黃振華，楊文迪

鄉(xiāng)村建設行動的公共屬性決定了農(nóng)民參與的重要性。中共中央國務院在《關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》中指出要“大力實施鄉(xiāng)村建設行動”，在《鄉(xiāng)村建設行動實施方案》中明確了鄉(xiāng)村建設的行動目標為“到2025年，鄉(xiāng)村建設取得實質(zhì)性進展，農(nóng)村人居環(huán)境持續(xù)改善，農(nóng)村公共基礎設施往村覆蓋、往戶延伸取得積極進展，農(nóng)村基本公共服務水平穩(wěn)步提升，農(nóng)村精神文明建設顯著加強，農(nóng)民獲得感、幸福感、安全感進一步增強”。(1)《中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發(fā)〈鄉(xiāng)村建設行動實施方案〉》，《中華人民共和國國務院公報》2022年第16號。中共二十大報告中進一步強調(diào)要“統(tǒng)籌鄉(xiāng)村基礎設施和公共服務布局，建設宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村”。(2)習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告(2022年10月16日)》，北京：人民出版社，2022年，第31頁。在新時代鄉(xiāng)村社會中，基層政府以回應型政府、服務型政府為目標，旨在全面推進鄉(xiāng)村公共建設行動，致力于滿足農(nóng)民日益增長的生產(chǎn)和生活需求。

所謂鄉(xiāng)村公共建設行動，從廣義層面理解，涵蓋了村莊規(guī)劃工作、鄉(xiāng)村公共基礎設施建設、人居環(huán)境整治、基本公共服務水平、農(nóng)村消費、農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展和農(nóng)村改革等全方面的行動；從狹義層面理解，主要包括鄉(xiāng)村公共基礎設施建設和人居環(huán)境整治提升兩類行動，以及提升與兩項行動相關的公共服務。后者即本文研究的主要范疇。目前，隨著基層政府所提供的公共服務在不斷提升，農(nóng)民參與公共建設行動的意識卻沒有隨之提升。對于不同類型的鄉(xiāng)村公共建設行動，農(nóng)民參與情況參差不一，甚至出現(xiàn)干部“獨角戲”、村民“搭便車”和“干部干群眾看”等困境。那么，為什么對于有利于鄉(xiāng)村公共建設的制度安排與行動策略，農(nóng)民群眾作為“既得利益者”仍然會普遍存在參與程度不夠、參與意愿不足的問題？影響鄉(xiāng)村公共行動建設中農(nóng)民參與的關鍵因素究竟是什么？為了回答好以上問題，本文將以農(nóng)民參與為主線，審思影響農(nóng)民行動邏輯中的關鍵要素，探索擴大鄉(xiāng)村公共建設行動中農(nóng)民群眾有序參與的有效路徑，以期充分發(fā)揮人民群眾的積極性、主動性和創(chuàng)造性，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。

一、文獻回顧與問題提出

農(nóng)民參與在社會治理層面，乃至國家治理層面都發(fā)揮著至關重要的作用。黨的十九屆四中全會強調(diào)，要完善公眾參與的社會治理體系，以及群眾參與基層社會治理的制度化渠道。(3)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2019年，第28-29頁。黨的二十大報告中指出要健全人民當家作主制度體系，擴大人民有序政治參與，鞏固和發(fā)展生動活潑、安定團結(jié)的政治局面。(4)習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告(2022年10月16日)》，北京：人民出版社，2022年，第11頁。實際上，在鄉(xiāng)村公共事務治理過程中的農(nóng)民參與受到多重因素的影響。既有研究主要從要因作用、價值關聯(lián)和形式路徑三大方面對有效農(nóng)民參與進行研究與分析。

首先，要因作用下的農(nóng)民參與，這一視角聚焦于影響要素，即回答“什么影響參與”。大致可以歸納為參與主體、參與制度以及參與情境等。參與主體是研究農(nóng)民參與應加以考慮和分析的首要問題，有學者認為利益關聯(lián)是農(nóng)民參與行動考慮的重要因素，但也有學者對利益說持以保留意見，認為其只能解釋部分農(nóng)民參與的邏輯起點。原因在于，若對研究行動者的邏輯進行更進一步的研究時，農(nóng)民群眾參與的實際情況中會呈現(xiàn)出較明顯差異的價值取向，(5)閔學勤：《行動者的邏輯——公眾參與的階層化與結(jié)構(gòu)化研究》，《江蘇社會科學》2013年第4期。而這種差異可能來自于對國家、社會的認同，(6)唐有財，胡兵：《社區(qū)治理中的公眾參與：國家認同與社區(qū)認同的雙重驅(qū)動》，《云南師范大學學報》(哲學社會科學版)2016年第2期。還有可能來自于農(nóng)民群眾自身受教育程度、心理因素、(7)郭小聰，代凱：《公民參與的爭辯與經(jīng)驗研究》，《廈門大學學報》(哲學社會科學版)2014年第3期。態(tài)度因素、選擇因素等。參與制度影響農(nóng)民參與的秩序與渠道，學者們認為制度安排與設計影響群眾參與，尤其不要忽視非正式制度的作用，其能影響農(nóng)民有序政治參與。(8)何美然，于金菱，李小健：《擴大農(nóng)民有序政治參與的非正式制度分析》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟》2022年第1期。徐林等對我國參與困境進行了微觀解讀，認為制度是導致參與渠道不暢通的關鍵因素。(9)徐林，徐暢：《公民性缺失抑或制度供給不足——對我國社區(qū)參與困境的微觀解讀》，《蘇州大學學報》(哲學社會科學版)2018年第2期。同時，參與情況即參與者所處的現(xiàn)實情境，也是影響農(nóng)民參與的重要因素。李榮彬認為信任水平和互動頻率等宗族網(wǎng)絡因素推動鄉(xiāng)村公共事務中農(nóng)民參與，(10)李榮彬：《農(nóng)村居民公共事務參與的治理之道——來自宗族網(wǎng)絡的證據(jù)與解釋》，《經(jīng)濟社會體制比較》2021年第5期。而其帶來的影響呈現(xiàn)不斷減弱的趨勢。對此，要重視參與情境的具體分析，將研究問題轉(zhuǎn)向機制選擇或程序設計等內(nèi)容，才更有利于參與的積極效果。

其次，價值關聯(lián)下的農(nóng)民參與，這一視角聚焦于參與價值，即回答“為何參與”。農(nóng)民參與的意義不僅在于培養(yǎng)公民的主人翁意識，還在于推動社會治理和民主政治的發(fā)展。農(nóng)民群體是與公眾參與直接關聯(lián)的重要主體，農(nóng)民的積極參與有助于增強其主體意識，也能培育其公共精神與責任意識，保障農(nóng)民相關權(quán)力的實現(xiàn)。(11)宋煜萍，陳進華：《論改善民生中的公民參與》，《馬克思主義與現(xiàn)實》2012年第1期。參與式民主賦予行政權(quán)力內(nèi)在合法性，不僅能提高農(nóng)民參政能力和意識，還能推動行政權(quán)力的“善治”。(12)熊宇：《參與式民主：網(wǎng)絡時代行政法治的新范式》，《四川師范大學學報》(社會科學版)2012年第2期?；诖耍r(nóng)民參與有利于社會治理的發(fā)展，顧訓寶等學者認為群眾參與對于政府、社會、公民以及各利益群體來說都是有益的，原因在于其能夠推進各層級、主體間的相互交流。(13)顧訓寶，楊彬彬：《新世紀以來我國公民參與研究的回顧與評析》，《新視野》2016年第5期。廣泛、真實且有效的農(nóng)民參與不僅能夠營造良好的文化氛圍，還有利于法治政府的穩(wěn)定運行。(14)[美]卡羅爾·佩特曼：《參與和民主理論》，陳堯譯，上海：上海人民出版社，2006年，第15頁。進言之，農(nóng)民參與有助于民主政治的有效實現(xiàn)。(15)黨秀云：《論公共管理中的公民參與》，《中國行政管理》2003年第10期。密爾認為只有在眾人參與的制度背景下，公民的積極性公共精神、民主素養(yǎng)和習慣才能得到培養(yǎng)。(16)[法]托克維爾：《論美國的民主》，董果良譯，北京：商務印書館，1999年，第81-82頁。就政治層面來說，公民參與不僅能夠增強代表性和回應性的政治體系，還能強化科學性、民主性和合法性的政府決策，更有助于政府廉潔自律和公平行政。(17)徐琳，谷世飛：《公民參與視角下的中國國家治理能力現(xiàn)代化》，《新疆師范大學學報》(哲學社會科學版)2014年第4期。英國政治學者戴維·赫爾德(David Held)研究得出，參與型民主能強化政治效率感，促進人類的發(fā)展。(18)[英]戴維·赫爾德：《民主的模式》，燕繼榮等譯，北京：中央編譯出版社，2008年，第243頁。

最后，形式路徑下的農(nóng)民參與，這一視角聚焦于參與類型，即回答“如何參與”的問題。針對此問題，學界多以宏觀或中微觀視角作為切入點。就宏觀視角的研究而言，學者們往往基于全面性和系統(tǒng)性的分析框架之下分析對應的參與路徑。王雁紅將農(nóng)民參與對標于建立有效參與機制，從參與的主體、內(nèi)容、形式以及效果四個方面進行綜合性研究。(19)王雁紅：《公共政策制定中的公民參與——基于杭州開放式政府決策的經(jīng)驗研究》，《公共管理學報》2011年第8期。宋林霖等以公民參與態(tài)度和動機、制度、組織以及參與時間等為研究視角，對參與類型與路徑進行詳細劃分。(20)宋林霖，代紅凱：《公共政策制定過程中的公民參與理論述評》，《湖北社會科學》2012年第1期。就中微觀研究視角而言，學者們主要聚焦于農(nóng)民參與的核心內(nèi)容、決定性要素等某一側(cè)面，或集中于基層干部、農(nóng)民群眾等某一關聯(lián)主體。汪錦軍從兩條路徑出發(fā)將參與分為六種類型，一條路徑是從公共服務的決策出發(fā)，將參與類型劃分為告知型、有限吸納型和決策型參與，另一條路徑是從公共服務的提供出發(fā)，將其分為校正型、改善型和合作型參與。(21)汪錦軍：《公共服務中的公民參與模式分析》，《政治學研究》2011年第4期。李華胤等強調(diào)基層干部主體性的影響作用，其差異性會致使農(nóng)民參與行為的異同，生成訴怨、群體輿論、代表協(xié)議以及群體共識四種類型。(22)李華胤，楊紅新：《調(diào)適性參與：鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理中農(nóng)民的行動機制——基于岔鎮(zhèn)D村“秸稈治理”的分析》，《天津行政學院學報》2022年第2期。此外，還有學者從農(nóng)民行動態(tài)度、動機和邏輯視角生成農(nóng)民參與的路徑研究。

綜上所述，現(xiàn)有文獻對農(nóng)民參與相關問題進行了較為詳盡的研究與分析，但仍然存在一定局限。既有研究鮮少關注農(nóng)民參與問題的背后邏輯，尤其對于鄉(xiāng)村公共事務中農(nóng)民參與問題研究解釋力不足。具體而言，其一，學界從主體、制度和情境層面對要素作用進行了分析，雖較為全面地提及了影響主體的各種因素，但都聚焦于表面現(xiàn)象，未能深入剖析造成主體參與不足的內(nèi)在因素。其二，既有研究關注到了農(nóng)民參與對于農(nóng)民主體意識、社會治理以及民主政治等內(nèi)容的效用，卻未能進一步回答這些效用如何直接作用于農(nóng)民群體，以及如何使其產(chǎn)生對等共識。其三，既有的形式與路徑雖已從多視角展現(xiàn)了農(nóng)民參與的類型化與可能性，且分別從干部或群眾視角進行了研究討論，卻無法完全適用于鄉(xiāng)村公共建設行動這一特殊情境下農(nóng)民參與問題相關研究，亦不能準確地回答農(nóng)民作為“既得利益者”為何積極性不高這一關鍵性問題?；诖?，本文將以W村為個案研究，從“干部動員與農(nóng)民參與”的互動視角出發(fā)，圍繞該村開展的美麗鄉(xiāng)村公共建設行動展開深入調(diào)查研究，對相應的治理效果進行詳細的比對分析，探索鄉(xiāng)村公共建設行動中農(nóng)民參與的行動邏輯，希冀能夠為解答新型農(nóng)村基層治理的現(xiàn)實性問題增添新的思考路徑。

二、鄉(xiāng)村公共建設行動中“干部動員與農(nóng)民參與”的實踐樣態(tài)

為了響應國家政策，W村陸續(xù)開展了鄉(xiāng)村環(huán)境建設、水利建設以及廁所改革三類鄉(xiāng)村公共建設項目。在各類項目實際執(zhí)行過程中，干部動員的方式呈現(xiàn)出明顯差異性，由此生成了不同樣態(tài)的農(nóng)民參與。

(一)鄉(xiāng)村環(huán)境建設：激勵動員下的互動式參與

為了推動美麗鄉(xiāng)村環(huán)境建設行動的進行，W村在縣級層面發(fā)布《關于村莊環(huán)境建設實施方案》和《村落建設行動考核方案》的通知，前者規(guī)定了落實方案主體責任人為村兩委和村落理事長，后者圍繞責任人制定了相應的考核內(nèi)容，不同職務的責任人有對應的考核細則及標準，獎大于懲。同時，要求由黨員和村民共同組成監(jiān)督小組，定期對責任人進行考察和考核?；诖?，W村由村委會干部帶頭整合村莊資源，通過分階段形式開展鄉(xiāng)村環(huán)境建設項目。第一階段為需求調(diào)查，項目責任人進行了三次需求調(diào)查，第一次圍繞資源環(huán)境、公共設施、飲水食品安全和精神文明建設等13個方面展開，通過公益創(chuàng)投技術(shù)逐戶走訪全體村民，摸清全體村民的需求和意愿集中于公共區(qū)域環(huán)境衛(wèi)生整治。第二次針對造成公共區(qū)域環(huán)境差的問題展開調(diào)查。第三次基于前期兩次調(diào)查為基礎展開，總結(jié)關于存在問題的應對措施，發(fā)揮骨干作用，調(diào)動村民參與積極性。此外，在需求調(diào)查階段，村兩委和村落理事長多次組織帶隊外出學習。第二階段為成立衛(wèi)生志愿社團，制定相應的志愿者章程，成員由村落理事長和若干村民骨干共同組成。第三階段為工作落實階段，主要分為以下五大步驟：第一步是前期考察公共環(huán)境和衛(wèi)生，根據(jù)村民對公共衛(wèi)生的需求，觀察與之相對應的衛(wèi)生問題；第二步是制定問題清單、貢獻清單、環(huán)境衛(wèi)生公約以及相關提示，如“村落是大家的，需求讓村民表達，問題讓村民討論，效果讓村民評價和項目讓村民篩選等”八條明顯提示；第三步是制定積分基礎值和積分清單，通過眾人協(xié)商制度制定積分基礎值為1分等于2元，圍繞環(huán)境衛(wèi)生制定了清掃公路、清理溝渠河道垃圾、監(jiān)督舉報亂丟亂倒和環(huán)境衛(wèi)生宣傳勸導等八項公益事業(yè)；第四步是發(fā)布公益崗位，并根據(jù)自愿報名簽字的方式鎖定人群；第五步是開展衛(wèi)生清掃活動，由人員自愿分工搭配組成四小隊，推選出小隊長，進行具體任務劃分及分配工作區(qū)域。第四階段為搭建資源鏈接平臺，開展積分兌換和抽獎活動。W村通過美麗鄉(xiāng)村環(huán)境建設項目的開展，不僅改善了當?shù)毓箔h(huán)境衛(wèi)生問題，還充分調(diào)動農(nóng)民群眾的積極性，組織小活動和培育小隊伍，引導廣大農(nóng)民群眾真正參與到村落的建設行動中來。

(二)鄉(xiāng)村廁所改革：宣傳動員下的任務式參與

“小廁所，大民生”，農(nóng)村廁所革命是實施農(nóng)村人居環(huán)境整治提升的重要行動任務，規(guī)定要分類有序的推進，并按要求進行管護。W村的廁所改革由《關于推進農(nóng)村“廁所革命”專項行動的指導意見》和《關于進一步提高農(nóng)村改廁工作實效的通知》等自上而下的政策推動進行，共經(jīng)歷了兩次改造。首次改造要求將農(nóng)村的旱廁改為三格式化糞桶，改廁材料由上級財政統(tǒng)一購買，廁所改革政策宣傳由村委會牽頭組織進行，而改廁所需建筑成本則由施工隊墊資。此次廁所改革按照農(nóng)戶自愿選擇改廁，無其他硬性指標要求。村干部會對有改廁意愿的農(nóng)戶進行統(tǒng)計，但不會對有改廁需求卻未表達改廁意愿的村民進行動員。改廁完成后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一驗收，以500元/個的補助標準來撥項目款。第二次改造與第一次改造間隔一年，要求將旱廁改為三格式化糞池，首次未進行改造的需要按這一標準進行改造，已改造好的廁所則需要進行二次改造，將建好的PE化糞桶改為化糞池。由于廁所改革的內(nèi)容設定和政策銜接問題，決定了該項目的推動將牽涉到上級政府、村干部、村民、施工隊以及第三方等多方利益。在項目推行的后期，各層級之間逐漸顯現(xiàn)出矛盾問題。最為頻繁的矛盾發(fā)生于村干部與農(nóng)戶之間，村干部往往需要多次提建議、做工作，甚至要動用人情面子來說服農(nóng)戶能夠考慮村容村貌的現(xiàn)實情況，將廁所換到較遠的位置。對此，當?shù)馗刹空f“有時需要跑十幾趟，反復做工作才行”。農(nóng)戶與施工隊之間也會產(chǎn)生的利益糾紛，一般情況由村委會出面解決，不得已的才會通過法律途徑解決。按照上級政策要求，W村對廁所改革工作請第三方前后進行了兩次驗收工作，平均合格率僅為72%。由此可知，W村雖然完成了廁所改革大體工作，取得了一定的成效，但卻因急于追求任務的完成度，而未能考慮到廣大農(nóng)民的長遠利益，也因此導致群眾參與度不高、參與感不強。

(三)鄉(xiāng)村水利合作：強制動員下的疏離式參與

W村隸屬鎮(zhèn)素稱“魚米之鄉(xiāng)”，水系發(fā)達，土地肥沃且物產(chǎn)豐富。當?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的突出優(yōu)勢在于水利灌溉條件，水利合作供給是村莊公共需求，水利合作也因此成為W村治理的關鍵任務。水利合作主要包括設置管水員和收取水費等工作。管水員分為放水員和看水員，放水員由村小組的各組長來擔任，負責抓鬮抽號放水；看水員負責確保順利灌溉到田間地頭。根據(jù)《深化農(nóng)田水利改革的指導意見》的通知，結(jié)合W村的現(xiàn)實情況，其水費由抽水總電費、工資費以及定期管護費用組成。至于收取水費工作，先由村小組長們根據(jù)前一年的結(jié)余情況商討預估水費，再分別到村民家中預收水費。但由于該村往屆村干部曾因換屆許諾“誰選我就免水費，錢由我出”，而破壞了原本村莊的公共秩序，全體村小組總水費收取率僅達到1/3，不足部分需要集體經(jīng)濟支持。當集體經(jīng)濟也無法負擔時，村委班子會選擇先行墊付，再由村干部動員黨員、村民代表和村莊權(quán)威，通過軟磨硬泡的方式與未繳水費村民們進行溝通。實際上，水利合作涉及國家、村莊和村民等多方關系，國家層面通過政策保護和財政兜底等方式保障農(nóng)民權(quán)益，村級層面是W村水利合作的責任主體，村組層面則是落實水利工作的執(zhí)行主體，也因此形成了村級代替村小組包辦，造成村小組內(nèi)部“有動員無自治”的局面，村民們部分呈現(xiàn)漠不關心的疏離式參與。因此，也沒能保持水利合作的良好運行，繼而可能引發(fā)破壞村莊治理的良好秩序。

三、鄉(xiāng)村公共建設行動中“干部動員與農(nóng)民參與”的比對分析

基于同一村莊底色下，具有共同公共屬性的鄉(xiāng)村建設行動中農(nóng)民參與情況不盡相同。本文圍繞W村鄉(xiāng)村公共建設行動實際進行深入研究與調(diào)查，通過對三類項目的對比分析，發(fā)現(xiàn)“干部動員”與“農(nóng)民參與”是影響公共建設成效的關鍵因素。

(一)鄉(xiāng)村公共建設行動中“干部動員”行為的對比分析

由于鄉(xiāng)村公共建設行動大多以項目制的方式展開，有別于傳統(tǒng)的科層體制，其行政資源的分配多以項目或建設行動為中心展開，任務的落實往往有時效的限制?；谶@一特定背景下，干部動員密度更高，強度也更大，(23)陳家建：《項目制與基層政府動員——對社會管理項目化運作的社會學考察》，《中國社會科學》2013年第2期。有時甚至可能在強壓下推行上級政策。(24)周雪光，練宏：《政府內(nèi)部上下級部門間談判的一個分析模型——以環(huán)境政策實施為例》，《中國社會科學》2011年第5期。對此，即使干部動員行為受到自上而下的控制，加之以多重因素的影響作用，表面上也仍然會以公共建設項目的牽引為主要方向，圍繞政策指令、項目任務展開動員行動。而當干部主體出現(xiàn)權(quán)責不對等的情況時，其在實際動員的過程中也會使用一些反控手段。(25)折曉葉，陳嬰嬰：《項目制的分級運作機制和治理邏輯——對“項目進村”案例的社會學分析》，《中國社會科學》2011年第4期。

基于三類公共建設項目的研究進行對比分析，發(fā)現(xiàn)干部主體責任對等性直接決定其動員行為。具體來說，一是在鄉(xiāng)村環(huán)境建設項目中，責任主體和執(zhí)行主體皆為村委會。主體權(quán)責基本對等情況下，所受到的行政壓力與社會壓力比較均衡。因此，干部選擇激勵動員的方式積極推動項目落實，在動員前期、中期和后期分別做好充分的調(diào)研準備。二是在鄉(xiāng)村廁所改革中，村委會是責任主體，執(zhí)行主體則由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會以及施工隊多方共同組成，出現(xiàn)主體部分權(quán)責對等或不完全對等，由此導致動員發(fā)動者受到來自上級行政壓力的主導，以溫和的宣傳動員方式推動工作，動員工作流于表面。三是鄉(xiāng)村水利合作的責任主體與執(zhí)行主體分別為村委會和村小組，主體權(quán)責完全不對等，在這種情況下，干部動員行動主要受到來自下級社會壓力的制約，未解決矛盾糾紛，最后不得不以強制的消極動員方式開展工作。綜上，主體權(quán)責的對等性是影響干部動員行動的重要條件，決定了主體行動的范圍大小與執(zhí)行強度。同時，理解干部動員行動不應僅僅聚焦于動員發(fā)動者，更要重視其落腳點，也就是農(nóng)民主體。

表1：鄉(xiāng)村公共建設行動中干部動員行為的比較

(二)鄉(xiāng)村公共建設行動中“農(nóng)民參與”行為的對比分析

農(nóng)民是鄉(xiāng)村公共建設行動中重要的構(gòu)成主體，農(nóng)民參與更是推動美麗鄉(xiāng)村建設的核心力量。因此，農(nóng)民主體性能否得到充分體現(xiàn)的關鍵在于農(nóng)民參與行為。在鄉(xiāng)村公共建設行動中，農(nóng)民參與內(nèi)容包括政治參與和非政治參與。農(nóng)民政治參與指的是農(nóng)民主體通過參與政治影響決策的政治行為。非政治參與則主要涉及到農(nóng)村公共文化、社會生活等方面。(26)俞可平：《公民參與的民主政治的意義》，北京：社會科學文獻出版社，2008年，第1頁。農(nóng)民參與內(nèi)容的多樣性決定其行為受到多重因素驅(qū)動，可以通過農(nóng)民參與意愿、方式和程度等方面來進行綜合判斷。謝爾·奧斯丁提出了“公民參與階梯論”，依據(jù)政府主導性和公民主動性，將公民參與分為無參與、象征性參與和完全型參與三個階段。(27)S.R.Arstein.“A Ladder of Citizen Participation”，Journal of the American Institute of Planners，vol.35，no.4，1969，pp.216-224.而從農(nóng)村實際案例來看，還需要進一步考慮政府與農(nóng)民群眾二者之間的互動情況。

通過對三類樣本項目進行對比分析，根據(jù)政府與農(nóng)民的互動情況和樣本項目的完成情況，可將農(nóng)民參與類型劃分為互動式、任務式和疏離式三種參與類型。其中，環(huán)境建設項目相較于其他兩類項目來說，與農(nóng)民的關聯(lián)性較弱，農(nóng)民對該項目的參與意愿較低。而當?shù)馗刹酷槍r(nóng)民需求建立了由需求調(diào)查、志愿團、搭建資源平臺等構(gòu)成的系列動員機制，以激勵農(nóng)民參與意愿，驅(qū)動農(nóng)民參與行為，由此形成了干部與農(nóng)民積極互動的參與氛圍。廁所革命和水利合作兩類項目雖然與農(nóng)民的關聯(lián)性更強，農(nóng)民參與的初始意愿也較為強烈。然而，政府對這類項目的推行局限于自上而下的行政方式，未能及時對自下而上農(nóng)民需求給予對等的回應。尤其是在執(zhí)行后一項目的過程中，有時甚至忽視農(nóng)民群眾的需求，呈現(xiàn)出農(nóng)民參與意愿與干部動員行為相悖的情況，導致農(nóng)民參與呈現(xiàn)任務式或疏離式。

表2：鄉(xiāng)村公共建設行動中農(nóng)民參與的比較

(三)干部動員、農(nóng)民參與及行動成效的對比分析

在執(zhí)行鄉(xiāng)村公共建設項目的過程中，基層政府行為發(fā)揮的治理作用和農(nóng)民參與發(fā)揮的主體作用尤為重要。從基層政府的動員行為來看，公共建設項目的“剛性任務”占比少，(28)王漢生，王一鴿：《目標管理責任制：農(nóng)村基層政權(quán)的實踐邏輯》，《社會學研究》2009年第2期。對于應對上級任務的基層干部來說有較大的自主安排權(quán)。(29)王漢生，劉世定，孫立平：《作為制度運作和制度變遷方式的變通》，北京：中國人民大學出版社，2011年。就農(nóng)民參與的主體性作用而言，其決定了農(nóng)民政治參與深度、廣度、效度以及發(fā)展趨勢，影響農(nóng)村基層民主的基本趨向。(30)龐超：《當代中國農(nóng)民政治參與中的主體性特征及其優(yōu)化》，《求實》2014年第7期。干部動員與農(nóng)民參與二者交替互動，共同作用于鄉(xiāng)村公共建設行動的實際成效。

根據(jù)上述調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村公共建設行動的動員類型大致分為層遞式、間斷式和錯位式三類動員方式。首先是環(huán)境建設中的層遞式動員，基層干部基于權(quán)責對等的權(quán)力結(jié)構(gòu)的基礎條件下，展開了與需求相匹配的動員行動，動員干部和農(nóng)民的效度強，即干部高效執(zhí)行力和農(nóng)民群眾的高度參與。其次是廁所改革中的間斷式動員，由于受到權(quán)責部分對等權(quán)力結(jié)構(gòu)、需求部分匹配的動員行動以及國家政策調(diào)整等客觀條件的影響，不論是動員干部抑或動員農(nóng)民都呈現(xiàn)偏弱效度。在推進行動的過程中，往往利用“講人情”“賣面子”等軟性治理方式解決矛盾或推進任務，因此，容易導致較低效的干部執(zhí)行力與較低的農(nóng)民參與度。最后是水利合作中的錯位式動員，此類動員方式趨于理想化，試圖通過按照不同層級賦予職責和任務的方式運行村莊水利。實際上，基于權(quán)責完全不對等的權(quán)力結(jié)構(gòu)和與需求完全不匹配的動員方式之下，呈現(xiàn)出的是與其理想化相反的動員效果，干部執(zhí)行力低效且農(nóng)民參與度低下，導致“有動員而無自治”。

表3：鄉(xiāng)村公共建設行動中建設成效的比較

四、層遞式動員：破解中國鄉(xiāng)村公共建設行動中農(nóng)民參與問題之鑰

基于三類鄉(xiāng)村公共建設行動中“干部動員”和“農(nóng)民參與”的對比研究發(fā)現(xiàn)，二者之間的互動情況不僅是理解鄉(xiāng)村環(huán)境建設、廁所改革以及水利合作等公共建設行動執(zhí)行差異的著眼點與關鍵點，還是進一步形塑鄉(xiāng)村治理效能的驅(qū)動力與突破口。

(一)“權(quán)責對等”以動員干部

從治理層面來看，鄉(xiāng)村公共建設是一個雙向互動的治理過程。一方面是“自上而下”的國家制度供給和政策執(zhí)行，另一方面是“自下而上”的基層干部執(zhí)行和農(nóng)民參與。對于回應上級政策，不論是作為執(zhí)行主體的基層干部還是作為客體的農(nóng)民群眾，二者缺一不可。當前中國鄉(xiāng)村的治理環(huán)境也并非完全按照傳統(tǒng)科層體系運轉(zhuǎn)，而是需要制度結(jié)構(gòu)、動員機制等推動干部行動。因此，基層干部作為政策執(zhí)行者，針對其開展的動員與自我動員尤為重要。動員干部往往離不開其發(fā)動者自身所處的情景，以及特定的治理事務。(31)歐陽靜：《論基層運動型治理——兼與周雪光等商榷》，《開放時代》2014年第6期。當動員發(fā)動者所處的環(huán)境或所處理的治理事務不同，其實際動員行動也會呈現(xiàn)明顯差異。

通過對比案例可以發(fā)現(xiàn)，影響干部動員積極性的關鍵因素，在于干部主體的權(quán)責對等性，其能夠驅(qū)動干部行為。主要體現(xiàn)在動員干部和干部動員行為兩個方面，前者為干部行為的積極性，后者表示干部動員的具體做法，二者之間屬于遞進關系。就動員干部來說，干部權(quán)責的對等性與干部執(zhí)行的積極性互為正相關，即當干部權(quán)責趨于對等時，干部動員行為的積極性越高，而當干部權(quán)責相背離時，干部動員行為的積極性越低。就干部動員行為來說，這是基于其權(quán)責對等性產(chǎn)生的第一層結(jié)果，主要以干部動員準備和動員方式等具體行為得以呈現(xiàn)。

(二)“匹配需求”以動員農(nóng)民

進入21世紀之后，國家政策轉(zhuǎn)向“反哺型三農(nóng)政策”，加大了對鄉(xiāng)村基礎設施建設和鄉(xiāng)村基本公共服務供給等惠農(nóng)方面的財政支出，農(nóng)民逐漸形成了對國家政府的“政策依賴”，若僅運用自上而下的方式進行動員，難以吸納農(nóng)民參與。(32)蔣永甫：《農(nóng)村環(huán)境治理中政府主導與農(nóng)民參與良性互動的實現(xiàn)路徑——基于行動的“嵌入性理論”視角》，《云南大學學報》(社會科學版)2021年第5期。同時，鄉(xiāng)村公共建設常常被看作僅僅與政府或其他責任主體相關的事務類型，往往弱化農(nóng)民的主體性，也忽視了其利益和權(quán)利。導致農(nóng)民群眾的參與權(quán)在一定程度上存在弱化的現(xiàn)象。實質(zhì)上，農(nóng)民參與是推動鄉(xiāng)村公共建設的重要力量，鄉(xiāng)村公共建設行動的公共屬性也決定了農(nóng)民參與的必要性。

基于此，通過對三個樣本的研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民需求和干部動員是影響農(nóng)民參與的兩大要素，干部動員與農(nóng)民需求匹配程度影響農(nóng)民參與的積極性，二者之間的互動關系共同形塑了鄉(xiāng)村公共建設行動中的農(nóng)民參與行動。首先是干部動員與農(nóng)民參與的關系，干部動員行為所發(fā)揮的作用是影響農(nóng)民參與的關鍵要素。農(nóng)民參與行為能夠直接反映出干部動員行動的效果，農(nóng)民參與的程度和效果在很大程度上受制于干部主體態(tài)度偏好下的動員行為。其次是農(nóng)民需求與農(nóng)民參與的關系，我們可以把農(nóng)民參與置于塞繆爾·波普金的“理性小農(nóng)”的分析框架中，將其參與行為理解為個人可量化的動機下追求自己利益的行為，即“投資邏輯”決定農(nóng)民參與行為，(33)[美]馬克·格蘭諾維特：《社會與經(jīng)濟：信任、權(quán)力與制度》，王水雄，羅家德譯，北京：中信出版集團，2019年，第81頁。這種“投資邏輯”同樣可以適用于鄉(xiāng)村公共建設行動。因此，遵從農(nóng)民群眾的邏輯，在政策執(zhí)行、項目落實方面與農(nóng)民需求相結(jié)合，不僅可以將外部治理任務內(nèi)化為村莊內(nèi)部治理需求，還能夠激發(fā)社會自主性。最后是農(nóng)民需求、干部動員與農(nóng)民參與的關系，農(nóng)民需求是影響農(nóng)民參與的內(nèi)在性要素，干部動員是影響農(nóng)民參與的外在性要素。干部動員與農(nóng)民需求的匹配度直接決定了農(nóng)民參與行為，干部動員行為與農(nóng)民需求越匹配，農(nóng)民參與的積極性越高，反之，則積極性越低。

(三)層遞式動員下的有效參與助推鄉(xiāng)村善治

在中國現(xiàn)代化進程以前，“動員”的重要性已久經(jīng)考驗。中文語境下的“動員”被看作是一種手段，能夠影響或促成他人有所行動，其行為動機在于如何去影響和改變具有能動性的行為主體。(34)汪衛(wèi)華：《群眾動員與動員式治理——理解中國國家治理風格的新視角》，《上海交通大學學報》(哲學社會科學版)2014年第5期。直至今日，動員依然具備發(fā)揮治理價值的作用。因此，聚焦于鄉(xiāng)村公共建設行動的研究，應從“干部何以被動員”和“干部何以動員群眾”雙重涵義來理解“干部動員”行為。前一重涵義是影響基層干部主動性和能動性的重要條件。后一重涵義體現(xiàn)了農(nóng)民群體的被動性，通常先由動員發(fā)起者圍繞農(nóng)民群體進行動員準備工作，再明確動員實際方式。

按照干部動員與農(nóng)民需求的匹配程度，可將動員分為層遞式、間斷式以及錯位式三類。通過進一步追蹤三類動員方式對治理效能的影響，層遞式對公共環(huán)境衛(wèi)生的明顯改善助推基層善治。間斷式動員下的廁所改革雖在大體上完成了任務，但對基層治理影響甚微，而錯位式動員的水利合作，不僅工作任務推進困難，而且水費收取也不滿意，往往消解基層治理效能。層遞式動員，也可稱為“遞進式動員”，包括動員干部和動員農(nóng)民群眾兩個層面。一是動員干部層面，通過規(guī)范干部主體的權(quán)責對等性，以驅(qū)動干部積極行為。二是動員農(nóng)民層面，干部主體運用與農(nóng)民需求相匹配的動員方式，促使農(nóng)民主體生成互動型參與。

農(nóng)民參與是鄉(xiāng)村善治的基本要素之一。實現(xiàn)農(nóng)民參與雖易，實現(xiàn)農(nóng)民有效、高質(zhì)量參與卻不易。在鄉(xiāng)村公共建設行動中，農(nóng)民參與不僅限于政治參與，還包括農(nóng)民對鄉(xiāng)村社會其他活動的參與。其中，主要參與形式為“自動參與”和“動員參與”，即自發(fā)的參與和受他人策動的參與。(35)[美]塞繆爾·P.亨廷頓，瓊·納爾遜：《難以抉擇——發(fā)展中國家的政治參與》，汪曉壽，吳志華，項繼權(quán)譯，北京：華夏出版社，1989年，第5-6頁。但不論是哪一類參與，農(nóng)民群眾與基層政府的良性互動都是極為重要的。而層遞式動員便是實現(xiàn)二者相互協(xié)調(diào)且持續(xù)互動的重要方式。有效參與和民主密不可分，農(nóng)民群眾有效且廣泛參與體現(xiàn)的是民主的基本價值，(36)[美]卡羅爾·佩特曼：《參與和民主理論》，陳堯譯，上海：上海人民出版社，2006年，第15頁。有利于基層政府的有效治理。善治實則是國家權(quán)力向社會的回歸，是一個還政于民的過程；政府與公民的合作，是社會和諧的實質(zhì)性要素，也是善治的本質(zhì)。(37)俞可平：《中國公民社會研究的若干問題》，《中共中央黨校學報》2007年第6期。

五、基本結(jié)論與政策啟示

農(nóng)民是鄉(xiāng)村公共建設行動可以依托的主體力量，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治可持續(xù)的動力。根據(jù)調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村公共建設行動中的農(nóng)民參與面臨參與態(tài)度、程度和方式等多方面困境。本文通過對不同公共建設農(nóng)民參與的背后邏輯進行深入剖析，發(fā)現(xiàn)權(quán)責對等性影響干部動員行為的積極性，決定了動員行為與農(nóng)民需求的匹配程度，進而生成相對應的互動式、任務式和疏離式參與，并由此作用于基層治理效能。綜合動員干部與動員農(nóng)民的實證分析，可將動員方式分為層遞式、間斷式和錯位式三種。其中，層遞式動員更有可能實現(xiàn)農(nóng)民的有效參與，助推鄉(xiāng)村善治。

通過上述研究，本文嘗試從以下三個方面來回答中國鄉(xiāng)村治理中農(nóng)民參與問題：一是干部動員精準“對癥”，政府要明確自身角色的轉(zhuǎn)變，應由“大包大攬”主導的“控制”角色，轉(zhuǎn)變?yōu)橘x權(quán)農(nóng)民的“引導”角色。還要注重發(fā)揮黨組織的帶頭作用，讓黨員干部率先垂范，發(fā)揮由點及線及面的影響作用。二是鎖定農(nóng)民需求“用藥”，要確保農(nóng)民的主體地位，還要及時、準確且高度回應農(nóng)民需求。三是農(nóng)民、干部聯(lián)動“找回”。民族要復興，鄉(xiāng)村必振興。鄉(xiāng)村振興的前提便是將農(nóng)民組織起來，(38)賀雪峰：《鄉(xiāng)村振興的前提是農(nóng)民組織起來》，《決策》2021年第7期。通過激活農(nóng)民主體的自主性，培養(yǎng)公共精神與公共規(guī)則，實現(xiàn)與國家意志相統(tǒng)合的農(nóng)民意識。同時，利用示范效應等動力機制推進農(nóng)民參與公共建設行動的持續(xù)性效應。

另外，應注意本研究動員類型的相對性，仍留有進一步拓展的空間。首先是在對動員類型的區(qū)分上，我們主要圍繞村級干部主體和農(nóng)民主體展開研究討論，未能考慮到上級政府、村級社會組織和黨組織等其他主體對農(nóng)民參與的影響。其次是就農(nóng)民參與和鄉(xiāng)村治理之間的內(nèi)在作用機理討論不夠充分，特別是建立農(nóng)民參與的動員機制，或農(nóng)民參與推動有效治理等。最后，本研究對鄉(xiāng)村公共建設行動中農(nóng)民參與問題給予相對合理的思考路徑，實質(zhì)上，心理因素、自身條件等主觀因素和制度因素、利益關聯(lián)、環(huán)境因素等客觀因素也可能會在一定程度上影響農(nóng)民參與的意愿、程度和效果，這將是未來開展深入研究的可行方向。

找回農(nóng)民群眾，儼然成為新時代中國鄉(xiāng)村治理的重要議題。中國鄉(xiāng)村現(xiàn)代化是鄉(xiāng)村人居環(huán)境、基礎設施、公共服務等重點工程的現(xiàn)代化。因此，我們要完善農(nóng)民參與機制，激發(fā)農(nóng)民參與意愿，強化農(nóng)民參與保障，廣泛依靠農(nóng)民、教育引導農(nóng)民、組織帶動農(nóng)民共建共治共享美好家園，還要加大力度培育農(nóng)民的公共精神，注重充分調(diào)動廣大農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設的積極性、主動性和創(chuàng)造性，才能緊跟時代的步伐，實現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化。