梁倩

在全球化和城市化的大背景下，地方政府債務(wù)管理及其風(fēng)險(xiǎn)控制成為重要的財(cái)政政策議題。特別是城投融資，作為一種獨(dú)特的融資模式，既推動(dòng)了城市發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也引發(fā)了債務(wù)規(guī)模、債務(wù)結(jié)構(gòu)、債務(wù)透明度和償債壓力等一系列問題。因此，對城投融資的研究，尤其是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防控，具有理論和實(shí)踐的重要價(jià)值。

城投融資的重要性和地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀

城市投資融資（城投融資）在地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供中起著至關(guān)重要的作用。因?yàn)槲覈牡胤秸荒苤苯影l(fā)債，因此往往通過設(shè)立地方政府融資平臺（即城投公司）間接融資。通過這種方式，地方政府可以籌集到更多的資金，以滿足對公共項(xiàng)目的投資需求，如交通、水利、環(huán)保、教育、醫(yī)療等領(lǐng)域。這有助于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和社會的穩(wěn)定進(jìn)步。然而，近年來，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的問題逐漸暴露。城投融資是地方政府債務(wù)的主要來源之一，其規(guī)模不斷擴(kuò)大，已經(jīng)引發(fā)了社會各界的廣泛關(guān)注。根據(jù)我國財(cái)政部發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2022年底，全國地方債務(wù)總量合計(jì)超過了60萬億元（包含一般債務(wù)14.4萬億元，專項(xiàng)債務(wù)20.7萬億元，以及25.6 萬億元中央政府國債），再創(chuàng)歷史新高。此外，由于城投融資的復(fù)雜性和不透明性，實(shí)際的債務(wù)規(guī)?？赡鼙坏凸?。因此，盡管城投融資在資金籌集方面發(fā)揮了重要作用，但也可能帶來地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的增加。債務(wù)規(guī)模過大可能導(dǎo)致地方政府財(cái)政壓力加大，影響地方政府的償債能力。如果無法及時(shí)償還債務(wù)，可能會對銀行系統(tǒng)穩(wěn)定性、社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定甚至整個(gè)國家的金融安全構(gòu)成威脅。這就需要深入研究和理解城投融資對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響，以便找到有效的應(yīng)對策略。

城投融資對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響

債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大 隨著融資需求的增加和金融市場的開放，城投融資的規(guī)模在近年來不斷擴(kuò)大。在我國，地方政府對基礎(chǔ)設(shè)施的投資需求巨大，近年來，由于財(cái)政收入的限制和中央政府對地方政府直接借款的嚴(yán)格控制，地方債務(wù)擴(kuò)張主要體現(xiàn)在地方專項(xiàng)債發(fā)行的擴(kuò)容，城投公司作為承接專項(xiàng)債的主體，在發(fā)揮擴(kuò)投資穩(wěn)經(jīng)濟(jì)的積極作用同時(shí)，也面臨資金使用效率降低、項(xiàng)目收益預(yù)測不準(zhǔn)確等問題，這都將影響專項(xiàng)債項(xiàng)目拉動(dòng)投資的效果，增加地方政府償還風(fēng)險(xiǎn)?？紤]到地方政府事權(quán)及財(cái)權(quán)的不匹配且在短期內(nèi)很難得到本質(zhì)性的改善，以及城投公司在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的特殊地位，城投融資的快速增長導(dǎo)致了地方政府債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大，這無疑增加了地方政府的財(cái)政壓力，對地方政府的償債能力提出了更高的要求。

債務(wù)結(jié)構(gòu)的改變 城市投資融資的增長不僅擴(kuò)大了地方政府債務(wù)的規(guī)模，同時(shí)也引起了地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)的改變。從債務(wù)期限來看，城投融資通常具有更長的期限。城投公司為滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等長期項(xiàng)目的投資需求，通常會選擇長期借款或發(fā)行長期債券。因此，隨著城投融資的增加，地方政府債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)也在延長，這意味著地方政府需要面臨更長期的債務(wù)償還壓力。從債務(wù)來源來看，城投融資的增加導(dǎo)致了地方政府債務(wù)的多元化。傳統(tǒng)上，地方政府主要依賴于中央政府的轉(zhuǎn)移支付和地方稅收進(jìn)行籌資。然而，隨著銀行信貸的收緊和土地出讓收入的減少，部分地方政府開始通過銀行表外業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)公司、信托公司、基金公司、金融租賃公司、保險(xiǎn)公司渠道融資。與傳統(tǒng)銀行信貸融資方式相比，此類融資具有成本高、產(chǎn)品設(shè)計(jì)復(fù)雜、直接債權(quán)人分散等特點(diǎn)，風(fēng)險(xiǎn)隱蔽性更強(qiáng)。從債務(wù)性質(zhì)來看，城投等地方國資主體又是地方發(fā)展以及公益性項(xiàng)目運(yùn)作過程中不可或缺的一環(huán)，這又讓地方政府不得不通過資產(chǎn)注入、資源置換以及信用增進(jìn)等方式來協(xié)助城投完成各項(xiàng)融資工作。即使有15號文的重重限制，這些新增債務(wù)大部分從程序上都不再屬于地方債務(wù)以及隱性債務(wù)的范疇，但其實(shí)際還款來源仍然與地方財(cái)政、地方發(fā)展息息相關(guān)。總之，城投融資的擴(kuò)大使得地方政府債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)延長，債務(wù)來源多元化，改變了地方政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)，可能進(jìn)一步增加了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

債務(wù)透明度的降低 城投融資在為地方政府提供資金的同時(shí)，也可能帶來債務(wù)透明度的降低。這是由于城投融資的特性和操作方式?jīng)Q定的。具體來說，城投公司通常是地方政府設(shè)立的獨(dú)立法人實(shí)體，其財(cái)務(wù)報(bào)告與地方政府的財(cái)政預(yù)算報(bào)告是分開的。因此，從表面上看，城投公司的債務(wù)并不直接體現(xiàn)在地方政府的財(cái)務(wù)報(bào)告中，使得地方政府的債務(wù)總體規(guī)模并不透明。其次，城投公司的債務(wù)多以項(xiàng)目融資的形式存在，這種形式的融資活動(dòng)往往涉及多個(gè)參與方，包括銀行、投資公司、建設(shè)公司等，交易關(guān)系復(fù)雜，易導(dǎo)致債務(wù)信息不透明。以上這些因素使得通過城投公司進(jìn)行的融資活動(dòng)及其所產(chǎn)生的債務(wù)信息更為復(fù)雜和不透明，這種不透明度不僅為債務(wù)管理帶來困難，也加大了投資者對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的判斷難度，增加了金融市場的不確定性。對于這種情況，提高債務(wù)透明度，加強(qiáng)債務(wù)管理，建立健全預(yù)警機(jī)制，以防范和解決債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義。

還債壓力的增加 隨著城投融資規(guī)模的擴(kuò)大以及債務(wù)結(jié)構(gòu)和透明度的變化，地方政府面臨的還債壓力也日益增大。這種壓力體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，融資規(guī)模的擴(kuò)大導(dǎo)致了還債本息的壓力增大。隨著城投融資的增加，地方政府需要償還的債務(wù)本金和利息也會相應(yīng)增加。如果地方政府的財(cái)政收入無法滿足這種增長的還債需求，就可能出現(xiàn)債務(wù)違約的風(fēng)險(xiǎn)。其次，債務(wù)的不透明性增加了還債壓力的不確定性。由于城投融資的復(fù)雜性，地方政府可能無法準(zhǔn)確預(yù)測其還債壓力的大小和時(shí)間分布，這使得債務(wù)管理變得更為困難。

應(yīng)對策略與建議

建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng) 為了應(yīng)對城投融資帶來的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)具有至關(guān)重要的意義。該預(yù)警系統(tǒng)應(yīng)能夠?qū)崟r(shí)、準(zhǔn)確地反映地方政府債務(wù)的狀況，以便及時(shí)采取措施防止債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。一個(gè)有效的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)應(yīng)包括以下幾個(gè)要素：首先，建立全面的債務(wù)信息收集和監(jiān)控機(jī)制。這意味著需要收集和監(jiān)控所有類型的地方政府債務(wù)，將政府負(fù)有直接或間接償還義務(wù)的各類債務(wù)納入政府性債務(wù)的監(jiān)控范圍。只有全面了解地方政府債務(wù)的全貌，才能準(zhǔn)確評估債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。其次，制定科學(xué)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估模型。這包括設(shè)定債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警線和警戒線，例如債務(wù)余額與年度財(cái)政收入的比例、債務(wù)服務(wù)費(fèi)用與年度財(cái)政收入的比例等。當(dāng)這些比例超過預(yù)定的預(yù)警線時(shí)，就應(yīng)該引起警覺，當(dāng)超過警戒線時(shí)，就需要采取緊急措施。再次，構(gòu)建有效的風(fēng)險(xiǎn)反饋和應(yīng)對機(jī)制。這意味著當(dāng)預(yù)警系統(tǒng)發(fā)出風(fēng)險(xiǎn)警告時(shí)，應(yīng)有相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施立即啟動(dòng)。例如，可以通過調(diào)整財(cái)政預(yù)算、增加財(cái)政收入、壓縮非必要性支出、優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)等方式降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

強(qiáng)化城投融資的規(guī)范管理 城投融資作為地方政府籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的重要方式，其管理規(guī)范程度直接關(guān)系到地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制。因此，強(qiáng)化城投融資的規(guī)范管理具有重要意義。具體來說，需要加強(qiáng)對城投公司的監(jiān)管。建立完善的監(jiān)管制度，明確城投公司的融資權(quán)限，確保其融資行為符合國家法律法規(guī)和財(cái)政紀(jì)律。同時(shí)，也要加強(qiáng)對城投公司的運(yùn)營管理，避免資金的濫用和挪用。其次，規(guī)范城投公司的債務(wù)發(fā)行。對于城投公司發(fā)行的債券，應(yīng)設(shè)立嚴(yán)格的發(fā)行審核機(jī)制，對發(fā)行的規(guī)模、期限、利率等關(guān)鍵參數(shù)進(jìn)行審查。同時(shí)，應(yīng)建立健全債券發(fā)行的信息披露制度，提高債券發(fā)行的透明度。再次，建立有效的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。對于城投公司的融資項(xiàng)目，應(yīng)實(shí)行嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)評估，合理預(yù)測和規(guī)劃項(xiàng)目的回報(bào)和風(fēng)險(xiǎn)。對于風(fēng)險(xiǎn)較高的項(xiàng)目，應(yīng)限制其融資規(guī)模，避免過度債務(wù)，部分債務(wù)確實(shí)存在還款來源不足的問題，但通過變更貸款主體、增加押品或追加擔(dān)保等風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施，進(jìn)一步改善其風(fēng)險(xiǎn)狀況。最后，提高城投公司的財(cái)務(wù)管理水平。加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)和引導(dǎo)，使其能夠掌握現(xiàn)代企業(yè)財(cái)務(wù)管理知識和技能，提高城投公司的財(cái)務(wù)管理效率?？傊?，強(qiáng)化城投融資的規(guī)范管理是防止地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要措施。對于地方政府來說，既要充分發(fā)揮城投融資的優(yōu)勢，也要防止其帶來的風(fēng)險(xiǎn)，以實(shí)現(xiàn)財(cái)政的可持續(xù)性。

提高債務(wù)透明度 提高債務(wù)透明度是防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，特別是城投融資風(fēng)險(xiǎn)的重要途徑。債務(wù)透明度的高低直接關(guān)系到市場主體的判斷準(zhǔn)確性，影響投資者信心，從而影響整個(gè)金融市場的穩(wěn)定性。具體來說，首先需要建立完善的債務(wù)信息公開制度。政府應(yīng)定期公開債務(wù)余額、債務(wù)結(jié)構(gòu)、債務(wù)期限、債務(wù)成本等關(guān)鍵信息，讓市場主體對地方政府的債務(wù)情況有全面、準(zhǔn)確地了解。這既有利于市場主體做出合理的投資決策，也有助于政府自身的債務(wù)管理。其次，強(qiáng)化城投公司的財(cái)務(wù)信息公開。由于城投公司的債務(wù)通常被視為地方政府的隱性債務(wù)，因此其財(cái)務(wù)狀況對于評估地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義。城投公司應(yīng)定期公開財(cái)務(wù)報(bào)告，包括資產(chǎn)負(fù)債表、利潤表、現(xiàn)金流量表等，以及相關(guān)的財(cái)務(wù)比率，以提供全面、真實(shí)、準(zhǔn)確的財(cái)務(wù)信息。再次，加強(qiáng)債務(wù)審計(jì)工作。通過定期進(jìn)行債務(wù)審計(jì)，不僅可以揭示地方政府和城投公司的債務(wù)真實(shí)狀況，也可以發(fā)現(xiàn)和糾正債務(wù)管理中的問題，從而提高債務(wù)透明度。最后，債務(wù)信息的公開和透明也需要媒體和社會公眾的參與。媒體作為信息傳播的重要渠道，應(yīng)積極參與到債務(wù)信息的公開中，對地方政府和城投公司的債務(wù)情況進(jìn)行公正、客觀、深入地報(bào)道，以此提升公眾的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識和金融素養(yǎng)。

創(chuàng)新融資模式 創(chuàng)新融資模式是解決地方政府債務(wù)問題、減輕還債壓力的重要途徑。通過多元化、靈活性和可持續(xù)性的融資方式，可以在保持地方政府基礎(chǔ)設(shè)施投資的同時(shí)，降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)[5]。具體來說，首先城投公司則具備政府支持、區(qū)域資源等一系列優(yōu)勢，通過控股上市公司，城投企業(yè)可以增加融資渠道，向著資源整合、獨(dú)立市場化運(yùn)作的方向更進(jìn)一步。此外，有城投企業(yè)結(jié)合財(cái)政資金、自有資金，通過設(shè)立各類母基金、政府引導(dǎo)基金等，撬動(dòng)社會資本，積極布局戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮資金的引導(dǎo)作用及乘數(shù)效應(yīng)，一方面服務(wù)區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，另一方面為平臺業(yè)務(wù)多元化和新的利潤增長點(diǎn)奠定基礎(chǔ)。其次，發(fā)展債券市場。通過發(fā)行地方政府債券和城投公司債券，可以有效吸引社會資金，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供穩(wěn)定的融資渠道。同時(shí)，債券市場的發(fā)展也可以提高債務(wù)的透明度，降低融資成本。再次，探索資產(chǎn)證券化。資產(chǎn)證券化可以將未來的收入或者資產(chǎn)打包成證券出售，提前獲取資金。這種方式既可以擴(kuò)大融資渠道，也可以分散風(fēng)險(xiǎn)，是一種具有潛力的融資模式。最后，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展項(xiàng)目融資和結(jié)構(gòu)性融資。這些融資模式通過對項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)評估和收益預(yù)測，可以在確保投資回報(bào)的前提下，降低政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

綜上所述，城投融資作為地方政府重要的融資方式，既對推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市化進(jìn)程起到了關(guān)鍵作用，也給地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)帶來了嚴(yán)重挑戰(zhàn)。債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大、債務(wù)結(jié)構(gòu)的改變、債務(wù)透明度的降低以及還債壓力的增加，這些都是在未來地方政府債務(wù)管理中需要高度關(guān)注的問題。因此，建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，強(qiáng)化城投融資的規(guī)范管理，提高債務(wù)透明度，以及創(chuàng)新融資模式等措施顯得尤為重要。希望通過這些策略，能夠在推動(dòng)城市發(fā)展的同時(shí)，有效防控地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，以實(shí)現(xiàn)財(cái)政的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。

（作者單位：北海銀海區(qū)投資管理有限公司）