林 棟, 王 婧, 解 蓓

(北京市交通基礎設施建設項目管理中心, 北京 101117)

0 引言

近年來,我國大力深化“放管服”改革,北京市主動先行先試,大力優(yōu)化營商環(huán)境,深入推行區(qū)域評估. 做好地區(qū)區(qū)域評估工作,是扎實推進政府簡政放權、方便市場主體辦事創(chuàng)業(yè)的一項重要舉措[1].

以近20a建設項目交通影響評價工作的經(jīng)驗基礎為依托,北京市交通委員會于2021年4月正式開始區(qū)域交通評估的審查工作. 區(qū)域交通評估是指以區(qū)域為控制單元,分析預測和評估區(qū)域規(guī)劃實施的交通運行狀況,論證區(qū)域規(guī)劃用地與交通設施規(guī)模和布局的匹配關系,明確交通管控要求,提出對策和措施,從而促進土地利用與交通系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展的技術方法和管理方式.

作為全國開展區(qū)域交通評估工作較早的城市之一,北京市相關工作的開展仍處于起步和摸索階段. 用地與交通設施的匹配關系是區(qū)域交通評估工作的重要組成部分,本文以道路用地、公交場站用地和社會停車場用地為例,通過實際案例分析探討各類交通設施用地的核心要求與匹配關系. 合理的道路用地、匹配的公交場站用地和適宜的社會停車場用地,對于實現(xiàn)街區(qū)層面交通基礎設施與用地規(guī)劃的合理配置、提升規(guī)劃區(qū)域的交通服務水平和經(jīng)濟發(fā)展具有積極的促進作用.

1 區(qū)域交通評估開展現(xiàn)狀

2007年起,國內(nèi)已經(jīng)有部分學者陸續(xù)開展區(qū)域交通影響評價研究,初步提出了區(qū)域交評的定義、思路和評價方法[2]. 隨著城市與交通規(guī)劃的方向越來越偏重區(qū)域級的控制性詳細規(guī)劃,國土空間規(guī)劃背景下的區(qū)域交通影響評價正在越來越受到重視[3]. 但總體來說,雖然目前我國建設項目交通影響評價工作已經(jīng)形成了較為成熟的管理制度和體系流程,針對控制性詳細規(guī)劃階段的區(qū)域交通影響評價仍處于起步階段,其評價要求、評價內(nèi)容、評價重點及評價標準等方面的類似經(jīng)驗也比較缺乏,亟需開展相關研究工作.

北京市交通委員會于2021年1月印發(fā)《北京市區(qū)域交通評估實施細則(試行)》,明確了區(qū)域交通評估的含義、開展范圍、報告編制要求及相關技術要求,同年4月受理第1件區(qū)域交通評估審查申請. 除北京外,國內(nèi)只有廈門明確建立了區(qū)域交通影響評價的實施方案,上海、廣州等城市在控制性詳細規(guī)劃階段開展區(qū)域交通影響評價[4].

2a多以來開展區(qū)域交通評估的工作經(jīng)驗表明,在區(qū)域交通評估工作中,論證區(qū)域交通設施規(guī)模、布局與規(guī)劃用地的匹配關系是1個重要的環(huán)節(jié). 本文主要探討城市道路用地、地面公共交通場站用地以及社會停車場用地3類交通設施用地的匹配關系,以指導規(guī)劃區(qū)域設置規(guī)范合理的交通設施.

2 交通設施用地匹配關系研究

2.1 城市道路用地匹配關系研究

2.1.1 核心要求

北京市城市道路分為快速路、主干路、次干路、支路、其他道路(如街坊路、胡同、步行街、自行車專用路等)5個等級. 在區(qū)域交通評估工作中,對城市道路用地的核心要求主要為空間布局和路網(wǎng)密度.

1)空間布局

區(qū)域交通評估路網(wǎng)通常為沿用街區(qū)控規(guī)路網(wǎng)規(guī)劃,而街區(qū)控規(guī)路網(wǎng)則主要依據(jù)《北京城市總體規(guī)劃(2016年—2035年)》、各分區(qū)規(guī)劃以及綜合交通規(guī)劃等相關上位規(guī)劃進行編制. 路網(wǎng)空間布局可分為2個層面: ①區(qū)域內(nèi)大的通道(如快速路、主干路、次干路)布局;②微循環(huán)道路(如支路、街坊路等)布局.

對于區(qū)域大通道,各城市快速路、主干路、跨規(guī)劃單元的次干路應嚴格落實上位規(guī)劃確定的道路系統(tǒng)與紅線寬度,如有調(diào)整,尤其是較原規(guī)劃調(diào)減,應經(jīng)過充分研究論證. 必要時,應客觀、定量分析原規(guī)劃通道調(diào)整對區(qū)域內(nèi)人員出行以及其他路網(wǎng)造成的影響,保留必要的區(qū)域通道.

對于微循環(huán)道路,可結合各建設地塊用地布局進行優(yōu)化調(diào)整;針對不具備進出條件的或進出條件較為局促的地塊,應提出可行微循環(huán)道路改善方案(如新增支路或街坊路);對于規(guī)劃的微循環(huán)道路不利于交通組織的,或難以滿足通行需求的,應進行優(yōu)化.

2)路網(wǎng)密度

路網(wǎng)密度是區(qū)域交通評估工作中道路評估的 1項核心指標,總體原則為落實《北京城市總體規(guī)劃(2016年—2035年)》要求,集中建設區(qū)規(guī)劃路網(wǎng)密度應達到8 km/km2[5],即地塊平均尺度為250 m.

在區(qū)域整體路網(wǎng)密度滿足要求的基礎上,對應不同性質(zhì)用地,可采取差異化策略. 如行政辦公集中地區(qū)、商業(yè)集中地區(qū),規(guī)劃路網(wǎng)密度宜達到 10 km/km2(地塊平均尺度200 m);而工業(yè)、科研、物流、倉儲等對廠房存在面積要求或貨車需求較大的用地,以及醫(yī)院、高校以及部分基礎教育等用地,可適度放寬路網(wǎng)間距及地塊尺度的要求,在區(qū)域整體達到平衡.

控規(guī)區(qū)域存在大片現(xiàn)狀建成區(qū)的,由于種種歷史原因,建成地塊(尤其是居住小區(qū)、高等院校)往往偏大,區(qū)域整體路網(wǎng)密度很難滿足8 km/km2要求. 對此,一方面對于現(xiàn)狀保留區(qū),充分提倡“小街區(qū)、密路網(wǎng)”,研究利用好現(xiàn)狀小區(qū)、高校內(nèi)部路;另一方面對于改造區(qū),應進一步研究加密路網(wǎng)方案,盡量彌補歷史欠賬,同時避免由于新建區(qū)路網(wǎng)規(guī)劃不足產(chǎn)生新的交通問題.

對于街坊路,應落實《關于在控規(guī)編制和實施中增設街坊路的相關規(guī)定》的相關要求,切實推進“小街區(qū)、密路網(wǎng)”和“以人為本,鼓勵公共交通和慢行”理念相結合[6].

2.1.2 存在問題

1)對于上位規(guī)劃中的路網(wǎng)布局及數(shù)量落實不到位,或歷史交評審查意見中提出的新增道路未在控規(guī)中落實.

2)區(qū)域大通道不足,難以適應現(xiàn)狀交通及規(guī)劃對外出行需求;微循環(huán)道路不暢;部分地塊進出條件受限.

3)區(qū)域整體路網(wǎng)密度不達標.

2.1.3 改善措施

1)嚴格遵從上位規(guī)劃路網(wǎng)

在進行區(qū)域交通評估工作的過程中,應充分遵從上位規(guī)劃,認真校核街區(qū)控規(guī)路網(wǎng)與各上位規(guī)劃路網(wǎng)之間的關系. 如昌平某街區(qū)區(qū)域交通評估,街區(qū)控規(guī)較分區(qū)規(guī)劃取消了2條規(guī)劃干路,該調(diào)整導致評估街區(qū)與外部僅可通過2條現(xiàn)狀過境通道進行聯(lián)系,增加了繞行距離,且進一步加劇現(xiàn)狀通道的交通壓力,評估論證要求保留原規(guī)劃通道.

再如延慶某街區(qū)區(qū)域交通評估,分區(qū)規(guī)劃中其用地內(nèi)包含1條東西向城市支路,而本次詳細規(guī)劃擬取消. 該調(diào)整將降低路網(wǎng)密度,不利于區(qū)域交通微循環(huán),評估要求在街區(qū)控規(guī)中予以保留(見圖1).

圖1 保留原規(guī)劃道路

2)落實歷史交評意見

區(qū)域交通評估的街區(qū)內(nèi),部分地塊已出具了正式交評審查意見. 針對意見中提及的新增道路,且在控規(guī)道路網(wǎng)中有條件落實但未予以落實的,應嚴格按原交評意見執(zhí)行. 如延慶某街區(qū)區(qū)域交通評估,要求落實相關建設地塊交評審查意見的相關要求,在用地內(nèi)新增2條街坊路(圖2).

圖2 落實交評審查意見

3)新增區(qū)域通道

當區(qū)域?qū)ν饣騼?nèi)部不同組團之間的通道較少時,如已經(jīng)產(chǎn)生交通問題,或隨著區(qū)域各地塊開發(fā)建設預計將產(chǎn)生交通問題,應研究新增區(qū)域通道.

如密云某街區(qū)交通評估,區(qū)域內(nèi)部南北組團由于受河道、高速公路和鐵路分割,通道明顯不足,評估要求增加區(qū)域交通設施供給,加強南北向骨干通道通行能力. 昌平區(qū)回龍觀、天通苑地區(qū)某街區(qū)控制性詳細規(guī)劃中提出,應進一步補充完善區(qū)域交通設施規(guī)劃,增加南北向骨干通道,緩解京藏高速公路等主要進城通道的交通壓力.

4)新增微循環(huán)道路

應逐一核實各地塊的進出條件,對于現(xiàn)有進出條件受限的地塊,應與控規(guī)單位充分溝通,提出可行的新增微循環(huán)道路建議. 如密云某街區(qū)區(qū)域交通評估,共提及應新增12條街坊路,以圖3所示地塊為例,該地塊僅與2條主干路相鄰,故在該地塊東側(cè)和南側(cè)新增1條倒“L”型街坊路,并利用該新增道路設置機動車出入口(見圖3).

圖3 新增微循環(huán)道路

2.2 公共交通場站用地匹配關系研究

2.2.1 核心要求

促進以公共交通為導向的城市發(fā)展戰(zhàn)略、推動城市交通與土地利用優(yōu)化整合,是有效緩解城市交通擁堵問題的重要手段[7]. 公共交通場站用地可分為公交樞紐站、公交中心站、公交首末站、公交保養(yǎng)場等. 在區(qū)域交通評估工作中,對公共交通場站用地的核心要求為場站布局和場站面積.

1)場站布局

公交場站應以專項規(guī)劃(包括市級和區(qū)級層面)以及各區(qū)的分區(qū)規(guī)劃為依據(jù). 公交樞紐站、公交中心站、公交保養(yǎng)場等在市域范圍內(nèi)統(tǒng)一布局的交通設施應在街區(qū)控規(guī)層面嚴格落實,如有調(diào)整,應在街區(qū)控規(guī)或區(qū)域交通評估層面進行嚴格論證;公交首末站為街區(qū)級交通設施,在滿足用地規(guī)模、服務半徑、核心指標要求的前提下,可結合街區(qū)用地布局及功能結構,在上位規(guī)劃基礎上進行布局調(diào)整.

對于不同類型公交場站用地,公交樞紐站、中心站、保養(yǎng)場宜靠近市政、公建等設置,不宜安排在居住區(qū);公交首末站宜靠近居住、公建等安排,但應與住宅保持一定距離,避免干擾居民生活.

2)場站面積

場站面積是公共交通場站評估的1項核心指標,由于目前的相關規(guī)范僅對公交首末站規(guī)模提出了定量要求,因此,主要核算公交首末站面積能否滿足區(qū)域公交場站需求.

居住類用地公交首末站面積要求主要依據(jù)《北京市居住公共服務設施配置指標》,每7 000人口 1條公交線路,每條公交線路用地面積2 000 m2,即折合每萬規(guī)劃人口0.28 hm2的公交首末站用地.

非居住類用地根據(jù)用地性質(zhì)的不同,分別核算不同用地類型需配置的公交線路數(shù)量并求和(表1). 每條線路用地面積亦為2 000 m2,將線路數(shù)折算成面積,即為其所需的公交首末站用地.

表1 非居住類用地公交首末站設置標準

在分別按照居住和非居住核算公交首末站2種需求結果后,取較大值作為規(guī)劃公交首末站用地規(guī)模.

公交樞紐站、中心站等用地,由于其自身功能定位與首末站有區(qū)別,原則上不應計入公交場站規(guī)模之中. 如區(qū)域規(guī)劃公交首末站面積不足,而公交樞紐站、中心站規(guī)劃條件中已明確了承擔首末站始發(fā)終到功能的公交駐車面積,可將該部分面積計入?yún)^(qū)域首末站面積核算中.

2.2.2 存在的問題

1)部分街區(qū)由于用地條件受限等原因,用地布局有待優(yōu)化.

2)通過首末站面積核算,街區(qū)存在公交場站面積缺口.

2.2.3 改善措施

1)優(yōu)化用地布局

考慮到公交車型及轉(zhuǎn)彎半徑,場站用地應盡量方正設置,具備在次干路或支路開設出入口的條件,同時能滿足與交叉口的距離要求. 如昌平某街區(qū)區(qū)域交通評估,原規(guī)劃公交場站用地布局不利于公交車的交通組織,區(qū)域交通評估提出了用地布局優(yōu)化調(diào)整建議(見圖4),調(diào)整后的用地有利于該公交場站及周邊地塊進出,交通組織更加順暢.

圖4 公交場站用地布局調(diào)整

2)增加公交首末站面積

在區(qū)域交通評估階段,通過首末站面積核算發(fā)現(xiàn)街區(qū)存在公交場站缺口,應與控規(guī)編制單位充分溝通,研究可行的增加方案. 如大興某街區(qū)區(qū)域交通評估,由于規(guī)劃公交場站用地規(guī)模不足,為滿足區(qū)域公交出行需求,評估要求于兩地塊周邊分別新增1處占地面積0.3、0.87 hm2公交首末站(見圖5). 落實上述意見后公交首末站用地面積滿足了規(guī)范要求.

圖5 增加公交首末站面積

2.3 社會停車場用地匹配關系研究

2.3.1 核心要求

機動車停車位供給原則上“以配建停車為主、公共停車為補充”.

對于建設項目交通影響評價,停車設施評價通常為核算地塊本身停車配建是否滿足相關規(guī)范,即《北京市居住公共服務設施配置指標》《公共建筑機動車停車配建指標》要求.

而在區(qū)域交通評估工作中,街區(qū)控規(guī)用地層面對社會停車場進行規(guī)劃,核心要求與公交場站用地類似,主要為社會停車場布局和面積.

1)停車場布局

社會停車場用地主要依據(jù)上位規(guī)劃進行落實,如《北京市中心城停車專項規(guī)劃》、各區(qū)綜合交通規(guī)劃以及各區(qū)停車專項規(guī)劃等.

在區(qū)域范圍內(nèi),原則上社會公共停車場應分布均衡,同時停車場布局應考慮部分已建項目的停車缺口,在現(xiàn)狀停車缺口較大的小區(qū)、醫(yī)院周邊補充設置停車場用地或復合開發(fā)停車場,緩解現(xiàn)狀停車場不均衡和停車位不足的問題.

2)停車場面積

社會停車場面積應符合《城市停車規(guī)劃規(guī)范》(GB/T 51149—2016),按規(guī)劃城市人口核算,人均公共停車場占地規(guī)模宜控制在0.5～1.0 m2[8],即折合每萬規(guī)劃人口0.5～1 hm2社會停車場用地.

社會停車場用地確需與其他功能復合設置時,應優(yōu)先保證社會公共停車場功能和用地性質(zhì),并在街區(qū)控規(guī)條件中明確規(guī)劃停車位數(shù)量、形式及實施路徑.

2.3.2 存在問題

1)社會停車場分布不均衡,或單個停車場用地布局不合理.

2)區(qū)域存在社會停車場面積缺口.

2.3.3 改善措施

1)優(yōu)化用地布局

應力求盡量均衡社會停車場分布,調(diào)整不合理的社會停車場用地布局. 如延慶某街區(qū)交通評估中,區(qū)域范圍內(nèi)社會公共停車場分布不均衡,規(guī)劃均位于南部片區(qū),北部片區(qū)數(shù)量不足,評估要求結合停車需求和停車場服務半徑,進一步優(yōu)化社會公共停車場布局;對于個別用地布局不合理的,可采取增設街坊路、對用地進行微調(diào)或置換等方式進行優(yōu)化. 如密云某街區(qū)交通評估中,社會停車場用地僅與城市主干路和次干路相鄰,設置機動車出入口的條件局促,評估建議將該地塊置換至東側(cè),可利用東側(cè)規(guī)劃城市支路設置機動車出入口(圖6).

圖6 社會停車場用地布局調(diào)整

2)增加停車場面積

如規(guī)劃社會停車場面積不足,應在區(qū)域交通評估階段,與控規(guī)編制單位充分溝通,研究可行的增加社會停車場面積方案. 如昌平某街區(qū)交通評估意見中,共提出在5個地塊新增停車位490個,明確復合利用社會公共停車場應按規(guī)劃落實停車位數(shù)量,具有相對獨立的交通運行和管理條件,與建設地塊同步實施,并對社會開放使用.

3 結論

本文從區(qū)域交通評估的工作實際出發(fā),介紹了城市道路、地面公共交通場站及社會停車場這3類交通設施用地的核心要求、可能存在的問題,并通過實例的方式提出了相應的改善措施. 在控制性詳細規(guī)劃的編制和區(qū)域交通評估中,合理匹配區(qū)域規(guī)劃用地,與交通設施規(guī)模及布局相適應,將有效滿足城市建設與發(fā)展過程中的交通需求,從而更好地促進城市健康、和諧發(fā)展.