易雪琴

在區(qū)域治理與市場經濟雙重需求驅動下，以評價促進改革和優(yōu)化日益成為當前各地開展營商環(huán)境建設的共識。近年來，相繼有不少國際性組織、政府機構及社會組織開展了營商環(huán)境評價實踐，在較短時間內形成了一定規(guī)模效應。但已有關于評價的研究大多聚焦于指標構建、方法試驗、效果檢驗等方面，對評價本身及其所處的治理情境缺乏深入檢視①李朝.中國營商環(huán)境評估的實踐偏差及其矯正［J］.中國行政管理，2020（10）：106-114.，對如何深刻地觀察和衡量評價活動本身產生的效應缺乏有效的理論支撐。面對營商環(huán)境建設的復雜性和緊迫性，從一些具有代表性和社會影響力的營商環(huán)境評價項目中解析評價的共識性效應，有利于更好地推動評價項目的內部糾偏和外部拓展，對構建更加科學的營商環(huán)境評價體系、助力營商環(huán)境建設的“有的放矢”“有章可循”具有重要意義。

一、營商環(huán)境的基本內涵

從實踐層面看，一些較有影響力的機構在其發(fā)布的相關報告中，從不同視角對營商環(huán)境的內涵進行了闡釋，最具代表性的有三種。一是從企業(yè)全生命周期角度闡釋。其中最有影響力的是世界銀行發(fā)布的《營商環(huán)境報告》，該機構認為營商環(huán)境是指一個經濟體內企業(yè)主體在開辦企業(yè)、金融信貸、保護投資者、納稅等覆蓋企業(yè)整個生命周期的重要領域內需要花費的時間和成本等的總和①World Bank.Doing Business 2020［EB/OL］.（2023-05-10）［2023-05-25］.https：//openknowledge.worldbank.org/server/api/core/bitstreams/75ea67f9-4bcb-5766-ada6-6963a992d64c/content.。盡管在2021 年該項目被終止，改而啟用宜商環(huán)境（Business Enabling Environment）項目替代，但新項目仍圍繞企業(yè)全生命周期視角進行評估，認為宜商環(huán)境是指不受企業(yè)控制的對企業(yè)整個生命周期的行為產生重大影響的一系列外在條件。在我國，國家發(fā)改委以及一些省、市政府部門主導的營商環(huán)境評價大多是以世界銀行的評價項目為基礎，其概念內涵也都是以該項目為基礎進行的延伸和拓展。二是從環(huán)境要素角度闡釋。一些機構認為營商環(huán)境是影響企業(yè)發(fā)展的外部環(huán)境因素的總和。比如，科爾尼管理咨詢公司（A.T.Kearney）開展的《全球城市營商環(huán)境指數》（Global Cities Business Environment Index）、經濟學人智庫（EIU）開展的《營商環(huán)境排名》（Business Environment Rankings）、廣東粵港澳大灣區(qū)研究院開展的《中國大中城市營商環(huán)境報告》、《管理世界》經濟研究院開展的《中國城市營商環(huán)境評價》等項目認為，營商環(huán)境是指影響企業(yè)經營活動的包含社會、經濟、政治、法律、政策等要素在內的全部內容，是一項涉及經濟社會改革諸多領域的系統(tǒng)工程。三是從制度因素角度闡釋。最具代表性的是我國施行的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》中的定義，提出營商環(huán)境是企業(yè)等市場主體在市場經濟活動中所涉及的包含市場環(huán)境、政務服務、監(jiān)管執(zhí)法、法治保障等方面在內的體制機制性因素和條件②優(yōu)化營商環(huán)境條例［M］.北京：法律出版社，2019：2.。

從學術層面看，目前學者們已經多層次多維度地對營商環(huán)境進行了深入研究，但多集中在探討營商環(huán)境對企業(yè)活動、經濟社會發(fā)展的影響，以及對標《營商環(huán)境報告》等一些典型評價項目開展評價探索。如鐘飛騰③鐘飛騰，凡帥帥.投資環(huán)境評估、東亞發(fā)展與新自由主義的大衰退——以世界銀行營商環(huán)境報告為例［J］.當代亞太，2016（6）：118-154、158-159.、羅培新④羅培新.世界銀行營商環(huán)境評估方法論：以“開辦企業(yè)”指標為視角［J］.東方法學，2018（6）：12-19.、李志軍⑤李志軍，張世國，李逸飛.中國城市營商環(huán)境評價及有關建議［J］.江蘇社會科學，2019（2）：30-42、257.、張?、迯埼?，羅欣然.世界銀行稅收營商環(huán)境評價體系辨析與啟示［J］.地方財政研究，2021（11）：58-65.等，在研究過程中引用、延伸或解讀世界銀行等一些知名機構評價項目中關于營商環(huán)境的概念內涵。只有少數人對營商環(huán)境的概念內涵進行專門辨析和新的學理闡釋或修正。其中張威（2017）、宋林霖和何成祥（2018）等認為營商環(huán)境是指制約投資主體從事商業(yè)行為的外部客觀條件⑦張威.我國營商環(huán)境存在的問題及優(yōu)化建議［J］.理論學刊，2017（5）：60-72.，是經濟、政治、法治、文化及國際化等各種因素組成的有機復合體⑧宋林霖，何成祥.優(yōu)化營商環(huán)境視閾下放管服改革的邏輯與推進路徑——基于世界銀行營商環(huán)境指標體系的分析［J］.中國行政管理，2018（4）：67-72.；彭向剛和馬冉（2018）、陳偉偉和張琦（2019）認為營商環(huán)境是一定區(qū)域內影響企業(yè)提高生產率的所有外部因素⑨彭向剛，馬冉.政務營商環(huán)境優(yōu)化及其評價指標體系構建［J］.學術研究，2018（11）：55-61.，是包含制度、法律、法規(guī)、風俗習慣、政治經濟局勢、基礎設施等在內的各種外部環(huán)境⑩陳偉偉，張琦.系統(tǒng)優(yōu)化我國區(qū)域營商環(huán)境的邏輯框架和思路［J］.改革，2019（5）：70-79.；婁成武和張國勇（2018）、王建國等（2022）認為營商環(huán)境是政府提供的影響市場主體活動的各種正式與非正式制度的外在表現(xiàn)?婁成武，張國勇.基于市場主體主觀感知的營商環(huán)境評估框架構建——兼評世界銀行營商環(huán)境評估模式［J］.當代經濟管理，2018（6）：60-68.，本質上是各種制度的集合體①王建國等.營商環(huán)境理論與實踐［M］.北京：社會科學文獻出版社，2022：25.。綜合來看，現(xiàn)有關于營商環(huán)境的概念內涵無論是在實踐還是理論層面，都沒有明確統(tǒng)一的說法，但存在一定共識，即營商環(huán)境是指影響以企業(yè)為核心的市場主體開展經濟活動的外部環(huán)境和條件，且這種外部環(huán)境和條件大多以各種正式和非正式制度為主，其本質上是制度環(huán)境。

二、營商環(huán)境評價實踐的主要類型

從可獲得的文獻資料來看，根據評價內容側重點不同，可以大致將營商環(huán)境評價項目分為綜合型、特色型、嵌入型三類。

（一）綜合型

綜合型營商環(huán)境評價是指對營商環(huán)境各方面及整體水平開展的專項評價，最具代表性的評價項目是世界銀行的《營商環(huán)境報告》。該項目聚焦影響中小企業(yè)全生命周期各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管領域，對全球大多數經濟體開展年度評估，在2003—2021 年間共發(fā)布了17 期報告。一些知名國際性組織及國家政府部門、智庫機構、社會組織也先后開展了評價實踐。比如印度工業(yè)政策與促進局（Department of Promotion of Industry and Internal Trade）的《印度營商便利度排名》（Ease of Doing Business Ranking of States of India）、中國國家發(fā)展改革委的《中國營商環(huán)境報告》，依托世界銀行評價項目，從營商便利度、投資意愿、“放管服”改革等方面對本國進行評價；法國商務投資署（Business France）的《法國吸引力報告》（Tableau de Bord de l'Attractivité de la France），聚焦外國直接投資、經濟開放、國際人才競爭、金融環(huán)境等方面對經合組織（OECD）中14 個高收入經濟體進行評價；科爾尼的《全球城市營商環(huán)境指數》，從商業(yè)活力、創(chuàng)新潛力、居民幸福感、行政治理四個維度對全球100 個城市進行評價；廣東粵港澳大灣區(qū)研究院的《中國大中城市營商環(huán)境報告》，聚焦軟環(huán)境、基礎設施、社會服務、市場總量、商務成本、生態(tài)環(huán)境等方面對全國近300 個城市進行評價；世界經濟論壇（WEF）的《地區(qū)營商風險報告》（Regional Risks for Doing Business），聚焦對企業(yè)經營構成挑戰(zhàn)的全球風險進行評價。

（二）特色型

特色型營商環(huán)境評價是指聚焦于營商環(huán)境中的特定領域、環(huán)節(jié)或特定評價對象開展的評價。比如科爾尼全球商業(yè)政策委員會（Global Business Policy Council，Kearney）的《外國直接投資信心指數》（FDI Confidence Index）、經合組織的《外國直接投資監(jiān)管限制性指數》（FDI Regulatory Restrictiveness Index）、俄羅斯戰(zhàn)略倡議署（Agency for Strategic Initiatives）的《地區(qū)投資環(huán)境國家排名》（National Regional Investment Climate Ranking），就外商直接投資領域及相關監(jiān)管環(huán)節(jié)等進行評價，世界經濟論壇開展了關于全球貿易方面的評價并發(fā)布《全球貿易促進報告》（The Global Enabling Trade Report），俄羅斯專業(yè)評級機構《專家》每年發(fā)布《地區(qū)投資環(huán)境》（Инвecтициoнный климaт peгиoнoв），以評價俄羅斯各聯(lián)邦主體的投資吸引力，等等。在國內，中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院聚焦政商關系展開評價并發(fā)布《中國城市政商關系評價報告》，中國科學院國家創(chuàng)新與發(fā)展戰(zhàn)略研究會對粵港澳大灣區(qū)城市的法治環(huán)境進行評價并發(fā)布《大灣區(qū)城市營商環(huán)境法治指數研究報告》，國家工業(yè)信息安全發(fā)展研究中心對G20 國家的數字營商環(huán)境進行評價并發(fā)布《G20 數字營商環(huán)境評價報告》，全國工商聯(lián)聚焦民營企業(yè)對營商環(huán)境的滿意度開展調查并發(fā)布《“萬家民營企業(yè)評營商環(huán)境”報告》。

（三）嵌入型

嵌入型營商環(huán)境評價是指將營商環(huán)境作為某一綜合性評價體系中特定板塊的評價。這一類評價不是針對營商環(huán)境的專項評價，而是將營商環(huán)境作為重要板塊嵌入其他評價體系中。比如世界經濟論壇發(fā)布的《全球競爭力報告》（The Global Competitiveness Report），針對制度、基礎設施、勞動力市場、商業(yè)活力等與營商環(huán)境建設相關的方面進行了評價；日本森·紀念財團（Mori Memorial Foundation）發(fā)布的《全球城市實力指數》（GPCI），從市場吸引力、營商環(huán)境、經商便利度等方面考察營商環(huán)境；瑞士洛桑國際管理發(fā)展學院（International Institute for Management Development，Lausanne）發(fā)布的《世界競爭力年鑒》（The IMD World Competitiveness Yearbook）中，將政府效率、營商效率等納入營商環(huán)境評價板塊當中；國際產權聯(lián)盟（International Property Alliance）發(fā)布的國際產權指數（International Property Rights Index），對知識產權保護和運用等方面作了專門評價；普華永道中國（PWC）與中國發(fā)展研究基金會（CDRF）發(fā)布的《機遇之城》，將智力資本、宜商環(huán)境等作為營商環(huán)境評價板塊的重要內容；華南美國商會發(fā)布的《華南地區(qū)經濟情況特別報告》中，對華南地區(qū)的營商便利度、用電、投資意愿等進行專門評估。

三、營商環(huán)境評價的內在邏輯

營商環(huán)境的建設主要圍繞政府和市場這兩類制度安排展開，有較為明確的主體指向。同時，無論是何種類型的營商環(huán)境評價，都繞不開區(qū)域發(fā)展與對外開放的話題，營商環(huán)境評價有其必然的內在邏輯。

（一）邏輯起點：厘清政府與市場的關系

優(yōu)化營商環(huán)境本質上要研究和解決的仍然是經濟學中的一個核心議題，即政府和市場的關系及各自應該發(fā)揮什么作用。政府和市場是資源配置過程中兩種作用方式相反但又密不可分的力量。政府是經濟社會管理的主要參與者和營商環(huán)境改革的主要推動者，而市場經濟活力是經濟社會發(fā)展的基礎動力，處于市場經濟中心的市場主體尤其是企業(yè)是對營商環(huán)境感受最直接的群體。營商環(huán)境是政府與市場這兩種制度安排的交集領域，實現(xiàn)兩者在這一領域的良性互動是營商環(huán)境建設的關鍵所在。也就是說，好的營商環(huán)境既要市場發(fā)揮資源配置的決定性作用，還要有政府規(guī)范的制度、政策及良好的執(zhí)行力作為保障①黃新華，曾昭騰.建構政府與市場關系良性互動的營商環(huán)境［J］.中國高校社會科學，2020（4）：80-89、159.。因而，營商環(huán)境評價的過程是解構政府與市場關系的過程，評價結果從根本上反映的是政府與市場關系的健康與否。作為一種特殊的“公共產品”，營商環(huán)境評價必須以分析政府與市場兩個主體相互作用為基礎，分析營商環(huán)境評價效應也應以對這兩個主體的行為產生的作用為出發(fā)點。

（二）邏輯焦點：推動區(qū)域良性競爭合作

在傳統(tǒng)經濟發(fā)展模式中，區(qū)域競爭主要是區(qū)位、要素、資源等領域的比拼，有些地區(qū)甚至通過地區(qū)封鎖、市場分割、過度開發(fā)等方式獲取競爭優(yōu)勢或贏得發(fā)展主動權。這種模式是“唯GDP論英雄”理念下競爭扭曲的結果，很多情況下是一種“非此即彼”的“零和博弈”。隨著區(qū)域競爭的日益激烈及國內外經濟形勢的復雜變化，營商環(huán)境越來越成為區(qū)域交流、競爭、合作的重要依托，甚至成為一個地區(qū)軟實力的重要體現(xiàn)和經濟綜合競爭力的核心內容。從一定程度上說，營商環(huán)境的區(qū)域之間差距，直接關系企業(yè)投資、項目選址、人才落地等微觀層面，也直接影響到本地區(qū)綜合競爭力乃至美譽度的變化，并間接體現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的不平衡不充分程度。區(qū)域快速發(fā)展和區(qū)域競爭力的提升不僅要依靠要素、資源、政策，還要依靠服務、信用、環(huán)境，特別是在營造良好營商環(huán)境過程中的速度、效率的比拼。因此，開展營商環(huán)境評價就是要推動各個發(fā)展主體在區(qū)域、全國乃至全球形成良性競爭、合作，從區(qū)域層面解釋營商環(huán)境評價所產生的效應也是其應有之義。

（三）邏輯終點：提升對內對外開放水平

全球化的持續(xù)推進帶來了價值鏈的深度分工和區(qū)域之間經貿關系的日趨緊密，全球貿易投資便利化政策舉措也從傳統(tǒng)的關稅及非關稅壁壘等“邊境”措施逐漸拓展至以推動規(guī)則、制度、標準融合為主的“境內外”措施。深層次開放就是要通過推動規(guī)則、制度、標準等的對接與協(xié)調，提升各個國家或地區(qū)在制度體系方面的兼容性和融合度，進而推動其從“邊境開放”向“境內外開放”拓展、延伸和深化①何秀超.穩(wěn)步擴大制度型開放［N］.經濟日報，2023-03-20（10）.。2018 年，中央經濟工作會明確提出“推動由商品和要素流動型開放向規(guī)則等制度型開放轉變”。2023 年1 月，在中共中央政治局第二次集體學習會議上，習近平總書記強調“推進高水平對外開放，穩(wěn)步推動規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等制度型開放，增強在國際大循環(huán)中的話語權”。由此可見，制度型開放已成為我國推進高水平對外開放的核心所在。營造國際一流營商環(huán)境是推進制度型開放的重要抓手，其主要任務之一就是推進規(guī)則對接、規(guī)制協(xié)調、管理提升、標準制定②王穎.制度型開放：高水平對外開放的核心指向［N］.中國社會科學報，2023-03-01（003）.。因此，優(yōu)化營商環(huán)境最終目標就是推動實現(xiàn)高水平對外開放，從開放維度去闡釋營商環(huán)境評價產生的效應也是邏輯使然。

四、營商環(huán)境評價實踐的效應分析

（一）政府維度：營商環(huán)境評價對政府治理的集成效應

營商環(huán)境評價不僅能對一個國家或地區(qū)的現(xiàn)代化治理產生深遠影響，而且已成為政府推動治理體系和治理能力現(xiàn)代化改革的新賽道。

1.降低改革認知成本。一方面，營商環(huán)境評價能推動政府重塑對生產力的認知。國內多數評價項目以檢驗“放管服”改革成效、群眾辦事便利度、發(fā)展環(huán)境優(yōu)化情況等為首要目標，為各環(huán)節(jié)各領域改革提供理論支撐、效果監(jiān)測和改進指引。不少地方政府將評價項目與政府績效考核掛鉤，甚至出臺相應的獎懲配套措施，推動政府部門把握治理中的根本性、關鍵性問題，激勵其打破傳統(tǒng)意義的“生產力”思維定式并形成“營商環(huán)境就是生產力”的治理理念，使營造穩(wěn)定公平透明、可預期的營商環(huán)境成為新的治理共識。另一方面，營商環(huán)境評價能促進形成“營商環(huán)境沒有最好，只有更好”治理氛圍。在營商環(huán)境評價激勵下，不少地方政府加快整合職能部門資源力量，創(chuàng)新組織工作體系，構建常態(tài)化營商環(huán)境工作組織架構和體制機制。比如，有些地方根據評價指標組建由1 個辦公室、N 個指標優(yōu)化專班組成的“1+N”優(yōu)化營商環(huán)境工作組織體系，制定“1+N”指標提升工作方案，形成“攻堅專班化、工作項目化、項目清單化、督查定期化”的工作模式③王海蘊，律星光.以“最多跑一次”為牽引［J］.財經界，2020（16）：17-18.。

2.深化改革舉措創(chuàng)新。營商環(huán)境評價正在推動政府重新審視治理目標、問題與責任，有針對性地對改革進行糾偏、創(chuàng)新和優(yōu)化。從目標導向來看，多數評價實踐注重尋找指標對應的最優(yōu)參考值，為治理主體提供了可對標對表的改革目標任務。比如，我國對標世界銀行評價中的最佳實踐出臺了一系列相關政策，使企業(yè)開辦平均耗時從原來的20 天縮減至8.5 天，工程建設審批平均耗時由原來的200 多個工作日縮減至120 個工作日①李清池.營商環(huán)境評價指標構建與運用研究［J］.行政管理改革，2018（9）：76-81.。從問題導向來看，營商環(huán)境評價過程是對照查找企業(yè)和群眾反映的突出問題的過程，它幫助參評主體找準改革的矛盾聚焦點，推動其在體制機制、服務效能、法規(guī)制度、應用場景等方面加快改革。比如，2003-2019 年，世界銀行評價項目累計觸發(fā)多個經濟體共計4000 余項改革②世界銀行.2019 年世界營商環(huán)境報告［J］.中國經濟報告，2019（3）：121-130.。從責任導向來看，營商環(huán)境評價正在引導政府職能轉變和責任重構，激勵政府不斷提升改革能動性。比如，“江蘇版”營商環(huán)境評價聚焦“放管服”改革、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境優(yōu)化等方面設置“企業(yè)申請開辦時間壓縮了多少”“投資項目審批提速了多少”“群眾辦事方便了多少”等方面量化指標。

2.促進完善法規(guī)制度。公平的制度及其高效的執(zhí)行能夠降低制度性交易成本。通過營商環(huán)境評價，將改革過程中的制度性難題或創(chuàng)新性舉措上升到法治框架體系中固化下來，從而以最大限度優(yōu)化制度供給、不斷釋放制度紅利。世界銀行早期“以資金換改革”的政策因為過于直接地干預一國經濟發(fā)展，甚至輸出“華盛頓共識”而備受質疑③程金華.世界銀行營商環(huán)境評估之反思與“中國化”道路［J］.探索與爭鳴，2021（8）：105-113、179、181.，故而轉為以營商環(huán)境評價影響投資者投資意向，進而間接、溫和地引導目標國家加快改革。諸如關于投資者保護、借款人與貸款人法律權利的“法律得分指標”在評價體系中的占比較大，在全球范圍內形成“良性法律+良性執(zhí)法=良好經濟績效”的氛圍④［美］柯提斯·J.米爾霍普，卡塔琳娜·皮斯托.法律與資本主義：全球公司危機揭示的法律制度與經濟發(fā)展的關系［M］.羅培新，譯.北京：北京大學出版社，2010：20-24.。有鑒于此，俄羅斯、法國、新西蘭、印度等眾多國家紛紛通過法律法規(guī)完善來提升營商環(huán)境評價位次以吸引更多投資。在國內，營商環(huán)境評價也深刻影響法規(guī)制度在創(chuàng)制宗旨、整體架構、具體內容等方面的改革。以《優(yōu)化營商環(huán)境條例》為引領，各地政府開展制度建設“競賽”，通過評價將經驗做法及改革重點任務以正式制度形式固定下來，也促成了建設工程質量、電子政務、反不正當競爭、不動產登記等眾多領域法規(guī)制度的修訂完善。

（二）市場維度：營商環(huán)境評價對企業(yè)活力的倍增效應

營商環(huán)境評價以市場主體和社會公眾滿意度為導向，能夠診斷、識別、回應市場主體的發(fā)展需求，是反饋企業(yè)發(fā)展問題和回應市場主體訴求的新通道。

1.診斷企業(yè)全生命周期發(fā)展狀況。企業(yè)從進入市場到退出市場，在不同的生命階段面臨的問題、爭議焦點及權利訴求不盡相同。許多評價實踐基于企業(yè)生存發(fā)展不同階段設置指標，將企業(yè)辦事便利度感受作為評價的重點內容。比如，世界銀行評價項目著眼中小企業(yè)辦事便利情況，將企業(yè)全生命周期劃分為創(chuàng)業(yè)初期、獲得場地、獲得融資、日常運營、在安全的商業(yè)環(huán)境中運營等五個階段，以此設置10 項指標，對企業(yè)辦事便利度感受進行評價。在我國國家發(fā)改委及一些省、市政府層面組織的評價中，一個重要內容就是全面對標世界銀行評價體系，從市場準入、投資建設、融資信貸、生產運營、退出市場等方面進行評價⑤國家發(fā)展和改革委員會.中國營商環(huán)境報告2021［M］.北京：中國地圖出版社，2021：8.。這些評價，督促和引導著相關部門圍繞企業(yè)生存發(fā)展全生命周期的各項指標來完善工作體制機制，有針對性地推動制度創(chuàng)新、政策集成、資源整合、流程再造，形成具有本地特色的企業(yè)服務體系及“近者悅、遠者來”的發(fā)展氛圍。

2.識別市場主體關注的發(fā)展訴求。市場主體作為直接參與者，對遇到的痛點堵點問題最有發(fā)言權。多數評價實踐為識別市場主體的強烈訴求并尋求解決之道提供有效載體，推動評價形成發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、及時反饋、督辦整改的工作閉環(huán)，使改革靶向更加精準、更符合市場主體利益。比如，世界銀行的評價是在全球范圍的深度調查和訪談基礎上開展的，形成了獨有的調查數據庫；在國家發(fā)改委組織的2020 年度營商環(huán)境評價實踐中，評價團隊在第一階段向企業(yè)發(fā)放了36 萬余份調查問卷，對1900 余家企業(yè)進行了電話采訪，在調查核驗階段進行了2 萬余通電話采訪和300多個參評地區(qū)的政務服務大廳暗訪①國家發(fā)展和改革委員會法規(guī)司.優(yōu)化營商環(huán)境實現(xiàn)三大轉變［EB/OL］.（2021-05-19）［2022-08-31］.https：//www.163.com/dy/article/GABOBLT20518KCLG.html.；遼寧省針對市場主體反映的破產清算償債率不高問題設置了“破產債權平均回收率逐年提升”指標，針對在民事案件中使用刑事手段、涉企犯罪中慎重羈押等問題設置了“防止利用刑事手段干預經濟糾紛”“涉企案件羈押必要性審查”等指標。

3.促進良好政商關系的形成。政府與市場的關系在微觀表象上體現(xiàn)在政府部門與市場主體之間的關系，即政商關系②韓陽.國家治理現(xiàn)代化中的營商環(huán)境建設：以政商關系為視角［J］.統(tǒng)一戰(zhàn)線學研究，2020（01）：35-49.方面。所以說，政商關系是透視營商環(huán)境質量的重要尺度，而營商環(huán)境評價是推動政企之間常態(tài)化溝通聯(lián)系的重要途徑。從“親近”“清白”等維度評價政商關系的健康狀況③中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院.中國城市政商關系評價報告2021［EB/OL］.（2022-07-07）［2023-05-10］.https：//mp.weixin.qq.com/s/BvBKTqt0GpyTVaMuYiaqzg.，能夠更加微觀且深入地探究營商環(huán)境的好壞，也為構建親清政商關系的政策體系提供了重要參考依據。一方面，營商環(huán)境評價將有效引導政府部門真正站在企業(yè)需求角度而非僅停留在提升自身服務水平層面推動改革，形成新的服務制度安排以及更加穩(wěn)定、合理、有效率和可持續(xù)的行為模式，進而形成政府和企業(yè)良性互動的局面。另一方面，以評價構建一種各類市場主體訴求的受理、轉辦、督辦、反饋、評價的全流程監(jiān)測機制，并使之內化為社會的日常倫理和多數人的行為方式，能夠加速優(yōu)化制度體系，從而推動形成良好的營商生態(tài)和社會氛圍。

（三）區(qū)域維度：營商環(huán)境評價對區(qū)域發(fā)展的傳導效應

營商環(huán)境評價能夠通過樹立典型和標桿引領帶動其他地方主動作為，推動營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化，正逐步發(fā)展成為一種展示和比拼區(qū)域競爭力的新模式。

1.遴選示范帶動作用明顯的標桿城市。有不少評價會進行營商環(huán)境評級或排名，同時總結提煉參評主體的改革亮點、典型經驗和創(chuàng)新舉措，再公開發(fā)布進行推廣。這為其他地方優(yōu)化營商環(huán)境提供了“范本”，促進各地形成競相學習借鑒、比學趕超的良性競爭局面。在世界銀行的評價項目中，新加坡與香港長期名列前茅，前者曾連續(xù)10 年獨占鰲頭，后者一直位居世界前五，為全球各大城市提供了示范和榜樣；上海、北京作為代表我國的參評城市，在做好“樣本”的同時也是帶領其他城市對標國際先進標準推進營商環(huán)境改革的“領頭羊”。在國家發(fā)改委開展的評價項目中，涌現(xiàn)出一批改革力度大、亮點多、成效好的標桿城市和典型案例，對其他參評城市而言具有明顯的引領示范帶動作用，不斷引導著其他城市主動對標，改善整個國家的營商環(huán)境。

2.提升區(qū)域營商環(huán)境建設的一體化水平。營商環(huán)境評價是推動區(qū)域營商環(huán)境“標準化”的過程。通過評價發(fā)掘可供復制、借鑒的改革舉措，提煉并集成到一定的規(guī)則制度框架之內，形成區(qū)域性規(guī)則、標準、制度并加以推廣，可以使營商環(huán)境建設從單點突破向全面提升轉變，進而推動營商環(huán)境不斷實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同。在國家層面，國家發(fā)改委組織的全國性評價按照“一省一案例”的方式，匯聚了各地在解決體制機制障礙和進行政策創(chuàng)新時形成的最佳實踐案例。比如，在2018 年評價過程中發(fā)掘出北京、深圳、廣州等地關于小微企業(yè)低壓客戶接電“三零”（零上門、零審批、零投資）服務的案例后，2019 年國家便明確在直轄市和省會城市推廣“三零”服務。在2020 年評價中顯示全國已有70 個城市的低壓用電報裝環(huán)節(jié)壓縮至兩個，77 個城市實現(xiàn)低壓用電報裝“零成本”。地方層面，比如在東北地區(qū)營商環(huán)境評價中發(fā)現(xiàn)黑龍江哈爾濱借鑒廣東深圳等地經驗開展了強區(qū)放權、下放政務服務權責事項等方面改革，吉林長春借鑒某地“套餐式服務”模式對20 多個行業(yè)領域實施涉企證照跨部門、跨層級聯(lián)審聯(lián)辦。

3.形成區(qū)域良性競爭合作的新優(yōu)勢。在“唯GDP 論英雄”模式下，區(qū)域無序擴張大多不僅容易導致過度開發(fā)甚至造成“寅吃卯糧”的局面，還加劇其對周邊區(qū)域的“虹吸”，影響整個區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。進入經濟高質量發(fā)展階段以來，營造一流營商環(huán)境對于沒有要素、資源、支持政策等優(yōu)勢的地區(qū)而言，無疑提供了實現(xiàn)彎道超車、跨越式發(fā)展的機遇，而營商環(huán)境評價可以作為一種有效載體，將這種機遇真正轉化成后發(fā)優(yōu)勢。一方面，營商環(huán)境評價可以為區(qū)域營商環(huán)境建設提供經驗推廣、交流合作的平臺，激勵各地通過更深層次的改革創(chuàng)新降低制度性交易成本、市場運行成本，形成區(qū)別于傳統(tǒng)比較優(yōu)勢的制度、環(huán)境比較優(yōu)勢。另一方面，通過評價排名、典型案例的遴選等，為各地尤其是有典型創(chuàng)新經驗的區(qū)域提供一個展示新優(yōu)勢、競爭力的平臺，避免“酒香也怕巷子深”的困境，以評價報告的“背書”吸引集聚更多市場主體進而加速區(qū)域發(fā)展。

（四）開放維度：營商環(huán)境評價對雙向開放的賦能效應

營商環(huán)境評價能夠促進制度創(chuàng)新與優(yōu)化，增強開放政策的透明度和可預期性，推動形成更加全面、深入、系統(tǒng)、公平的開放，已逐步成為賦能開放的新風向標。

1.作為市場主體開展投資貿易的指引。隨著市場主體因營商環(huán)境優(yōu)劣導致的“用腳投票”行為日益增多，許多地方在招商引資過程中逐漸從向投資者傳遞單一的投資信息轉變?yōu)檎故救娴臓I商環(huán)境信息，故而將以往對投資環(huán)境的評估升級為對營商環(huán)境的評價。比如，我國國家發(fā)展改革委已對外發(fā)布了兩期年度營商環(huán)境評價報告，為國內外投資者提供了最具本土信息、較為客觀全面的參考；華南美國商會連續(xù)發(fā)布的年度《中國營商環(huán)境白皮書》，向企業(yè)提供了美資企業(yè)對中國市場前景所持的態(tài)度、中國的整體投資便利度以及中國最佳投資目的地城市等信息；中國國際貿易促進委員會組織編寫的《企業(yè)對外投資國別（地區(qū)）營商環(huán)境指南》，涵蓋了全球多個權威機構對該國家（地區(qū)）營商環(huán)境的評級，為企業(yè)開拓國際市場提供科學指引?？梢哉f，營商環(huán)境評價正在有效引導各地加快與國際通行經貿規(guī)則對接，推動更加方便快捷的投資貿易通道的更快形成，為增加投資貿易目的地的吸引力加分。同時，評價報告為企業(yè)投資貿易提供參考指引和風險預警，規(guī)避因“水土不服”可能遭受的損失，對企業(yè)也是一個巨大的幫助。

2.作為暢通國內國際雙循環(huán)的保障。經濟循環(huán)是通過投資、生產、消費等經濟運行環(huán)節(jié)的高效鏈接，實現(xiàn)要素快速流動和合理配置的過程。從國內來看，幫助企業(yè)紓困解難、穩(wěn)定發(fā)展是現(xiàn)階段加快建設國內統(tǒng)一大市場、充分激發(fā)內需潛力、暢通內循環(huán)的重要基礎。國內有不少營商環(huán)境評價實踐注重將政策穩(wěn)定性、政策落實力度、政策創(chuàng)新程度等作為評價內容，通過評價督促各地加快落實并創(chuàng)新助企穩(wěn)崗的相關政策舉措，進而打通生產、分配、流通、消費的各個環(huán)節(jié)，助力構建更加自主可控、安全可靠的供應鏈產業(yè)鏈體系①戴翔，繆燕妮.構建雙循環(huán)新發(fā)展格局需要明確的五大問題［J］.貴州省黨校學報，2021（4）：39-46.。從國際來看，產業(yè)鏈的形成是全球化和技術發(fā)展過程中要素資源配置的自然選擇過程②朱民.推動國際國內雙循環(huán)互動發(fā)展，最根本的是持續(xù)改善營商環(huán)境［EB/OL］.（2020-05-24）［2022-08-31］.https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1667568763100589598&wfr=spider&for=pc.，而提高通關效率是推動國際要素資源高效流動的前提與基礎。現(xiàn)階段具有代表性的營商環(huán)境評價實踐均將跨境貿易便利度作為重要評價指標，對參評地區(qū)跨境貿易相關功能拓展、規(guī)則標準、服務效能等方面展開綜合評價。通過評價，督促各地提升跨境貿易便利化水平，尤其是推動全球各地加快撮合形成統(tǒng)一的通關標準，從而有效應對和化解因不同區(qū)域限制性措施對貿易帶來的影響。

4.作為爭取國際話語權的重要籌碼。當前，中國參與全球治理話語權的提升與經濟實力的快速增長并不完全匹配，甚至還產生系列化偏見③陳偉光，王燕.全球經濟治理制度博弈——基于制度性話語權的分析［J］.經濟學家，2019（9）：35-43.。世界銀行等全球知名機構開展的評價項目以具有價值共識的企業(yè)權利為切入口開展國家之間的比較，引起了各國的廣泛關注?！盃I商環(huán)境”也因此成為政治、經貿、文化等議題之外另一個全球熱議的國際議題，并逐漸融入到國際話語體系中，使評價項目本身也成為炙手可熱的全球性公共產品。一方面，通過參與和開展國際性營商環(huán)境評價，能夠把握評價帶來的“話語契機”，提升中國對于營商環(huán)境這一國際議題的設置力和影響力，從而突破長期以來中國被動參與由西方國家把控的議題討論的“話語困境”，并逐步形成一定的“話語強勢”。另一方面，通過構建中國特色的營商環(huán)境評價體系，將營商環(huán)境評價的“中國化”方案打造成可供其他國家和地區(qū)借鑒利用的公共產品，推動中國營商治理納入全球治理框架中，從而助力中國獲得更多在國際經貿規(guī)則、營商議題及方案、輿論傳播等方面的創(chuàng)設權和主導權，參與重塑全球價值體系，進一步提升中國形象和影響力④葉淑蘭.提升國際話語權要下“戰(zhàn)略棋”［N］.中國社會科學報，2022-06-16（003）.。

五、結論、幾點討論與政策建議

（一）相關結論

營商環(huán)境評價是新公共管理主義、經濟增長理論、新制度經濟學等多維理論融合和碰撞所形成的關于高質量發(fā)展問題的一個新視角。營商環(huán)境評價能在治理變革、企業(yè)活力、區(qū)域發(fā)展、對外開放等方面發(fā)揮出多元復合效應。從政府維度看，營商環(huán)境評價能在降低治理認知成本、推動改革舉措創(chuàng)新和優(yōu)化法規(guī)制度體系等方面釋放出明顯的集成效應。從市場維度來看，營商環(huán)境評價能在提高市場主體尤其是企業(yè)獲得感和滿意度，進而激發(fā)其主觀能動性方面釋放出明顯的倍增效應。從區(qū)域維度來看，營商環(huán)境評價能在發(fā)揮標桿城市的引領示范帶動作用、推動區(qū)域營商環(huán)境標準化及促進區(qū)域良性競爭方面釋放出明顯的傳導效應。從開放維度來看，營商環(huán)境評價能在深化拓展制度型開放的內涵外延、保障國內國際雙循環(huán)、提升國際話語權和影響力等方面釋放出明顯的賦能效應。

（二）幾點討論

現(xiàn)有各類營商環(huán)境評價實踐并非只產生了正向反饋和積極效應。因此，由評價引發(fā)的“負產出”值得我們深入反思和探討。

1.營商環(huán)境評價可能改變決策者的政策偏好。但如果將評價功能作用與真正的制度性改革目標錯置，就容易導致決策者更傾向于通過“玩弄”指標游戲，或采取“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”的改革策略，從而獲取評價中更高的得分或更靠前的排名，而非真正解決改革深層次問題。一些組織甚至通過對評價進行技術性操作幫助地方政府、市場主體提升排名、獲取獎勵，這顯然偏離了評價的價值取向或改革初衷。

2.營商環(huán)境評價可能導致改革試驗成本的增加。政治與法律制度在國與國之間可能存在顯著差別，但在一國內部則是基本統(tǒng)一的，在更小區(qū)域內的差別更不明顯。如果不根據自身的改革實際需要而一味地照搬標桿地區(qū)改革的價值理念和改革經驗，可能不僅達不到預期的改革效果，還有可能產生更加高昂的改革試驗成本。

3.營商環(huán)境評價可能強化區(qū)域“馬太效應”。實踐中，有不少地方政府主導的“地方隊”評價項目直接與政府績效獎懲掛鉤。這種做法會使評價結果表現(xiàn)好的地區(qū)更容易得到資源和政策傾斜，而表現(xiàn)一般的地區(qū)在短期內顯然競爭不過標桿地區(qū)，更談不上趕超。這容易使標桿示范地區(qū)在吸引投資貿易等方面的優(yōu)勢得到強化，而后發(fā)地區(qū)的弱勢地位可能進一步固化，使整個區(qū)域發(fā)展陷入新一輪“馬太效應”怪圈。

（三）政策建議

開展營商環(huán)境評價實踐，應進一步考慮評價產生的多維綜合效應，構建對標先進、符合實際的評價體系，從多個方面對評價項目進行優(yōu)化，進而更有針對性地指引營商環(huán)境建設。

1.把握評價項目的價值取向。各種營商環(huán)境評價活動正在共同推動一個逐漸活躍的“觀念場域”的形成，其產生的多維效應正在形成多元化的價值取向，一些有影響力的評價項目甚至引領、主導了這一場域主流價值觀。因此，應引導各評價主體摒棄“為了評價而評價”的觀念，把握好評價更高更深層面的價值取向，引導目標、價值、愿景貫穿于指標設置、評價方法、結果反饋等各個環(huán)節(jié)，使評價既具備作為技術手段的工具理性，又符合特定語境中的價值理性。

2.構建各具特色的評價項目矩陣。當前，我國各地政府開展的“地方隊”評價基本上是復刻世界銀行、“國家隊”的做法。盡管這在對標先進和一流方面的目標正確毋庸置疑，但其能否符合區(qū)域實際進而對區(qū)域營商環(huán)境優(yōu)化起到最大推動作用還有待檢驗。因此，應引導各評價項目在對標先進的同時，立足區(qū)域發(fā)展實際，著眼于政府、市場、區(qū)域、開放等維度的改革目標要求，制定或優(yōu)化完善適應地區(qū)情況的營商環(huán)境評價體系，并建立適應多場景需求的評價項目矩陣。需要特別指出的是，國內省、市、縣級營商環(huán)境評價實踐不應一味復刻世界銀行或“國家隊”的評價體系，而應充分考慮發(fā)展實際和本地區(qū)營商環(huán)境建設階段性目標，建立簡單易行、指向明確、獨具特色的評價體系，引導本地區(qū)形成優(yōu)化營商環(huán)境的良性競爭。

3.深化評價體系方法論研究。一項評估是否真正經得起來自各個層面的考驗并保持生命力，方法論的可解釋性和科學性是關鍵，這也是評價實踐項目產生多維效應的前提所在。世界銀行的評價項目備受矚目甚至追捧，一個重要原因就在于其有一套確切的方法論作為理論支撐以提高其科學性和權威性。有不少組織開的評價項目都面臨方法論缺失問題，特別是政府主導的評價項目要想擺脫“唯世行指標論”或行政權威對評價項目造成的“權威假象”，真正樹立評價的權威性與公信力，一定要特別注意方法論的支撐。只有通過深入的研究挖掘，構建科學完善的方法論，才能在最大限度地保留評價自身特色的同時，保障評價項目經得起理論和實踐的雙重檢驗，也才能從根本上保障評價項目產生應有的正向效應和預防可能的負面效應。

4.平衡技術性操作與實質性改革。檢驗營商環(huán)境好壞的真正標準應是其背后的制度性問題是否得到有效解決、深層次改革是否觸及發(fā)展的根本痛點。從長期來看，將評價與地方政府績效掛鉤的做法會產生一種非理性的示范效應。因此，應關照營商環(huán)境的出場語境和區(qū)域實際，把每個評估指標所對應的操作性舉措和制度性因素都梳理清晰，從而使參評主體既可以通過短期的立竿見影的改革提升營商環(huán)境評價結果，更愿意啟動優(yōu)化相關制度層面的改革事項以實現(xiàn)長期的可持續(xù)的發(fā)展。