賀瑞梅

（南京市江寧區(qū)規(guī)劃編制研究中心，江蘇 南京 211132）

0 引言

交通擁堵是城市發(fā)展到一定階段難以避免的“城市病”，一方面社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展使得更多人口崗位向城區(qū)聚集，出行總量、機(jī)動(dòng)化出行方式快速增長(zhǎng)，交通基礎(chǔ)設(shè)施供需矛盾日趨凸顯，另一方面長(zhǎng)期以來(lái)城市規(guī)、建、管對(duì)綠色交通發(fā)展響應(yīng)不足、對(duì)精細(xì)化交通設(shè)計(jì)理念重視不夠、對(duì)人性化交通管理執(zhí)行不力，也導(dǎo)致交通擁堵時(shí)常發(fā)生。江寧區(qū)立足實(shí)際，堅(jiān)持問題導(dǎo)向和需求引領(lǐng)，通過構(gòu)建問題庫(kù)、項(xiàng)目庫(kù)，滾動(dòng)評(píng)估、持續(xù)推進(jìn)，將交通擁堵治理作為促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展、提升人居生活環(huán)境的重要工作。

1 交通擁堵狀態(tài)評(píng)估

江寧作為南京市第一大區(qū)，近年來(lái)與南京主城在城市開發(fā)建設(shè)、交通系統(tǒng)對(duì)接、生活就業(yè)配套等方面的融合發(fā)展日趨完善，但是長(zhǎng)期以來(lái)困擾主城的交通擁堵問題也在向江寧東山城區(qū)蔓延。2021 年江寧東山城區(qū)早高峰擁堵延時(shí)系數(shù)達(dá)1.63（見圖1），僅次于秦淮區(qū)、鼓樓區(qū)和玄武區(qū)，平均車速為24.8 km/h，僅高于秦淮區(qū)和鼓樓區(qū)（見圖2）。

圖1 南京市各區(qū)建成區(qū)早高峰擁堵延時(shí)系數(shù)對(duì)比

圖2 南京市各區(qū)建成區(qū)早高峰平均車速對(duì)比

當(dāng)前江寧區(qū)交通擁堵時(shí)段主要在工作日的早晚高峰以及商業(yè)集中區(qū)的節(jié)假日高峰，擁堵空間分布主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)層面。

（1）主城跨區(qū)通道擁堵問題突出

東山城區(qū)跨越繞城公路與主城聯(lián)系出行量達(dá)70 萬(wàn)人次/d 以上，其中機(jī)動(dòng)車交通量占比超過50%，達(dá)35 萬(wàn)輛/d，現(xiàn)狀僅有6 條道路通道承擔(dān)，機(jī)場(chǎng)高速、寧杭高速、雙龍大道和將軍大道等主要出入節(jié)點(diǎn)和路段擁堵問題較為突出，特別是機(jī)場(chǎng)高速與雙龍大道匯集的卡子門節(jié)點(diǎn)成為南京市交通擁堵最為嚴(yán)重的地區(qū)之一（見圖3）。

圖3 東山城區(qū)與主城區(qū)通道交通量

（2）東山城區(qū)內(nèi)部擁堵不斷顯現(xiàn)

一是東山城區(qū)內(nèi)部聯(lián)系南北向跨區(qū)快速通道的節(jié)點(diǎn)地區(qū)交通擁堵日益加重，如上元大街- 雙龍大道、宏運(yùn)大道- 寧杭高速、天元西路- 機(jī)場(chǎng)高速等；二是東山城區(qū)內(nèi)部跨秦淮新河、牛首山河等組團(tuán)間干路通道高峰擁堵現(xiàn)象不斷顯現(xiàn)，如金箔路、天元路、利源路、土山路- 竹山路等；三是東山老城區(qū)、百家湖片區(qū)等人口崗位密集地區(qū)的交通集散對(duì)片區(qū)內(nèi)部次、支路引發(fā)較大壓力。東山城區(qū)及周邊主要擁堵路段和節(jié)點(diǎn)分布見圖4。

圖4 東山城區(qū)及周邊主要擁堵路段和節(jié)點(diǎn)分布

2 交通擁堵成因研判

交通擁堵成因通常復(fù)雜、多元，交通擁堵治理的首要工作是識(shí)別交通擁堵成因，把準(zhǔn)癥結(jié)、擬訂對(duì)策。江寧區(qū)交通擁堵可集中歸結(jié)為交通需求迅速增長(zhǎng)、用地交通相互失調(diào)和交通系統(tǒng)存在短板等三個(gè)方面成因。

（1）交通需求迅速增長(zhǎng)

交通需求增長(zhǎng)的源頭是人口崗位增長(zhǎng)以及機(jī)動(dòng)化出行水平提升。根據(jù)第七次人口普查，2020 年末江寧區(qū)常住人口192.6 萬(wàn)人，占全市人口比重達(dá)20.7%。根據(jù)公安統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，江寧區(qū)實(shí)際服務(wù)人口高達(dá)260 萬(wàn)。作為承接南京老城人口疏解的重要地區(qū)，江寧區(qū)現(xiàn)狀市轄區(qū)人戶分離人口達(dá)30.5 萬(wàn)人，跨區(qū)出行大幅增加。

在產(chǎn)業(yè)方面，2020 年全區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到2509 億元，位居全市第一。其中二產(chǎn)增加值1329 億元，三次產(chǎn)業(yè)增加值比例結(jié)構(gòu)為2.8∶53.0∶44.2，產(chǎn)業(yè)總體呈現(xiàn)二產(chǎn)強(qiáng)、三產(chǎn)優(yōu)的發(fā)展態(tài)勢(shì)，大量就業(yè)崗位聚集，使得跨組團(tuán)、跨區(qū)通勤出行增長(zhǎng)迅速。

在人口、崗位增長(zhǎng)的同時(shí)，江寧區(qū)機(jī)動(dòng)化發(fā)展水平持續(xù)提升，全區(qū)汽車保有量達(dá)45.9 萬(wàn)輛，其中私家車35.3 萬(wàn)輛，千人擁有水平達(dá)270 輛，高于主城區(qū)平均水平（見圖5）。東山城區(qū)個(gè)體機(jī)動(dòng)化出行占比達(dá)31.3%，遠(yuǎn)高于主城區(qū)的19.0%，而公共交通出行占比19.7%、慢行出行占比47.7%，均低于主城區(qū)。

圖5 南京市各區(qū)常住人口私家車千人擁有水平

（2）用地交通相互失調(diào)

東山城區(qū)人口主要分布于老城區(qū)、百家湖、殷巷、將軍大道沿線。而東山作為承接南京主城產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移地區(qū)，經(jīng)歷了工業(yè)園區(qū)型發(fā)展階段，形成百家湖、九龍湖、科學(xué)園等企業(yè)集聚區(qū)，產(chǎn)生大量穿越秦淮新河、牛首山河的跨組團(tuán)通勤出行，在天元路、雙龍大道等跨河段形成交通瓶頸?；谑謾C(jī)信令數(shù)據(jù)分析的江寧區(qū)人口、崗位分布情況見圖6。

圖6 基于手機(jī)信令數(shù)據(jù)分析的江寧區(qū)人口、崗位分布

東山老城區(qū)內(nèi)的上元大街、金箔路、竹山路等沿線則匯聚了學(xué)校、醫(yī)院、市場(chǎng)等較多“易堵”功能的用地，瞬時(shí)大規(guī)模交通易造成局部擁堵。而圍合東山城區(qū)的土山機(jī)場(chǎng)、高速公路、秦淮新河水系等制約了通道建設(shè)，尤其是東山老城與南京主城區(qū)之間的通道受土山機(jī)場(chǎng)影響推動(dòng)難度較大。東山老城區(qū)內(nèi)主要功能空間分布，見圖7。

圖7 東山老城區(qū)內(nèi)主要功能空間分布

此外，沿繞越高速外側(cè)布局的淳化、大學(xué)城、未來(lái)科技城、秣陵、江蘇軟件園等組團(tuán)連綿拓展態(tài)勢(shì)日趨顯著，與東山城區(qū)日均出行量達(dá)27 萬(wàn)人次，與繞城內(nèi)主城區(qū)日均出行量達(dá)11 萬(wàn)人次，大量向心交通疊加于區(qū)域干路，加劇雙龍大道、天元路、機(jī)場(chǎng)高速等交通擁堵。

（3）交通系統(tǒng)存在短板

近年來(lái)，江寧區(qū)持續(xù)加大交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，但由于綜合交通體系仍處于構(gòu)建階段，各子系統(tǒng)發(fā)展存在不平衡、不充分問題，“木桶原理”中的短板導(dǎo)致交通擁堵在短時(shí)間內(nèi)難以緩解。

一是軌道交通覆蓋不足，江寧區(qū)現(xiàn)狀軌道線路6條，運(yùn)營(yíng)里程87.5 km，包括1、3、4 號(hào)線、S1 線、S7線、S9 線，但東山城區(qū)現(xiàn)狀軌道線路均以南站為核心，呈放射狀布局，老城及東西向聯(lián)系服務(wù)薄弱，區(qū)內(nèi)出行服務(wù)偏低。

二是路網(wǎng)體系尚不完善，東山城區(qū)快速路建設(shè)相對(duì)滯后，機(jī)場(chǎng)高速、寧杭高速既承擔(dān)出入境功能又承擔(dān)聯(lián)系繞城內(nèi)外的快速路功能，轉(zhuǎn)換節(jié)點(diǎn)能力飽和，“井字形”內(nèi)部快速路網(wǎng)尚未成型。東山城區(qū)與主城區(qū)之間存在多處斷頭路，集中于土山機(jī)場(chǎng)片區(qū)，在長(zhǎng)達(dá)約13 km 的界面上，仍有多條通道尚未貫通。次、支路網(wǎng)絡(luò)體系待補(bǔ)強(qiáng)，未能發(fā)揮對(duì)干路的分流作用（見圖8）。

圖8 東山城區(qū)道路網(wǎng)體系主要問題分布

三是常規(guī)公交競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，東山城區(qū)內(nèi)常規(guī)公交服務(wù)水平和運(yùn)行效率全面低于主城區(qū)，且常規(guī)公交線網(wǎng)與現(xiàn)狀軌道交通銜接不足，客流喂給作用不顯著。

四是慢行空間保障不夠，道路斷面路權(quán)分配傾向“車本位”，慢行空間保障不足，慢行網(wǎng)絡(luò)連通度、安全系數(shù)等均有待提升。

五是停車調(diào)控力度偏低，老小區(qū)歷史配建欠賬較多，無(wú)法滿足小汽車“高擁有、高使用”的發(fā)展需求。大量停車需求占用城市道路空間，存在較多違法停車，影響慢行空間和公共活動(dòng)空間（見圖9）。

圖9 東山城區(qū)各類建筑停車配建

六是交通組織管理有待優(yōu)化，東山城區(qū)部分道路交通設(shè)計(jì)和管理精細(xì)化程度不足，交通性干路沿線地塊開口較多，行人過街設(shè)施間距偏小，降低道路通行能力。

3 先進(jìn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)做法

交通擁堵作為城市化發(fā)展過程中的普遍現(xiàn)象，國(guó)內(nèi)外先進(jìn)城市及地區(qū)開展了大量有益探索，交通擁堵治理策略由增量發(fā)展時(shí)期的單向供應(yīng)擴(kuò)張向存量發(fā)展階段的供需雙向調(diào)控轉(zhuǎn)變。倫敦、紐約、新加坡、斯德哥爾摩、香港等城市通過擁堵收費(fèi)、擁車證拍賣等措施，調(diào)控小汽車擁有和使用，同時(shí)以大容量軌道交通統(tǒng)籌用地開發(fā)，改善交通走廊內(nèi)職住平衡，適應(yīng)通勤出行需求。

近年來(lái)，上海、廣州、深圳等城市持續(xù)推進(jìn)交通綜合治理工作，擁堵治理的重點(diǎn)也從保障“行車通暢”向提升“車的效率”和“人的體驗(yàn)”轉(zhuǎn)變。在大力建設(shè)軌道交通的同時(shí)，致力改善公交和慢行出行環(huán)境，打造公交一站式出行服務(wù)，重塑街道空間，倡導(dǎo)綠色出行；實(shí)施數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)下的交通治理，識(shí)別常發(fā)性堵點(diǎn)，通過循環(huán)交通組織、潮汐車道設(shè)置、增設(shè)臨停專區(qū)、預(yù)約停車等措施，以“短平快”的微整治，實(shí)現(xiàn)擁堵治理的小投入、大回報(bào)。

4 交通擁堵治理對(duì)策研究

針對(duì)江寧區(qū)交通擁堵成因及癥結(jié)分析，以健康發(fā)展、完善供應(yīng)和需求調(diào)控為核心戰(zhàn)略，從用地開發(fā)、軌道交通、路網(wǎng)體系、常規(guī)公交、慢行交通和停車系統(tǒng)六個(gè)方面提出相應(yīng)對(duì)策與建議。

（1）產(chǎn)居協(xié)調(diào)、職住均衡，降低跨區(qū)通勤出行比重。一是進(jìn)行老城功能疏解，結(jié)合在編國(guó)土空間規(guī)劃，完善城鎮(zhèn)空間布局，優(yōu)化板塊職能，通過新城、新市鎮(zhèn)建設(shè)，均衡產(chǎn)業(yè)布局，向外疏解就業(yè)人口，減輕東山老城交通壓力。二是規(guī)劃新城職住平衡，注重新建地區(qū)業(yè)態(tài)均衡導(dǎo)入，居住功能與產(chǎn)業(yè)功能協(xié)調(diào)發(fā)展，完善公共服務(wù)配套，降低對(duì)主城區(qū)的依賴，減少長(zhǎng)距離跨區(qū)通勤出行。

（2）固軸強(qiáng)點(diǎn)、擴(kuò)大覆蓋，推動(dòng)站城融合高質(zhì)發(fā)展。一是推進(jìn)都市圈快線，通過寧句、寧馬、18 號(hào)線等串聯(lián)外圍新城的市域（郊）線路，引導(dǎo)主城- 新城軸向拓展，引領(lǐng)臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)、濱江新城、湯山新城建設(shè)。二是延伸城區(qū)干線，在建設(shè)5 號(hào)線、3 號(hào)線三期和10 號(hào)線二期基礎(chǔ)上，“十四五”期間啟動(dòng)12、13號(hào)線建設(shè)，并積極爭(zhēng)取城區(qū)干線向繞越高速外連綿發(fā)展地區(qū)規(guī)劃延伸。三是推動(dòng)站城融合，依托軌道交通實(shí)施TOD 模式用地高效集約開發(fā)，將通勤出行需求匯聚至軌道站點(diǎn)周邊，提升軌道交通承載功能，圍繞軌道站點(diǎn)建設(shè)各類功能中心（見圖10）。四是完善軌道接駁。重點(diǎn)針對(duì)1 號(hào)線、3 號(hào)線、S1 線沿線接駁環(huán)境較差，非機(jī)動(dòng)車停車矛盾較大的站點(diǎn)，開展換乘設(shè)施擴(kuò)容和環(huán)境整治工作，提升換乘接駁服務(wù)水平，塑造良好的軌道交通換乘空間。

圖10 軌道站點(diǎn)TOD 空間組織模式

（3）完善網(wǎng)絡(luò)，疏解堵點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)道路系統(tǒng)內(nèi)外暢達(dá)。一是推動(dòng)都市圈公路網(wǎng)一體化，新建都市圈環(huán)線高速、儀祿高速，實(shí)施S002、S126 等5 條國(guó)省干線公路改擴(kuò)建工程，推進(jìn)淳化互通、秣陵互通等4 處互通節(jié)點(diǎn)建設(shè)。二是推動(dòng)?xùn)|山主城骨架道路快速化，推進(jìn)誠(chéng)信大道、機(jī)場(chǎng)二通道、宏運(yùn)大道、雙龍大道和天印大道的快速化改造工程，形成快速路網(wǎng)骨架，分擔(dān)中長(zhǎng)距離機(jī)動(dòng)車交通。三是推動(dòng)跨區(qū)路網(wǎng)貫通化，持續(xù)推進(jìn)“斷頭路”打通工程，推進(jìn)東麒路北延、天印大道北延等12 條跨區(qū)域道路建設(shè)，加快與繞越內(nèi)主城區(qū)的路網(wǎng)融合。四是推動(dòng)次支道路系統(tǒng)化，盤活次支道路，為主要干路分流，加快推進(jìn)科寧路跨秦淮河大橋等6 處跨河、跨高速道路節(jié)點(diǎn)建設(shè)。五是推動(dòng)“小微堵點(diǎn)”改造精準(zhǔn)化，每年實(shí)施10 處“小微堵點(diǎn)”改造工程，提升城市路網(wǎng)可達(dá)性和可靠性（見圖11）。

圖11 岔路口片區(qū)金盛路潮汐車道

（4）優(yōu)化線網(wǎng)、落實(shí)場(chǎng)站，推進(jìn)公交服務(wù)功能轉(zhuǎn)型。一是協(xié)同軌道建設(shè)，調(diào)整公交服務(wù)功能，強(qiáng)化常規(guī)公交對(duì)軌道交通的接駁銜接，優(yōu)化公交線路設(shè)置，重點(diǎn)考慮軌道交通服務(wù)不足地區(qū)公交微循環(huán)線路布設(shè)，逐步推進(jìn)公交網(wǎng)絡(luò)區(qū)域化、車輛小型化、運(yùn)營(yíng)準(zhǔn)點(diǎn)化，重點(diǎn)提升換乘便捷性和運(yùn)營(yíng)效率，提升公共交通服務(wù)品質(zhì)，強(qiáng)化與個(gè)體交通的競(jìng)爭(zhēng)力。二是聚焦新建地區(qū)，增補(bǔ)公交線網(wǎng)覆蓋，推動(dòng)新開發(fā)區(qū)域等公交服務(wù)薄弱地區(qū)新增公交線路。三是結(jié)合線網(wǎng)優(yōu)化，完善場(chǎng)站布局，結(jié)合線網(wǎng)優(yōu)化重點(diǎn)補(bǔ)強(qiáng)全區(qū)公交場(chǎng)站缺口，加快推動(dòng)?xùn)|部停保場(chǎng)等場(chǎng)站實(shí)施，啟動(dòng)通福路站等一批公交場(chǎng)站建設(shè)（見圖12）。

圖12 常規(guī)公交線網(wǎng)優(yōu)化

（5）做優(yōu)空間、做精品質(zhì)，實(shí)施慢行系統(tǒng)提檔升級(jí)。一是延伸慢行網(wǎng)絡(luò)，由滿足普通單一的出行向迎合多樣化的出行轉(zhuǎn)變，利用綠地、綠道和濱河空間，打造宜行宜游的慢行網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建“15 分鐘社區(qū)生活圈”。二是保障慢行路權(quán)，由“工程性設(shè)計(jì)”向“整體空間環(huán)境設(shè)計(jì)”轉(zhuǎn)變，由“以車為本”向“以人為本”轉(zhuǎn)變。道路斷面劃分統(tǒng)籌考慮交通功能和生活功能，塑造完整街道，實(shí)現(xiàn)慢行優(yōu)先，提升慢行路權(quán)，保障慢行空間（見圖13）。三是整治慢行環(huán)境，結(jié)合城市更新，以片區(qū)為單位，以道路人行道、非機(jī)動(dòng)車道、口袋公園、公共開敞空間等為載體，開展慢行出行環(huán)境整治提升工程，塑造品質(zhì)街道。

圖13 楊家圩立體慢行空間

（6）建管并舉、鼓勵(lì)共享，促進(jìn)停車資源整合盤活。聚焦停車矛盾突出區(qū)域，全方位挖潛停車泊位，一是內(nèi)部挖潛，鼓勵(lì)老舊建筑內(nèi)部挖潛，結(jié)合老舊小區(qū)出新，規(guī)范內(nèi)部空間使用，在業(yè)主認(rèn)可條件下可通過局部改造綠化空間、停車設(shè)施“平改立”等方式對(duì)內(nèi)部停車設(shè)施進(jìn)行擴(kuò)容；二是多元增供，利用學(xué)校操場(chǎng)下方、邊角閑置地塊、軌道交通站點(diǎn)等建設(shè)路外公共停車場(chǎng)，增加停車設(shè)施供給，引導(dǎo)路內(nèi)泊位向路外轉(zhuǎn)移，近期推進(jìn)實(shí)施勝太路停車場(chǎng)、科寧路P+R、東新南路、萊茵大道停車場(chǎng)等一批社會(huì)公共停車場(chǎng)（見圖14）。三是鼓勵(lì)共享，深入推進(jìn)停車資源錯(cuò)峰共享工作，加快建設(shè)智能停車共享平臺(tái)，鼓勵(lì)居民、企業(yè)分時(shí)段將閑置車位信息上線掛網(wǎng)，共享停車資源；結(jié)合學(xué)校操場(chǎng)用地適時(shí)推進(jìn)地下車庫(kù)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)配建車庫(kù)的對(duì)外開放和共享，納入公共停車場(chǎng)管理，緩解家長(zhǎng)接送和學(xué)校周邊居民停車難問題。四是收費(fèi)調(diào)控，制定出臺(tái)停車收費(fèi)調(diào)控管理辦法，優(yōu)化停車收費(fèi)結(jié)構(gòu)，通過價(jià)格杠桿調(diào)控小汽車的過度使用，緩解停車供需矛盾。

圖14 新亭東路、東新南路公共停車場(chǎng)

5 結(jié)語(yǔ)

在國(guó)家“雙碳戰(zhàn)略”和綠色發(fā)展要求指引下，交通運(yùn)輸成為服務(wù)城市轉(zhuǎn)型高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。為順應(yīng)城市建設(shè)從增量為主向存量?jī)?yōu)化為主的發(fā)展趨勢(shì)，交通系統(tǒng)建設(shè)與管理需要堅(jiān)持框架性建設(shè)和精細(xì)化治理并重。交通擁堵治理應(yīng)堅(jiān)持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治，既繪制遠(yuǎn)期藍(lán)圖、持續(xù)完善交通設(shè)施建設(shè)，又及時(shí)把脈現(xiàn)狀問題，遞進(jìn)評(píng)估、推進(jìn)治堵項(xiàng)目實(shí)施，綜合施策使交通擁堵逐步消減于城市動(dòng)態(tài)發(fā)展之中。