生很多問題。為此,黨政機關在“收”和“放”中找到平衡就成為基層社會治理的關鍵。就當前地方黨政機關探索實踐來看,各條線業(yè)務部門都試圖將服務做精做細,都試圖將業(yè)務、資源、機制等前置,這雖然能推動基層社會治理的專業(yè)化,但同時也會造成行政力量過度向基層社會延伸、管的過多等問題,這可能會在一定程度上忽略人民群眾參與治理的主體性,進而削弱本該作為基層社會治理核心的自治能力。

針對這些問題,地方黨政機關在條線部門將服務、資源和機制等前置的過程中,要明晰各個參與主體的定位,并提前進行制度設計。具體可朝三個方面努力。其一,總結頻發(fā)事項,提早制度設計。在基層治理中,會經常出現一些高頻的、有規(guī)律的事件,針對這些事件,可由主要部門牽頭,其他業(yè)務部門協同,統一制定相應的預防和處置制度規(guī)范,以此來指導各類事務的治理,做到有規(guī)可依。其二,尊重社區(qū)自治,培育社區(qū)自治能力。對于那些偶發(fā)的、無規(guī)律可尋的事件,黨政機關可鼓勵社區(qū)充分發(fā)揮自治,充分利用地方社會資源和地方規(guī)范來加以解決。其三,培育專業(yè)協會。協會是為達到某種目標而成立的團體或組織,不僅具有專業(yè)性,而且與群眾具有天然的親和性?；鶎又卫碇械拿芗m紛單純依靠“法”和“理”往往是不能很好地解決的,而要融入情感、人情關系等社會性要素,這就需要黨政機關退休人員和村干部等有經驗的和有威望的人參與?？赏ㄟ^協會的方式將這些人組織起來,作為解決矛盾糾紛,完善基層治理的一股力量,這不僅能將黨政機關業(yè)務的專業(yè)性和社區(qū)自治相結合起來,還能讓協會等社會組織參與進來,充分調動各參與主體的積極性。

(二)進一步探索黨建業(yè)務深度融合的新機制

前文已經提及,黨建和業(yè)務“兩張皮”是黨政機關在實際中工作中存在的主要問題。進入新時代以來,雖然我們在不斷強調黨建,也在探索黨建方法及其與業(yè)務結合辦法,但在實踐中還是會出現應付了事、書面黨建等形式化問題。

針對這些問題,地方黨政機關在推進黨建引領的過程中,要圍繞如何將黨建落地來進行制度設計,因為黨建的本質是讓干部融入群眾,認認真真、踏踏實實地走群眾路線,而不是遠離群眾。為達到這一目標,各黨政機關不僅要探索黨建和業(yè)務深度融合的新機制,還要逐步建立促進黨員干部深入群眾、真干事和干實事的獎懲制度?？蓢L試從三個方向努力。其一,建立黨政機關內部的黨建業(yè)務雙重考評制度。各黨政機關要結合自身業(yè)務特征,推動建立黨建業(yè)務雙重考評制度,并將黨建考核作為黨員干部晉升和調任的主要參考。之所以如此,是因為黨政機關干部具有黨員和職員的雙重身份,既然是黨員,那就要求黨性高、服務群眾;既然是職員,那就要求專業(yè)技能過硬。所以,各部門要將黨建融入業(yè)務,并逐步建立雙重考核制度。比如,諸暨市稅務局創(chuàng)建的“黨建工作與稅收業(yè)務、數字人事與干部動能、稅收征管與風險防控”深度融合的支部工作閉環(huán)管理模式,就是一個很好的范例,其有效地將黨建和業(yè)務相結合,推動黨建工作從單純的統一思想走向了實操?？蓢L試在其他部門進行探索和應用。但是,機關內部的行政考核經常是以指標化的方式推進,這很容易導致黨員干部為完成指標而做事,進而出現謊報虛報或形式主義。對此,改進的方式首先是將部分考評權利讓渡給群眾或被服務者,建立群眾對黨員干部的打分制,讓他們來衡量。各黨政機關可在制度上設計群眾匿名打分制,讓群眾(被服務者)對其服務或日常行為做出評定,倒逼黨員干部規(guī)范其服務或日常行為。之所以如此設計,除了考慮到行政化的考核會帶來形式主義之外,更考慮到黨組織的宗旨是為人民服務。既然是為人民服務,那么人民就應該是“裁判員”,黨員干部做得好不好、實在不實在,應由民眾或被服務者做出定奪。至于機關內部考核和群眾打分的分值權重,可以由黨政機關根據其機關性質、業(yè)務特征等來決定。其次,對黨員干部進行群眾路線再教育和再實踐。各黨政機關可嘗試收集和總結其在日常工作中將黨建和業(yè)務相結合的案例和經驗,并逐漸形成案例集,以此開展黨政機關的理論和實踐教育,這能較好地將理論學習和實踐積累有機結合。黨的十八大以來,各地都不同程度地加強了黨的建設,多數是參觀學習,這雖然很大程度上提高了黨員干部的認識,但認識終歸只是認識,還是要落到實踐。黨員干部雖然學習了很多理論,但真正進入實踐還是不知所措。為此,要在黨的理論學習的基礎上,加強對黨員干部進行群眾路線再教育和再實踐,黨政機關在日常工作中的案例和經驗總結就是很好的教材。

(三)進一步理順基層治理中的條塊關系

條線業(yè)務向基層社會前置的過程中,面臨的最大挑戰(zhàn)是條線之間和條塊間的統籌。不同的條線部門有不同的利益,再加上部門之間的創(chuàng)新競爭,必然會帶來部門之間的協同困難。從黨政機關的創(chuàng)新實踐來看,雖然各條線都能結合本部門的重點工作和業(yè)務特征進行探索,但是大多是“以我為中心”和“各自為政”,很少進行條線之間和條塊之間的協作創(chuàng)新,導致相似或重復創(chuàng)新。這不僅大幅降低了部門之間的協同性,還消耗了較多的條線資源。此外,在部門創(chuàng)新過程中,各部門往往會結合自己的業(yè)務來設計數字終端和數據管理方式,這導致雙方之間的信息不聯通、操作方式不同,非但沒有簡化基層治理,反倒因各部門創(chuàng)建了五花八門的數字終端而煩擾了基層干部,造成了基層治理過度數字化。

針對這些問題,地方黨政機關在日后的探索中,要尤為重視各條線和條塊間的整合和協同,并通過建立鼓勵部門合作的激勵機制、明晰條塊各自權責利等方式來推動各方協作。比如,可嘗試探索“聯合服務或協同服務”的治理模式,以治理事項為中心,充分調動相應的條線和社區(qū)共同參與。對于那些例行化的事項,可嘗試探索建立促進協作的制度;而對于那些應急事項,可制定相應的應急預案(比如成立聯合服務組等),根據具體情況開展綜合治理。但是,“聯合服務或協同服務”所面臨的挑戰(zhàn)往往是條線和條塊之間的部門利益及服務缺位問題(服務缺位是指雖然各個條線進行了聯合服務,但依舊沒辦法處理事項)。針對條線之間和條塊之間的部門利益的問題,可以建立一套促進部門合作的考評制度,將部門合作也作為部門考核的重要內容。針對條線業(yè)務部門和社區(qū)(塊塊)之間的矛盾,比較好的辦法是黨政機關以“引導者”和“裁判員”的身份來推動社區(qū)發(fā)揮自治,激活各參與者的主動性,通過運用本地的各類社會資源來解決治理問題。由于作為“塊”的社區(qū)還具有條線部門之外的能力(如社會關系、人情面子、情感等),這些重要的非制度化資源,也能有效地解決服務缺位問題。

(四)探索智治和自治的融合機制,避免過度數字化

數字化是提升基層社會治理效能的手段,但是,在基層治理中運用數字化手段時,基層治理中的任何事項都需要以數據的形態(tài)進入系統,然后在系統中流轉。若系統設計不當,治理事件發(fā)生的背景信息往往會被全部抹去,管理者僅能看到事件和處理進程,而看不到發(fā)生的條件和背景,在處理中也只能就事論事。這種做法雖然確保了基層治理的透明化,但也增加了處理難度。

針對這些問題,建議地方黨政機關在推進治理數字化的過程中,要進一步探索智治和自治之間的銜接方式,一方面要充分發(fā)揮數字技術的作用,另一方面還要留足自治的空間,用數字技術賦能自治。比如,可建立“事件篩選機制”,在事件進入數字系統或平臺之前,先進行一個預處理和篩選。村內能解決的問題交由村內解決,只有村內無法解決的問題才進入數字系統繼續(xù)流轉,由上級單位分級分類,取代原先各類基層治理事項不加區(qū)分地全部進入系統分類流轉的做法。通過這種“先分類,再進入系統”的方式,不僅減少了機關部門的壓力,而且也給社區(qū)留足了自治的空間。要實現這些,就要從三個方面努力。一是鼓勵村民有事先找最了解村莊情況的村干部,由村干部利用社區(qū)資源來協助解決。二是增強村干部運用現代技術和處理基層社會矛盾的能力,可以鼓勵村干部運用數字應用(如微信等)來收集村民的需求和各類治理事項,然后針對性地處理;同時,還要通過業(yè)務培訓等方式來增強其法治觀念,增加其專業(yè)化處理各項矛盾的能力。三是完善數字治理平臺,使自治事項有機融入系統,并能有篩選地讓信息在系統中有序流轉。