周振

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的重要體現(xiàn)，是實(shí)現(xiàn)共同富裕的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。黨的二十大報(bào)告提出，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。近年來(lái)，我國(guó)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)資產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)張、經(jīng)營(yíng)收入上升、實(shí)現(xiàn)形式多元等良好發(fā)展形勢(shì)，但仍要看到我國(guó)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)總體薄弱，存在法人地位落實(shí)不暢、內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力和能力不足、產(chǎn)業(yè)資源不足、發(fā)展機(jī)制單一、部分負(fù)債規(guī)模較大、監(jiān)督管理機(jī)制不健全，亟需系統(tǒng)施策。

一、新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展特征和主要形勢(shì)

（一）從組織特征看，相較傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有“三個(gè)新”

產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)上，傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)為單一的集體所有，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)以集體所有制為主、吸收多種所有制股份，成員個(gè)體產(chǎn)權(quán)份額明晰。成員構(gòu)成上，傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成員結(jié)構(gòu)具有社區(qū)封閉性，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)可建立開(kāi)放式成員結(jié)構(gòu)。治理機(jī)制上，傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)“政經(jīng)合一”，即村集體行政組織和經(jīng)濟(jì)組織高度合一，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)可適度分離。

（二）從數(shù)量規(guī)?？?，當(dāng)前全國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織超50萬(wàn)個(gè)、確認(rèn)成員9億多人

黨的十八大以來(lái)，先后組織開(kāi)展了5批農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，推動(dòng)村集體成立農(nóng)村經(jīng)濟(jì)股份合作社，較好促進(jìn)了新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。截至2021年底，全國(guó)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織數(shù)量54.7萬(wàn)個(gè)，超90%的村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)完成登記賦碼發(fā)證，絕大多數(shù)村莊發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)有了組織載體。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員確認(rèn)工作基本完成，共計(jì)確認(rèn)成員9.2億人。

（三）從實(shí)現(xiàn)形式看，涌現(xiàn)出資產(chǎn)租賃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村企聯(lián)營(yíng)等多種發(fā)展路徑

近年來(lái)，各地積極探索新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式，探索出了資產(chǎn)租賃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村企聯(lián)營(yíng)、資源開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)服務(wù)、土地股份合作、資本運(yùn)營(yíng)等典型實(shí)現(xiàn)形式。如，廣西梧州市龍新村新建、改擴(kuò)建11個(gè)物業(yè)項(xiàng)目，吸引外來(lái)企業(yè)投資，發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟(jì)，村集體物業(yè)年租金收入達(dá)600萬(wàn)元以上。浙江奉化區(qū)黃賢村依托村內(nèi)3公里游步道、3畝集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地等，與企業(yè)聯(lián)合創(chuàng)辦旅游開(kāi)發(fā)公司，找到了村企聯(lián)營(yíng)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的“金鑰匙”。

（四）從經(jīng)營(yíng)效益看，全國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織總資產(chǎn)超8萬(wàn)億元、總收入6700億元

2022年底，全國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)總資產(chǎn)突破8萬(wàn)億元，總收入達(dá)到6711億元，是2012年的1.87倍?！翱諝ご濉被厩辶?，2022年農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分紅520億元，人均分紅60元，是2012年4倍多。

二、存在的主要問(wèn)題

在取得成效的同時(shí)，還應(yīng)看到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體較薄弱，截至2022年底，全國(guó)經(jīng)營(yíng)性收入低于5萬(wàn)元的薄弱村占比近40%，還存在制約新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不利因素。

（一）集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位落實(shí)不暢

《民法典》賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人地位，但應(yīng)有的權(quán)利義務(wù)、治理體制、運(yùn)營(yíng)機(jī)制等并沒(méi)有明確，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織許多功能難以發(fā)揮。一是行使“三資”權(quán)能被虛置。農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源等“三資”記在村民委員會(huì)等職能主體名下，“三資”轉(zhuǎn)移到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織名下需繳納較高產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移交易稅費(fèi)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織只能以代行職能主體名義從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并不擁有完整的“三資”行使權(quán)能。二是稅收優(yōu)惠政策難以落實(shí)。國(guó)家稅務(wù)總局賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人免征印花稅、契稅等優(yōu)惠政策，由于特別法人被市場(chǎng)接受還需時(shí)間，部分地區(qū)操作中仍是參照公司法人課稅。三是限制村企深度合作。特別法人地位屬性規(guī)定，集體土地不能作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)限責(zé)任財(cái)產(chǎn)，當(dāng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和企業(yè)開(kāi)展股份制合作出現(xiàn)虧損特別是面臨資產(chǎn)處置時(shí)，只能以集體土地以外的資產(chǎn)承擔(dān)責(zé)任，導(dǎo)致不少企業(yè)只愿租賃農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資源資產(chǎn)，不愿接受土地資源入股。

（二）內(nèi)部發(fā)展動(dòng)力、能力不足和外來(lái)人才難以入籍

一是村干部思想認(rèn)識(shí)有誤區(qū)。部分村干部思想因循守舊，長(zhǎng)期依賴上級(jí)資金、項(xiàng)目發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，缺乏主觀能動(dòng)性。二是村干部市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)管理能力不足。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人大多由村“兩委”班子成員兼任，年齡普遍偏大，加上承擔(dān)著不少村級(jí)行政事務(wù)，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的能力和精力不夠。三是外部人才難加入。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定范圍過(guò)窄，大部分外來(lái)人員難以成為成員，無(wú)法享有集體收益分配權(quán)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理人才市場(chǎng)化配置難以有效實(shí)現(xiàn)。

（三）支撐集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源不足

一方面，集體可使用資源資產(chǎn)較少。由于過(guò)去村集體資產(chǎn)分得徹底、統(tǒng)得不夠，多數(shù)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)數(shù)量少。即便有集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的，能直接入市的也不多。另一方面，閑置土地難以成為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源來(lái)源。集體資產(chǎn)退出機(jī)制不健全，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)范圍較窄，閑置宅基地、廢棄集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市相關(guān)政策落實(shí)不暢，集體經(jīng)濟(jì)組織難以使用這些資源發(fā)展產(chǎn)業(yè)。

（四）集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)制單一、可持續(xù)性差

一方面，收入來(lái)源單一。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑不寬，多是土地發(fā)包、場(chǎng)地租賃、政府補(bǔ)助、光伏發(fā)電等，真正發(fā)展產(chǎn)業(yè)的少，政策依賴性較強(qiáng)。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)計(jì)，2021年在全國(guó)村集體經(jīng)濟(jì)總收入中，政府補(bǔ)助收入占比達(dá)24.2%，部分省份甚至高達(dá)40%。在經(jīng)營(yíng)性收入中，大部分來(lái)自土地增值和物業(yè)出租，如浙江集體經(jīng)濟(jì)收入“50強(qiáng)”村中，有88%的村主要靠物業(yè)收租。另一方面，可持續(xù)性差。由于村級(jí)范圍較小，部分地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)沒(méi)有融入縣域產(chǎn)業(yè)體系，產(chǎn)業(yè)難以上規(guī)模，擴(kuò)大再生產(chǎn)能力偏低。從全國(guó)來(lái)看，2021年村集體經(jīng)營(yíng)性支出僅占總支出的22.3%，而擴(kuò)大再生產(chǎn)支出僅占經(jīng)營(yíng)性支出的16.7%。

（五）部分集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)債規(guī)模較大

大部分地區(qū)在鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，要求村級(jí)配套部分建設(shè)資金，以及負(fù)責(zé)運(yùn)行維護(hù)，疊加村集體經(jīng)營(yíng)性負(fù)債，目前村集體負(fù)債規(guī)模較大。從總量看，據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)計(jì)，2021年全國(guó)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)債總額2.36萬(wàn)億元，村級(jí)平均負(fù)債規(guī)模達(dá)432萬(wàn)元。從結(jié)構(gòu)看，非經(jīng)營(yíng)性負(fù)債占比高，2021年全國(guó)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織非經(jīng)營(yíng)性負(fù)債占比高達(dá)81%，表明村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織債務(wù)償還能力還較低。

（六）集體“三資”監(jiān)督管理機(jī)制不健全

一方面，農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管薄弱。多數(shù)集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人由黨務(wù)、村務(wù)負(fù)責(zé)人“一肩挑”，以成員代表大會(huì)、理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)為基礎(chǔ)的治理機(jī)制流于形式，難以對(duì)集體資產(chǎn)發(fā)揮應(yīng)有監(jiān)管作用；同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)經(jīng)撤銷或合并改革后人力物力弱化，對(duì)集體資產(chǎn)的監(jiān)管職能難以落實(shí)到位。從多地紀(jì)委監(jiān)委通報(bào)的鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域典型腐敗案例來(lái)看，涉農(nóng)村集體資產(chǎn)腐敗已成為農(nóng)村基層干部腐敗的重點(diǎn)領(lǐng)域，以無(wú)償占有、低價(jià)轉(zhuǎn)讓、虛報(bào)收支等方式侵占集體資產(chǎn)的違法案件屢見(jiàn)不鮮。另一方面，集體資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范問(wèn)責(zé)機(jī)制不完善。非人為因素導(dǎo)致的集體資產(chǎn)流失問(wèn)題，如何判定、怎么問(wèn)責(zé)等管理辦法還不清晰，導(dǎo)致不少農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理人員怕?lián)L(fēng)險(xiǎn)，存在“多一事不如少一事”“寧肯不作為”的消極態(tài)度。

三、對(duì)策建議

（一）提倡以合作經(jīng)營(yíng)、混合經(jīng)營(yíng)等方式運(yùn)營(yíng)集體資產(chǎn)

為緩解特別法人地位對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的限制，宜借鑒國(guó)有企業(yè)改革經(jīng)驗(yàn)，引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)管理方式，作為出資人主要負(fù)責(zé)管資產(chǎn)、管資本，而不是直接管經(jīng)營(yíng)。一是在明晰集體資產(chǎn)股權(quán)和完善集體內(nèi)部治理的前提下，支持集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)入股、托管、租賃、合營(yíng)等多種方式，利用集體資產(chǎn)與其他經(jīng)營(yíng)主體開(kāi)展合作。二是支持有條件的集體經(jīng)濟(jì)組織以獨(dú)立、合作、入股等形式設(shè)立公司法人，聯(lián)合外部企業(yè)開(kāi)展混合經(jīng)營(yíng)、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，協(xié)同發(fā)揮集體經(jīng)營(yíng)和家庭經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)各自優(yōu)勢(shì)。三是借鑒浙江強(qiáng)村公司發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，支持多個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)入股聯(lián)合、項(xiàng)目開(kāi)發(fā)、委托經(jīng)營(yíng)、合資合作等多種方式實(shí)現(xiàn)聯(lián)合發(fā)展，支持有條件的地區(qū)建立聯(lián)合發(fā)展平臺(tái)公司，統(tǒng)籌配置轄區(qū)內(nèi)優(yōu)質(zhì)資源要素，形成的產(chǎn)權(quán)及收益明晰到各集體經(jīng)濟(jì)組織。

（二）探索建立開(kāi)放式成員認(rèn)定管理機(jī)制

一是在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法立法層面，允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織探索建立外來(lái)人才加入機(jī)制，形成成熟經(jīng)驗(yàn)后加快推廣。二是探索農(nóng)民集體收益分配權(quán)有償退出、有償轉(zhuǎn)讓等試點(diǎn)，允許向外來(lái)人員轉(zhuǎn)讓，在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)事實(shí)上促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建立開(kāi)放式成員結(jié)構(gòu)。

（三）加大村級(jí)帶頭人選育力度

一是依托鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興帶頭人培育“頭雁”項(xiàng)目、農(nóng)村實(shí)用人才帶頭人培訓(xùn)計(jì)劃、“耕耘者”振興計(jì)劃等，以村級(jí)帶頭人為培訓(xùn)重點(diǎn)，突出規(guī)范建設(shè)、品牌創(chuàng)建、市場(chǎng)營(yíng)銷、風(fēng)險(xiǎn)防控、聯(lián)合合作等內(nèi)容。二是激發(fā)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者的歸屬感和榮譽(yù)感，鼓勵(lì)引導(dǎo)企業(yè)家回鄉(xiāng)擔(dān)任農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織帶頭人。三是推行帶頭人薪酬與集體經(jīng)濟(jì)績(jī)效掛鉤機(jī)制，探索實(shí)行適當(dāng)形式的股權(quán)激勵(lì)機(jī)制，拓寬晉升轉(zhuǎn)編渠道，形成人才向農(nóng)村基層一線流動(dòng)的用人導(dǎo)向。

（四）推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)嵌入縣域經(jīng)濟(jì)

一是適度引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織圍繞縣域主要產(chǎn)業(yè)，開(kāi)展訂單生產(chǎn)、加工配套、運(yùn)輸服務(wù)、勞務(wù)經(jīng)濟(jì)等。二是支持集體經(jīng)濟(jì)組織與國(guó)有企業(yè)、縣域龍頭企業(yè)等圍繞縣域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)開(kāi)展多種形式合作，形成全產(chǎn)業(yè)鏈布局。三是引導(dǎo)地理位置偏遠(yuǎn)、發(fā)展條件滯后的村，將集體資產(chǎn)以入股聯(lián)合、異地共建等方式向縣城、中心鎮(zhèn)（村）或產(chǎn)業(yè)園區(qū)等發(fā)展條件較好的區(qū)域布局。

（五）持續(xù)深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革

一是圍繞集體“三資”權(quán)屬爭(zhēng)議、成員身份確認(rèn)等老大難問(wèn)題，積極開(kāi)展試點(diǎn)探索形成可操作性政策措施，并在法律上予以明確。二是深化承包地、宅基地“三權(quán)分置”改革，推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織盤(pán)活農(nóng)村閑置農(nóng)房、土地資源，用于集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展。三是探索開(kāi)展農(nóng)民集體收益分配權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，完善集體收益分配權(quán)權(quán)能。

（六）健全集體“三資”監(jiān)督管理和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

一是完善農(nóng)村集體資產(chǎn)管理制度，健全監(jiān)督管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，健全農(nóng)村集體資產(chǎn)動(dòng)態(tài)清查機(jī)制，確保農(nóng)村集體資產(chǎn)的增減變動(dòng)及時(shí)納入村集體賬內(nèi)監(jiān)管。二是加快提升數(shù)字化監(jiān)管能力，推廣浙江數(shù)字化監(jiān)管建議，建立“三資”管理信息化系統(tǒng)，開(kāi)展“三資”時(shí)點(diǎn)監(jiān)測(cè)和重大事項(xiàng)監(jiān)測(cè)，建立定期公開(kāi)公示機(jī)制。三是建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特征的“三資”問(wèn)責(zé)機(jī)制，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法立法層面，明確對(duì)市場(chǎng)因素導(dǎo)致集體資產(chǎn)損失的，減輕或豁免對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理人員的問(wèn)責(zé)。

（七）強(qiáng)化新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)政策支持

一是對(duì)集體資產(chǎn)由村委會(huì)劃轉(zhuǎn)到集體經(jīng)濟(jì)組織的，免征相關(guān)稅費(fèi)。二是加強(qiáng)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地的統(tǒng)籌安排，農(nóng)民自愿騰退的宅基地優(yōu)先用于村級(jí)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。三是引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)，探索將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)、資源收益權(quán)等納入抵質(zhì)押范圍，完善集體經(jīng)濟(jì)組織評(píng)級(jí)授信和融資擔(dān)保機(jī)制。

〔本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“混合經(jīng)營(yíng)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用機(jī)理及其政策體系研究”（編號(hào)：21CJY060）的階段性成果〕

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委產(chǎn)業(yè)所）