祝 哲 周文倩 劉淵源

一、引言

我國(guó)當(dāng)前處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,基層社會(huì)矛盾紛繁復(fù)雜,呈現(xiàn)類(lèi)型多樣化、復(fù)雜化諸多特征。(1)參見(jiàn)郭志遠(yuǎn)：《我國(guó)基層社會(huì)矛盾預(yù)防與化解機(jī)制創(chuàng)新研究》,《安徽大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2014年第2期。習(xí)近平總書(shū)記在黨的二十大報(bào)告中指出：“在社會(huì)基層堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’,完善正確處理新形勢(shì)下人民內(nèi)部矛盾機(jī)制,加強(qiáng)和改進(jìn)人民信訪工作,暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道,完善網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺(tái),健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系,及時(shí)把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)?！睆幕鶎由鐣?huì)治理角度來(lái)看,人民調(diào)解制度能夠有效地將社會(huì)矛盾化解在萌芽之初,人民調(diào)解的有效開(kāi)展可以推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移。(2)參見(jiàn)侯保疆、趙倩萍：《基層社會(huì)治理視閾下民族地區(qū)人民調(diào)解實(shí)踐困境的路徑研究——基于W省M瑤族自治縣的考察》,《南方論刊》2022年第10期。自2010 年《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》正式開(kāi)始實(shí)施,這種非訴訟解決矛盾的調(diào)解方式走上法治化的道路,不僅成為司法工作的有效補(bǔ)充,也成為推動(dòng)社會(huì)和諧的重要力量。

社會(huì)秩序的構(gòu)成是法理與情理的交織,意味著建構(gòu)社會(huì)秩序既要重視法律法規(guī)等正式制度,又要考慮人情道德等非正式制度。人民調(diào)解工作作為社會(huì)基層治理的一種具體表現(xiàn)形式,其過(guò)程同樣也受到正式制度與非正式制度的共同影響,從創(chuàng)設(shè)到立法的過(guò)程中,都融合了基層社會(huì)治理、傳統(tǒng)文化傳承、糾紛預(yù)防和解決等獨(dú)特的社會(huì)功能和政治功能,(3)參見(jiàn)趙作偉：《我國(guó)城市社區(qū)服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀及思考》,《天津市財(cái)貿(mào)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第3期。因此,調(diào)解是人情溫度、法律強(qiáng)度的化和過(guò)程。一方面,人民調(diào)解作為一項(xiàng)法律自身就發(fā)揮著正式制度的作用;而另一方面,在人民調(diào)解實(shí)踐開(kāi)展的過(guò)程中,既需要法律法規(guī)等正式制度作為保障,也需要風(fēng)俗文化、道德觀念等非正式制度作為補(bǔ)充。

鄉(xiāng)村治理的有效路徑是多元的,人民調(diào)解作為一種基層治理機(jī)制,在鄉(xiāng)村治理中具有不可替代的作用。在我國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)構(gòu)建矛盾多元化糾紛解決機(jī)制,做到預(yù)防和化解鄉(xiāng)村社會(huì)矛盾,是完善鄉(xiāng)村治理、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略核心,是共建共治共享社會(huì)治理制度在鄉(xiāng)村有效實(shí)現(xiàn)的重要形式。(4)參見(jiàn)馬樹(shù)同：《傳承與超越：人民調(diào)解在鄉(xiāng)村治理中的作用與未來(lái)發(fā)展》,《河北農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2023年第3期。本研究聚焦G省T鎮(zhèn)D村一起失敗的基層人民調(diào)解案件,村民因道路糾紛、房屋違建以及土地侵占等產(chǎn)生了不合情、不合法的問(wèn)題,使得調(diào)解過(guò)程困難重重。當(dāng)?shù)卮甯刹?、?zhèn)人民政府工作人員與縣職能部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)等先后通過(guò)正式法律制度、私人溝通、村規(guī)民約等不同形式進(jìn)行調(diào)解,但均以失敗告終。因此,本研究以D村人民調(diào)解工作實(shí)踐為例,試圖探究鄉(xiāng)村調(diào)解現(xiàn)狀與面臨的困境,為中國(guó)特色人民調(diào)解制度的推廣與基層治理的完善提供參考。

二、文獻(xiàn)回顧

鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理的基石,也是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)。人民調(diào)解作為一種基層治理機(jī)制,在鄉(xiāng)村治理中具有不可替代的作用。“依靠群眾就地化解矛盾”是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的精髓,亦是對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)基層社會(huì)治理理念的傳承和發(fā)揚(yáng),是共建共治共享社會(huì)治理制度在鄉(xiāng)村社會(huì)有效實(shí)現(xiàn)的重要形式。(5)參見(jiàn)郭星華、任建通：《基層糾紛社會(huì)治理的探索——從“楓橋經(jīng)驗(yàn)”引發(fā)的思考》,《山東社會(huì)科學(xué)》2015年第1期。下文將回顧人民調(diào)解的定義,情與法在其中的作用,以及其他制約因素的作用。

(一)人民調(diào)解制度的定義

人民調(diào)解制度是指人民調(diào)解委員會(huì)通過(guò)說(shuō)服、疏導(dǎo)等方法,促使當(dāng)事人在平等協(xié)商基礎(chǔ)上自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議,解決民間糾紛的活動(dòng),(6)參見(jiàn)易清：《人民調(diào)解：維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要手段》,2010年8月27日,載中國(guó)人大網(wǎng),http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2010-08/27/content_1591987.htm。2023年12月10日訪問(wèn)。是我國(guó)法制建設(shè)中一項(xiàng)獨(dú)特的制度,是現(xiàn)行調(diào)解制度的一個(gè)組成部分。自誕生之日起,不只限于一種純粹的糾紛解決方式,更體現(xiàn)為一種集社會(huì)政治動(dòng)員、民眾參與、道德教化、基層組織、糾紛解決和治安等融為一體的基層治理機(jī)制。(7)參見(jiàn)郭安：《關(guān)于社區(qū)服務(wù)的涵義、功能和現(xiàn)有問(wèn)題及對(duì)策》,《中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第2期。

我國(guó)人民調(diào)解制度根植于“和諧”“無(wú)訟”等中華傳統(tǒng)文化,強(qiáng)調(diào)互諒互讓、平等協(xié)商。劉振宇從西周時(shí)期古代調(diào)解的傳統(tǒng),到現(xiàn)代人民調(diào)解不同時(shí)期的發(fā)展,對(duì)人民調(diào)解制度的創(chuàng)立及發(fā)展過(guò)程進(jìn)行了回顧,指出人民調(diào)解制度是地地道道的“中國(guó)創(chuàng)造”,它根植中國(guó)大地,具有深厚的文化傳統(tǒng)、廣泛的群眾基礎(chǔ)、強(qiáng)大的生命力和廣闊的發(fā)展空間,是一項(xiàng)具有鮮明中國(guó)特色的法律制度。(8)參見(jiàn)邵安、祝哲：《共同體視域下我國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通的政策演進(jìn)與運(yùn)行體系研究》,《浙江警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2022年第5期。程凱指出我國(guó)人民調(diào)解制度經(jīng)歷了新中國(guó)成立階段的快速發(fā)展時(shí)期、出現(xiàn)偏差與糾正時(shí)期、改革開(kāi)放階段的轉(zhuǎn)型與繁盛時(shí)期以及新時(shí)期《人民調(diào)解法》的正式確立時(shí)期四個(gè)階段,他認(rèn)為,《人民調(diào)解法》的頒布與實(shí)施是人民調(diào)解制度建設(shè)的一個(gè)重要里程碑,對(duì)我國(guó)新時(shí)期人民調(diào)解工作的發(fā)展起到至關(guān)重要的規(guī)范和促進(jìn)作用。(9)參見(jiàn)程凱：《黨史視野中人民調(diào)解工作的歷史演進(jìn)》,《福建黨史月刊》2015年第7期。李瑞昌以新中國(guó)成立后調(diào)解制度的發(fā)展為脈絡(luò),將其分為單位調(diào)解體制、司法調(diào)解體制及社團(tuán)調(diào)解體制三個(gè)階段,并指出社會(huì)矛盾變化是新中國(guó)調(diào)解制度變化的社會(huì)動(dòng)力,而社會(huì)治理結(jié)構(gòu)變化則是新中國(guó)調(diào)解制度變化的制度背景。(10)參見(jiàn)李瑞昌：《新中國(guó)調(diào)解制度變化的內(nèi)容、路徑、動(dòng)力及未來(lái)》,《復(fù)旦學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第4期。齊蘊(yùn)博認(rèn)為人民調(diào)解制度起源于新民主主義革命時(shí)期黨對(duì)舊社會(huì)的改造與治理,發(fā)展于抗日戰(zhàn)爭(zhēng)與解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期,形成于新中國(guó)成立后的國(guó)家法律的確認(rèn)時(shí)期,直至今天,人民調(diào)解工作仍在與時(shí)俱進(jìn),不斷完善與升級(jí)。(11)參見(jiàn)齊蘊(yùn)博：《論人民調(diào)解在國(guó)家治理體系中的定位》,《人民調(diào)解》2020年第1期。

現(xiàn)階段,人民調(diào)解制度已經(jīng)深度融入到國(guó)家治理過(guò)程之中,成為一種重要的社會(huì)治理方式。粘凌燕將“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與新時(shí)代人民調(diào)解工作相結(jié)合,認(rèn)為隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型的不斷推進(jìn),基層社會(huì)主要矛盾糾紛發(fā)生新變化,呈多樣化、復(fù)雜化趨勢(shì),相對(duì)于訴訟、仲裁等糾紛解決機(jī)制,人民調(diào)解具有便民、靈活、經(jīng)濟(jì)、容易被接受等優(yōu)勢(shì),能夠起到把矛盾糾紛化解在基層,把隱患消除在萌芽狀態(tài)的作用,是對(duì)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的重要繼承發(fā)展。(12)參見(jiàn)粘凌燕：《“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與新時(shí)代人民調(diào)解工作的創(chuàng)新升級(jí)》,《新西部》2019年第30 期。汪世榮和朱繼萍從人民調(diào)解的理論視野、制度構(gòu)建角度,就怎么發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”進(jìn)行分析評(píng)判和闡述論證,得出了基層社會(huì)治理離不開(kāi)人民調(diào)解的結(jié)論。(13)參見(jiàn)汪世榮、朱繼萍：《人民調(diào)解的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”》,法律出版社2018年版,第186頁(yè)。

(二)人民調(diào)解中的情與法

人民調(diào)解過(guò)程是情與法多元手段融合共同作用的結(jié)果,是一種蘊(yùn)含了自治、法治和德治相結(jié)合的基層治理機(jī)制。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和利益格局的深刻調(diào)整,社會(huì)矛盾糾紛時(shí)有發(fā)生,因此應(yīng)該不斷完善尊重鄉(xiāng)土規(guī)則又合法合規(guī)的多元化糾紛解決機(jī)制。而人民調(diào)解就是根據(jù)糾紛當(dāng)事人的自愿選擇,通過(guò)社會(huì)力量居中調(diào)解,促使雙方當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議,從而化解社會(huì)矛盾糾紛的活動(dòng),是堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想的重要體現(xiàn),也是貫徹“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”的有效舉措。(14)參見(jiàn)廖永安：《新時(shí)代發(fā)展我國(guó)社會(huì)調(diào)解的新思路》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2018年1月18日,第2版。汪世榮認(rèn)為人民調(diào)解是中國(guó)傳統(tǒng)文化、紅色革命文化、現(xiàn)代善治文化的有機(jī)組成部分,也是黨的群眾路線工作方法在司法領(lǐng)域的應(yīng)用和體現(xiàn),還是構(gòu)建矛盾糾紛多元化解機(jī)制,推動(dòng)基層自治,實(shí)現(xiàn)善治的重要內(nèi)容。人民調(diào)解制度在推動(dòng)法治社會(huì)、法治國(guó)家和法治政府的建設(shè)具有深遠(yuǎn)意義。(15)參見(jiàn)汪世榮：《新時(shí)代改革完善人民調(diào)解制度的思考》,《人民調(diào)解》2018年第2期。葛天博、酈勝鍇以“瑞安式調(diào)解”為例,指出新時(shí)期人民調(diào)解工作是將“情、理、法”有效融合的一種措施,是一種在解決糾紛的基礎(chǔ)上達(dá)成社會(huì)秩序成功搭建目標(biāo)的渠道。(16)參見(jiàn)葛天博、酈勝鍇：《基于“情、理、法”的社會(huì)秩序建構(gòu)——以“瑞安式調(diào)解”為解讀文本》,《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)論壇》2019年第23期。還有學(xué)者從人民調(diào)解的性質(zhì)與法律地位的角度指出人民調(diào)解是群眾自我管理、自我教育、自我服務(wù)的自治行為,具有群眾性、自治性和民間性。(17)參見(jiàn)邵安、胡望洋：《“楓橋警務(wù)”評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建》,《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2021年第4期。隨著人民調(diào)解所涵蓋的范圍越來(lái)越廣,基于現(xiàn)實(shí)問(wèn)題與實(shí)踐需要,《人民調(diào)解法》給予了調(diào)解工作廣泛的自由,使得道德習(xí)俗等社會(huì)“軟法”得以參與到民間糾紛的解決之中,從而發(fā)揮各自的教育、感化、引導(dǎo)作用。(18)參見(jiàn)陳斌：《基層治理視域下人民調(diào)解制度的完善》,《齊齊哈爾師范高等專(zhuān)科學(xué)校學(xué)報(bào)》2020年第6期。

因此,鄉(xiāng)村人民調(diào)解的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型,需要在堅(jiān)持鄉(xiāng)村人民調(diào)解本質(zhì)定位的前提下,結(jié)合鄉(xiāng)村社會(huì)的本土資源,秉持自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理理念而為之。何陽(yáng)等人指出,人民調(diào)解面臨著異化的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn),鄉(xiāng)村振興中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守人民調(diào)解民間性、群眾性及自治性本質(zhì),功能上應(yīng)延續(xù)糾紛解決功能,重拾政治教育功能與政治動(dòng)員功能,為鄉(xiāng)村治理目標(biāo)指向提供幫助。(19)參見(jiàn)馬樹(shù)同：《基層治理視域下鄉(xiāng)村人民調(diào)解的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型》,《寧夏社會(huì)科學(xué)》2019年第1期。

(三)人民調(diào)解的制約因素

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展,矛盾沖突種類(lèi)增加,在處理社會(huì)矛盾糾紛的實(shí)踐中,人民調(diào)解解決新形勢(shì)下的人民內(nèi)部矛盾仍面臨一定的困境。

第一,從調(diào)解員方面分析,目前我國(guó)的人民調(diào)解員大都由鄉(xiāng)村、社區(qū)干部兼任,專(zhuān)職調(diào)解員較少。隨著基層組織自治性的過(guò)渡,失去資源分配權(quán)力的村干部難以擔(dān)當(dāng)起調(diào)解者的角色,使得人民調(diào)解在鄉(xiāng)村治理中的功能逐步喪失,(20)參見(jiàn)何陽(yáng)、婁成武、湯志偉：《從異化到回歸：鄉(xiāng)村振興中人民調(diào)解復(fù)興的挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)》,《廣西大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版) 》2019年第5期。對(duì)人民調(diào)解制度的運(yùn)行產(chǎn)生了深刻的影響。此外,人民調(diào)解員面臨著總體待遇偏低,社會(huì)地位不高,流動(dòng)性較大的問(wèn)題,從而對(duì)高層次人才缺乏吸引力,導(dǎo)致人員素質(zhì)整體偏低,人民調(diào)解員對(duì)調(diào)解工作缺乏投入的動(dòng)力。(21)參見(jiàn)劉行玉：《轉(zhuǎn)型期農(nóng)村人民調(diào)解解讀——基于農(nóng)村基層治理的視角》,《社會(huì)主義研究》2010年第3期。余莉指出目前人民調(diào)解仍面臨著人民調(diào)解員專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng)、經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道窄、司法確認(rèn)程序難以落實(shí)等現(xiàn)實(shí)難題。(22)參見(jiàn)宋朝武,羅曼：《基層治理現(xiàn)代化與人民調(diào)解制度的改革路徑》,《暨南學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019年第3期。任文啟認(rèn)為,目前,我國(guó)的人民調(diào)解制度主要面臨著行政管理的內(nèi)卷化、人民調(diào)解缺乏專(zhuān)業(yè)性的問(wèn)題,人民調(diào)解要做到為民服務(wù)解憂,落實(shí)人民調(diào)解工作專(zhuān)業(yè)化、實(shí)行人民調(diào)解員專(zhuān)職化是必由之路。(23)參見(jiàn)任文啟：《司法社會(huì)工作：新時(shí)代人民調(diào)解的回歸與發(fā)展》,《社會(huì)工作與管理》2018年第3期。

第二,新的歷史時(shí)期村民利益和思想觀念日益多元化,現(xiàn)如今矛盾沖突的多樣化和繁雜程度越來(lái)越高,糾紛主體也表現(xiàn)出了多元化的趨勢(shì),人民調(diào)解制度面臨諸多困難。比如,出現(xiàn)了土地承包、拆遷安置、環(huán)境保護(hù)、醫(yī)患矛盾等新的糾紛類(lèi)型,增加了調(diào)解的難度。(24)參見(jiàn)解連峰、宋敏：《人民調(diào)解制度的困境與應(yīng)對(duì)》,《經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊》2021年第1期。(25)參見(jiàn)何永軍：《鄉(xiāng)村社會(huì)嬗變與人民調(diào)解制度變遷》,《法制與社會(huì)發(fā)展》2013年第1期。中國(guó)鄉(xiāng)土社會(huì)的內(nèi)在構(gòu)造特點(diǎn)成就了鄉(xiāng)村社會(huì)獨(dú)具特色的治理模式,隨著鄉(xiāng)村社會(huì)的不斷發(fā)展,內(nèi)部構(gòu)造亦在不斷發(fā)生變化,原有的鄉(xiāng)村治理體系逐漸陷入了應(yīng)對(duì)社會(huì)矛盾糾紛的困境。因此,實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解制度與鄉(xiāng)村治理體系的高度契合,需要在分析人民調(diào)解制度的功能發(fā)揮困境的基礎(chǔ)上進(jìn)行制度重構(gòu)。(26)參見(jiàn)崔玲玲：《人民調(diào)解制度與現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系之契合》,《西北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2021年第2期。

第三,從治理系統(tǒng)視角看,湯唯建指出我國(guó)人民調(diào)解制度在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的過(guò)程中所存在的局限性表現(xiàn)在規(guī)范性不足、體系性不強(qiáng)、穩(wěn)定性不夠、理念性滯后等方面。(27)參見(jiàn)湯維建：《論中國(guó)調(diào)解制度的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型》,《司法》第五輯(2010)。應(yīng)該通過(guò)加強(qiáng)當(dāng)事人的自治性和主導(dǎo)性、調(diào)解程序的本位性與公正性、調(diào)解主體的協(xié)同性和參與性、調(diào)解功能的復(fù)合性和前瞻性、調(diào)解過(guò)程的開(kāi)放性和社會(huì)性幾方面進(jìn)行完善,使之從形式到內(nèi)容、從載體到精神、從靜態(tài)到動(dòng)態(tài),均呈現(xiàn)出現(xiàn)代特征和中國(guó)特色。(28)參見(jiàn)葉阿萍：《論新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”法治化進(jìn)路》,《法治研究》2023年第5期。

三、案例介紹

(一)T鎮(zhèn)鎮(zhèn)情介紹

截至2021年底,T鎮(zhèn)共轄16個(gè)行政村和1個(gè)居委會(huì),轄區(qū)總面積88.6平方千米,其中山地面積99200畝,耕地面積25600畝。轄區(qū)人口1.1萬(wàn)戶,共4.58萬(wàn)人,其中含少數(shù)民族畬族約1730人。糧食播種面積27200畝,糧食產(chǎn)量12400噸。耕地丟荒方面,超15畝以上丟荒耕地共133塊,4236.31畝,其中,超30畝以上丟荒耕地共50塊,2592.03畝,不適宜耕種的耕地面積1671.1畝。2021年,T鎮(zhèn)人均年收入17538元。在地形上,T鎮(zhèn)屬于典型的山地丘陵地貌,耕地分散程度嚴(yán)重,可集約利用的土地面積少。理論上的人均耕地面積只有0.56畝,且多為湖洋田或分布稀疏的荒田,土地資源十分稀缺。

(二)T鎮(zhèn)人民調(diào)解工作現(xiàn)狀

1.矛盾糾紛情況。2021年9月1日至2022年8月31日,T鎮(zhèn)人民政府通過(guò)12345政府熱線和綜治信訪中心平臺(tái)受理的案件中,政府熱線共受理投訴338件,含重復(fù)投訴86件;(見(jiàn)表1)信訪平臺(tái)共受理信訪投訴23件,含重復(fù)信訪5件。(見(jiàn)表2)且有多個(gè)案件在政府投訴熱線和信訪平臺(tái)均反映投訴多次,經(jīng)數(shù)據(jù)去重處理后,合計(jì)受理單一信訪(投訴)案件220件,其中適用人民調(diào)解案件126件。

表1 T鎮(zhèn)“12345”政府熱線受理情況統(tǒng)計(jì)表

表2 T鎮(zhèn)綜治信訪中心平臺(tái)受理案件情況統(tǒng)計(jì)表

在126件適用于人民調(diào)解的案件中,含土地糾紛與相鄰關(guān)系糾紛105件,民間借貸6件,勞資糾紛14件,合同糾紛1件,T鎮(zhèn)矛盾糾紛主要集中在土地糾紛和相鄰關(guān)系糾紛。

2.人民調(diào)解工作情況。在隊(duì)伍建設(shè)方面：截至2022年8月31日,T鎮(zhèn)共有各類(lèi)人民調(diào)解委員會(huì)19個(gè),人民調(diào)解員114人(含專(zhuān)職人民調(diào)解員2人)。其中村(居)調(diào)委會(huì)17個(gè),村級(jí)人民調(diào)解員101人,均由行政村村干部兼任,平均年齡52歲,全日制學(xué)歷初中及以下的85人。村級(jí)人民調(diào)解隊(duì)伍整體呈現(xiàn)老齡化和低學(xué)歷化。

在人民調(diào)解流程方面：T鎮(zhèn)嚴(yán)格遵循《人民調(diào)解法》要求,對(duì)群眾舉報(bào)投訴或職能部門(mén)日常排查發(fā)現(xiàn)的群眾矛盾糾紛,根據(jù)自愿原則,由村委會(huì)或鎮(zhèn)綜治中心進(jìn)行受理,并安排村干部、司法所或其他業(yè)務(wù)部門(mén)進(jìn)行調(diào)查了解。根據(jù)調(diào)查了解的現(xiàn)狀,出具《人民調(diào)解意見(jiàn)書(shū)》。如當(dāng)事人接受調(diào)解意見(jiàn),由村/鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)協(xié)助起草《調(diào)解協(xié)議》;若當(dāng)事人不接受調(diào)解意見(jiàn),由村/鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)出具《人民調(diào)解終結(jié)告知書(shū)》,告知雙方當(dāng)事人可向上級(jí)人民調(diào)解部門(mén)申請(qǐng)重新調(diào)解,或通過(guò)法律訴訟的方式維護(hù)自身合法權(quán)益。具體流程如圖1。

圖1 人民調(diào)解流程圖

3.案例簡(jiǎn)介。案件發(fā)生于2020年10月9日,T鎮(zhèn)D村Z經(jīng)濟(jì)合作社村民楊叔(化名)等人到T鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)報(bào)案,稱：Z經(jīng)濟(jì)合作社的部分村民已經(jīng)籌集好資金準(zhǔn)備自行鋪設(shè)水泥路,卻遭到鄰居蔡阿婆(化名)阻止,雙方還差點(diǎn)因此發(fā)生肢體沖突。楊叔等人表示,20年前,自家房屋前有一條以前農(nóng)村耕作時(shí)通行拖拉機(jī)的機(jī)耕道,大約有2—3米寬,是周?chē)s10戶人家日常通行的必經(jīng)之路。為了方便日后出行,楊叔等人在2020年自行籌資,打算對(duì)這條道路進(jìn)行硬底化。但是卻在2020年10月3日動(dòng)工打水泥路的當(dāng)天遭到了鄰居蔡阿婆的阻止。

楊叔：“我們也不理解她(蔡阿婆)到底在想什么,我們只是想把道路硬底化,她也是80歲的人了,對(duì)她來(lái)說(shuō)也是方便出行的,而且不需要她出錢(qián)。但是就是這么百利而無(wú)一害的事情,沒(méi)想到她卻那么抵觸。我們也不想和她發(fā)生沖突,我們希望政府部門(mén)能夠介入調(diào)解處理?！?/p>

針對(duì)上述情況,調(diào)解員認(rèn)為這是一起因道路通行爭(zhēng)議引起的普通民事糾紛,因此首先選擇通過(guò)口頭調(diào)解的形式介入雙方糾紛。但是,當(dāng)事人蔡阿婆卻認(rèn)為楊叔等人已經(jīng)得到了很大的利益,且對(duì)其本人不夠尊重,明確拒絕了調(diào)解員的建議：

“一直以來(lái),我房子旁邊和阿證叔的泥磚房都只是相隔1米,根本通不了車(chē)。而現(xiàn)在我屋后的道路本來(lái)是我的開(kāi)荒地,之前楊叔他們想做房子的時(shí)候,我已經(jīng)讓了很大一部分給他們了。而現(xiàn)在道路兩旁都還是我種茶葉、杉樹(shù)的地方,楊叔他們想打路,就必定會(huì)占用我的開(kāi)荒地。不能老是由我來(lái)讓,而且他們打路之前沒(méi)有問(wèn)過(guò)我的意見(jiàn),就這樣施工了,我覺(jué)得十分不尊重我。所以我堅(jiān)決不同意?！?/p>

在農(nóng)村調(diào)解中,村干部作為本村人,往往在矛盾糾紛的化解中發(fā)揮著不可或缺的作用。一方面,他們既是本村人,更了解村里的實(shí)際情況;另一方面,他們往往和村民沾親帶故,更容易做通當(dāng)事人的思想工作。因此,調(diào)解員希望從村干部身上找到該案件的突破點(diǎn),但是D村村干部卻說(shuō)：關(guān)于這兩家人的問(wèn)題,村委會(huì)處理不了。因?yàn)閷?duì)于是否應(yīng)該由村干部來(lái)調(diào)解這個(gè)問(wèn)題,當(dāng)事雙方都有自己的一套說(shuō)辭：

楊叔：“蔡阿婆家在我們村里屬于發(fā)跡比較早的,而且他們家在村里屬于大房(主家宗族),她兒子(黃某)又是鎮(zhèn)里農(nóng)信社的主任。論人脈、家庭背景和經(jīng)濟(jì)條件,我們都比不過(guò)他。村干部對(duì)他們家也比較好,畢竟選舉的時(shí)候還要看他們家的臉色。所以我們不相信村干部會(huì)公平公正地處理這件事。”

蔡阿婆：“道路兩邊的地方都是我一直種著茶葉、杉樹(shù)的地方。按農(nóng)村里的習(xí)慣,這就是我管理的土地,而且這個(gè)路不是政府的工程,不算政治任務(wù),我有權(quán)不讓給他們做路,村委會(huì)也不能強(qiáng)迫我讓給他們?！?/p>

《人民調(diào)解法》明確規(guī)定,當(dāng)事人必須出自“自愿”接受調(diào)解,同時(shí)有選擇調(diào)解員的權(quán)利,也有不接受調(diào)解的權(quán)利。由于一方不相信村干部的權(quán)威,另一方則在農(nóng)村習(xí)慣方面占據(jù)優(yōu)勢(shì),而村干部也不想冒著得罪人情面子的風(fēng)險(xiǎn),去接下這個(gè)爛攤子,因此,村干部只能在雙方每次發(fā)生沖突的時(shí)候盡量避免矛盾的激化,卻無(wú)法真正徹底地解決問(wèn)題。因道路糾紛始終無(wú)法得到解決,且侵占集體道路的訴求無(wú)法提供證據(jù),楊叔等人于2021年6月重新向T鎮(zhèn)人民政府提交了信訪書(shū),再度提出占用集體道路問(wèn)題,要求恢復(fù)道路原貌,并施行硬底化。同時(shí),他們反映蔡阿婆房屋房產(chǎn)證審批程序存在漏洞且私自占用公共曬谷坪為私人所用,要求撤銷(xiāo)其房產(chǎn)證。根據(jù)楊叔等人的新訴求,調(diào)解員聯(lián)合司法所、自然資源所、農(nóng)業(yè)農(nóng)村辦公室、城鄉(xiāng)規(guī)劃辦公室等多個(gè)職能部門(mén),對(duì)蔡阿婆家的房子報(bào)建、用地、審批等全流程進(jìn)行了更加全面細(xì)致的調(diào)查了解。調(diào)查發(fā)現(xiàn),蔡阿婆家的房子的確涉及違建的情況,但由于此前審批手續(xù)沒(méi)有規(guī)范統(tǒng)一的流程,且當(dāng)時(shí)的相關(guān)負(fù)責(zé)人早已調(diào)離原崗位,因此沒(méi)有明確證據(jù)證明蔡阿婆家的房子違建,也無(wú)法從法律角度對(duì)其作出裁決。

T鎮(zhèn)自然資源所所長(zhǎng)：“在2017年的時(shí)候,當(dāng)時(shí)的法律法規(guī)并沒(méi)有像現(xiàn)在這樣,規(guī)定需要召開(kāi)村民大會(huì),獲得所在經(jīng)濟(jì)合作社三分之二以上村民的同意方可申請(qǐng)宅基地建房。我們國(guó)土部門(mén)只對(duì)農(nóng)村建房用地的地類(lèi)(是否涉及基本農(nóng)田)、報(bào)建文件的規(guī)范性進(jìn)行審核,至于土地來(lái)源、簽字蓋章的來(lái)源是否合法,我們并不會(huì)做過(guò)多的審核。畢竟這是集體土地,不是國(guó)有土地,法治不能過(guò)分干涉自治?！?/p>

T鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村辦公室主任：“宅基地審批權(quán)限是在2020年才下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn),由農(nóng)業(yè)農(nóng)村局和農(nóng)業(yè)農(nóng)村辦公室負(fù)責(zé)。以前都是國(guó)土所和國(guó)土局負(fù)責(zé)辦理,我們現(xiàn)在縣鎮(zhèn)兩級(jí)都還沒(méi)有就這個(gè)審批和管理的權(quán)限劃分有一個(gè)統(tǒng)一的說(shuō)法。蔡阿婆的房屋審批,在當(dāng)時(shí)的最后批示單位是縣自然資源局,他們要告也應(yīng)該告國(guó)土局或者縣政府,我們都是后面才劃分過(guò)來(lái)的權(quán)限,對(duì)以前的事情無(wú)權(quán)處置。

因行政審批程序無(wú)法得到快速有效的糾正,楊叔等人根據(jù)房產(chǎn)證的調(diào)查情況,向縣信訪局投訴蔡阿婆占用超出房屋審批范圍的土地、霸占公共曬谷坪,希望從審批內(nèi)容本身尋找突破點(diǎn)。為尋找到房屋宅基地審批事實(shí)中可能存在的問(wèn)題,調(diào)解員咨詢了T鎮(zhèn)自然資源所的所長(zhǎng)。而T鎮(zhèn)自然資源所的所長(zhǎng)則表示,因?yàn)檎咦儎?dòng),蔡阿婆家的房子報(bào)建是合法合規(guī)的,無(wú)法用現(xiàn)有的政策去分析解決以往的問(wèn)題：

“在2017年蔡阿婆家申請(qǐng)房屋宅基地的時(shí)候,G省關(guān)于農(nóng)村宅基地審批的要求是每戶占地面積不得超過(guò)130m2,允許兄弟姐妹共建。也就是說(shuō),如果是單獨(dú)成戶的兩兄弟,他們的總占地面積只要不超過(guò)260m2都是可以通過(guò)審批的。當(dāng)時(shí)對(duì)宅基地房屋的層高也沒(méi)有限制。現(xiàn)在的‘每戶占地面積不超過(guò)120m2、總建筑面積不超過(guò)300m2、總層高不超過(guò)三層半’都是2019年的新規(guī)定?！?/p>

而關(guān)于占用公共曬谷坪的問(wèn)題,T鎮(zhèn)自然資源所的所長(zhǎng)表示這也涉及到行政成本和農(nóng)村風(fēng)俗習(xí)慣的影響：

“農(nóng)村里每家每戶都有門(mén)坪,都是不報(bào)建的,而且這個(gè)曬谷坪集體已經(jīng)荒廢很久了,由蔡阿婆家單獨(dú)使用也已經(jīng)超過(guò)20年,按農(nóng)村習(xí)俗來(lái)說(shuō)就是屬于蔡阿婆家管轄的土地。如果政府真的要追究這個(gè)問(wèn)題,那就要把全鎮(zhèn)沒(méi)有報(bào)建的門(mén)坪都拆掉,不然蔡阿婆家肯定會(huì)繼續(xù)投訴。而且上級(jí)部門(mén)也沒(méi)有對(duì)這種問(wèn)題有明確的政策規(guī)定,如果鎮(zhèn)政府硬要推動(dòng),阻力也是很大的?！?/p>

調(diào)解員認(rèn)為,既然行政手段、人情關(guān)系的方式都無(wú)法解決問(wèn)題,而這個(gè)矛盾糾紛從一開(kāi)始就是集體訴求,回到問(wèn)題的本質(zhì)而言,集體糾紛就應(yīng)該通過(guò)集體表決的方式解決,因?yàn)榇寮?jí)集體表決產(chǎn)生的決議也是受法律保護(hù)的。因此,鎮(zhèn)執(zhí)法隊(duì)對(duì)Z經(jīng)濟(jì)合作社的村民進(jìn)行了走訪,希望可以通過(guò)集體意見(jiàn)的方式解決該問(wèn)題。但是在走訪過(guò)程中,村民普遍反饋的意見(jiàn)卻是：

“農(nóng)村里的曬谷坪要么是集體公用,要么是個(gè)人使用。一般來(lái)說(shuō),只要不涉及到原則性問(wèn)題,誰(shuí)用都無(wú)所謂。況且我家又不住在那里,誰(shuí)用都無(wú)所謂啦。關(guān)鍵是大家不要傷了和氣,都是同姓兄弟,何必鬧得這么僵呢?！?/p>

因?yàn)榈缆吠ㄐ泻凸矔窆绕荷婕暗睦嫒后w過(guò)少,且Z經(jīng)濟(jì)合作社大部分村民不愿因?yàn)檫@個(gè)問(wèn)題得罪在村中有權(quán)有勢(shì)的蔡阿婆家,從而導(dǎo)致楊叔等人無(wú)法獲得Z經(jīng)濟(jì)合作社大部分村民的支持。至此,該案例從最開(kāi)始的一件普通的道路通行糾紛,逐漸演變成一起涉及行政審批滯后、群眾自治無(wú)效等問(wèn)題的復(fù)雜糾紛,牽涉的利益關(guān)系人、相關(guān)部門(mén)和法律追責(zé)愈演愈烈,縣、鎮(zhèn)、村、群眾四方群體通過(guò)說(shuō)理、講情、行政手段等方式進(jìn)行調(diào)解,均未能調(diào)解成功。

四、案例分析

(一)鄉(xiāng)村調(diào)解面臨的情境

首先判斷雙方矛盾是否由人情關(guān)系、風(fēng)俗文化、村規(guī)民約等非正式制度引起,會(huì)導(dǎo)致其形成合情與不合情兩種結(jié)果。一般來(lái)說(shuō),在合情的情景下,雙方意愿達(dá)成統(tǒng)一,無(wú)論合法與否,通常不會(huì)產(chǎn)生進(jìn)一步的矛盾糾紛。而當(dāng)不合情的情景出現(xiàn),進(jìn)一步判斷矛盾是否符合法律法規(guī)等正式制度,因此形成合法不合情與情法兩不合兩種結(jié)果。(如圖2所示)對(duì)于不同情景,介入調(diào)解也需要采取不同方式,當(dāng)出現(xiàn)合法不合情的情景時(shí),人民調(diào)解員應(yīng)主要用非正式制度即情理,如私人溝通、雙方座談、感情化解等方式展開(kāi)調(diào)解。當(dāng)出現(xiàn)情法兩不和的情景時(shí),人民調(diào)解員應(yīng)該通過(guò)先用情再用法的手段進(jìn)行調(diào)解,即先通過(guò)非正式制度軟化雙方關(guān)系,避免矛盾進(jìn)一步激化,再通過(guò)相關(guān)法律法規(guī)等正式制度解決矛盾。

圖2 鄉(xiāng)村調(diào)解面臨的四種情境

1.合法不合情。合法不合情指在修路一事中,本該是造福各方且程序合規(guī)的訴求,蔡阿婆卻以破壞風(fēng)水、占用自家開(kāi)荒地為由,堅(jiān)決阻撓道路施工,雙方矛盾因此爆發(fā)。此情景下,矛盾由非正式制度主導(dǎo),調(diào)解員在此階段通過(guò)口頭調(diào)解、村干部權(quán)威影響等方式介入調(diào)解,卻因?yàn)闆](méi)有及時(shí)解決雙方訴求并且權(quán)威影響較小而導(dǎo)致第一次調(diào)解無(wú)果。

2.合情不合法。合情不合法指雙方因道路生怨,楊叔隨即向鎮(zhèn)政府舉報(bào)蔡阿婆違規(guī)建房并且侵占道路這一違法事實(shí),而由于相關(guān)法規(guī)確立時(shí)間較晚而導(dǎo)致無(wú)法追究責(zé)任這一情景。此情景下,矛盾由違建房屋這一不合法事件為主導(dǎo),調(diào)解員試圖通過(guò)相關(guān)法律制度進(jìn)行追責(zé),但由于相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)不完善且村規(guī)民約等歷史背景,無(wú)法解決,使得調(diào)解再次受阻。與此同時(shí),對(duì)于蔡阿婆侵占公共曬谷坪這一不合法事件,村民們卻以占用曬谷坪是普遍現(xiàn)象與歷史習(xí)俗為由認(rèn)為其合情,因此不愿追究其責(zé)任。

3.情法兩不合。情法兩不合指雙方矛盾由合法不合情的道路糾紛產(chǎn)生,隨后又因房屋違建、土地侵占等不合法問(wèn)題進(jìn)一步激化,使得產(chǎn)生了情法兩不合的情景。在此過(guò)程中,楊叔由于自身合法利益得不到落實(shí)而不斷尋找蔡阿婆家相關(guān)問(wèn)題,使得矛盾一步步變大;而蔡阿婆家的相關(guān)問(wèn)題由于歷史遺留因素、自身因素等多方原因無(wú)法解決,因此,即使調(diào)解員采取多種手段都始終無(wú)法使矛盾得到化解。

4.合情又合法。以上三種情境下,人民調(diào)解都面臨失敗,原因在于正式制度與非正式制度形成的矛盾不斷交互影響著整個(gè)事件的發(fā)生,而調(diào)解員應(yīng)該深入分析事件背后的主導(dǎo)因素,找出針對(duì)兩種制度的最佳解決方案。面對(duì)合情不合法的情景應(yīng)從法律法規(guī)層面保障當(dāng)事人相關(guān)利益,面對(duì)合法不合情的情景應(yīng)從村規(guī)民約、人情文化等非正式制度入手,通過(guò)講情說(shuō)理等方式化解矛盾,面對(duì)情法兩不合的情景,應(yīng)先用情再用法的手段進(jìn)行調(diào)解,即先通過(guò)溝通等方式軟化雙方關(guān)系,避免矛盾進(jìn)一步激化,再通過(guò)相關(guān)法律法規(guī)等途徑促使矛盾的最終解決。只有當(dāng)情法達(dá)到平衡時(shí),糾紛調(diào)解才會(huì)走向成功。而這個(gè)情境就為合情又合法。

(二)不同情境下人民調(diào)解無(wú)果的原因分析

在案例中,調(diào)解員面對(duì)合情不合法、合法不合情與情法兩不合三種情境對(duì)糾紛雙方進(jìn)行的多次調(diào)解都無(wú)果而終,對(duì)于其具體原因分析如下：

首先,人民調(diào)解過(guò)程往往注重正式制度的解決途徑,而鄉(xiāng)村作為一個(gè)熟人社會(huì),內(nèi)部有其牢固的非正式制度傳統(tǒng),即鄉(xiāng)土人情、風(fēng)俗民約等人情因素,糾紛雙方中一方的面子被損傷或二者的矛盾公開(kāi)化都會(huì)導(dǎo)致調(diào)解失敗。與此同時(shí),鄉(xiāng)村人民調(diào)解作用的有效發(fā)揮也離不開(kāi)鄉(xiāng)村道德的支持。在本案中,蔡阿婆一家憑借自己地位與人情關(guān)系肆意占用公共土地 “違規(guī)”建房、占用公共曬谷坪,甚至因?yàn)橐患褐椒磳?duì)修建道路,一方面不利于村中其他村民的出行,易造成村民關(guān)系惡化;另一方面使得“關(guān)系”挑戰(zhàn)法律權(quán)威,易造成村民漠視法律。今日鄉(xiāng)村社會(huì),傳統(tǒng)式微,道德割裂,如何重建鄉(xiāng)村道德,為鄉(xiāng)村人民調(diào)解提供地方性共識(shí),是鄉(xiāng)村人民調(diào)解在現(xiàn)代轉(zhuǎn)型過(guò)程中需要關(guān)注的問(wèn)題。

其次,“唯法律論”在人民調(diào)解中并不能完全解決問(wèn)題,農(nóng)村地區(qū)至今仍保留各自的民間習(xí)慣和倫理規(guī)范,在本案中,關(guān)于蔡阿婆家是否涉嫌侵占土地并不由相關(guān)負(fù)責(zé)人決定,而是需要通過(guò)村民大會(huì)表決。此外,風(fēng)水等文化原因?qū)е虏辉敢庑蘼返惹闆r,與此同時(shí)在“熟人社會(huì)”的背景下,宗族等勢(shì)力影響頗深,村干部等意見(jiàn)領(lǐng)袖受命于地方勢(shì)力,這些也深刻地影響了如何更加有效的化解雙方糾紛。強(qiáng)調(diào)借助非正式制度,原因在于其能夠依靠各種社會(huì)規(guī)范處理糾紛,調(diào)解是一項(xiàng)情、理、法相結(jié)合的治理藝術(shù),若能有效發(fā)揮非正式制度的作用,則能極大緩和糾紛雙方的緊張關(guān)系,促進(jìn)調(diào)解結(jié)果的達(dá)成,非正式制度的有效運(yùn)用甚至能夠維系鄉(xiāng)村的穩(wěn)定局面。反之,如果只強(qiáng)調(diào)合法,卻不合情感的處理方式,在群眾接受度方面反而會(huì)大打折扣,甚至起到一定的反作用。因此,對(duì)于鄉(xiāng)村調(diào)解來(lái)說(shuō),不僅要遵守法律法規(guī)等正式制度,更重要的是,使得通過(guò)非正式制度達(dá)到情法合一的局面,才能夠解決問(wèn)題。

五、結(jié)論與政策建議

人民調(diào)解制度的發(fā)展是法治中國(guó)建設(shè)中不可或缺的部分,是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系構(gòu)建的重要內(nèi)容。但隨著鄉(xiāng)村社會(huì)的不斷發(fā)展,鄉(xiāng)村糾紛類(lèi)型逐漸會(huì)多樣化、復(fù)雜化,鄉(xiāng)村社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)增加,這也就需要鄉(xiāng)村人民調(diào)解員轉(zhuǎn)變以往的調(diào)解思路,不僅要強(qiáng)化良法善治的重要意義,在法治的框架下明確當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)界限,而且要充分重視當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)文化、村規(guī)民約等非正式制度的影響,采用更為靈活的調(diào)解手段來(lái)調(diào)解每一場(chǎng)糾紛,讓人民調(diào)解真正從百“撕”不得其解轉(zhuǎn)變?yōu)橛叭恕倍獾牧己镁置妗?/p>

(一)促進(jìn)鄉(xiāng)村人民調(diào)解法律法規(guī)與村規(guī)民約相結(jié)合

現(xiàn)階段,我國(guó)人民調(diào)解在基層社會(huì)治理中往往處于被動(dòng)狀態(tài),群眾“信訪不信法”“信訴不信調(diào)”的思想觀念仍然根深蒂固,既不利于基層社會(huì)治理的長(zhǎng)治久安發(fā)展,也為基層政府和各級(jí)法院增添了巨大的行政成本。因此,對(duì)相應(yīng)機(jī)制體制的完善迫在眉睫。第一,要完善鄉(xiāng)村人民調(diào)解的法律保障。結(jié)合《人民調(diào)解法》《信訪工作條例》和《民法典》等法律法規(guī),細(xì)化人民調(diào)解實(shí)施細(xì)則,提高訴前、訪前門(mén)檻,強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和行政村兩級(jí)人民調(diào)解的隊(duì)伍建設(shè)保障和法律保障?？h級(jí)人民政府要出臺(tái)詳細(xì)可行的行政執(zhí)法權(quán)責(zé)清單,厘清縣鎮(zhèn)兩級(jí)行政執(zhí)法的具體內(nèi)容和內(nèi)在邏輯,明確縣級(jí)部門(mén)執(zhí)法權(quán)限和鎮(zhèn)街執(zhí)法隊(duì)伍權(quán)限,規(guī)范和完善業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)和業(yè)務(wù)交辦、上報(bào)提級(jí)處理等流程,讓基層執(zhí)法隊(duì)伍做到有法可依、依法執(zhí)法。第二,進(jìn)一步將村規(guī)民約與法律法規(guī)相結(jié)合,通過(guò)把一些日常認(rèn)可的、符合社會(huì)主義核心價(jià)值觀的村規(guī)民約、風(fēng)俗文化記錄下來(lái),成為有文本記載的、被村民認(rèn)可的制度。調(diào)解工作人員在開(kāi)展調(diào)解時(shí)有據(jù)可依,既能夠鼓勵(lì)村民們相互團(tuán)結(jié)互助,也能夠培育村民的權(quán)利意識(shí)與規(guī)章意識(shí)。

(二)教育引導(dǎo)鄉(xiāng)村調(diào)解員將正式手段與非正式手段相結(jié)合

現(xiàn)階段我國(guó)鄉(xiāng)村調(diào)解員大多由村干部或公職人員擔(dān)任,調(diào)解是一項(xiàng)將情、法有效結(jié)合的活動(dòng),調(diào)解結(jié)果的好壞與調(diào)解員的個(gè)人知識(shí)、能力、社會(huì)閱歷及人格魅力的高低有密切聯(lián)系。一方面,鄉(xiāng)村調(diào)解員應(yīng)該合理使用法律法規(guī)等正式制度保障村民權(quán)益,另一方面,調(diào)解員也應(yīng)該結(jié)合本村實(shí)際情況,將風(fēng)土人情、文化習(xí)俗融入調(diào)解過(guò)程,讓矛盾主體更易接受。因此要加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村調(diào)解員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和基層監(jiān)督體系建設(shè)。第一,綜合運(yùn)用“三會(huì)一課”“田間教學(xué)”等模式,充分發(fā)揮“干部網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)學(xué)院”等新型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái),組織村干部學(xué)習(xí)最新的法律法規(guī)和相關(guān)的農(nóng)村政策,提升村干部的政策理論水平,使村干部能夠合理地利用政策工具和法律法規(guī)開(kāi)展日常工作。第二,要充分發(fā)揮村干部的自身優(yōu)勢(shì),提高對(duì)非正式制度在基層矛盾糾紛化解中所起到的作用的重視,鼓勵(lì)和引導(dǎo)村干部、基層公務(wù)員隊(duì)伍通過(guò)拉家常、“村民議事亭”、茶話會(huì)等方式加強(qiáng)與村民之間的溝通,提高村干部在群眾間的威望。引導(dǎo)村民自治組織因地制宜,結(jié)合風(fēng)俗民情,建立健全村規(guī)民約,充分發(fā)揮群眾自治的作用,使“自治”和“法治”得到充分的有機(jī)結(jié)合。

(三)引導(dǎo)村民提升法律意識(shí)與權(quán)利意識(shí)相結(jié)合

法律是國(guó)家社會(huì)治理的根本保障和最后底線,因此,要加大普法力度,進(jìn)一步提高群眾的法律意識(shí)與權(quán)利意識(shí)。第一,信訪部門(mén)和公檢法司等部門(mén)要針對(duì)《民法典》《人民調(diào)解法》《信訪工作條例》等法律法規(guī)對(duì)公民開(kāi)展全民普法。明確基層矛盾糾紛的合理解決途徑,正確區(qū)分信訪、調(diào)解與訴訟的法律關(guān)系和適用范圍,暢通群眾訴求渠道,避免發(fā)生“應(yīng)調(diào)未調(diào)”“未調(diào)先訪”“未調(diào)先訴”的情況。同時(shí),要向群眾普及分析調(diào)解、信訪與訴訟分別可能帶來(lái)的時(shí)間成本和經(jīng)濟(jì)成本,引導(dǎo)群眾合理選擇最優(yōu)的問(wèn)題解決途徑。這樣既可以提高行政效率、降低行政成本,也能避免群眾因訴求方式不正確導(dǎo)致矛盾糾紛激化。第二,政府各職能部門(mén),要結(jié)合自身部門(mén)實(shí)際,針對(duì)農(nóng)村群眾最迫切的訴求,開(kāi)展送法下鄉(xiāng)活動(dòng)。特別是針對(duì)農(nóng)村宅基地審批流程、基本農(nóng)田保護(hù)等有目的性地開(kāi)展普法講座,幫助基層群眾了解學(xué)習(xí)有關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)生活的法律法規(guī),保障農(nóng)村群眾日常生產(chǎn)生活合法合規(guī)。同時(shí),要明確各類(lèi)矛盾糾紛的受理處理部門(mén),使群眾在面對(duì)生活中存在的侵權(quán)現(xiàn)象和違法現(xiàn)象時(shí),能夠采取有力、合理、高效的方式表達(dá)訴求、解決問(wèn)題,從而維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。