李 鋒,蔣玲玲,舒珍珍

（江西省景德鎮(zhèn)市珠山區(qū)人民檢察院，江西 景德鎮(zhèn) 333001）

2021 年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)，確定檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)檢察建議等方式，依法對(duì)行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督和糾正。由此，行政違法行為檢察監(jiān)督在理論界和實(shí)務(wù)界引發(fā)熱議，全國(guó)各檢察機(jī)關(guān)廣泛投入實(shí)踐探索。最高人民檢察院進(jìn)行系統(tǒng)梳理并總結(jié)，于2022 年發(fā)布了以“行政檢察類(lèi)案監(jiān)督”為主題的指導(dǎo)性案例，為開(kāi)展行政違法行為監(jiān)督工作提供指引。行政違法檢察監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)服務(wù)大局、落實(shí)依法治國(guó)戰(zhàn)略的重要舉措，對(duì)于維護(hù)群眾合法權(quán)益、助推法治政府建設(shè)意義重大。本文擬從行政違法行為檢察監(jiān)督的法律依據(jù)、中央政策精神等方面為切入口，探討行政違法行為檢察監(jiān)督的合理性、合法性。同時(shí)立足實(shí)踐調(diào)研，以J省某市2015 年1 月至2021 年12 月城市房屋征收行政訴訟數(shù)據(jù)為樣本，從房屋征遷中行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政違法行為表現(xiàn)入手，分析行政違法監(jiān)督存在的現(xiàn)實(shí)困境，探索檢察監(jiān)督實(shí)現(xiàn)路徑，以期對(duì)完善行政檢察監(jiān)督制度、加強(qiáng)行政違法行為監(jiān)督工作有所裨益。

一、行政違法行為檢察監(jiān)督的探索

(一)法理依據(jù)

在公權(quán)力體系中，行政權(quán)具有公益性、優(yōu)益性和強(qiáng)制性等天然優(yōu)勢(shì)，間接決定了行政相對(duì)方處于弱勢(shì)地位。因而，控權(quán)保民是近現(xiàn)代法治社會(huì)的主基調(diào)。從一般法理意義上來(lái)說(shuō)，法律監(jiān)督應(yīng)當(dāng)包含對(duì)行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)執(zhí)法、司法行為的監(jiān)督，如果行政機(jī)關(guān)的行政行為脫離法律監(jiān)督權(quán)的監(jiān)管范疇，則與檢察權(quán)的憲法精神背道而馳。[1]研究界各方學(xué)者對(duì)法律監(jiān)督的內(nèi)涵、屬性以及監(jiān)督對(duì)象進(jìn)行了學(xué)術(shù)探討和辯證剖析：作為憲法定義的專(zhuān)門(mén)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督客體應(yīng)當(dāng)是“國(guó)家立法權(quán)之外的國(guó)家職權(quán)及其活動(dòng)”，即“多方主體參加各種司法裁判和公共行政”。由此，圍繞“司法裁判”開(kāi)展的檢察監(jiān)督即“訴訟監(jiān)督”，圍繞“公共行政”開(kāi)展的檢察監(jiān)督即“行政檢察監(jiān)督”。[2]上述研究成果豐富了行政檢察監(jiān)督內(nèi)涵，也為開(kāi)展行政違法行為監(jiān)督試點(diǎn)工作提供了理論依據(jù)。

(二)法律依據(jù)

《憲法》對(duì)人民檢察院的法律地位、機(jī)關(guān)屬性等進(jìn)行了原則性規(guī)定，但作為根本大法不能直接進(jìn)行司法適用，而是通過(guò)下位法實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)行的《人民檢察院組織法》第20 條量化了人民檢察院的權(quán)力清單，檢察監(jiān)督權(quán)指向明確，既督促司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)依法依規(guī)行使國(guó)家公權(quán)力。此外，修改后的《行政訴訟法》新增了“行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受損的，人民檢察院可以采取檢察建議或提起訴訟的方式行使監(jiān)督權(quán)”之規(guī)定，監(jiān)督范圍由生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等四大傳統(tǒng)領(lǐng)域逐步延伸至“4+9+N”個(gè)領(lǐng)域。這足以證明法律雖沒(méi)有出現(xiàn)“行政違法行為監(jiān)督”的明確字眼，但并不否認(rèn)行政違法行為檢察監(jiān)督權(quán)的存在。而且，《人民檢察院組織法》 第20條的兜底條款也能證實(shí)其正當(dāng)性有跡可循，為今后行政違法檢察監(jiān)督立法適用留下伏筆。

(三)中央政策依據(jù)

《中共中央關(guān)于全面依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》)：“明確檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)監(jiān)督并糾正行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為的行為”，破解了檢察人員思想認(rèn)識(shí)上的監(jiān)督顧慮。黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)：要“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”“加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施的監(jiān)督”等，再次為行政違法檢察監(jiān)督權(quán)提供有力支持?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要（2021-2025 年)》重申了“檢察機(jī)關(guān)本質(zhì)在于強(qiáng)化法律監(jiān)督職能，尤其是完善行政權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制，主動(dòng)融入、服務(wù)國(guó)家監(jiān)督體系建設(shè)當(dāng)中”?！稕Q定》《意見(jiàn)》等中央文件的有關(guān)規(guī)定，為行政違法檢察監(jiān)督提供了政策依據(jù)。

二、城市房屋征收領(lǐng)域行政訴訟案件基本概況

(一)城市房屋征收的內(nèi)涵界定

房屋作為不動(dòng)產(chǎn)，是我國(guó)法律保護(hù)的重要物權(quán)。按照房屋所占土地性質(zhì)劃分，可分為農(nóng)村集體土地上房屋和城市房屋。所謂城市房屋征收，是指為了公共利益的需要，市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定，征收包括國(guó)有土地上單位、個(gè)人的房屋，并對(duì)被征收房屋所有權(quán)人給予公平補(bǔ)償?shù)男姓袨?。[3]在實(shí)際征收中，還存在游離于農(nóng)村集體土地和國(guó)家土地上之間、性質(zhì)為農(nóng)村集體土地，實(shí)際已納入城市規(guī)劃區(qū)、政府也是依照《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以上簡(jiǎn)稱《征補(bǔ)條例》)規(guī)定程序進(jìn)行征收的房屋。出于調(diào)研需要，本課題也將該區(qū)域房屋視為城市房屋。

城市房屋征收的主要特點(diǎn)在于：首先，根據(jù)《征補(bǔ)條例》相關(guān)規(guī)定，被征收人一般限于房屋產(chǎn)權(quán)人，但在實(shí)際征收中，需要對(duì)房屋產(chǎn)權(quán)人作擴(kuò)充解釋?zhuān)缥崔k理產(chǎn)權(quán)證商品房的實(shí)際所有人、公租房的承租人均有可能成為被征收人。其次，因國(guó)有土地屬于國(guó)家所有，市、縣級(jí)人民政府在征收房屋時(shí)具有強(qiáng)制性，即在與被征收人無(wú)法協(xié)商補(bǔ)償、達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議時(shí)，其可基于國(guó)家行政權(quán)單方作出征收補(bǔ)償決定，具有不可抗力的強(qiáng)制性。最后，征收部門(mén)在征收時(shí)，須出于公共利益的需要而不能謀取商業(yè)利益，這是房屋征收的前提，否則法院有權(quán)撤銷(xiāo)該征收決定。

(二)城市房屋征收領(lǐng)域行政訴訟案件特征

隨著經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，政府加大城市規(guī)劃區(qū)建設(shè)力度，為滿足用地需求，城市房屋征收成為一個(gè)無(wú)法繞開(kāi)的“坎”。對(duì)于征地拆遷工作，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)稍有處理不當(dāng)極易引發(fā)糾紛和矛盾，進(jìn)而纏訴纏訪。2015 年5 月之前，J 省某市每年至多受理一至兩起一審行政訴訟案件。立案登記制實(shí)施后，此類(lèi)案件先大幅上升，受疫情影響后有所下降，其中涉及城市房屋征收的案件所占比重較大，總體呈小幅度上升趨勢(shì)（具體見(jiàn)表一)。

通過(guò)對(duì)案件的逐一分析和梳理，城市房屋征收案件存在以下特點(diǎn)：

一是涉案人員眾多，群體案、系列案和關(guān)聯(lián)案層出不窮。2018 年房屋征收案件中，李某甲、李某已等起訴某縣人民政府行政征收29 件。為房屋征收而起訴的關(guān)聯(lián)案件也存在幾件。如楊某甲、楊某乙因房屋被強(qiáng)制拆遷，為獲取拆遷利益，分別以拆遷證可行為違法和補(bǔ)償協(xié)議無(wú)效起訴某市房產(chǎn)管理局，以申請(qǐng)政府信息公開(kāi)為由起訴某市國(guó)土資源局和某市發(fā)展改革委員會(huì)，前后共計(jì)五個(gè)案件，形成“組合訴訟”。傅某某等當(dāng)事人因房屋征收，也分別啟動(dòng)申請(qǐng)政府信息公開(kāi)、撤銷(xiāo)征收決定、確認(rèn)強(qiáng)制拆遷違法等關(guān)聯(lián)案件。

二是案由類(lèi)同，主要集中在對(duì)征收決定效力的審查?！墩餮a(bǔ)條例》明確規(guī)定“對(duì)政府作出的房屋征收決定、征收補(bǔ)償決定或者與征收部門(mén)簽訂的征收補(bǔ)償協(xié)議等，被征收人可依法提起行政訴訟?！?017 年至2018 年是房屋征收案件辦理的高峰期，總計(jì)322 件城市房屋征收案件中，原告起訴的案件主要集中在確認(rèn)房屋征收決定違法、無(wú)效或撤銷(xiāo)，確認(rèn)強(qiáng)制拆除房屋違法及要求賠償?shù)?。其中，要求審查征收決定效力案件為178 件，占55.28%；確認(rèn)強(qiáng)制拆除房屋違法案件為42 件，占13.04%；確認(rèn)征收協(xié)議效力、確認(rèn)斷水、斷電逼遷行為違法以及要求征收部門(mén)履行征收協(xié)議案件為102 件，占31.68%。

三是原告方抵制征收情緒嚴(yán)重。J 省某市、縣級(jí)政府以舊城改造或“棚戶區(qū)”名義征收房屋，有步驟改造和更新老城市的基礎(chǔ)設(shè)施，改善人居環(huán)境，從情理上群眾應(yīng)該會(huì)歡欣鼓舞、配合積極。而現(xiàn)實(shí)中，由于政府在城市推進(jìn)進(jìn)程中，過(guò)于強(qiáng)調(diào)征收進(jìn)度而忽視程序正義，征收實(shí)施部門(mén)存在諸多違法行為，激化征收矛盾。被征收人對(duì)政府征收持抵觸情緒，其對(duì)征收目的持懷疑態(tài)度，對(duì)征收標(biāo)準(zhǔn)非常不滿，這種情緒一直蔓延。致使政府在作出征收決定后，眾多被征收人不支持、不認(rèn)可政府決定，或通過(guò)法律途徑申請(qǐng)復(fù)議、提起行政訴訟，或通過(guò)信訪要求撤銷(xiāo)征收決定。

四是案件上訴率高、服判息訴率低。隨著政府城市規(guī)劃范圍擴(kuò)大、房屋拆遷項(xiàng)目增多，征地拆遷矛盾逐漸成為影響社會(huì)矛盾的重要誘因。被征收人對(duì)法院判決不服，與行政機(jī)關(guān)之間的行政爭(zhēng)議沒(méi)有化解，或上訴，或申請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督，甚至被征收人動(dòng)輒以赴京訪要挾。在辦理該類(lèi)行政違法行為監(jiān)督案件時(shí)，檢察機(jī)關(guān)也承受著息訴息訪和矛盾化解的壓力。

表1 J 省某市2015-2021 年房屋征收類(lèi)案件占比①數(shù)據(jù)來(lái)自裁判文書(shū)網(wǎng)

三、城市房屋征收領(lǐng)域行政違法行為的具體表現(xiàn)

經(jīng)梳理，引發(fā)征地拆遷矛盾雖有多種原因，但征收部門(mén)為追求征收進(jìn)度而暴力逼遷、強(qiáng)制拆遷等行政違法行為突出，嚴(yán)重侵害被征收人合法權(quán)益。

(一)征收結(jié)果不公開(kāi)、協(xié)議內(nèi)容不透明，引發(fā)被征收人質(zhì)疑

常言道“不患寡而患不均”。征收結(jié)果與補(bǔ)償協(xié)議應(yīng)當(dāng)“曬在陽(yáng)光下”，只有征收結(jié)果公開(kāi)，才能體現(xiàn)補(bǔ)償程序透明、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一致，不至于引發(fā)被征收人猜疑“同房不同價(jià)”。經(jīng)梳理確認(rèn)強(qiáng)制拆除房屋違法案件，所有當(dāng)事人陳述其拒絕簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議主要原因在于征收補(bǔ)償均為“背靠背”簽訂，不能知曉周邊其他被征收人征收結(jié)果，對(duì)征收透明度產(chǎn)生懷疑。而且同地段同面積房屋，按照征收補(bǔ)償方案，補(bǔ)償價(jià)格應(yīng)該一致，而實(shí)際上征收標(biāo)準(zhǔn)不同、征收價(jià)格迥異，正常征收價(jià)格遠(yuǎn)低“疏通關(guān)系”征收價(jià)格，征收標(biāo)準(zhǔn)“視人而異”而非“一視同仁”。在調(diào)研中，部分被征收人反映，所有簽訂好的征收補(bǔ)償協(xié)議雖然注明一式兩份，但實(shí)際均統(tǒng)一留存在項(xiàng)目部，被征收人不能自主持有，此舉無(wú)疑剝奪其對(duì)協(xié)議的知情權(quán)。且簽訂協(xié)議時(shí)，征收部門(mén)并不是按照征收方案確定的房屋價(jià)值、搬遷費(fèi)、臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算補(bǔ)償金額；而是先由征收部門(mén)和被征收人協(xié)商好總的補(bǔ)償金額，再將總金額細(xì)劃到各個(gè)征收項(xiàng)目。至于每個(gè)項(xiàng)目補(bǔ)償多少，被征收人無(wú)從知曉。此外，簽訂協(xié)議時(shí)，征收人員通常要其先在空白協(xié)議書(shū)的被征收人欄內(nèi)簽名，協(xié)議內(nèi)容由征收部門(mén)單方填寫(xiě)。如在李某某要求確認(rèn)某區(qū)政府強(qiáng)制拆除房屋違法糾紛一案中，李某某提交了被征收人在空白征收協(xié)議中簽名的相關(guān)協(xié)議，證實(shí)在征收過(guò)程中，確實(shí)存在被征收人先簽名，征收部門(mén)嗣后再補(bǔ)充填寫(xiě)征收金額事實(shí)。

(二)被征收房屋的價(jià)值評(píng)估時(shí)點(diǎn)選擇有失偏頗，評(píng)估程序不透明

《征補(bǔ)條例》明文規(guī)定，征收部門(mén)應(yīng)以公告房屋征收決定時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格作為評(píng)估基準(zhǔn)，而不是以作出征收決定時(shí)。因?yàn)樵趯?shí)際征收過(guò)程中，作出征收決定到公告征收決定存在時(shí)間差距，有時(shí)為一年甚至幾年。而市場(chǎng)房?jī)r(jià)卻日漸增長(zhǎng)，征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法滿足當(dāng)時(shí)購(gòu)買(mǎi)房屋需求。然征收部門(mén)仍選擇不利于被征收人的房屋征收價(jià)值評(píng)估時(shí)點(diǎn)，這往往也是行政爭(zhēng)議癥結(jié)所在。

另外，關(guān)于房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的選擇，法律上對(duì)被征收人權(quán)益做了充分保障，被征收人可協(xié)商選定，亦可由房屋征收部門(mén)組織被征收人確定。但無(wú)論以何種方式確定，全程序均應(yīng)由被征收人參與，征收部門(mén)無(wú)權(quán)指定。在調(diào)研被征收人申請(qǐng)撤銷(xiāo)征收決定的拆遷案中，原告方質(zhì)疑評(píng)估機(jī)構(gòu)選擇程序不透明，參加選擇評(píng)估機(jī)構(gòu)的代表都是相關(guān)部門(mén)或者居委會(huì)干部，小區(qū)無(wú)業(yè)主代表參與，其呼聲和民意無(wú)法表達(dá)。而且按照有關(guān)法律規(guī)定，房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向被征收人提供分戶初步評(píng)估結(jié)果，而被征收人自始至終均沒(méi)有看到評(píng)估報(bào)告，無(wú)形中剝奪其對(duì)評(píng)估結(jié)果不服可予申請(qǐng)復(fù)議和復(fù)核的權(quán)利。

(三)征收實(shí)施部門(mén)通過(guò)斷水、斷電逼迫搬遷，濫用行政權(quán)力暴力拆遷

暴力拆遷、通過(guò)斷水?dāng)嚯姳破炔疬w等違法行為一直是法律明文禁止的，卻屢禁不止。針對(duì)被征收戶數(shù)較多的區(qū)域，為在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成搬遷任務(wù)，征收部門(mén)動(dòng)輒以建設(shè)需要為由在小區(qū)砌墻中止道路通行，或者中斷基本生活供給，以斷水、斷電形式逼迫被征收人搬遷。如傅某某等四人要求確認(rèn)某工業(yè)園區(qū)通過(guò)中斷供水、供電迫使搬遷行為違法糾紛一案中，辦案人員趕赴現(xiàn)場(chǎng)實(shí)地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)周邊房屋已被拆遷，只有傅某某等四戶房屋單獨(dú)矗立、“遙相響應(yīng)”，水、電已停止供應(yīng)將近半年。經(jīng)調(diào)查，供電部門(mén)停止供電理由是應(yīng)政府部門(mén)要求。甚者，征收部門(mén)未依法作出征收補(bǔ)償決定，也未與被征收人達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，就擅用行政權(quán)將房屋強(qiáng)制拆除，有些雖沒(méi)有被全部拆除，但墻體被毀壞、無(wú)法入住。

(四)行政機(jī)關(guān)消極應(yīng)訴，答辯、舉證不及時(shí)，負(fù)責(zé)人出庭率低

黨的二十大報(bào)告專(zhuān)題闡述“堅(jiān)持全面依法治國(guó)，推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”，對(duì)建設(shè)現(xiàn)代化法治國(guó)家具有里程碑意義。為促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，政府法制部門(mén)也將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴和行政機(jī)關(guān)敗訴情況納入綜合考核，然而在庭審中“告官不見(jiàn)官”現(xiàn)象依然嚴(yán)重。尤其是在矛盾比較尖銳的征地拆遷系列案中，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人經(jīng)常以出差、參會(huì)等各種理由缺席庭審。據(jù)調(diào)研統(tǒng)計(jì)，只有兩個(gè)系列案共計(jì)20 余件案件的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人履行了出庭應(yīng)訴義務(wù)，其他案件法院均缺席審理。如某小區(qū)50 余人起訴某區(qū)政府行政征收糾紛系列案，該區(qū)政府負(fù)責(zé)人未出庭應(yīng)訴，也未委派相應(yīng)的工作人員出庭，引發(fā)被征收人的強(qiáng)烈不滿，致使庭審一度中斷。在起訴某區(qū)政府確認(rèn)行政協(xié)議效力系列案中，該區(qū)政府消極應(yīng)訴，未在法定期限內(nèi)答辯和舉證，為此而承擔(dān)了不利的法律后果。行政機(jī)關(guān)的消極應(yīng)訴毀壞了政府形象、貶損了政府權(quán)威，使行政訴訟法相關(guān)規(guī)定成一紙空文。

四、城市房屋征收領(lǐng)域行政違法檢察監(jiān)督之困境

在房屋征收案件中，征收部門(mén)在征收過(guò)程中擴(kuò)充征收權(quán)限、濫用行政權(quán)力，侵犯廣大群眾合法權(quán)益，這與為人民服務(wù)、建設(shè)法治政府的宗旨相背離，亦是損害政府公信力、挑戰(zhàn)司法權(quán)威的不義之舉。因而，行政違法檢察監(jiān)督“應(yīng)運(yùn)而生”，但司法實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)如何高質(zhì)量開(kāi)展行政違法行為監(jiān)督工作仍存在多方掣肘。

(一)權(quán)力監(jiān)督和制約機(jī)制不完善

行政權(quán)相比立法權(quán)、檢察權(quán)更具主動(dòng)性、強(qiáng)制性、執(zhí)行性，實(shí)施起來(lái)高效、便捷。體現(xiàn)在房屋征收領(lǐng)域，征收部門(mén)掌握征收的強(qiáng)制權(quán)、補(bǔ)償方案制定權(quán)、征收區(qū)域的界定權(quán)等。這無(wú)形中使行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部及其工作人員在行使權(quán)力時(shí)喜歡“鉆法律空子”“打擦邊球”，為完成征收任務(wù)違法行政。而征收人員迅速地“征收進(jìn)度”還往往得到有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)“贊譽(yù)”，正是這種枉顧法治規(guī)律的“政績(jī)”，無(wú)形中助長(zhǎng)了征收人員的違法行政。雖然行政違法行為監(jiān)督工作已在全國(guó)檢察系統(tǒng)進(jìn)行廣泛探索，并取得一定成效，但在現(xiàn)行規(guī)定上仍欠缺直接且全面的法律依據(jù)，尤其對(duì)介入程序、監(jiān)督方式及跟進(jìn)監(jiān)督等內(nèi)容缺乏明確的法律規(guī)定。雖然《意見(jiàn)》的出臺(tái)，中共中央賦予檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)行政違法行為監(jiān)督的責(zé)任，但相關(guān)法律、制度并未配套完善，該項(xiàng)工作尚處于摸索階段。由此，現(xiàn)行狀態(tài)下權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督和制約機(jī)制不完善致使檢察監(jiān)督權(quán)剛性不足。

(二)程序公正與征收效率相沖突

在推進(jìn)城市建設(shè)過(guò)程中，相關(guān)部門(mén)對(duì)拆遷、施工、建設(shè)等階段都制定了相應(yīng)規(guī)程和計(jì)劃，各項(xiàng)規(guī)程和計(jì)劃在時(shí)間進(jìn)度上也是環(huán)環(huán)相扣。在所有的環(huán)節(jié)中，房屋征收無(wú)疑處于最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。如房屋未在規(guī)定的時(shí)間征收騰空，土地就無(wú)法收回，其后續(xù)建設(shè)很難跟進(jìn)。所以為完成征收任務(wù)、追求拆遷進(jìn)度，征收人員明知行為違法而刻意為之。在與部分征收工作人員的接觸中，他們甚至也承認(rèn)，強(qiáng)制拆除房屋、通過(guò)中斷供水、供電等方式逼迫拆遷明顯違背法律強(qiáng)制性規(guī)定，不是他們不“知法”，而是屈從于行政命令“不得已而為之”。這既是行政權(quán)力與群眾利益的選擇“博弈”，也是公平與效率之爭(zhēng)。檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展檢察監(jiān)督，也必將處于司法公正與行政效率難平衡的兩難境地。

(三)公共利益和個(gè)人合法權(quán)益難兼顧

城市化建設(shè)加快，房屋征遷矛盾伴隨而來(lái)，如何“化干戈為玉帛”，這是行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)必須面臨的時(shí)代考題。某些被征收人基于各種原因不服法院判決，通過(guò)上訴、申請(qǐng)行政訴訟監(jiān)督等法律途徑表達(dá)訴求，以求實(shí)現(xiàn)心目中的最大化利益。在審查辦理這類(lèi)征收案件的過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)往往面臨公共利益維護(hù)和私人權(quán)益保障難抉擇的境地。比如早年一些征遷案件涉及舊城改造項(xiàng)目，僅有個(gè)別被征收人因不滿意政府的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，拒絕簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議，政府為了按期完成城市建設(shè)規(guī)劃，組織人員將地上房屋強(qiáng)制拆除。對(duì)于此類(lèi)案件，檢察機(jī)關(guān)如果抗訴，可能會(huì)引發(fā)已簽訂補(bǔ)償協(xié)議的被征收人不滿政府原有的征遷補(bǔ)償決定，擴(kuò)大社會(huì)矛盾，甚至阻礙城市化建設(shè)進(jìn)程；如果不抗訴，對(duì)被征收人的合法權(quán)益造成損害，有失司法公允。實(shí)踐中，某些地方黨委、政府為了當(dāng)?shù)胤€(wěn)定，將矛盾比較尖銳的房屋拆遷領(lǐng)域信訪案件分到司法機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)單位負(fù)責(zé)人作為信訪第一責(zé)任人進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)包案，極大考驗(yàn)了檢察機(jī)關(guān)的檢察智慧。

(四)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解單方推動(dòng)力量有限

城市房屋征收案件大多情況復(fù)雜，涉及審判機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、行政相對(duì)人等多方主體，單靠檢察機(jī)關(guān)一家的力量很難推動(dòng)化解。首先，行政違法檢察監(jiān)督是結(jié)果監(jiān)督而非過(guò)程監(jiān)督。[4]對(duì)于行政機(jī)關(guān)正在進(jìn)行城市房屋征收的行政行為，檢察機(jī)關(guān)不得介入干預(yù)行政權(quán)正常運(yùn)行，更不能替代被征收人的救濟(jì)權(quán)。其次，檢察權(quán)具有被動(dòng)性，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的違法行政行為或者不作為，法律賦予檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)，卻沒(méi)有實(shí)體的處分權(quán)，所做決定并無(wú)強(qiáng)制力和終局性。因而，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政違法主要依托檢察建議方式督促糾正，而不能取代行政機(jī)關(guān)作出決定，也不能強(qiáng)制執(zhí)行。至于更具剛性的監(jiān)督方式，還有待實(shí)踐中的探索。

(五)線索來(lái)源不足、個(gè)案監(jiān)督效果難保障

“巧婦難為無(wú)米之炊”，線索是辦案關(guān)鍵。當(dāng)前，制約各地檢察機(jī)關(guān)行政違法監(jiān)督工作的很大一部分因素是線索渠道不暢，這也是J 省某市檢察機(jī)關(guān)2017 至2022 年城市房屋征收領(lǐng)域行政違法監(jiān)督數(shù)量較少的原因。實(shí)踐中，行政檢察監(jiān)督大都從行政訴訟活動(dòng)著手，延展發(fā)現(xiàn)行政違法行為線索，但事實(shí)上很多行政違法行為未能進(jìn)入行政訴訟環(huán)節(jié)，而群眾反映舉報(bào)違法行政線索也有限，致使存在檢察監(jiān)督盲區(qū)，導(dǎo)致被動(dòng)監(jiān)督。此外，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)未建立線索移送機(jī)制、執(zhí)法信息銜接不暢，加劇了案源不足的窘境。在調(diào)研城市房屋征收領(lǐng)域違法行政行為中發(fā)現(xiàn)，房屋征收案件存在“集體訴訟、連環(huán)訴訟、行民交叉”等特點(diǎn)，在不同程序環(huán)節(jié)、當(dāng)事人訴求、理由表現(xiàn)不一，爭(zhēng)議焦點(diǎn)難以集聚。若對(duì)此類(lèi)案件逐一個(gè)案監(jiān)督，不僅工作量大且監(jiān)督內(nèi)容重復(fù)，加之檢察建議剛性不足，行政機(jī)關(guān)難免產(chǎn)生敷衍心理、責(zé)任難以落實(shí)到位、出現(xiàn)程序空轉(zhuǎn)，監(jiān)督效果大打折扣，致使行政爭(zhēng)議長(zhǎng)期得不到有效解決。

五、城市房屋征收領(lǐng)域行政違法檢察監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)路徑

檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政違法行為監(jiān)督，是深入貫徹黨的二十大精神和習(xí)近平法治思想，堅(jiān)持以人民為中心，著力深化依法行政，推進(jìn)法治政府建設(shè)的重要舉措。聚焦城市房屋征收領(lǐng)域行政違法行為的突出問(wèn)題，要堅(jiān)持憲法定位，敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督，堅(jiān)決防止執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公甚至執(zhí)法犯法、司法腐敗，用法治保障人民安居樂(lè)業(yè)。

(一)完善法律規(guī)范，健全權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督和制約機(jī)制

最高人民檢察院通過(guò)修訂《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》，制定行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解、行政非訴執(zhí)行監(jiān)督等三個(gè)工作指引，修訂行政訴訟監(jiān)督法律文書(shū)格式樣本等，構(gòu)建起了行政檢察監(jiān)督的“四梁八柱”。對(duì)于行政違法檢察監(jiān)督職能，各地檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展工作主要以中央政策文件、政策精神和地方出臺(tái)的相關(guān)規(guī)定為監(jiān)督依據(jù)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)加快推動(dòng)立法，修訂《人民檢察院組織法》，最高人民檢察院盡快制定《行政違法行為監(jiān)督工作指引》，明確監(jiān)督范圍、監(jiān)督方式和監(jiān)督程序等內(nèi)容，進(jìn)一步推動(dòng)行政違法行為監(jiān)督工作高質(zhì)量發(fā)展。目前檢察監(jiān)督方式主要有五種提議：一是司法實(shí)踐中最普遍適用的制發(fā)檢察建議，督促行政機(jī)關(guān)自糾自改；二是向違法作為或不作為機(jī)關(guān)的上級(jí)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議方式，要求上級(jí)行政機(jī)關(guān)啟動(dòng)監(jiān)督程序；三是支持行政復(fù)議或提起行政訴訟；四是提起行政公益訴訟；五是申請(qǐng)法院發(fā)布強(qiáng)制制止令，停止行政機(jī)關(guān)行政違法行為。監(jiān)督程序可參照行政非訴執(zhí)行監(jiān)督辦案流程，細(xì)化線索渠道、立案審查、調(diào)查核實(shí)程序。若上述內(nèi)容以法律形式明文規(guī)定，將為行政違法監(jiān)督提供可遵循的法律依據(jù)，增強(qiáng)檢察監(jiān)督剛性。對(duì)于城市房屋征收領(lǐng)域的行政違法行為，檢察機(jī)關(guān)也能對(duì)行政機(jī)關(guān)權(quán)力運(yùn)行形成有效監(jiān)督和制約，督促糾正違法行為，促進(jìn)依法行政。

(二)強(qiáng)化釋法說(shuō)理，促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解

法律監(jiān)督機(jī)關(guān)之目的不在于監(jiān)督，而是通過(guò)監(jiān)督手段糾正行政違法行為，以求實(shí)現(xiàn)司法公正的終極目標(biāo)。公正不僅是法律層面上的，更要法理、情理相結(jié)合，滿足于人民群眾對(duì)公正的價(jià)值追求。在辦理政府征遷監(jiān)督案中，當(dāng)事人不服法院判決申請(qǐng)法律監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)可以向人民法院調(diào)閱相關(guān)案卷，對(duì)被征收人進(jìn)行詢問(wèn)，進(jìn)一步了解案件情況；同時(shí)向征收部門(mén)了解情況并調(diào)取相關(guān)行政執(zhí)法案卷。經(jīng)審查，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為案件確實(shí)存在證據(jù)不足、法律適用錯(cuò)誤等符合抗訴規(guī)定的情形，應(yīng)當(dāng)依法監(jiān)督法院再審作出正確判決，立足法理做到公平公正裁判。與此同時(shí)，一方面積極邀請(qǐng)行政機(jī)關(guān)、法院、召開(kāi)座談，圍繞被征收人合理訴求，研討行政爭(zhēng)議化解方式。另一方面找準(zhǔn)癥結(jié)，有針對(duì)性開(kāi)展釋法說(shuō)理。城市房屋征收案件既有政治因素、又有歷史遺留問(wèn)題，要對(duì)被征收人加強(qiáng)心理疏導(dǎo)，動(dòng)之以情，曉之以理，爭(zhēng)取理解和支持政府征收工作。積極組織雙方現(xiàn)場(chǎng)調(diào)解，減少當(dāng)事人訴累，實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了政和。依法辦案、維護(hù)司法公正是原則，但是不能機(jī)械司法，要考量比例原則和價(jià)值平衡。[5]

(三)善用穿透式監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)“雙贏多贏共贏”

“穿透式” 行政檢察監(jiān)督模型可分為四個(gè)層次，由表及里，依次監(jiān)督審判權(quán)，促進(jìn)依法行政，實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議，參與社會(huì)治理，使行政檢察監(jiān)督在每個(gè)層次都有能動(dòng)性舉措。[6]行政違法行為監(jiān)督，不應(yīng)是“我對(duì)你錯(cuò)”“零和博弈”的對(duì)抗式監(jiān)督，而應(yīng)是踐行恢復(fù)性司法理念，追求“雙贏多贏共贏”。檢察機(jī)關(guān)履行行政違法行為監(jiān)督職能，要真正堅(jiān)持以人為本，統(tǒng)籌衡量審判行為、行政行為以及行政相對(duì)人的訴求是否合法合理。在政策敏感性強(qiáng)的政府征遷案中，尤其要高度關(guān)注被征收人的正當(dāng)訴求，針對(duì)法院行政裁判雖無(wú)明顯錯(cuò)誤，但行政征收行為確有程序不當(dāng)，被征收人合理訴求始終未得到解決，檢察機(jī)關(guān)在維護(hù)行政決定、生效裁判基礎(chǔ)上，應(yīng)加強(qiáng)釋法說(shuō)理，積極與行政機(jī)關(guān)溝通，促進(jìn)解決合理訴求。同時(shí)可以采取“司法救助+公開(kāi)聽(tīng)證”方式，實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了政和。這樣既兼顧司法權(quán)、行政權(quán)的公信力，又平衡了公益維護(hù)和私權(quán)保障，間接也督促政府依法行政從而修復(fù)受損的行政法律關(guān)系。

(四)堅(jiān)持協(xié)同監(jiān)督，構(gòu)建有力的內(nèi)外部支持體系

“一府兩院”雖有著法律監(jiān)督機(jī)關(guān)與被監(jiān)督機(jī)關(guān)之分，但在為人民服務(wù)、維護(hù)司法權(quán)威、建設(shè)法治化國(guó)家等方面目的是一致的。行政違法行為監(jiān)督要堅(jiān)持協(xié)同監(jiān)督原則，在黨委堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，主動(dòng)接受人大監(jiān)督、積極爭(zhēng)取政府支持。城市房屋征收案件，行政政策指向性強(qiáng)，可以采取“檢察建議+報(bào)告”形式的監(jiān)督舉措，向同級(jí)黨委、人大、上級(jí)檢察機(jī)關(guān)報(bào)告行政違法行為監(jiān)督工作情況，將行政機(jī)關(guān)違法行為的檢察建議書(shū)抄送上一級(jí)行政機(jī)關(guān)，通過(guò)上級(jí)機(jī)關(guān)施壓監(jiān)管，糾正違法行政行為。對(duì)于重大疑難復(fù)雜、信訪隱患大的城市房屋征收案件，還可以采取檢察一體化辦案機(jī)制。成立市縣兩級(jí)院辦案組，并由兩級(jí)院的檢察長(zhǎng)共同包案，幫助協(xié)調(diào)相關(guān)行政部門(mén)，指導(dǎo)辦案組開(kāi)展工作。此外，檢察權(quán)與行政權(quán)屬于同一層級(jí)的國(guó)家權(quán)力，在我國(guó)兩者之間并不存在制約關(guān)系，而檢察院對(duì)行政權(quán)應(yīng)當(dāng)具有有限的監(jiān)督權(quán)。[7]因而，行政違法行為監(jiān)督要保持謙抑性、有限性。

(五)打造數(shù)字檢察，大數(shù)據(jù)賦能行政違法行為監(jiān)督

大數(shù)據(jù)賦能行政違法行為監(jiān)督，將打開(kāi)檢察監(jiān)督新局面。采用大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)，既拓展行政違法行為檢察監(jiān)督的案件線索來(lái)源，又使檢察監(jiān)督化被動(dòng)為主動(dòng)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)積極搭建行政檢察智慧平臺(tái)，與法院、行政機(jī)關(guān)會(huì)簽文件，構(gòu)建數(shù)據(jù)共享機(jī)制，從而實(shí)時(shí)獲取案件信息，及時(shí)發(fā)現(xiàn)行政違法行為線索。具體而言，可通過(guò)裁判文書(shū)網(wǎng)、執(zhí)行信息網(wǎng)等公開(kāi)信息平臺(tái)，獲取法院執(zhí)法司法數(shù)據(jù)根據(jù)協(xié)作機(jī)制爭(zhēng)取行政機(jī)關(guān)支持配合，或者登錄行政執(zhí)法信息系統(tǒng)，獲取數(shù)據(jù)導(dǎo)入平臺(tái)，掌握行政執(zhí)法活動(dòng)情況。近年來(lái)，最高檢實(shí)施數(shù)字檢察戰(zhàn)略，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)結(jié)合該地區(qū)、該院辦案實(shí)際，創(chuàng)新數(shù)字強(qiáng)檢思維，開(kāi)發(fā)數(shù)據(jù)模型，引領(lǐng)行政違法行為監(jiān)督工作高質(zhì)量發(fā)展。針對(duì)城市房屋征收領(lǐng)域“集體訴訟”問(wèn)題，運(yùn)用智慧平臺(tái)大數(shù)據(jù)檢索、篩查功能，對(duì)“同類(lèi)之訴”智能分析、精準(zhǔn)研判，解決類(lèi)案監(jiān)督問(wèn)題。檢察機(jī)關(guān)打通監(jiān)督數(shù)據(jù)共享，將在數(shù)字賦能中促進(jìn)溯源治理，提升監(jiān)督質(zhì)效。