胡洲偉 洪世鍵

[摘要] 農(nóng)地入市是中國城鄉(xiāng)土地使用制度改革的重要內(nèi)容，而收益分配機制又是農(nóng)地入市的焦點。深圳的農(nóng)地入市實踐具有典型性，城市更新模式和土地整備利益統(tǒng)籌（整村統(tǒng)籌）模式作為兩種農(nóng)地入市模式，分別體現(xiàn)了“個體利益優(yōu)先”和“公共利益優(yōu)先”兩種利益分配思路。然而，兩種模式在實踐中分別會引致“市場失靈”風險和“低效治理”困境。以社會公平為視角，從初始分配公正和結(jié)果公正的角度剖析農(nóng)地入市對發(fā)展包容性的影響，可以看到農(nóng)地入市應該堅持利益共享、責任共擔原則，通過“指標統(tǒng)籌調(diào)控”，建立農(nóng)地入市的區(qū)域協(xié)調(diào)機制；堅持公共利益導向，銜接征地制度的收益分配標準，以更好盤活集體建設用地。

[關鍵詞] 農(nóng)地入市? ?收益分配? ?城市更新? ?整村統(tǒng)籌? ?征地制度

[中圖分類號] F321.1? ? [文獻標識碼] A? ?[文章編號] 1004-6623（2024）01-0104-09

[基金項目] 國家社會科學基金一般項目：基于空間政治經(jīng)濟學視角的舊城空間演替機理與管控機制研究（20BJL108）。

[作者簡介] 胡洲偉，廈門大學灣區(qū)（大鵬）規(guī)劃與發(fā)展研究中心科研助理、武漢大學城市設計學院博士研究生，研究方向：城市更新、社區(qū)規(guī)劃；洪世鍵（通訊作者），廈門大學灣區(qū)（大鵬）規(guī)劃與發(fā)展研究中心執(zhí)行主任，廈門大學建筑與土木工程學院教授、博士生導師，研究方向：城市空間增長與管理。

一、引 言

“盤活集體建設用地、喚醒農(nóng)村沉睡的土地資本”是推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和緩解城鄉(xiāng)二元矛盾的共同議題。近年來，若干重要中央文件、重大戰(zhàn)略課題均提出完善集體建設用地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、明確入市方式，與國有土地享有平等權(quán)益。黨的十八屆三中全會進一步明確：在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。此后，改革加速推進，政策信號頻傳，《土地管理法》第三次修正案中，刪除了建設項目用地必須國有的規(guī)定，從法律層面明確了集體經(jīng)營性建設用地入市（以下簡稱“農(nóng)地入市”）的范圍、方式、管理措施以及使用權(quán)的權(quán)能內(nèi)涵，《土地管理法實施條例》則從政策層面進一步細化了程序、合同內(nèi)容和相關權(quán)利義務等內(nèi)容。但是，由于土地管理結(jié)構(gòu)尚未完全轉(zhuǎn)為用途管制，當前城鄉(xiāng)建設用地仍是“兩種產(chǎn)權(quán)，兩種市場”。

2023年，新一輪農(nóng)地入市深化試點工作正式啟動，根據(jù)中央1號文件“建立兼顧國家、集體和農(nóng)民的收益調(diào)節(jié)機制”的工作要求，迫切需要強化農(nóng)地入市的收益分配機制研究。盡管取得了巨大成績和重要突破，上一輪試點中仍暴露出收益分配失衡、耕地保護受到?jīng)_擊、監(jiān)督機制有待完善、各項改革缺乏協(xié)調(diào)等一系列問題和隱患，“增減掛鉤”政策在部分地區(qū)甚至被異化為新一輪圈地運動，存在大拆大建、“農(nóng)民被上樓”等畸態(tài)城市化現(xiàn)象，暫緩全面推開的意見充分反映了中央對“農(nóng)地入市”收益分配制度設計的更高要求。目前，相關研究多集中于學理探討、機制研究、技術(shù)方法和工作模式總結(jié)等方面，對增值收益分配的政策影響研究尚不充分，制度層面如何統(tǒng)籌改革仍未形成共識。試點經(jīng)驗是否科學和公平？全面推廣在經(jīng)濟上是否可行？新環(huán)境下如何統(tǒng)籌推進各項改革？這些均有待商榷。深圳的農(nóng)地入市實踐為這些問題提供了一個合適的研究樣本，由于農(nóng)用地已基本上全部轉(zhuǎn)為建設用地，且在法律意義上屬于國有，使深圳可以排除干擾變量，準確反映現(xiàn)有政策在農(nóng)地入市中的效果以及局限。本文以深圳農(nóng)地入市為例，分析其實踐效果、相關模式、政策局限，以期為引導集體經(jīng)營性建設用地入市提供相關參考。

二、收益分配機制成為農(nóng)地入市的焦點

我國城鄉(xiāng)二元土地制度設計的初衷是為改革試錯爭取緩沖空間。頂層設計層面，早在1988年《土地管理法》第一次修正時就提出“國有土地和集體土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，具體的轉(zhuǎn)讓辦法由國務院另行制定”，但出于在土地市場化改革和耕地保護之間保持平衡的考慮，國家對集體土地市場化持謹慎態(tài)度，并未制定集體土地轉(zhuǎn)讓辦法，使得國有土地與集體土地開始駛?cè)虢厝徊煌能壍?。隨后一系列重大決策延續(xù)了這種城市先行的改革思路，為加快土地市場化改革、將住房產(chǎn)業(yè)培養(yǎng)成新的經(jīng)濟增長點，1994年出臺的《城市房地產(chǎn)管理法》明確規(guī)定城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地必須經(jīng)征用轉(zhuǎn)為國有土地后方可出讓，1998年《土地管理法》全面修訂中更是規(guī)定集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設，進一步鞏固了二元分割的土地制度框架。

然而，效率導向的“總體最優(yōu)”策略與城鄉(xiāng)二元的土地政策，也引起了關于制度公平性的巨大爭議。與此同時，面對巨大的地租收益，集體建設用地也自下而上地突破政策約束，以非正規(guī)方式形成了非法流轉(zhuǎn)和隱形市場。盡管缺乏中央層面統(tǒng)一指導，但各地均相繼制定了集體非農(nóng)建設用地流轉(zhuǎn)的管理辦法與規(guī)范，并涌現(xiàn)出一批典型模式。早期實踐多是配合建設用地“增減掛鉤”政策，通過轉(zhuǎn)移土地發(fā)展權(quán)實現(xiàn)集體建設用地間接入市，如重慶的“地票制度”：通過宅基地復墾或?qū)⒕用顸c集中安置，置換出用地指標，通過土地交易平臺在行政區(qū)域內(nèi)調(diào)劑流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)土地收益區(qū)域轉(zhuǎn)移；嘉興的“兩分兩換模式”：以宅基地換城鎮(zhèn)住房，以土地承包經(jīng)營權(quán)換社保。2015—2019年，國務院在全國33個縣（市、區(qū)）開展農(nóng)村“三塊地”改革試點，改革進入以集體為基礎單元的直接入市階段，積累形成了一批典型模式和先進經(jīng)驗，較具代表性的如針對用地量大塊小、零散分布特點，以土地整備中心為運作主體“整合清理、統(tǒng)籌開發(fā)”的廣東南海模式；針對用地分布不均、效益參差特點，通過“鎮(zhèn)級統(tǒng)籌、區(qū)級調(diào)控”平衡收益共享發(fā)展的北京大興模式；針對欠發(fā)達地區(qū)用地需求不足，劃定征地項目清單倒推入市，拓展入市用地范圍、途徑和用途的廣西北流模式。

實踐表明，收益分配是各地試點和學術(shù)討論的焦點。事實上，這也是任何土地制度體系的構(gòu)建基礎。以土地發(fā)展權(quán)的公私配比為參數(shù)，各國土地制度均可簡化嵌入一個從“漲價歸公”到“漲價歸私”的區(qū)間。實踐中，前者征地補償取決于土地現(xiàn)狀用途，體現(xiàn)為同地同價，與規(guī)劃用途無關，但與業(yè)主協(xié)商的難度較大，面臨較高的行政和社會成本。后者征地補償標準則更多取決于土地規(guī)劃用途，規(guī)劃用途為公共服務和基礎設施項目的征收價格顯著低于商業(yè)或居住用途的項目，導致公益性項目難以落地。目前，盡管實踐中征地標準不可避免受項目屬性的干擾，城市土地國家所有的制度設計表明我國對土地發(fā)展權(quán)“漲價歸公”的基礎認識，這也是我國利用土地收入支持大規(guī)?；A設施建設的財政基礎和推動城市化的重要途徑。從這個角度來看，農(nóng)地入市影響的不僅是謀劃中的農(nóng)村土地市場和待優(yōu)化的土地資源配置，更重要的是可能給作為我國城市化支柱力量的城市土地市場帶來沖擊。在近年來房地產(chǎn)市場下行波及地方財政的背景下，確定農(nóng)地入市的收益分配亟待補充更多基于地方實踐案例比較的證據(jù)支撐。但是，受法律依據(jù)、政策完整性、農(nóng)地抵押融資業(yè)務成熟度、入市需求規(guī)模等多因素的干擾，現(xiàn)有案例難以針對性檢驗探討入市收益分配機制的綜合效應。綜上，有必要選取同時滿足入市需求強烈、政策依據(jù)充分、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)明確且收益空間較大的案例，聚焦分析農(nóng)地入市增值收益分配機制的綜合影響。

三、農(nóng)地入市模式的深圳實踐

（一）深圳農(nóng)地入市歷程

深圳全市土地總面積1997km2，2020年之前，其中974.5km2已劃入基本生態(tài)控制線，規(guī)劃建設用地規(guī)?？刂圃?76km2以內(nèi)，土地發(fā)展空間基本飽和。盡管新一輪國土空間規(guī)劃將城鎮(zhèn)開發(fā)邊界面積擴增了1190km2，但新增可建設面積實際大部分為存量區(qū)域，土地資源開發(fā)已然趨至瓶頸。但大量低效使用的集體建設用地，為深圳探索通過農(nóng)地入市延續(xù)發(fā)展動能提供了機遇。深圳既是我國第一個全部城市化的城市，也是農(nóng)地入市改革的最前沿城市。深圳鳳凰社區(qū)于2013年以掛牌方式入市出讓的一宗原集體工業(yè)用地，被認為是最早直接入市的“農(nóng)地”?；仡櫴崂砩钲凇稗r(nóng)地”的形成和“入市”歷程，有助于理解深圳農(nóng)地入市收益分配設計背后的邏輯。

在經(jīng)濟高速增長階段，為保證經(jīng)濟效益和社會穩(wěn)定，深圳政府對原集體土地管制松散，導致原集體土地成為規(guī)劃實施薄弱地區(qū)，大部分土地不符合土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃要求。2004年深圳城市化轉(zhuǎn)地政策實施后，原村集體改制為居委會，成立社區(qū)股份合作公司，名義上實現(xiàn)全域土地國有化，成為全國第一個沒有農(nóng)村建制的城市。但因為土地補償矛盾，土地關系并未及時厘清。據(jù)深圳市規(guī)土委統(tǒng)計，截至2009年，原村集體仍然實際占用土地393.25km2，占全市建成區(qū)面積42.5%，包括部分合法取得使用權(quán)的非農(nóng)建設用地（約占1/4）和大量違規(guī)占用的土地。因為地籍混亂、經(jīng)濟關系尚未理順等一系列歷史遺留問題，這些土地處于“政府拿不走，市場難作為，社區(qū)用不好”的局面。工商用地分散經(jīng)營缺乏統(tǒng)一布局和設施配套，產(chǎn)業(yè)粗放發(fā)展整體效益較低，自建廠房容積率普遍偏低，空置率較高。更嚴重的是，至2013年開展全國集體土地確權(quán)登記頒證時，深圳原集體土地已成為違法建設的高發(fā)區(qū)，居住用地 “一戶多棟”、私自擴建情況普遍，積累了大量違建存量（小產(chǎn)權(quán)房），形成典型的“食租經(jīng)濟”。規(guī)模龐大、關系復雜的利益格局也使收益分配一開始就是深圳推進農(nóng)地入市時的難點所在。

深圳農(nóng)地入市的獨特性在于沒有產(chǎn)權(quán)和入市途徑障礙。2005年出臺的《廣東省集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》承認了轉(zhuǎn)讓集體建設用地使用權(quán)的合法性，農(nóng)地轉(zhuǎn)用進入“先征后轉(zhuǎn)”和直接入市的雙軌制時期?！稄V東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法（試行）》也明確規(guī)定“留用地①使用權(quán)及其收益全部歸該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有”，意味著留用地具有排他的使用權(quán)和獨享的收益權(quán)。在此基礎上，深圳以規(guī)范性文件形式規(guī)定除集體必須自持部分，剩余部分在滿足規(guī)劃和年度土地利用計劃前提下，允許進入土地一級市場“等同國有土地使用權(quán)公開交易”，且土地變更用途的收益歸集體所有。因此，深圳原集體土地與國有土地事實上具有同等的產(chǎn)權(quán)權(quán)益。入市途徑方面，早在2001年頒布的《深圳市土地交易市場管理規(guī)定》就提出，允許集體以協(xié)議方式出讓征地返還地。2011年，《深圳市原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織非農(nóng)建設用地和征地返還用地土地使用權(quán)交易若干規(guī)定》提出，補繳一定標準地價后可以“通過招標、拍賣、掛牌”方式入市流轉(zhuǎn)。2013年出臺的《深圳市人民政府關于優(yōu)化空間資源配置促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的意見》（簡稱“1+6文件”）則進一步明確，允許集體建設用地進入全市統(tǒng)一土地市場進行交易。針對土地權(quán)屬混亂的現(xiàn)狀，《深圳市未完善征（轉(zhuǎn)）地補償手續(xù)用地入市流轉(zhuǎn)辦法》中還規(guī)定未完善征（轉(zhuǎn)）地手續(xù)的未建設用地可以與政府利益分成后入市流轉(zhuǎn)，大大增強了集體建設用地入市的可操作性。

即便如此，深圳農(nóng)地入市后續(xù)進展仍十分緩慢，截至2017年底，全市僅兩宗土地完成直接入市。由于土地歷史遺留問題的復雜性，政府和集體就土地入市收益分配難以達成共識。在深圳這類高城市化地區(qū)，集體土地的價值來源主要是地方政府的公共產(chǎn)品供給。在全面城市化以后深圳加大對半城市化地區(qū)資源投入的背景下，集體無償獲取巨額土地增值收益相當于讓少數(shù)人占用了全體市民的財富，這已然超出合理訴求的范疇，不能簡單地實行與國有土地的“同權(quán)同價”入市。因此，深圳以照顧原住民基本利益、支持集體經(jīng)濟發(fā)展、保障城市公共利益為原則，嘗試了多種運作模式，以探索形成兼顧國家、集體、原住民利益的分配機制。

深圳土地歷史遺留問題源于集體和政府之間對土地發(fā)展權(quán)益的爭奪，化解矛盾的思路仍應該回歸到如何分擔收益和成本，構(gòu)建共享城市化紅利的共贏機制，這也是農(nóng)地入市制度的基本原則。對于城市化地區(qū)，更具現(xiàn)實意義和討論價值的農(nóng)地入市，是嵌套于土地二次開發(fā)過程中對集體建設用地及對其違建存量的“整治入市”，在深圳表現(xiàn)為城市更新和土地整備利益統(tǒng)籌兩種模式中對集體土地開發(fā)的補償和收益分配。

（二）深圳農(nóng)地入市的兩種模式

1. 模式一——個體利益優(yōu)先：市場運作下的城市更新模式

深圳以《深圳市城市更新辦法》為主干，以“政府引導、市場運作”為原則，充分發(fā)揮市場機制作用，明確實施主體責權(quán)關系，建立起較為系統(tǒng)的規(guī)劃管理及政策配套體系。更新過程中通過利益共享和產(chǎn)權(quán)重構(gòu)方式協(xié)調(diào)實施主體利益訴求，達成合理的利益分配格局。廣東省三舊改造政策要求城市更新用地必須為合法用地，為此，深圳制定了“五類用地”合法判定標準①，推出“20—15”政策處理合法外用地，即以70%的用地合法比例為準入門檻②，開發(fā)主體貢獻20%的合法外土地，剩余80%在改造后再移交其中15%，以共計約32%的合法外土地作為確權(quán)成本換取剩余土地的完整產(chǎn)權(quán)，政府收回的土地納入土地儲備，主要用于公共服務設施建設，在保障公共利益前提下允許農(nóng)地入市。由于土地經(jīng)濟關系錯綜復雜，政府介入的行政成本和社會成本非常高。對此，城市更新創(chuàng)造性地運用社會資本，將土地清退、房屋拆遷等工作交由社區(qū)內(nèi)部化處理，由開發(fā)商主導與社區(qū)談判確定拆賠比。協(xié)商一致后，政府為社區(qū)土地完善征轉(zhuǎn)手續(xù)，重構(gòu)了土地產(chǎn)權(quán)關系，并以協(xié)議方式出讓，明確開發(fā)主體為產(chǎn)權(quán)所有人（圖1）。

深圳城市更新在利益相關人平等談判的基礎上，借助利益共享機制調(diào)動市場和社區(qū)的參與意愿，通過優(yōu)化談判規(guī)則達成整體平衡的格局，構(gòu)建起以開發(fā)商為媒介的博弈結(jié)構(gòu)（圖2）。土地補償博弈中，雖然要求社區(qū)自行理順土地經(jīng)濟關系，但博弈方式仍是開發(fā)商同時與多主體的單獨博弈，由市場主導也使得政府難以及時調(diào)控，存在少數(shù)“釘子戶”和補償標準偏高現(xiàn)象。開發(fā)商對補償標準的態(tài)度處于動態(tài)的變化，雖然控制補償能擴大利潤，但為了縮短收益周期，開發(fā)商在實踐中多采取高賠償、快開發(fā)策略，對不同違建主體給予同等補償，最終導致補償標準失控，擾亂土地補償?shù)氖袌鲋刃颉Ｍ瑫r，允許合法化誘發(fā)了違建機會主義心態(tài)，表現(xiàn)出“市場失靈”的缺陷。開發(fā)商作為理性經(jīng)濟人，利潤是其最終目的，利潤過低則會失去參與改造的意愿，結(jié)果是迫使政府一再讓步，難以嚴格控制利益總量的上限。本質(zhì)上，更新增值收益的價值來源仍是增量，政府通過修改法定圖則（變更地塊的性質(zhì)、容積率等指標），擴大改造收益來支撐向集體讓渡土地權(quán)益。但開發(fā)商談判不力導致補償標準失控、違建主體獲益，使利益共享的公正性受到社會質(zhì)疑。據(jù)不完全統(tǒng)計，開發(fā)商對項目內(nèi)違章建筑基本執(zhí)行1∶1的拆賠比。

2. 模式二——公共利益優(yōu)先：政府主導下的土地整備利益統(tǒng)籌（整村統(tǒng)籌）模式

為推動“農(nóng)地”實現(xiàn)更大范圍入市，深圳參考我國臺灣地區(qū)“市地重劃”的做法，結(jié)合自身實際創(chuàng)立了土地整備制度，即通過綜合運用房屋征收、土地收購等方式，整合零散用地，重新劃分土地。土地整備的制度初衷基本與土地收益脫鉤，其核心目標是整合空間資源，推動重大設施落地，優(yōu)化資源配置落實規(guī)劃意圖，內(nèi)涵上更加注重公共利益和城市整體利益，程序上則聚焦于土地清理和前期開發(fā)環(huán)節(jié)。考慮原特區(qū)外復雜的土地關系，土地整備制定了利益統(tǒng)籌模式，并編制《深圳市土地整備利益統(tǒng)籌項目管理辦法》，創(chuàng)新社區(qū)治理方式，解決社區(qū)土地問題。

土地整備利益統(tǒng)籌即（整村統(tǒng)籌）模式通過指標騰挪置換出集中成片的土地，用于布局重點項目和大型基礎設施等公共用途，并構(gòu)建起“政府與社區(qū)算大賬，社區(qū)內(nèi)部算小賬”運作機制（圖3）?！八愦筚~”指政府與社區(qū)展開利益談判。首先，評估土地增值收益和實施成本，綜合考慮社區(qū)土地現(xiàn)狀、歷史遺留問題、規(guī)劃實施情況等因素，劃定雙方權(quán)責，核算社區(qū)留用地的面積、區(qū)位、用途以及政府撥付資金規(guī)模?！八阈≠~”指發(fā)揮社區(qū)自治能動性，由社區(qū)自主協(xié)調(diào)相關權(quán)利人與社區(qū)間利益關系，安排使用撥付資金解決土地騰退、補償安置工作，一攬子解決社區(qū)補償及土地歷史遺留問題。協(xié)商完成后，由政府主導編制土地整備單元規(guī)劃，對土地進行地籍重劃，各類用地統(tǒng)一納入合法管理，轉(zhuǎn)為權(quán)屬明確的國有土地享受同等權(quán)利。政府為社區(qū)留用地補齊相關手續(xù)，允許其入市流轉(zhuǎn)并做出明確規(guī)定，集體自用的部分為非商品性質(zhì)，入市需按管理辦法繳納相應地價。

整村統(tǒng)籌的基本原則是土地權(quán)利人應該為受益價值支付對等的成本，以此為基礎形成了權(quán)責共擔的博弈機制（圖4）。該模式中，市場并不直接介入，避免了中間環(huán)節(jié)的利潤耗散。政府利用收回的土地提升公共服務水平，集體物業(yè)因此得到增值，同時社區(qū)土地在改造完成后可自行決定是否入市兌現(xiàn)土地價值，博弈的形式是一種正和博弈。為避免城市更新的補償失控現(xiàn)象，“算大賬”環(huán)節(jié)明確了利益的天花板，設定差異化的土地補償標準，為社區(qū)處理違建提供了政策依據(jù)，保障了分配的公平性。在此情況下，違建獲利與集體其他成員收益形成沖突，集體與村民會主動按鄉(xiāng)規(guī)民約等非正規(guī)契約對違建主體和“釘子戶”施加社會壓力，通過激活社會資本降低“集體行動成本”，避免政府被動地讓渡過多權(quán)利。

相對于城市更新模式，整村統(tǒng)籌模式在實施效果、博弈方式、動力機制等方面與其存在較大差異（表1）。

從實施效果角度對比，城市更新中的拆賠比意味著等比例的房地產(chǎn)開發(fā)規(guī)模（用于平衡改造成本）和新增配套設施需求，最終都會轉(zhuǎn)化成項目容積率。而城市的空間承載力和商品房市場容量是有上限的，結(jié)果是改造越多，城市基礎設施缺口越大。當政策紅利空間探底后，城市將很難再改造真正需要改造的村莊。此外，流動人口因為不是法律意義上的權(quán)利相關人，無法真實參與利益分配，而城市更新往往導致物業(yè)租金大幅提高，使社區(qū)基本喪失容納低收入流動人口的功能。然而，流動人口是城市經(jīng)濟生態(tài)鏈中重要的一環(huán)，流動人口流失，將會反映到所有社會群體的日常消費、企業(yè)的經(jīng)營成本以及城市稅收能力上。相比之下，整村統(tǒng)籌中政府收回的土地大部分是閑置或低效的工業(yè)用地，重置和增容壓力較小，用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、投入保障房建設的空間更大，留給集體的共享建筑面積也規(guī)定其中60%用于人才住房、公共租賃住房或創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房，為流動人口保留了低成本的居住環(huán)境。

從模式差異角度對比，資本投資會優(yōu)先考慮開發(fā)價值、投資回報率等因素，使城市更新普遍存在“挑肥揀瘦”現(xiàn)象。開發(fā)商往往選擇區(qū)位條件好、拆遷成本低、改造收益高的建設用地先行開發(fā)，占用了騰挪空間和集體的非農(nóng)用地指標，導致剩下的高建筑密度的宅基地無法實施改造，與政府目標不一致，出現(xiàn)“市場失靈”。確需改造的宅基地，只能是規(guī)劃一再讓步，不斷增加設計容積率。而整村統(tǒng)籌以村為改造范圍，將宅基地、集體經(jīng)營性建設用地、合法外用地統(tǒng)一納入改造，統(tǒng)籌推進“三塊地”改革。但是，整村統(tǒng)籌因為相對剛性的補償標準遠低于城市更新、政府與集體談判權(quán)力不對等、利益分配缺乏互動手段等，使社區(qū)缺乏改造意愿。此外，不同社區(qū)在土地經(jīng)濟關系、民主發(fā)育程度、領導管理能力和股份制改革進度等多方面存在差異，社區(qū)在集體行動能力上的差異較大。同時由于分層次遞進談判的周期較長，談判達成的分配格局比較脆弱，容易受外界環(huán)境影響，存在社區(qū)失信和平衡破裂的風險，使整村統(tǒng)籌模式陷入“低效治理”困境。

四、兩種農(nóng)地入市模式

相關缺陷及政策優(yōu)化思路

（一）城市更新模式引致的“市場失靈”風險分析

1.“市場失靈”風險

社會公平是農(nóng)地入市政策的根本目標，而促進社會公平有賴于公共利益。然而，深圳的案例證明，逐例協(xié)商的農(nóng)地入市談判方式最后不可避免導致公共利益向個體利益妥協(xié)，即存在“市場失靈”風險?，F(xiàn)有政策中，保護公共利益的現(xiàn)行辦法是收取土地增值收益調(diào)節(jié)金，其功能在于：一是收回城市公共產(chǎn)品的投入成本，二是通過轉(zhuǎn)移支付促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。但在現(xiàn)實中，增值收益調(diào)節(jié)金比例多由政府和集體協(xié)商談判決定，具有較大自由裁量權(quán)且行政成本很高，更多的是取決于村集體議價能力、項目的重要性和緊迫程度。較高的調(diào)節(jié)金比例必然受到集體的質(zhì)疑和反對，導致談判破裂，但過度讓渡公共利益，一方面會導致公共產(chǎn)品的投入和收益無法形成閉環(huán)，使城市公共服務由于投入不足而長期停滯；另一方面則會導致區(qū)域發(fā)展不平衡，對于大多數(shù)尚未完全擺脫“土地財政”的城市來說，土地收入仍然是政府維持區(qū)域均衡發(fā)展的主要調(diào)控工具，較高的集體分成比例或許可以緩解城市與近郊地區(qū)的矛盾，但土地收益受損卻進一步削弱了政府對遠郊農(nóng)村發(fā)展的轉(zhuǎn)移支付能力。

2.“市場失靈”的形成機制及潛在影響

土地交易價值差異是導致城市更新模式“市場失靈”風險的根本原因，在農(nóng)地入市后可能放大為區(qū)域發(fā)展的不公平問題。禁止入市時，農(nóng)地并非沒有“價值”，而是因為制度障礙無法交易。允許入市后，集建地被合法資產(chǎn)化，得以定價在市場上流轉(zhuǎn)，相當于給各村集體注入規(guī)模不一的資產(chǎn)，其價值取決于集建地的區(qū)位、規(guī)模、用途、形態(tài)等特征。因此，農(nóng)地入市制度屬于過程公正范疇但存在初始分配不公平問題，即不同區(qū)位的農(nóng)村具有均等的入市權(quán)利和機會以及不均的初始資源。

初始分配不公平體現(xiàn)在，在現(xiàn)代社會，農(nóng)村土地價值的主要來源是城市公共服務的輻射作用，受其村民的個人能力、努力程度的影響非常有限。按照地租理論，由于區(qū)位條件等土地稟賦差異，市場競價行為勢必產(chǎn)生地租的區(qū)位級差。其結(jié)果是，近郊農(nóng)村的土地價值高，市場需求量大，而遠郊農(nóng)村的土地價值低，市場需求小，導致集體和村民出現(xiàn)收入差距。已有研究發(fā)現(xiàn)，由于租金水平在空間上由城市中心向邊緣逐漸遞減，即使在非正規(guī)流轉(zhuǎn)狀態(tài)下，沿海地區(qū)集體土地的資產(chǎn)化業(yè)已在村集體之間形成收入差距。近郊農(nóng)村較高的土地市場價值，逐漸形成了以集建地地租為來源的“食租經(jīng)濟”，體現(xiàn)為付出與回報不對等。更重要的是，政府掌握分配的資源總量（即農(nóng)地入市創(chuàng)造的價值總量）在一定時間段內(nèi)是恒定的，初始分配消耗的資源越多，轉(zhuǎn)化的個體利益越多，能用于調(diào)節(jié)彌補不公平的再分配資源就越少。如果缺乏統(tǒng)籌，集體土地的資產(chǎn)化不能保障公共利益，則極有可能進一步分化近郊與遠郊農(nóng)村的收入水平，形成并固化鄉(xiāng)鄉(xiāng)差異。這顯然有違農(nóng)地入市的政策初衷，也不利于社會和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

（二）整村統(tǒng)籌模式引致的“低效治理”困境分析

1.“低效治理”困境

“低效治理”困境反映出農(nóng)地入市與征地制度改革之間缺乏協(xié)調(diào)性的問題。具體而言，農(nóng)地入市的政策環(huán)境較為寬松且傾向個體利益，入市實踐提升了村集體對土地的收益期望，間接導致其他公共利益本位的政策難以推動實施。目前，我國土地增值稅體系尚未完善，土地收益以租金的一次性分配為主，缺乏再分配手段。然而，分配租金時，收益調(diào)節(jié)金核算困難，且計算標準的政策科學性存疑。例如，在確定政府分成時僅計算本地段基礎設施投入，地區(qū)性基礎設施的服務、公共服務的成本因為難以量化而不計入核算，導致集體土地通過直接入市途徑獲得收益的比例較高，村集體因此對入市的接納度不斷提升。以深圳實踐來看，整村統(tǒng)籌由政府主導并收回大量集體土地，類似于征地制度改革中的實物補償。盡管整村統(tǒng)籌項目都是區(qū)位條件偏遠、市場缺乏投資興趣的社區(qū)，但因為其他地區(qū)直接入市的土地收益較高，原村集體期望較高，仍對整村統(tǒng)籌缺乏參與熱情。此外，部分試點要求明確區(qū)分土地征用與入市的適用項目類型，限制征地范圍，進一步提升了征地難度。入市全面推廣后，可能會使市場接納度失衡的問題愈發(fā)凸顯。其結(jié)果是公共利益流失，同時征用范圍大大縮減，地方政府土地收益被嚴格限制，財政難以支撐社會公平導向的包容性政策。

2.“低效治理”的成因與潛在影響

征地制度面臨低效治理困境的根本原因在于難以準確定義并使公眾接受征地的公共利益屬性。以公益性項目為例，政府的投入包括土地本身與建設和維護所需的大量資金。前者的征地項目可清晰定義為公共利益用途，后者則來自地方財政。然而，作為財政重要來源的商業(yè)或居住用地，其征地項目則不被視作公共利益屬性?？偠灾瑥碗s的轉(zhuǎn)化邏輯使征地制度的公共利益屬性難以被認可，也導致其傾向政府的土地收益分配常常受到質(zhì)疑。農(nóng)地入市如果形成傾向個體利益的分配基準，將導致征地項目實施的難度更大。

征地制度所維護的公共利益，是政府再分配功能的基礎。農(nóng)地入市與戶籍掛鉤，現(xiàn)階段尚難以跨行政區(qū)統(tǒng)籌，不可避免存在初始分配不公正的風險。即使在非正規(guī)入市期間，沿海發(fā)達地區(qū)的本地村民與外省務工群體收入懸殊已成普遍現(xiàn)象，甚至形成地位分化乃至情感對立。相比初始分配，征地制度則更多是服務于再分配功能。在我國以間接稅為主體的稅收體制下，征地制度是回收政府公共服務投資的重要途徑和地方財政的重要來源，直接影響政府的再分配能力，例如為面向流動人口的相應福利保障提供資金，服務于“結(jié)果公正”目標。因此，征地制度的公共利益本位體現(xiàn)了對弱勢群體的包容性，對緩解發(fā)展的不平等具有重要作用。近年來，房地產(chǎn)市場受疫情影響較為低迷，全國地方財政隨之趨于緊張，說明一級土地市場對地方財政仍舉足輕重。農(nóng)地入市打破征地制度對一級土地市場的政府壟斷，對地方財政及再分配能力形成沖擊可以預料。在區(qū)域階梯發(fā)展、人口持續(xù)向發(fā)達地區(qū)流動集中的背景下，農(nóng)地入市如何與征地制度改革加強銜接，保障政府的土地收益，對維持發(fā)展的總體公平性至關重要。

（三）相應的政策優(yōu)化思路

1.“市場失靈”政策優(yōu)化思路

保障廣闊農(nóng)村地域之間的初始分配公平，是避免農(nóng)地入市政策出現(xiàn)“市場失靈”的關鍵。從實踐經(jīng)驗來看，可參考北京大興模式和重慶“地票制度”，在現(xiàn)有戶籍掛鉤的收益分配基礎上，建立完善“指標統(tǒng)籌”的區(qū)域協(xié)調(diào)機制。具體而言，在土地實體外，建立入市“指標庫”和指標交易機制。入市指標在行政主體轄區(qū)內(nèi)均衡分配，以在各村之間實現(xiàn)分配公正。近郊村集體土地的市場需求旺盛，指標需求量較大，在入市指標用完后，可通過指標交易市場平臺向遠郊村集體購買指標以落地建設需求。“指標統(tǒng)籌”機制的作用體現(xiàn)在三個方面：首先，指標統(tǒng)籌機制可確保轄區(qū)各村共享發(fā)展紅利，避免因地理稟賦差異在入市后引發(fā)“窮村越窮，富村越富”的局面，保障了初始分配公正；其次，適應而非遏制客觀存在的理性經(jīng)濟行為，在難以說服村集體為公共利益讓步的現(xiàn)實背景下，通過指標交易方式落實轉(zhuǎn)移支付的政府職能。如此，政府從與村集體爭奪土地增值收益的“運動員”轉(zhuǎn)向監(jiān)督所有村集體公平共享增值收益的“裁判員”，可降低增值收益調(diào)節(jié)金的比例或各類名目的管理費，將收益分配的談判過程從政府—集體博弈轉(zhuǎn)化為集體—集體協(xié)商，以提升政策的群眾接納度，降低政策實施阻力；再次，指標交易的彈性用地安排方式，更符合靈活的市場需求，避免選址過程中因為政府意志過度干預而降低市場效率。例如，避免遠郊地區(qū)因企業(yè)用地成本較低而導致土地粗放利用。目前階段，在區(qū)域?qū)用骐y以建立指標交易機制的客觀現(xiàn)實下，市域行政區(qū)范圍是較為可行的尺度。

2.“低效治理”政策優(yōu)化思路

應引入結(jié)果公正的價值立場，強調(diào)土地制度的公共利益本位，統(tǒng)籌推進農(nóng)村土地制度三項改革，以避免征地制度陷入“低效治理”困境?？傮w方向上，應強化農(nóng)地入市的公共利益導向，注重改革的整體性和系統(tǒng)性，重點完善農(nóng)地入市收益調(diào)節(jié)機制。逐漸統(tǒng)一入市與征地的收益分配標準，妥善解決制度的銜接問題。實際操作中，在制定收益調(diào)節(jié)金比例時，可將社會福利責任納入收益分配比例的核定依據(jù)。例如，根據(jù)保障性政策支出和基礎設施投入占地方財政支出的比重，確定公共利益標準。并且，不同地區(qū)的分配比例可根據(jù)發(fā)展實際進行調(diào)整。對于人口流出地區(qū)，可適當提高入市土地的集體利益分成，以支持地方發(fā)展。對于人口流入地區(qū)，政府福利責任較重，應提高土地入市收益的政府分成，或明確規(guī)定村集體享受較高利益分成的同時承擔部分面向“外鄉(xiāng)人”的社會福利責任，以落實包容性的城市發(fā)展政策。通過調(diào)整土地制度，逐漸消除基于戶籍的制度性歧視，緩和初始分配在大尺度上的區(qū)域不公平事實帶來的影響，促進包容性發(fā)展和共同富裕。

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① 經(jīng)營性集體建設用地的主要來源之一。指政府在征收農(nóng)村集體土地時，除征地補償費用之外，核定征地面積一定比例的土地指標留給被征地村集體作為第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的建設用地，是深圳集體建設用地的主要來源。

① 具體包括非農(nóng)建設用地（含征地返還地、社區(qū)以其他形式獲得合法用地）、國有已出讓給社區(qū)土地、原農(nóng)村集中居住區(qū)用地、房地產(chǎn)登記歷史遺留問題用地、“兩規(guī)”處理用地。

② 2014年修訂《關于加強和改進城市更新實施工作的暫行措施》后比例降為60%。

Exploring Rural Land Marketization from the Perspective of Social Equity

—A Case Study of Shenzhen Practice

Hu Zhouwei1， 2， Hong Shijian1，3

〔1. Research Center for Bay Area （Dapeng） Planning and Development， Xiamen University， Xiamen， Fujian 361005;

2. School of Urban Design of Wuhan University， Wuhan， Hubei 430074; 3. School of Architecture and Civil Engineering， Xiamen University， Xiamen， Fujian 361005〕

Abstract： Rural land marketization is an important part of China’s urban and rural land use system reform， and the benefit allocation mechanism is the point of rural land marketization. The practice of rural land marketization in Shenzhen is typical， with two models of rural land marketization emerging： the urban renewal model and the integrated land preparation model （village-wide coordination）， each reflecting two different approaches to benefit distribution prioritizing “individual interests” and “public interests”， respectively. However， both models can lead to the risk of “market failure” and the dilemmas of “inefficient governance” respectively in practice. From the perspective of social equity and from the perspective of initial distribution justice and result justice， the impact of rural land marketization on development inclusiveness can be analyzed. It can be seen that rural land marketization should adhere to the principle of sharing benefits and sharing responsibilities and establish a regional coordination mechanism for rural land marketization through “overall adjustment and control of indicators”. Furthermore， maintaining a public interest-oriented approach and aligning with the revenue distribution standards of the land acquisition system are crucial for better activating collectively owned construction land.

Key words： Rural Land Marketization; Benefit Distribution; Urban Renewal; Village-wide Coordination， Land Acquisition System

（收稿日期：2023-10-31? ?責任編輯：賴芳穎）