趙巧萍

近年來，投資審批制度改革逐漸引起中共中央和國務院的高度重視。由于投資審批涉及的環(huán)節(jié)、部門等較多，嚴重制約了項目的建設和落地。因此要提高對投資審批制度改革的重視程度，明確改革方向，以縮短審批周期，提高審批服務質量，改善我國的營商環(huán)境，從而推動社會經濟可持續(xù)發(fā)展。本文分析了投資審批制度改革的發(fā)展歷程、必要性以及存在的問題，并且有針對性地提出優(yōu)化策略，為探討投資審批制度改革方向提供理論依據。

投資審批制度改革發(fā)展歷程

借鑒蘇聯(lián)模式階段 在中華人民共和國成立初期，基于我國國情，為了解決我國經濟發(fā)展中存在的問題，我們學習和借鑒了蘇聯(lián)的計劃經濟體制，隨后計劃經濟體制下的投資審批制度在我國開始實施和推廣。在這一階段，以投資規(guī)模大小來確定中央和地方的審批權限，包括自籌資金項目在內的所有大型項目都要經過中央政府的審查批準，而小型項目則由國務院各主管部門、省、市、區(qū)按隸屬關系完成審批。

自我摸索階段 改革開放以后，我國建立了社會主義市場經濟體制。伴隨經濟體制的進一步推進，為了滿足社會和經濟發(fā)展的需求，我國深化了投資審批制度改革，其中包括建立相關投資項目建設的制度體系、調整和優(yōu)化投資審批程序、不再區(qū)分政府和企業(yè)投資審批以及增加投資項目的前期審批環(huán)節(jié)。在1983年，相關部門頒布了《建設項目進行可行性研究的試行管理辦法》，調整了投資項目的審批程序，具體為項目立項申請書、可行性研究報告、計劃任務書、基礎設計、開工報告五項程序，為優(yōu)化和完善投資審批程序奠定基礎。與此同時，對政府投資項目和企業(yè)投資項目均按照投資規(guī)模大小采取審批制，但是審批權限不再過分集中，而是不斷下放。

改進完善階段 2004年，國務院出臺了《關于投資體制改革的決定》，徹底改變了以往的投資審批管理辦法，在以前，審批權限由投資規(guī)模大小決定，而在這一階段，項目性質、投資主體以及資金來源都影響了投資項目的審批，在此基礎上，實現(xiàn)投資審批制度改革的不斷優(yōu)化和完善。在投資審批制度的改進完善階段，如果企業(yè)建設的項目沒有使用政府投資，將不再對這一投資項目實行審批制，針對不同情況，實行備案制度和核準制度。與此同時，政府要對限制類項目和重大項目進行審查核定，如果其符合社會發(fā)展需求，再予以批準，對于其他項目，都采用備案制。此外，對于使用政府投資建設的項目，根據資金來源，以此來決定投資審批權限，將不再對這類投資項目進行大中小劃分。原則上，地方政府投資的項目由地方政府相關部門進行審批。

投資審批制度改革的必要性

投資審批事項過多曾是投資審批工作中存在的普遍性問題，究其原因，與各地政府管理過多有很大關系。過于煩瑣的投資審批事項，不僅抑制了經濟發(fā)展的活力，而且不利于社會的飛速發(fā)展。投資審批制度改革促使加大了各地政府對審批事項的梳理力度，從而改善了各地的營商環(huán)境，提升軟實力。投資審批的結果和流程更陽光、更透明，實現(xiàn)了投資審批的公開化，提高了項目單位對政府的滿意度?；ヂ?lián)網時代，通過投資審批制度改革，將信息技術與投資審批相結合，提升審批服務的質量和效率，不斷提高服務項目、項目單位的便利化水平，為項目單位提供更加高效和更加貼心的服務。通過整合審批平臺，構建統(tǒng)一的審批服務平臺，改變傳統(tǒng)的服務理念，同時，將新思路和新理念應用到投資審批工作中，推動投資審批持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。

投資審批制度改革存在的問題

審批環(huán)節(jié)過多 針對涉及投資項目的報建審批事項，《關于印發(fā)清理規(guī)范投資項目報建審批事項實施方案的通知》對其進行了全面梳理。通過整理相關投資報建審批的65項審批事項，將其調整為42項審批事項。一般來說，審批政府投資項目，需要辦理大約20項審批事項；審批企業(yè)投資項目，則需要十多項審批事項。同時，走完投資項目的所有審批程序，大約需要200天，期限仍然比較長。

審批平臺過多 《政府投資條例》《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》以及《關于深化投融資體制改革的意見》都明確規(guī)定，通過搭建投資項目在線審批平臺，實現(xiàn)一網通辦和一口受理。但是在實際的執(zhí)行過程中，由于相關的審批部門已經在前期，建立了相關的環(huán)評備案系統(tǒng)等國家級、省級業(yè)務平臺，此外，各地的審批部門也接連建立了公共服務平臺，增加了一口受理的難度。

審批層級過多 一些審批事項需要橫跨國家、省、市、縣四級，以完成審批任務。審批涉及的層級比較多，比如，當建設需要國家核準的重大項目時，需要與核準部門同級別的相關部門審批規(guī)劃選址和用地預審，即由國家部委審查批準用地預審、項目核準以及規(guī)劃選址，而由省、市、縣三級審查批準水保、環(huán)評等。

審批成本過高 在正常的投資審批程序下，不同的審批事項需要不同的材料清單，因此需要不同資質的中介機構參與審批事項材料的編制。比如用地規(guī)劃許可、規(guī)劃選址、用地預審等同一投資項目，卻需要在不同階段辦理審批事項，審批事項材料需要被重復遞交，提高了項目單位的成本。

投資審批制度改革的優(yōu)化策略

重塑改革框架體系，做好相關政策保障 首先，要更加規(guī)范投資審批應用范圍和管理事項，從而形成統(tǒng)一的投資審批管理體系，同時要對投資審批進行全過程改造，促進投資審批革命性重塑。構建投資審批管理新模式，推動聯(lián)動辦理機制的有效落實。其次，深化投資審批制度改革是一個系統(tǒng)性工程，并涉及政府政策，因此需要制定一系列相關政策，為優(yōu)化完善投資審批制度改革創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。政府要全面梳理相關文件和相關政策，建立健全完善的投資審批制度改革配套政策，并將其進行細化，從而促使投資審批進一步現(xiàn)代化、系統(tǒng)化和科學化，以滿足社會經濟和時代飛速發(fā)展的需求。

重點加強監(jiān)督管理，推動信用監(jiān)管模式 首先，建立“負面清單”管理模式，在清單中羅列限制和禁止項目單位投資的項目、行業(yè)和領域等，不得對清單之外的項目等實施審批，實現(xiàn)市場規(guī)則更加公平化、透明化和開放化。同時規(guī)范政府部門的審批行為，相關的職能部門要不斷更新和完善資料清單和辦事流程，保證投資審批的合法性、合規(guī)性。其次，要加強投資審批的事中監(jiān)管和事后監(jiān)管，建立完善的公共信用信息管理系統(tǒng)和企業(yè)信用管理系統(tǒng)，加強行業(yè)信用建設，以推動監(jiān)督管理工作的順利開展和有序運行。積極探索市場監(jiān)督機制，拓寬監(jiān)督渠道，支持和鼓勵專業(yè)服務機構和社會服務力量參與到信用監(jiān)督管理中。

推動聯(lián)合審批模式，打造協(xié)同運行機制 首先，要精簡審批部門、事項、環(huán)節(jié)、申報材料以及流程。針對不同程度的投資項目，要實行分類管理，從投資審批的不同環(huán)節(jié)介入。對投資審批事項進行集中辦理，通過聯(lián)合投資審批模式，集中相關投資審批的審批事項、審批權限以及行使審批權限的工作人員，絕不倒“二回手”。其次，要進一步轉化政府職能。投資審批制度改革后，政府要將工作重心放在優(yōu)化審批服務上，堅持精簡合并原則和聯(lián)合辦理原則，優(yōu)化和完善投資審批流程。投資審批制度改革對政府的服務水平和服務能力也提出了更高的要求，通過強化政府服務，深入推進投資審批制度改革。

積極轉變政府職能，科學構建服務理念 首先，由于很多項目單位的申報人員都缺乏申報和審批經驗，因此，相關的審批部門要將傳統(tǒng)的管理理念轉變?yōu)榉绽砟?，提升服務意識，并主動為申報人員提供服務，推動投資審批工作順利完成。此外，審批部門要做好相關投資審批政策的解讀工作，了解和明確審批辦理范圍，以減輕項目單位的負擔。其次，通過學習和借鑒新公共服務理論，構建以服務社會為導向的服務理念，不斷優(yōu)化服務，并建立健全的投資審批服務評價體系，提高服務質量。

加快構建數字政府，建立智慧服務平臺 數字化時代，不僅要改革投資審批的方式和方法，還要創(chuàng)新載體建設。要加快構建數字政府，通過智慧服務平臺，提升政府的服務效能，促使其為項目單位提供高質量服務。將電子印鑒、手機APP掌上辦理等應用到投資審批制度改革中，全面推進投資審批便捷化、現(xiàn)代化。首先，由于缺乏標準規(guī)范和統(tǒng)籌規(guī)劃，難以將各政府部門之間的信息數據進行收集和共享，同時難以整合和優(yōu)化投資審批業(yè)務流程，增加了信息共享和互通的難度，因此亟須構建數字政府。通過加快構建數字政府，形成一站式的公共服務形式，有效減少政府公共管理成本，提高政府部門的服務水平和辦事效率。其次，依托先進的信息技術，建立智慧服務平臺，加強智慧審批工作的有效開展，進一步推進網上備案和并聯(lián)審批。還要不斷拓展服務平臺的服務內容，堅持協(xié)同、服務和監(jiān)管原則，進一步規(guī)范投資審批要求，并建立完善的信息報送機制，推動投資審批各項工作全面開展。

綜上所述，投資審批制度改革的關鍵在于實現(xiàn)政府職能轉變與落實簡政放權，當前，投資審批制度與社會經濟發(fā)展需求之間仍然存在一定差距，要深度挖掘、梳理以及積極面對，以充分釋放經濟社會活力，滿足現(xiàn)代治理體系的需求。通過重塑改革框架體系、加強監(jiān)督管理、推動信用監(jiān)管模式、建立協(xié)同運行機制、轉變政府職能以及構建數字政府等，降低審批所消耗的成本，從而激發(fā)投資的活力和動力，推動我國社會經濟可持續(xù)發(fā)展。

（作者單位：浦江縣經濟商務局）