張紅春，楊 濤

一、問題提出

決策之于公共管理的重要性不言而喻，“管理就是決策，而決策是行政的心臟”①［美］赫伯特·西蒙.管理行為［M］.詹正茂，譯.北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2013：6.。作為國家治理的核心內(nèi)容，公共決策是維系社會(huì)發(fā)展、促進(jìn)公共福祉增長的基本治理手段。啟蒙運(yùn)動(dòng)以降，人類逐漸從尊崇神性轉(zhuǎn)向理性發(fā)展，理性遂成為人類行動(dòng)的根本標(biāo)尺。但何為良善決策的理性本真，即理性標(biāo)尺問題如何貫穿于公共行政百余年的理論范式演化過程，仍缺乏統(tǒng)合性的證成框架。自威爾遜的“政治—行政二分”伊始，政治被劃定為價(jià)值的領(lǐng)地，行政則是工具的地盤，以民主為原則的憲政主義和以效率為原則的管理主義分居兩端，公共決策理性在價(jià)值與工具之間搖擺不定?！拔魑种疇?zhēng)”之后，兩位公共行政巨擘的論爭(zhēng)則使得兩種理性的對(duì)峙和分野更加尖銳，決策的理性標(biāo)尺成為相持不下的兩難命題②何艷玲.公共行政史［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2018：71-83.。受憲政主義思潮的影響，政策社群、政策網(wǎng)絡(luò)等理論興起，這一流派看重公共決策的社會(huì)參與民主價(jià)值，卻也有被“民粹主義”（Populism）俘獲的風(fēng)險(xiǎn)。而從工業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代邁向數(shù)字化、智能化時(shí)代，科技對(duì)人類生活的影響更加顯著，科學(xué)管理和“技治主義”（Technocracy）思想籠罩公共領(lǐng)域，科學(xué)技術(shù)的演進(jìn)驅(qū)使工具理性甚囂塵上，工具理性的僭越和價(jià)值理性的式微幾乎成為公共治理理論和實(shí)踐的主要趨勢(shì)。

邁向技術(shù)治理時(shí)代，公共事務(wù)的高度復(fù)雜性正使得傳統(tǒng)理性范式下的決策模式愈發(fā)力不從心。長期以來，國家治理決策遵循著清晰化、簡單化和標(biāo)準(zhǔn)化的理性邏輯，更多依賴工具理性主導(dǎo)下的專家與技術(shù)治國①卓成霞，郭彩琴.國家治理中的極端現(xiàn)代主義：流弊與矯治［J］.河南社會(huì)科學(xué)，2015（6）：21-27.。追求嚴(yán)控制度與技術(shù)至上的公共決策方式將復(fù)雜事務(wù)加以簡單化，孜孜更新認(rèn)證技術(shù)，盡可能獲取全面、精準(zhǔn)的社會(huì)事實(shí)以摸清國家治理的“底數(shù)”。正如20 世紀(jì)90 年代末以來興起的“循證決策”運(yùn)動(dòng)，嘗試倚重精密的科學(xué)證據(jù)進(jìn)行政策制定②包國憲，劉強(qiáng)強(qiáng).中國國家治理中的循證邏輯：理論框架與研究議程［J］.南京社會(huì)科學(xué)，2021（1）：75-83.，以期對(duì)整個(gè)社會(huì)秩序進(jìn)行徹底的和理性的掌控。但單方面對(duì)治國理政的社會(huì)事實(shí)機(jī)械地定義、規(guī)劃和裁剪，有時(shí)忽略可能誤讀的社會(huì)真實(shí)面孔，反而對(duì)國家發(fā)展起到潛在的破壞性作用。面對(duì)社會(huì)數(shù)字化、智能化轉(zhuǎn)型帶來更多超常規(guī)的復(fù)雜性，大數(shù)據(jù)、人工智能等前沿信息技術(shù)的雙面性實(shí)踐特征及其運(yùn)作邏輯，往往也在嵌入公共決策過程中滋生出價(jià)值侵蝕、責(zé)任赤字、自主性危機(jī)等系列內(nèi)生性風(fēng)險(xiǎn)，甚至陷入“技術(shù)烏托邦”③祁志偉，桑川.政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的技術(shù)邏輯、潛在風(fēng)險(xiǎn)與實(shí)踐取向［J］.電子政務(wù)，2023（6）：113-124.。如何駕馭技術(shù)治理復(fù)雜性成為國家治理的新問題。

通過數(shù)智化技術(shù)驅(qū)動(dòng)公共決策理性增長被學(xué)術(shù)界賦予了重要意義，但背后的理性風(fēng)險(xiǎn)及其建構(gòu)邏輯仍待探究。然而，大多研究將數(shù)智技術(shù)視為同質(zhì)化的技術(shù)賦能工具，希望摸索出普遍性發(fā)展應(yīng)用規(guī)律，一定程度上忽略了復(fù)雜性背景下差異化決策機(jī)制理念內(nèi)在的異質(zhì)屬性④賈開，趙靜.技術(shù)嵌入、價(jià)值傾向與算法分類治理［J］.經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2023（04）：101-111.。必須警惕數(shù)智技術(shù)過于追求純工具化、數(shù)字化世界，規(guī)避其工具理性的內(nèi)在缺陷。事實(shí)上，數(shù)智技術(shù)大肆侵占公共決策，會(huì)帶來廢弛政治制約和價(jià)值判斷的隱憂，造成諸如數(shù)字鴻溝、算法歧視等等價(jià)值挑戰(zhàn)，技術(shù)理性形塑公共決策的實(shí)際效果及其前景存在風(fēng)險(xiǎn)。

面向復(fù)雜治理情景，其理性尺度更應(yīng)當(dāng)是復(fù)合的，科學(xué)良善的公共決策需要復(fù)合的知識(shí)結(jié)構(gòu)。政策科學(xué)創(chuàng)始人拉斯維爾和卡普蘭曾試圖將公共政策發(fā)展為含有目標(biāo)、價(jià)值與策略的“大型計(jì)劃”，即規(guī)范與實(shí)證、描述與規(guī)范相得益彰的范式⑤林水波，張世賢.公共政策［M］.臺(tái)北：五南圖書出版公司，1982：8.。但公共決策既非純技術(shù)層面的事務(wù)，也不是感性使然的，其目標(biāo)和過程需要科學(xué)循證，也要公平、正義與民主等特定價(jià)值組合。決策理性并不是祛除和排斥異己、渾然自成，而是協(xié)同補(bǔ)益下的調(diào)適，即應(yīng)然與實(shí)然、目標(biāo)與手段“二相對(duì)偶”的實(shí)質(zhì)理性。毋庸置疑，將工具理性理解為理性本身是偏頗的，也是危險(xiǎn)的；同理，對(duì)價(jià)值理性的理解也是如此。未來社會(huì)，現(xiàn)代化決策應(yīng)當(dāng)積極納入人文思考，需要結(jié)合事實(shí)與價(jià)值對(duì)純粹理性進(jìn)行改造⑥張康之.在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中看科學(xué)與理性［J］.西北大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2022（4）：43-53.。對(duì)此，有學(xué)者從“取舍論”轉(zhuǎn)向“協(xié)調(diào)論”，提及兩類理性的兼容、互補(bǔ)潛力或引領(lǐng)、從屬關(guān)系，旨在發(fā)展全景式、綜合性的理性決策模式⑦藍(lán)志勇.全景式綜合理性與公共政策制定［J］.中國行政管理，2017（2）：17-21.。但是，如何在決策中做到價(jià)值理性和工具理性的兼容與平衡，是很多決策者明顯缺失的知識(shí)，故而，本文對(duì)這一命題在數(shù)智時(shí)代背景下展開理論分析。

二、公共決策的理性類型與演革

（一）基于“價(jià)值—證據(jù)”的決策理性類型

作為一種兼具技術(shù)性和政治性的活動(dòng)，公共決策必須追尋價(jià)值意涵，又必須仰賴技術(shù)工具的支持，其合理性證成于多元訴求的有效回應(yīng)解決。在客觀領(lǐng)域和具體情景中，憲政主義或管理主義面向下的兩種理性取向都有其可取性，也都是對(duì)“非理性”的超越①安建增，朱國云.公平與效率的沖突及其消解路徑——基于公共決策目標(biāo)的分析［J］.南京社會(huì)科學(xué)，2015（7）：84-90.。回歸動(dòng)態(tài)調(diào)適的政策實(shí)踐視野來理解這種爭(zhēng)論，可以全景地看到?jīng)Q策中的應(yīng)然與實(shí)然、形式與內(nèi)容、目標(biāo)與手段等面向的統(tǒng)一性。公共決策有技術(shù)理性的一面，任何決策過程都離不開對(duì)社會(huì)事實(shí)的認(rèn)證和理解，極度依賴決策者掌握與社會(huì)事實(shí)相關(guān)的清晰完備的證據(jù)及其處理工具來支撐自身的形式理性。同時(shí)，公共決策又是一個(gè)利益分配的過程，涉及利益相關(guān)者之間公共利益的再分配和再生產(chǎn)，它必然又是一個(gè)價(jià)值關(guān)涉與價(jià)值創(chuàng)造的過程。顯然，這兩種理性要素都是決策過程中離不開的參照標(biāo)尺，并且在很多情境下是相互促進(jìn)關(guān)系。因此，以“價(jià)值—證據(jù)”二維標(biāo)尺，基于“價(jià)值管理能力”和“證據(jù)管理能力”兩個(gè)向度，構(gòu)建一個(gè)更有解釋力的公共決策理性分析框架是很有必要的。其中，價(jià)值管理關(guān)注決策目標(biāo)、功能和結(jié)果，重視對(duì)社會(huì)價(jià)值和公共利益的感知、分析和回應(yīng)；證據(jù)管理向度強(qiáng)調(diào)決策的嚴(yán)密性和科學(xué)性，主張基于清晰化事實(shí)的計(jì)算謀劃、精細(xì)高效。根據(jù)決策者在價(jià)值管理和證據(jù)管理變量上的關(guān)切程度差異，可以組構(gòu)出如下四種公共決策理性形態(tài)（表1）。

表1 公共決策的“價(jià)值—證據(jù)”構(gòu)型矩陣

1.非理性決策。在目標(biāo)不明、價(jià)值分歧以及認(rèn)知扭曲等情境下，公共決策往往是延遲的和無響應(yīng)的，甚至是歪曲和失敗的。因?yàn)闆Q策環(huán)境和決策者顯著的有限理性限制，難以洞察復(fù)雜環(huán)境和識(shí)別利益訴求，情緒操控和非理性認(rèn)知都可能淹沒決策者的理性思考。僅憑決策者有限的信息和知識(shí)，以經(jīng)驗(yàn)、激情、偏好、錨定效應(yīng)等非理性因素驅(qū)動(dòng)決策過程②陳國權(quán).領(lǐng)導(dǎo)和管理的時(shí)空理論［J］.中國管理科學(xué)，2017（1）：181-196.，或者盲從權(quán)威、官員偏好、地域偏見和群體情感等因素驅(qū)動(dòng)決策生成，都會(huì)增大決策偏差或失靈的風(fēng)險(xiǎn)。

2.工具理性決策。在韋伯看來，工具理性關(guān)注行動(dòng)所指向的手段和附帶結(jié)果，手段、過程是否有效、目標(biāo)是否高效達(dá)成是決策的主要判斷尺度③［德］馬克斯·韋伯.社會(huì)學(xué)的基本概念［M］.顧忠華，譯，桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2005：34.。具有“經(jīng)濟(jì)理性”“形式理性”“技術(shù)理性”等多重身份，工具理性將功效視為核心目標(biāo)，試圖以程式化規(guī)則、“可復(fù)刻”的科學(xué)分析和嚴(yán)密決策，減少非理性因素對(duì)決策穩(wěn)健性和經(jīng)濟(jì)績效的干擾，并著力追求決策的可控性、普遍性和效率性。在工具理性影響下，決策者往往更注重通過決策技術(shù)工具來提升事實(shí)感知與分析的效能。公共決策的本質(zhì)是決策者在特定條件下認(rèn)知與選擇的產(chǎn)物。決策者的決策動(dòng)機(jī)行為與其信息占有情況和信息處置方式密切相關(guān)④陳玲.信息、規(guī)則與自由裁量權(quán)：不確定性下的公共決策［J］.社會(huì)科學(xué)，2022（6）：94-105.，但決策探索過程中，決策者所能掌握的數(shù)據(jù)、信息和知識(shí)等認(rèn)知要素總是不完備的，甚至非常有限的。因此，認(rèn)知條件限定了決策者的理性要素管理能力⑤王國成.西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理性主義的嬗變與超越［J］.中國社會(huì)科學(xué)，2012（7）：68-81.，改善決策者的認(rèn)知條件是決策理性增長的矢志不渝追求，也是復(fù)合理性決策證成的關(guān)鍵理論命題。根據(jù)人類認(rèn)知條件的嬗變邏輯，公共決策理性的證據(jù)管理與價(jià)值管理二元標(biāo)尺經(jīng)歷了一個(gè)“雙低”到“失衡”再到“雙高”的變化過程。四種決策理性基本構(gòu)型組合成三個(gè)理性階次（圖 1）。在農(nóng)業(yè)社會(huì)和傳統(tǒng)社會(huì)，以及非常規(guī)情境，人們的認(rèn)知受到各種限制，各種非理性因素控制著人們的認(rèn)知與行動(dòng)，決策者也經(jīng)常深陷非理性決策的困境之中。彼時(shí)，人類的信息需求和能力都很有限，從原始的“結(jié)繩刻契”到傳統(tǒng)的“城邦紀(jì)要”或“政治算術(shù)”等方法記錄和測(cè)算社會(huì)，始終無法滿足理性決策的價(jià)值和事實(shí)認(rèn)知要求。

圖1 基于認(rèn)知條件的公共決策理性范式迭代

3.價(jià)值理性決策。也稱“社會(huì)理性”或“實(shí)質(zhì)理性”，主張摒棄將復(fù)雜功利計(jì)算、效率、成本等事實(shí)要素作為基準(zhǔn)原則，聚焦公共福祉、公平正義等價(jià)值信條和政治立場(chǎng)，賦予決策行政良心和良知。為此，利益相關(guān)者在決策中的參與、對(duì)話和協(xié)商成為價(jià)值表達(dá)與實(shí)現(xiàn)的核心。但囿于價(jià)值的抽象性、利益的沖突性和人的能力限制，價(jià)值的獲取、理解和建構(gòu)絕非易事。

4.復(fù)合理性決策。公共行政是一個(gè)復(fù)合化的領(lǐng)域，管理決策與治理實(shí)踐既需要突出對(duì)社會(huì)多元價(jià)值的關(guān)照，又要強(qiáng)調(diào)行政的效率性。不同于決策者單向度的理性關(guān)照，復(fù)合理性決策需要決策者對(duì)決策工具性因素和價(jià)值因素進(jìn)行統(tǒng)籌考量，并要考慮到兩者的匹配性和同步性。在這種決策范式下，決策者既要以事實(shí)證據(jù)要素為決策基礎(chǔ)，還要以價(jià)值要素為內(nèi)在規(guī)定，實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)與手段、決策內(nèi)容與形式相統(tǒng)一。需要說明的是，復(fù)合理性決策中的“復(fù)合”絕非要素的簡單疊加、羅列、堆砌或機(jī)械地嵌套，而是注重決策實(shí)然與應(yīng)然的相互引導(dǎo)、支持和協(xié)調(diào)。

（二）認(rèn)知條件與公共決策理性范式演革

一旦出現(xiàn)嚴(yán)重的信息不對(duì)稱困境和信息失真，非理性因素就容易左右決策者的判斷。在傳統(tǒng)社會(huì)，決策者擁有的認(rèn)知技術(shù)、資源及能力都相當(dāng)有限，對(duì)理性的覺知處于“混沌”狀態(tài)，無法對(duì)事實(shí)證據(jù)加以高效管理，也難以有效勝任公共價(jià)值管理。工業(yè)革命開啟了人類現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，也促成了現(xiàn)代國家和公共行政體系的建立。這極大改善了決策者的理性境遇，促使決策者盡情地?fù)肀б赃壿媽?shí)證主義為基石的現(xiàn)代科學(xué)理性。對(duì)傳統(tǒng)公共行政效率取向、政治行政二分等政治遺產(chǎn)的繼承，以及新公共管理以來的經(jīng)濟(jì)、效率和效益“3E”追求，使得強(qiáng)調(diào)實(shí)證性結(jié)果與效率的工具理性迅速繁衍，成為支配性、控制性的理性主導(dǎo)。在科學(xué)技術(shù)革命推動(dòng)下，運(yùn)籌學(xué)、系統(tǒng)分析方法、數(shù)量分析、線性規(guī)劃、成本—效益分析等科學(xué)分析方法在決策中大量運(yùn)用，決策科學(xué)備受推崇。秉承實(shí)用主義傳統(tǒng)，現(xiàn)代調(diào)查統(tǒng)計(jì)制度和方法，尤其是計(jì)算機(jī)技術(shù)的廣泛實(shí)踐應(yīng)用，為決策提供了主要知識(shí)信息和本質(zhì)規(guī)律認(rèn)知，工具理性一度被等同于理性本身。通過調(diào)查、解讀和評(píng)價(jià)“硬性資料”，以及專家或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)積累和研究分析，能使決策充盈于編碼化、符號(hào)化、數(shù)理化的實(shí)用性知識(shí)和專門信息之中。

在工具理性大行其道時(shí)，關(guān)于效率反思與價(jià)值回歸的討論也接踵而至。從新公共行政對(duì)行政價(jià)值倫理的重構(gòu)到治理理論的興起，以及后現(xiàn)代思潮中架構(gòu)起來的話語、公共能量場(chǎng)、政策網(wǎng)絡(luò)等理論思潮，都對(duì)價(jià)值理性懷有極高憧憬。公民參與、民主行政模型、政治哲學(xué)、案例分析等更是成為政策分析的必要方法或視角。尤其是20 世紀(jì)末以來，“話語”“善治”等理論對(duì)政策科學(xué)影響深遠(yuǎn)，“公共價(jià)值管理”成為重新思考公共活動(dòng)和公共政策的重要視角。這些理論方法對(duì)于促進(jìn)公共決策過程的透明化、民主化有著顯著補(bǔ)益，公眾的集體偏好、需求，價(jià)值的回歸能夠避免工具技術(shù)對(duì)價(jià)值理性的遮蔽，公共性更加受到?jīng)Q策者重視。但復(fù)雜政治協(xié)調(diào)、價(jià)值判斷以及集合性民意的應(yīng)對(duì)，必然需要更全面、真切的綜合性信息和知識(shí)，有限認(rèn)知條件與實(shí)質(zhì)理性的社會(huì)話語和意義關(guān)照要求還相去甚遠(yuǎn)。

政策科學(xué)本應(yīng)包容鮮明價(jià)值和事實(shí)證據(jù)以端正國家治理，然而，在決策實(shí)踐中，片面盲從價(jià)值或走進(jìn)效率至上泥沼的現(xiàn)象都時(shí)有發(fā)生。價(jià)值理性范式本身工具性匱乏，難以克服天然短視、視界有限以及經(jīng)驗(yàn)導(dǎo)向等拘囿，而循證取向的“理性選擇”同樣存在負(fù)向溢出效應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)①溫志強(qiáng)，胡峰.跨越“最后一公里”：循證決策中從數(shù)據(jù)到證據(jù)的轉(zhuǎn)化困境與紓解策略［J］.信息資源管理學(xué)報(bào)，2022（4）：82-94.。顯然，單一的理性取向使得人們的視野始終難以擺脫科層制敘事和話語框架的羈絆，阻礙了對(duì)替代科層制的治理方案的探討②羅梁波，顏昌武.從單一性到復(fù)合化：中國公共管理研究的現(xiàn)實(shí)與未來［J］.政治學(xué)研究，2018（5）：79-90、127.。后現(xiàn)代公共行政提供的相對(duì)“盡善”的方案同樣存在欠缺民主真實(shí)性、“多嘴婆”影響公共決議、社群主義侵?jǐn)_私人空間等焦慮③［美］查爾斯·?？怂梗荨っ桌?后現(xiàn)代公共行政：話語指向［M］.楚艷紅，等，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2012：108.。在日益復(fù)雜的公共治理議題屬性或目標(biāo)指向面前，現(xiàn)有范式提供的終極決策依據(jù)仍然顯得捉襟見肘。而治理、整體性治理和“治理共同體”等理論、實(shí)踐的興起，尤其是后現(xiàn)代公共政策分析在電子包容（E-inclusion）、數(shù)字民主（E-democracy）方面的理論發(fā)展，昭示了理性復(fù)合的未來趨勢(shì)。其本質(zhì)邏輯是，利用現(xiàn)代信息技術(shù)深刻賦能決策活動(dòng)，使智能化、智慧化認(rèn)知思維、資源和方法有助于聚合、匹配價(jià)值負(fù)載與客觀事實(shí)，讓復(fù)合價(jià)值目標(biāo)和工具手段有效解決各種情境的問題。

三、公共決策的復(fù)合理性轉(zhuǎn)向機(jī)理：三重建構(gòu)

日益復(fù)雜化的治理實(shí)踐使得人們對(duì)更理性的行政與決策模式懷揣憧憬。發(fā)軔于奧斯特羅姆等對(duì)多中心治理的討論，復(fù)合治理思想將公共治理推向整體性、系統(tǒng)性和復(fù)雜性治理時(shí)代④Vincent Ostrom and Charles M.Tiebout and Robert Warren.The Organization of Government in Metropolitan Areas：A Theoretical Inquiry［J］.American Political Science Review,1961（4）:831-842.，并在中國場(chǎng)景演繹出“復(fù)合行政”和“復(fù)合治理”等現(xiàn)代治理概念。它強(qiáng)調(diào)主體多元、空間多維、互動(dòng)合作、問題導(dǎo)向等特征，在解決價(jià)值沖突的治理與政策問題中展現(xiàn)出良好前景①牟碩，林錦濤.當(dāng)代西方民主治理的復(fù)合結(jié)構(gòu)［J］.世界社會(huì)科學(xué)，2023（3）：96-111、243-244.，對(duì)未來的公共決策理性范式重構(gòu)具有重要的意義。就建構(gòu)場(chǎng)域而言，它基于制度、技術(shù)與規(guī)范對(duì)公共空間進(jìn)行功能性重構(gòu)，建設(shè)具有政治、物理、情感與社會(huì)多重屬性和功能交疊的公共能量場(chǎng)；就建構(gòu)主體而言，它聯(lián)動(dòng)多元、多層級(jí)主體權(quán)責(zé)協(xié)作，復(fù)合公共知識(shí)、信息以形成異質(zhì)的包容性治理結(jié)構(gòu)；就建構(gòu)目標(biāo)而言，它在互動(dòng)與動(dòng)態(tài)調(diào)整中有效兼顧功能的多樣性、一致性和精準(zhǔn)性，形成以回應(yīng)差異化目標(biāo)為導(dǎo)向、各異且互補(bǔ)的復(fù)合功能選擇。有鑒于此，從空間、結(jié)構(gòu)和功能三個(gè)向度來審視決策者統(tǒng)合決策事實(shí)與價(jià)值的復(fù)合框架。

（一）空間多維：決策環(huán)境的全景認(rèn)知

公共決策是適應(yīng)環(huán)境的產(chǎn)物。無論是個(gè)體的損益計(jì)算、價(jià)值判斷，還是組織利益調(diào)整、策略選擇都是取決于環(huán)境狀況，公共決策實(shí)際上是社會(huì)環(huán)境的投射。廣義決策環(huán)境不僅潛藏著需要解決的公共問題與利益訴求，也蘊(yùn)藏著決策實(shí)現(xiàn)的資源與條件。決策系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)也正是在不斷認(rèn)知內(nèi)外部生態(tài)環(huán)境、制定方案并再作用于環(huán)境，如此循環(huán)往復(fù)地制定和終結(jié)政策。因而，決策環(huán)境感知是否全面、真實(shí)，會(huì)極大地制約著決策者的理性水平。而決策系統(tǒng)身處的復(fù)雜環(huán)境，是由多維空間信息、資源和組織構(gòu)成的復(fù)雜巨系統(tǒng)，邊界和樣態(tài)都在動(dòng)態(tài)演化。這需要決策者對(duì)內(nèi)外部虛實(shí)二相空間進(jìn)行全面掃描和泛在鏈接，全方位地感知社會(huì)事務(wù)的運(yùn)行和人的話語、行為，進(jìn)而促進(jìn)決策系統(tǒng)內(nèi)外部物質(zhì)、能量、信息交換，以掌握全面性、動(dòng)態(tài)性和多樣性的決策價(jià)值與事實(shí)。

社會(huì)系統(tǒng)的實(shí)相（Physical Phase），即實(shí)體空間的客觀事實(shí)記錄是決策信息知識(shí)的主要來源。它經(jīng)由實(shí)證的觀察與歸納，轉(zhuǎn)化為更具確定性與權(quán)威性的知識(shí)信息。決策系統(tǒng)內(nèi)外橫亙的復(fù)雜環(huán)境異質(zhì)性、涌現(xiàn)性和非線性，對(duì)決策者的認(rèn)知技術(shù)和認(rèn)知載體提出了更高的認(rèn)知要求。復(fù)合型事實(shí)認(rèn)知應(yīng)在回應(yīng)規(guī)范價(jià)值基礎(chǔ)上，進(jìn)行基于全面、連貫且精細(xì)的社會(huì)認(rèn)證（即收集、確認(rèn)、識(shí)別有關(guān)人、財(cái)、物、事的名稱、位置、數(shù)量、流動(dòng)方向、真假優(yōu)劣等實(shí)體事實(shí)和行動(dòng)留痕②歐樹軍.基礎(chǔ)的基礎(chǔ)：認(rèn)證與國家基本制度建設(shè)［J］.開放時(shí)代，2011（11）：80-101.）。這意味著要超越碎片化和片面性的有限認(rèn)知，以動(dòng)態(tài)連貫、全面多樣和精準(zhǔn)及時(shí)的數(shù)據(jù)反映社會(huì)事實(shí)，進(jìn)而與公共決策客觀環(huán)境的多樣性、流動(dòng)性和異質(zhì)性相匹配，為決策者提供堅(jiān)實(shí)的事實(shí)證據(jù)基礎(chǔ)。在信息社會(huì)，社會(huì)系統(tǒng)的虛相（Virtual Phase）也是重要決策依據(jù)的來源。數(shù)字信息技術(shù)構(gòu)建了一個(gè)高仿真現(xiàn)實(shí)世界的虛擬空間，平行延續(xù)了實(shí)體空間的事實(shí)特性，成為決策問題表現(xiàn)與決策運(yùn)行的重要場(chǎng)域，是決策者必須關(guān)照的。虛擬空間作為決策系統(tǒng)運(yùn)載場(chǎng)域重要性的凸顯并成為知識(shí)信息資源交互的公共空間，決策者需要對(duì)這些多元異構(gòu)的虛擬環(huán)境系統(tǒng)及其理性要素進(jìn)行全面感知③呂佩，鄧衛(wèi)華，李鑫.價(jià)值共創(chuàng)視角下的政策學(xué)習(xí)及其影響研究［J］.公共管理學(xué)報(bào)，2022（2）：60-71、168-169.。顯然，由信息技術(shù)、公共事務(wù)和多元利益主體交織構(gòu)造的虛擬空間超越?jīng)Q策者傳統(tǒng)認(rèn)知思維和信息承載能力，使決策者需要利用事實(shí)、信息和知識(shí)生產(chǎn)的新技術(shù)來幫助自己提高認(rèn)知能力。綜上，在環(huán)境感知層面，面對(duì)開放、多樣、動(dòng)態(tài)的決策環(huán)境系統(tǒng)，決策者要堅(jiān)持虛實(shí)交疊與嵌套的并行（parallel）空間觀念和方法，系統(tǒng)掃描內(nèi)外部環(huán)境并實(shí)現(xiàn)全景化認(rèn)知。尤其是在社會(huì)形態(tài)日益互聯(lián)化和數(shù)智化進(jìn)程中，決策者更需要保持開放的認(rèn)知心態(tài)，利用信息技術(shù)全景認(rèn)知多維空間的決策證據(jù)與價(jià)值觀，更好地在動(dòng)態(tài)環(huán)境中識(shí)別決策的問題與窗口。

（二）結(jié)構(gòu)包容：決策共同體的利益整合認(rèn)知

利益相關(guān)者既是決策認(rèn)知的對(duì)象，也是創(chuàng)造決策知識(shí)信息的行動(dòng)者，即證據(jù)與價(jià)值的生產(chǎn)源泉。決策的本質(zhì)是對(duì)多元主體利益關(guān)系的調(diào)配，既是知識(shí)信息的協(xié)同過程，也是價(jià)值和證據(jù)的嵌入、計(jì)算、應(yīng)用活動(dòng)，是以多元主體 “在場(chǎng)融入”為前提的。不同于單極化的決策主體建構(gòu)，復(fù)合理性的決策結(jié)構(gòu)應(yīng)重新梳理決策內(nèi)外部場(chǎng)景中多元利益主體及其關(guān)系，通過包容性的決策組織安排和程序設(shè)計(jì)，以結(jié)構(gòu)多樣性來適應(yīng)環(huán)境的復(fù)雜性，實(shí)現(xiàn)包容性與適應(yīng)性的利益共享機(jī)制建構(gòu)。具體來說，包容性的決策共同體建構(gòu)需要實(shí)現(xiàn)兩個(gè)向度的決策結(jié)構(gòu)重塑。一方面，實(shí)現(xiàn)科層制組織內(nèi)部主體的決策權(quán)責(zé)聯(lián)動(dòng)和功能銜接。為應(yīng)對(duì)繁蕪叢雜的治理任務(wù)，科層組織的決策目標(biāo)和任務(wù)往往被肢解細(xì)化到多層級(jí)、多部門當(dāng)中。政府間的組織間隙，決策主體的信息知識(shí)限制，加之任務(wù)復(fù)雜性和資源競(jìng)爭(zhēng)，使得政府內(nèi)部不同決策主體面臨不同的價(jià)值偏好與優(yōu)先順序，甚至常態(tài)性地出現(xiàn)認(rèn)知失真與扭曲。在復(fù)合理性范式之下，扁平化和無縫隙的組織形態(tài)應(yīng)該成為組織設(shè)計(jì)的基本原則，從而實(shí)現(xiàn)跨部門、跨層級(jí)的主體間緊密協(xié)同，形成決策價(jià)值和證據(jù)合作生產(chǎn)，決策信息、知識(shí)和智慧共享的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。這能夠極大降低部門間的決策信息不對(duì)稱，有利于打破垂直關(guān)系、橫向關(guān)系及屬地關(guān)系上的資源分割和“信息繭房”等限制，跳出人員能力素質(zhì)等因素形成的決策認(rèn)知碎片化困境。另一方面，實(shí)現(xiàn)公共部門內(nèi)外多元決策主體的權(quán)責(zé)聯(lián)動(dòng)和功能銜接。隨著民主決策的推進(jìn)，決策主體及其權(quán)力已不僅僅局限于政府，企業(yè)、媒體和公眾等非體制性主體扮演著“政策企業(yè)家”角色。穆爾的“公共價(jià)值三角模型”將多元主體的“支持與合法性”看作“授權(quán)環(huán)境”。同樣，循證決策理論主張多元主體界面交互的證據(jù)共創(chuàng)，“舉證”“質(zhì)證”離不開多元主體的對(duì)話與質(zhì)詢、公開論辯等環(huán)節(jié)①范柏乃，林哲楊.政府治理的“法治—效能”張力及其化解［J］.中國社會(huì)科學(xué)，2022（2）：162-184、207-208.。顯而易見，通過構(gòu)建多主體參與的渠道和機(jī)制，能夠讓決策者充分吸納社會(huì)面向的事實(shí)證據(jù)和價(jià)值信號(hào)，這有利于增進(jìn)公共決策的合理性。為此，復(fù)合理性著眼于決策主體的多元化、差異化的協(xié)同性集成，促使體制內(nèi)外部的利益共同體形成決策網(wǎng)絡(luò)，并在多中心參與及其互動(dòng)合作中形成群體共識(shí)和智慧生成網(wǎng)絡(luò)。從系統(tǒng)論視角，可以將包容性的復(fù)合型決策結(jié)構(gòu)詮釋為多元主體行動(dòng)聚合而成的秩序系統(tǒng)。即以共同知識(shí)信息為底層邏輯，基于價(jià)值共識(shí)和共同目標(biāo)，整合精英共同體、民眾共同體、社會(huì)公共體等結(jié)構(gòu)性力量及這些主體之間適應(yīng)性的分布式協(xié)同網(wǎng)絡(luò)。從“原子化”、散沙情狀的主體結(jié)構(gòu)過渡到無縫隙網(wǎng)絡(luò)，不僅是整體韌性與力量的增加，還有助于消弭決策知識(shí)信息“層級(jí)差序”“橫向壁壘”和“空間掣肘”，避免決策主體代表性不足造成的證據(jù)、價(jià)值碎片化和片面化，在更廣空間尺度拓展決策價(jià)值、事實(shí)認(rèn)知圖景。

（三）功能整合：決策目標(biāo)的綜合認(rèn)知

公共決策具有明確的結(jié)果導(dǎo)向性，多元主體的利益追求塑造著決策走向，實(shí)現(xiàn)這些特定集體功能是其使命所在。整體性治理機(jī)制的實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵在于確立正式的、連貫的政策目標(biāo)。在這里面，多元行動(dòng)者的溝通協(xié)商與順暢合作尤為關(guān)鍵②Leat D,Setzler K.Towards holistic governance: The new reform agenda［M］.New York: Palgrave,2002: 40.。從一般意義上來看，作為決策系統(tǒng)的“子系統(tǒng)”，決策目標(biāo)管理需要實(shí)現(xiàn)多元價(jià)值。鑒于決策環(huán)境復(fù)雜性、決策主體的多元性、復(fù)雜多變的公共需求和客觀事實(shí)認(rèn)知要求，復(fù)合化的決策目標(biāo)管理并非簡單的價(jià)值排序與目標(biāo)遴選，而是要回應(yīng)復(fù)雜性決策情境和利益主體的多維度訴求。作為資源和注意力配置的行動(dòng)導(dǎo)向與衡量標(biāo)準(zhǔn)，決策目標(biāo)認(rèn)知要力圖清晰化。國家治理通?；诳闪炕哪繕?biāo)，實(shí)現(xiàn)精確監(jiān)控、規(guī)制和控制，使按照充分證據(jù)描繪出的國家圖景更加井然有序。公共決策也是如此，清晰化的決策目標(biāo)選擇有利于集結(jié)決策共同體的共識(shí)和行動(dòng)。達(dá)成清晰化的決策目標(biāo)，仰賴決策者能洞察真實(shí)的社會(huì)面貌和公眾需求，社會(huì)認(rèn)知更接近于完全事實(shí)，以便減少目標(biāo)與社會(huì)事實(shí)的偏差。為了實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)的清晰化，公共決策的目標(biāo)選擇還要盡可能消除模糊性。除了知識(shí)信息不完備等認(rèn)知條件限制，決策目標(biāo)模糊性更多是源于價(jià)值目標(biāo)管理自身的復(fù)雜性，即組織、個(gè)體的價(jià)值訴求呈現(xiàn)高度差異性、具體性和個(gè)性化等特征。隨著時(shí)間推移，決策的環(huán)境、主體、需求層次等變量不斷變化，在體量與樣態(tài)上都會(huì)愈加復(fù)雜多元。傳統(tǒng)的決策目標(biāo)確定模式難以將這些多元化價(jià)值偏好的信息輸入決策系統(tǒng)并加以計(jì)算整合，所確立目標(biāo)的全面性、代表性自然相當(dāng)有限。而復(fù)合性決策目標(biāo)認(rèn)知，要求決策者適應(yīng)對(duì)龐雜民意的感知、計(jì)算排序以及匯聚整合的需要，以便增添決策目標(biāo)的回應(yīng)性、代表性。

四、數(shù)智驅(qū)動(dòng)：公共決策復(fù)合理性的路徑前瞻

從歷史進(jìn)程來看，科學(xué)技術(shù)與理性向來相伴而行。數(shù)智化時(shí)代，科學(xué)技術(shù)的高歌猛進(jìn)為人類帶來理性增長機(jī)遇，公共決策的復(fù)合理性證成也具備了新的可能。數(shù)智技術(shù)資源具有全樣本、實(shí)時(shí)化、可視化、可優(yōu)化、智能化以及開源等特征，而信息識(shí)別、提煉、交換與汲取的工具的不斷革新，正推動(dòng)著知識(shí)信息協(xié)同、價(jià)值共創(chuàng)、整體智治的治理生態(tài)的形成。其智能屬性一定程度上已超越，甚至顛覆了傳統(tǒng)管理決策的二重價(jià)值屬性①李韻.借助人工智能推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化［J］.人民論壇，2019（22）：112-113.，暗合了復(fù)合治理理念并能顯著改善決策者的認(rèn)知條件。隨著決策主體認(rèn)知社會(huì)事物的廣度、深度和效度的深刻變革，一種向更高階決策理性增長與復(fù)合的契機(jī)正在被孕育出來。

（一）作為決策認(rèn)知工具的數(shù)智技術(shù)

作為信息技術(shù)革命孕育的最新生產(chǎn)要素和治理資源，“數(shù)智技術(shù)”并非狹隘地局限于技術(shù)手段，更指代大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)帶來的嶄新世界觀、認(rèn)識(shí)論和方法論，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮數(shù)據(jù)資源的累計(jì)效應(yīng)和數(shù)智化方法和理念。一是數(shù)智技術(shù)能變革決策者的認(rèn)知思維。不同于還原論和機(jī)械論主導(dǎo)下的牛頓范式，數(shù)智技術(shù)驅(qū)動(dòng)的認(rèn)知模式以復(fù)雜性的世界觀和方法論為假設(shè)，即以整體、多樣、動(dòng)態(tài)思維和相關(guān)關(guān)系認(rèn)知復(fù)雜世界、思考和處理問題②張紅春.政府績效生成的復(fù)雜性與績效評(píng)估因應(yīng)［J］.求實(shí)，2021（6）：25-40、108.。這將決策者從簡單化、線性分解等認(rèn)知窠臼中解放出來，轉(zhuǎn)向復(fù)合化、整體性的決策感知模式。實(shí)現(xiàn)整體性、開放性、多樣性、動(dòng)態(tài)性的事實(shí)和價(jià)值認(rèn)知③陳國青，任明，衛(wèi)強(qiáng)，等.數(shù)智賦能：信息系統(tǒng)研究的新躍遷［J］.管理世界，2022（1）：180-196.。以數(shù)智技術(shù)的復(fù)雜性決策思維取代簡單性決策思維，更加契合決策環(huán)境與目標(biāo)訴求。二是數(shù)智技術(shù)能變革決策認(rèn)知載體。數(shù)據(jù)是知識(shí)信息的認(rèn)知載體，也是認(rèn)知思維、方法、技術(shù)和認(rèn)知行為的基礎(chǔ)要素。在大數(shù)據(jù)資源加持下，決策者認(rèn)知社會(huì)的范圍、廣度、深度都獲得了強(qiáng)勁增長④張紅春，楊濤.以大數(shù)據(jù)俘獲理性：“數(shù)據(jù)—知識(shí)—決策”框架下的公共決策理性增長邏輯［J］.甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2022（1）：57-68、126.。首先是大數(shù)據(jù)具有全整性，即海量非結(jié)構(gòu)化、多源流的數(shù)據(jù)為感知、研判事物規(guī)律奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，并且向反映更多結(jié)果屬性的整全取值轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)對(duì)事物的整體關(guān)照。其次是多維性，多元異構(gòu)的大數(shù)據(jù)不僅能夠豐富、還原和重構(gòu)客觀世界，也能感知、記錄和模擬虛擬的價(jià)值社會(huì)，對(duì)于小數(shù)據(jù)無法表達(dá)的情感傾向、態(tài)度偏好等價(jià)值屬性的反映具有良好適配性。再次是關(guān)聯(lián)性，大數(shù)據(jù)關(guān)注數(shù)據(jù)的相關(guān)關(guān)系，通過數(shù)據(jù)之間的整體關(guān)聯(lián)、互補(bǔ)共享和融合匯聚，有效解決小數(shù)據(jù)時(shí)代的知識(shí)、信息碎片化問題，捕捉更多細(xì)微、隱匿的決策規(guī)律。最后是時(shí)效性，大數(shù)據(jù)有助于迅捷感知、采集和生成、傳輸知識(shí)信息，反映世界的復(fù)雜涌現(xiàn)和突變性，連續(xù)刻畫事物的運(yùn)行軌跡。因此，相較于小數(shù)據(jù)，大數(shù)據(jù)能夠勝任作為適應(yīng)和消解決策世界復(fù)雜性的認(rèn)知載體。三是數(shù)智技術(shù)能變革決策認(rèn)知手段。大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)構(gòu)成了數(shù)智工具和方法論革新的基礎(chǔ)，為決策者提供了從客觀數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換信息和發(fā)現(xiàn)知識(shí)的強(qiáng)力工具。數(shù)智技術(shù)能以全樣本整體度量和分析世界，取代傳統(tǒng)基于有限數(shù)據(jù)的經(jīng)驗(yàn)推理方式。這加上超強(qiáng)數(shù)據(jù)處理能力、機(jī)器學(xué)習(xí)能力和可視化呈現(xiàn)的加持，使得決策者免于數(shù)據(jù)困乏的境況而轉(zhuǎn)向知識(shí)信息密集，免于數(shù)據(jù)信息超載的困境而轉(zhuǎn)向智能化的信息知識(shí)生產(chǎn)。其可以從復(fù)雜社會(huì)事實(shí)和數(shù)據(jù)中發(fā)掘知識(shí)信息與規(guī)律特征，并通過深度學(xué)習(xí)不斷建模、計(jì)算和總結(jié)潛在規(guī)律。甚至具備模擬和預(yù)測(cè)的前瞻認(rèn)知能力，能模仿人的思維進(jìn)行判斷、決策，從而減少社會(huì)認(rèn)知的偏差和風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)社會(huì)認(rèn)知精準(zhǔn)性和效度，提升社會(huì)認(rèn)知的自動(dòng)化、智能化水平。

（二）數(shù)智驅(qū)動(dòng)的復(fù)合理性決策證成

作為一種新穎的認(rèn)知工具，數(shù)智技術(shù)不僅能增益決策者對(duì)事實(shí)的感知，還能賦能決策者對(duì)價(jià)值要素的認(rèn)知，促進(jìn)決策者有效駕馭和整合價(jià)值與證據(jù)因素，從而轉(zhuǎn)向數(shù)智驅(qū)動(dòng)的復(fù)合理性決策。

1.數(shù)智技術(shù)驅(qū)動(dòng)的決策環(huán)境復(fù)合感知。第四次工業(yè)革命以來，以智能化、數(shù)字化為核心特征的各類前沿技術(shù)對(duì)人類社會(huì)全方位滲透，將人們推進(jìn)一個(gè)社會(huì)空間與物理空間高度重疊，數(shù)字孿生的“平行世界”或“第三元空間”（即“數(shù)智空間”）。正如弗洛里迪曾前瞻性地預(yù)見的，未來的現(xiàn)實(shí)世界與網(wǎng)絡(luò)世界將共融為一個(gè)信息圈（The Infosphere）①Floridi L.The ethics of information［M］.Oxford University Press,2013: 101.。其并非對(duì)傳統(tǒng)二元空間的補(bǔ)充和在線延伸，而是意味著一個(gè)數(shù)據(jù)泛在、萬物互聯(lián)的全新社會(huì)形態(tài)，更多社會(huì)問題、治理任務(wù)與治理資源將于其中不斷涌現(xiàn)。這得益于大數(shù)據(jù)、傳感設(shè)備等數(shù)字技術(shù)對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)環(huán)境的沖擊與改造，對(duì)社會(huì)屬性、行為及時(shí)空數(shù)據(jù)有效融合，形成了個(gè)體微觀與系統(tǒng)宏觀連續(xù)的知識(shí)譜系，以抵達(dá)“通宏洞微”的理想境界②米加寧，章昌平，李大宇，等.“數(shù)字空間”政府及其研究綱領(lǐng)——第四次工業(yè)革命引致的政府形態(tài)變革［J］.公共管理學(xué)報(bào)，2020（1）：1-17、168.。通過透明開放、敏捷全面的數(shù)智化“感受器”，可以為決策系統(tǒng)內(nèi)外部民意與證據(jù)變化的感知、吸納與整合提供可靠的傳輸渠道，奠定復(fù)合理性證成的環(huán)境基礎(chǔ)。不同于以往封閉、靜態(tài)和單向的主體互動(dòng)關(guān)系與記錄，在數(shù)智技術(shù)支撐下，決策系統(tǒng)內(nèi)外主體廣泛接入了虛擬空間。數(shù)智技術(shù)的驅(qū)動(dòng)使決策外部環(huán)境全面置于智能化技術(shù)的感應(yīng)與監(jiān)測(cè)之下，從而形成各類信息資源、工具在數(shù)智空間聚合與云享，以及雙向開放、即時(shí)互補(bǔ)的價(jià)值、證據(jù)認(rèn)知。一方面，各類智能化軟硬件設(shè)施放大和延伸了決策系統(tǒng)的感知觸角，使其能全面采集、整合和還原多元化、碎片化的社會(huì)事實(shí)和價(jià)值信息。在數(shù)智時(shí)代，基于數(shù)字世界開放包容的弱邊界特征，社會(huì)方方面面都在此產(chǎn)生交集，在開放共享中傳播、交融碰撞和匯聚存儲(chǔ)價(jià)值觀，促進(jìn)決策制定的高效參與和眾創(chuàng)、共享，以共識(shí)性、前瞻性認(rèn)知和社會(huì)性建構(gòu)調(diào)適決策。另一方面，數(shù)智技術(shù)能提升決策系統(tǒng)認(rèn)知外部社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r的反應(yīng)能力。基于大數(shù)據(jù)技術(shù)感知外界物態(tài)的像素、粒度上的顯著優(yōu)勢(shì)，智能化的資源、工具配置及人機(jī)交互能將全景感知與特殊事實(shí)結(jié)合，自動(dòng)及時(shí)識(shí)別決策資源要素之間及其與環(huán)境之間的演化，從而獲得全面、及時(shí)、精準(zhǔn)的決策證據(jù)。數(shù)智技術(shù)能夠系統(tǒng)吸納社會(huì)信息并轉(zhuǎn)化為科學(xué)證據(jù)，為議題的排序、自利性動(dòng)機(jī)的約束及宏大多元價(jià)值的過濾、篩選提供決策指標(biāo)，提升決策價(jià)值管理的效率、準(zhǔn)確性①張紅春，楊濤.技術(shù)賦能循證：人工智能驅(qū)動(dòng)政府循證決策范式變革［J］.天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2022，24（4）：44-56.。同樣，將柔性價(jià)值作為證據(jù)認(rèn)知的前置基礎(chǔ)，采集、轉(zhuǎn)化外界價(jià)值刺激，能夠抑制決策系統(tǒng)內(nèi)部的自我簡化，使決策參與主體可以在理性協(xié)商與客觀事實(shí)動(dòng)態(tài)平衡條件下作出更優(yōu)判斷。

2.數(shù)智技術(shù)驅(qū)動(dòng)的決策主體網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同。數(shù)智化空間和技術(shù)能形成多元決策主體間的廣泛數(shù)字連接，使各類個(gè)體、組織、部門和地域、業(yè)務(wù)、事務(wù)在空間聚合、聯(lián)結(jié)成無縫隙的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，為多元價(jià)值觀的協(xié)同、經(jīng)驗(yàn)知識(shí)的碰撞交匯提供可能性。理想的治理協(xié)同是一種“賽博格”（Cyborg）模式的協(xié)同，即依托超級(jí)計(jì)算中心實(shí)現(xiàn)高度集中的大規(guī)模智能化運(yùn)算，對(duì)不同場(chǎng)景進(jìn)行信息反饋并自動(dòng)引導(dǎo)協(xié)同。這要求決策系統(tǒng)內(nèi)部層級(jí)高度扁平化，人工智能廣泛輔助和替代人工，對(duì)社會(huì)行動(dòng)自動(dòng)進(jìn)行計(jì)算②黃璜，謝思嫻，姚清晨，等.數(shù)字化賦能治理協(xié)同：數(shù)字政府建設(shè)的“下一步行動(dòng)”［J］.電子政務(wù)，2022（4）：2-27.。它通過構(gòu)筑與決策利益相關(guān)者發(fā)生平行聯(lián)系的數(shù)智化空間和平臺(tái)，靈活敏捷地圍繞決策目標(biāo)建立虛擬決策場(chǎng)景，對(duì)不同決策利益相關(guān)主體的需求、偏好和事實(shí)證據(jù)管理進(jìn)行融合、重構(gòu)、演變和終結(jié)，將不同場(chǎng)景下的決策利益主體通過數(shù)字化協(xié)同、統(tǒng)籌起來。伴隨數(shù)智化技術(shù)對(duì)科層組織的層級(jí)和內(nèi)外部的“穿透”，更多元化的治理主體實(shí)現(xiàn)了無縫對(duì)接，相關(guān)行動(dòng)者和利益主體構(gòu)成了靈活、動(dòng)態(tài)的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同關(guān)系。這種關(guān)系把大數(shù)據(jù)感知、記錄能力和人工智能的計(jì)算、分配、整合能力結(jié)合了起來，超越和破解了傳統(tǒng)決策系統(tǒng)碎片化、封閉化的點(diǎn)線面關(guān)系，使其變?yōu)閿?shù)據(jù)、知識(shí)信息的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同、共享協(xié)商的決策參與關(guān)系，進(jìn)而塑造了決策理性的復(fù)合結(jié)構(gòu)。數(shù)智技術(shù)驅(qū)動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同關(guān)系源自“結(jié)構(gòu)數(shù)智化”與“數(shù)智化結(jié)構(gòu)”。前者是指通過數(shù)智技術(shù)的嵌入，推動(dòng)決策系統(tǒng)內(nèi)部既有協(xié)同場(chǎng)景的數(shù)智化重組和建構(gòu)，使其按照協(xié)作型公共管理的運(yùn)作邏輯、價(jià)值主張，變成扁平化、開放化、敏捷化的信息型組織，實(shí)現(xiàn)決策價(jià)值、證據(jù)協(xié)作共創(chuàng)共享③Eriksson E,Andersson T,Hellstr?m A,et al.Collaborative public management: coordinated value propositions among public service organizations［J］.Public Management Review,2020（6）: 791-812.。后者則是借助數(shù)智化技術(shù)對(duì)決策系統(tǒng)內(nèi)外部進(jìn)行雙向賦能，基于數(shù)智化平臺(tái)和信息網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)協(xié)同創(chuàng)新，匯聚網(wǎng)絡(luò)中多元行動(dòng)者，擴(kuò)展決策資源和力量，使多元主體由不可治理的對(duì)象變?yōu)橹鲃?dòng)參與的治理主體。由此，技術(shù)形塑決策結(jié)構(gòu)與決策結(jié)構(gòu)吸納技術(shù)動(dòng)態(tài)印證，決策系統(tǒng)內(nèi)外部復(fù)雜主體由通達(dá)的數(shù)智“通道”無縫銜接，人、機(jī)、物系統(tǒng)集成，結(jié)合成強(qiáng)大的社會(huì)計(jì)算、分配與整合能力，依據(jù)不同情境條件組合自動(dòng)化地生成決策信息知識(shí)。個(gè)體成為“數(shù)字人”，普羅大眾憑借數(shù)智技術(shù)賦權(quán)獲得話語權(quán)和影響力，多元化、難以計(jì)量的偏好和意志經(jīng)過結(jié)構(gòu)化的交叉與關(guān)聯(lián)分析，并以數(shù)據(jù)形式流進(jìn)入決策系統(tǒng)和政策議程④關(guān)曉銘.復(fù)雜性社會(huì)的專家政治：證成、風(fēng)險(xiǎn)與治理路徑［J］.云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2023（2）：97-109.。網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)上各種主體和組織的行為留痕，以及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)記錄等數(shù)據(jù)集成共享，依據(jù)相關(guān)關(guān)系和大數(shù)據(jù)建模進(jìn)行邏輯重組，并根據(jù)場(chǎng)景應(yīng)用需要進(jìn)行數(shù)據(jù)標(biāo)注、計(jì)算和轉(zhuǎn)換，為決策系統(tǒng)補(bǔ)充可靠決策證據(jù)?？梢姡瑪?shù)智化的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)能將決策系統(tǒng)內(nèi)外部不同場(chǎng)景、領(lǐng)域、主體、業(yè)務(wù)等融合進(jìn)智慧決策系統(tǒng)，形成網(wǎng)絡(luò)式和協(xié)同式的決策主體及實(shí)現(xiàn)其利益整合，這構(gòu)成了復(fù)合理性的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。

3.數(shù)智技術(shù)驅(qū)動(dòng)的決策目標(biāo)敏捷認(rèn)知。在復(fù)雜性叢生的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，傳統(tǒng)單一的價(jià)值思維方式和整合模式難以洞察動(dòng)態(tài)變遷的多元化需求和價(jià)值，其目標(biāo)管理往往是沖突、滯后和碎片化的。決策利益主體所擁有的資源、注意力、知識(shí)信息等都各有差序，認(rèn)知能力也相當(dāng)有限，所追求的價(jià)值目標(biāo)自然存在差異。這要求決策者確定決策目標(biāo)時(shí)，既要識(shí)別公眾所需，又能夠保持決策的效率，并抓住決策問題的實(shí)質(zhì)與關(guān)鍵。為平衡風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中組織和個(gè)體的多重目標(biāo)，復(fù)合理性范式堅(jiān)持敏捷治理的思維、方法和工具，強(qiáng)調(diào)治理的以人為本和動(dòng)態(tài)化自適應(yīng)，致力于決策過程的包容性和可持續(xù)，聚焦于社會(huì)福利和價(jià)值導(dǎo)向的問題解決。但這并非因追求效率而犧牲嚴(yán)謹(jǐn)性、有效性和代表性，相反，更具有廣泛參與、行動(dòng)靈敏等特點(diǎn)①薛瀾，趙靜.走向敏捷治理：新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展與監(jiān)管模式探究［J］.中國行政管理，2019（8）：28-34.。在數(shù)智化技術(shù)支撐下，對(duì)決策目標(biāo)的認(rèn)定、計(jì)算和實(shí)施不再拘泥于抽象的價(jià)值最大化，而是圍繞統(tǒng)一目標(biāo)聚合形成敏捷治理單元，智慧應(yīng)對(duì)和駕馭復(fù)雜性與不確定性。即以公民需求為導(dǎo)向，將清晰的治理原則、智能化的治理手段及互動(dòng)的治理關(guān)系結(jié)合起來，以因時(shí)而變、多元與共贏的目標(biāo)管理實(shí)現(xiàn)理性決策的復(fù)合功能。它在綜合社會(huì)共識(shí)與科學(xué)因果規(guī)律的基礎(chǔ)上，通過合作網(wǎng)絡(luò)整合跨部門、跨領(lǐng)域的多元主體價(jià)值和證據(jù)，在良性互動(dòng)中統(tǒng)籌多元行動(dòng)主體的復(fù)雜目標(biāo)。得益于大數(shù)據(jù)、社會(huì)計(jì)算等智能技術(shù)具有的全樣本挖掘采集、超強(qiáng)計(jì)算、深度學(xué)習(xí)、仿真建模等功能與屬性，復(fù)雜目標(biāo)的計(jì)算、排序和整合有了可能。有此基礎(chǔ)，決策者可對(duì)復(fù)雜目標(biāo)進(jìn)行精準(zhǔn)認(rèn)證，也能將社會(huì)價(jià)值訴求進(jìn)行捕捉轉(zhuǎn)化和有機(jī)集成、計(jì)算和判斷，來形成復(fù)合決策目標(biāo)，并在數(shù)字孿生空間對(duì)其加以演化驗(yàn)證和模擬預(yù)測(cè)，以敏捷反饋控制、消解沖突。所以，相較于有限指標(biāo)、數(shù)據(jù)和統(tǒng)計(jì)測(cè)度方法建立的目標(biāo)，敏捷范式的決策證據(jù)更具多樣性、全面性、精準(zhǔn)性和真實(shí)性，目標(biāo)管理更具有效率和成本優(yōu)勢(shì)。另外，敏捷化目標(biāo)將循證內(nèi)化于價(jià)值認(rèn)知，將價(jià)值綱領(lǐng)貫穿于循證認(rèn)知。它并非從上至下地將總目標(biāo)分解、細(xì)化成各類指標(biāo)體系，而是基于大數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)從海量大數(shù)據(jù)中發(fā)掘“模糊目標(biāo)”和“清晰目標(biāo)”。由此，它將充分的價(jià)值意涵結(jié)合必要的剛性約束，努力避免私人目標(biāo)置換公共目標(biāo)導(dǎo)致的權(quán)力異化和漠視價(jià)值導(dǎo)致的“空有精致”，確保所實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)符合公眾預(yù)期且科學(xué)可行，最終降低決策目標(biāo)偏差。

五、結(jié)語

在數(shù)字化、數(shù)據(jù)化和智能化社會(huì)，公共治理情境是復(fù)雜化的，公共決策也應(yīng)該是復(fù)合化的。從單一轉(zhuǎn)向復(fù)合，不僅僅是技術(shù)變革催生的認(rèn)知革新，更是認(rèn)知范式、決策范式的轉(zhuǎn)換。需要說明的是，復(fù)合理性決策不是要發(fā)展一種主導(dǎo)范式來否定理論多樣化，相反，恰恰是在探討一種否定單一的思維、方法的可能性。誠然，本研究僅是對(duì)復(fù)合理性決策范式提出一種理論設(shè)想和初步探索，它還需要在具體的公共決策實(shí)踐活動(dòng)中，尤其是數(shù)字政府治理場(chǎng)景中進(jìn)一步探索完善和實(shí)踐檢驗(yàn)。