鐘 洲 蔡躍洲

引 言

建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)是加快國(guó)內(nèi)大循環(huán)、構(gòu)建新發(fā)展格局的基礎(chǔ)性支撐。中共中央、國(guó)務(wù)院于2022年4月出臺(tái)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》，要求“打破地方保護(hù)和市場(chǎng)分割，打通制約經(jīng)濟(jì)循環(huán)的關(guān)鍵堵點(diǎn)，促進(jìn)商品要素資源在更大范圍內(nèi)暢通流動(dòng)，加快建設(shè)高效規(guī)范、公平競(jìng)爭(zhēng)、充分開(kāi)放的全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)”。黨的二十大報(bào)告也專(zhuān)門(mén)強(qiáng)調(diào)，“構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，深化要素市場(chǎng)化改革，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系……加強(qiáng)反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，破除地方保護(hù)和行政性壟斷”。

數(shù)字平臺(tái)，特別是消費(fèi)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的發(fā)展為構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)、建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系提供了有效載體。一方面，進(jìn)入平穩(wěn)成熟期的消費(fèi)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)幾乎實(shí)現(xiàn)了對(duì)國(guó)內(nèi)所有潛在消費(fèi)者和商戶(hù)的全覆蓋，①根據(jù)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）第50 次《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，截至2022 年6 月，我國(guó)網(wǎng)民規(guī)模為10.51億，互聯(lián)網(wǎng)普及率達(dá)74.4%。數(shù)字平臺(tái)的實(shí)時(shí)鏈接，配合傳統(tǒng)基建的觸達(dá)，最大限度消除了包括信息不對(duì)稱(chēng)在內(nèi)的各種市場(chǎng)進(jìn)入壁壘，在某種意義上形成了無(wú)差別的全國(guó)統(tǒng)一；另一方面，結(jié)合數(shù)字平臺(tái)的數(shù)據(jù)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，各級(jí)政府得以以“數(shù)字化”創(chuàng)新各類(lèi)財(cái)政、貨幣及競(jìng)爭(zhēng)政策，提高政策實(shí)施效率。其中，以數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼政策為典型代表。借助數(shù)字平臺(tái)的全覆蓋和數(shù)據(jù)信息優(yōu)勢(shì)，可以更有效地識(shí)別補(bǔ)貼對(duì)象，提高消費(fèi)補(bǔ)貼政策實(shí)施的精準(zhǔn)度。新冠疫情暴發(fā)以來(lái)，通過(guò)數(shù)字平臺(tái)發(fā)放消費(fèi)補(bǔ)貼迅速成為各級(jí)政府實(shí)施財(cái)政政策的重要舉措，對(duì)擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求、恢復(fù)消費(fèi)起到積極作用。②北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院課題組：《我國(guó)消費(fèi)券發(fā)放的現(xiàn)狀、效果和展望研究》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告》2020年第4期。

以數(shù)字平臺(tái)作為載體發(fā)放消費(fèi)補(bǔ)貼，既是財(cái)政補(bǔ)貼政策實(shí)施方式的創(chuàng)新，也是數(shù)字經(jīng)濟(jì)的一種創(chuàng)新活動(dòng)。當(dāng)前，各國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新主體和治理對(duì)象主要為數(shù)字平臺(tái)，相關(guān)創(chuàng)新活動(dòng)也主要圍繞雙邊平臺(tái)中“消費(fèi)者”和“商戶(hù)”兩方主體開(kāi)展，幾乎沒(méi)有以數(shù)字平臺(tái)作為財(cái)政政策實(shí)施載體和中介的先例。中國(guó)是唯一一個(gè)大規(guī)模、系統(tǒng)性出臺(tái)數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼政策的國(guó)家，中國(guó)數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼的創(chuàng)新涉及政府、數(shù)字平臺(tái)、消費(fèi)者和商戶(hù)四方，創(chuàng)新主體既包括數(shù)字平臺(tái)，也包括各級(jí)政府。隨之而來(lái)的一個(gè)重要理論問(wèn)題是，在數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼政策的出臺(tái)過(guò)程中，是否存在濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的風(fēng)險(xiǎn)？在數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下，又應(yīng)如何平衡這項(xiàng)財(cái)政政策創(chuàng)新與公平競(jìng)爭(zhēng)治理？

基于2020年以來(lái)各省及主要城市數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼政策出臺(tái)情況的梳理，本文發(fā)現(xiàn)依托數(shù)字平臺(tái)發(fā)放數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼，很容易產(chǎn)生“對(duì)適用商品、商戶(hù)進(jìn)行不合理限制”“對(duì)發(fā)放、核銷(xiāo)數(shù)字平臺(tái)進(jìn)行不合理限制”兩類(lèi)行政性壟斷風(fēng)險(xiǎn)。在此基礎(chǔ)上，本文著眼于提高數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼政策與競(jìng)爭(zhēng)政策治理的協(xié)調(diào)，就發(fā)揮數(shù)字平臺(tái)提高補(bǔ)貼政策效率優(yōu)勢(shì)的同時(shí)防止行政性壟斷，進(jìn)而維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，提出應(yīng)對(duì)策略。本文認(rèn)為，以數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新財(cái)政政策與維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)并不沖突，相反，在數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼政策出臺(tái)過(guò)程中更加重視競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位，既可以提高數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼的發(fā)放效率，也有利于加快建設(shè)我國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)。

一、文獻(xiàn)綜述與制度背景

（一）文獻(xiàn)綜述

消費(fèi)補(bǔ)貼是一種重要的宏觀調(diào)控手段，是國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)特定的政治經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，通過(guò)財(cái)政安排專(zhuān)項(xiàng)資金，對(duì)指定事項(xiàng)，向企業(yè)或個(gè)人消費(fèi)提供的一種補(bǔ)貼?，F(xiàn)有有關(guān)消費(fèi)補(bǔ)貼的研究主要涉及政府發(fā)放消費(fèi)補(bǔ)貼的法律屬性，相關(guān)程序的合理、合法性與消費(fèi)補(bǔ)貼的有效性，對(duì)數(shù)字平臺(tái)發(fā)放消費(fèi)補(bǔ)貼所涉及的行政性壟斷問(wèn)題，以及數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼政策與公平競(jìng)爭(zhēng)治理的協(xié)調(diào)則關(guān)注較少。

具體而言，消費(fèi)券相關(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)主要關(guān)注消費(fèi)補(bǔ)貼的有效性。早期基于境外實(shí)體消費(fèi)券的研究普遍認(rèn)為，面向企業(yè)發(fā)放補(bǔ)貼對(duì)其效率的影響具有不確定性，③Richard Harris and Catherine Robinson,“Industrial Policy in Great Britain and Its Effect on Total Factor Produc?tivity in Manufacturing Plants, 1990-1998”, Scottish Journal of Political Economy, vol.51, no.4, 2004, pp.528-543；邵敏、包群：《政府補(bǔ)貼與企業(yè)生產(chǎn)率——基于我國(guó)工業(yè)企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)分析》，《中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2012年第7期。但對(duì)需求端/消費(fèi)者進(jìn)行補(bǔ)貼通常能有效刺激短期消費(fèi)。①Hilary W. Hoynes and Diane Whitmore Schanzenbach, “Consumption Responses to In-kind Transfers: Evidence from the Introduction of the Food Stamp Program”, American Economic Journal: Applied Economics, vol. 1, no. 4, 2009,pp.109-139;Chang-Tai Hsieh,Satoshi Shimizutani,and Masahiro Hori,“Did Japan's Shopping Coupon Program Increase Spending”,Journal of Public Economics,vol.9,no.4,2010,pp.523-529.近期國(guó)內(nèi)學(xué)者基于數(shù)字消費(fèi)券的研究則普遍支持?jǐn)?shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼的積極效果。例如，林毅夫等（2020）通過(guò)微信支付數(shù)據(jù)、疫情數(shù)據(jù)和城市經(jīng)濟(jì)狀況數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，發(fā)放數(shù)字消費(fèi)券對(duì)消費(fèi)有積極效果，且在第三產(chǎn)業(yè)占比高的地區(qū)，數(shù)字消費(fèi)券會(huì)顯著增加交易活躍程度。②林毅夫、沈艷、孫昂：《中國(guó)政府消費(fèi)券政策的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)》，《經(jīng)濟(jì)研究》2020年第7期。類(lèi)似地，基于數(shù)字平臺(tái)數(shù)據(jù)的研究也支持了數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼的積極影響。③汪勇、尹振濤、邢劍煒：《數(shù)字化工具對(duì)內(nèi)循環(huán)堵點(diǎn)的疏通效應(yīng)——基于消費(fèi)券紓困商戶(hù)的實(shí)證研究》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊）》2022年第1期。

相關(guān)法學(xué)文獻(xiàn)主要關(guān)注政府發(fā)放消費(fèi)補(bǔ)貼的法律屬性與規(guī)制問(wèn)題。對(duì)應(yīng)的現(xiàn)實(shí)背景是，雖然消費(fèi)補(bǔ)貼政策已成為常見(jiàn)財(cái)政政策工具，但我國(guó)并未明確消費(fèi)補(bǔ)貼發(fā)放的統(tǒng)一規(guī)范。④財(cái)政部曾于2009年發(fā)布《財(cái)政部關(guān)于規(guī)范地方政府消費(fèi)券發(fā)放使用管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，該文件在2016年因“簡(jiǎn)政放權(quán)”改革、依法行政需要等因素被財(cái)政部主動(dòng)廢止。當(dāng)前，大部分研究強(qiáng)調(diào)從財(cái)政法角度規(guī)范、規(guī)制政府消費(fèi)券的發(fā)放。少數(shù)學(xué)者基于其他法律框架對(duì)政府消費(fèi)券的發(fā)放進(jìn)行了研究，如熊偉（2020）從財(cái)政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、競(jìng)爭(zhēng)法、金融法等不同視角，就消費(fèi)券發(fā)放規(guī)則進(jìn)行了檢視。⑤熊偉：《新冠肺炎疫情背景下政府消費(fèi)券發(fā)放規(guī)則的法律檢視》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》,2020年第5期。陳兵和郭光坤（2023）則從競(jìng)爭(zhēng)法角度，對(duì)相關(guān)政策出臺(tái)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查問(wèn)題進(jìn)行了研究，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策與競(jìng)爭(zhēng)政策的協(xié)調(diào)問(wèn)題進(jìn)行了探討。⑥陳兵、郭光坤：《全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)視域下公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施的法治推進(jìn)——以規(guī)范消費(fèi)券政策實(shí)施為引例》，《東北師大學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2023年第2期。本文同樣強(qiáng)調(diào)消費(fèi)補(bǔ)貼發(fā)放過(guò)程中的公平競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，但與前述文獻(xiàn)不同，本文重點(diǎn)關(guān)注數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼發(fā)放過(guò)程中的行政性壟斷風(fēng)險(xiǎn)，以及相應(yīng)的數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼政策與公平競(jìng)爭(zhēng)治理的協(xié)調(diào)。

數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)治理體系和治理能力提出了新要求，為此，許多文獻(xiàn)就數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新與治理的協(xié)調(diào)進(jìn)行了研究，主要涉及兩類(lèi)文獻(xiàn)。其中一類(lèi)研究主要涉及數(shù)字平臺(tái)及生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。⑦Liang Chen,Tony W.Tong,Shaoqin Tang and Nianchen Han,“Governance and Design of Digital Platforms:A Re?view and Future Research Directions on a Meta-Organization”,Journal of Management,vol.48,no.1,2022,pp.147-184.另一類(lèi)研究則側(cè)重市場(chǎng)、國(guó)家和社會(huì)對(duì)數(shù)字技術(shù)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)企業(yè)的治理，如蔡躍洲（2021）從數(shù)字化轉(zhuǎn)型視角提出新型舉國(guó)體制的科技創(chuàng)新治理思路，肖紅軍和李平（2019）研究平臺(tái)型企業(yè)社會(huì)責(zé)任的內(nèi)容邊界，并提出契合平臺(tái)情境的社會(huì)責(zé)任生態(tài)化治理范式。⑧蔡躍洲：《中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的科技創(chuàng)新治理及其數(shù)字化轉(zhuǎn)型——數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的新型舉國(guó)體制構(gòu)建完善視角》，《管理世界》2021年第8期；肖紅軍、李平：《平臺(tái)型企業(yè)社會(huì)責(zé)任的生態(tài)化治理》，《管理世界》2019年第4期。這些文獻(xiàn)的共同特點(diǎn)是，治理的對(duì)象主要為數(shù)字經(jīng)濟(jì)企業(yè)或生態(tài)。與既有文獻(xiàn)不同，本文主要研究數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下，各級(jí)政府創(chuàng)新的公平競(jìng)爭(zhēng)治理。

（二）我國(guó)數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼發(fā)放情況

根據(jù)本文梳理，中國(guó)是唯一大規(guī)模、系統(tǒng)性出臺(tái)數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼政策的國(guó)家。由于缺乏完備的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，其他國(guó)家和地區(qū)主要通過(guò)發(fā)行紙質(zhì)消費(fèi)券或事后申報(bào)的方式進(jìn)行消費(fèi)補(bǔ)貼。如日本政府早在20世紀(jì)90年代就曾發(fā)放“地域振興券”以刺激消費(fèi)，印度政府亦針對(duì)低收入家庭發(fā)放“食品消費(fèi)券”。部分發(fā)達(dá)國(guó)家雖具有發(fā)達(dá)的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，但卻采取直接發(fā)放現(xiàn)金的補(bǔ)貼策略。例如，英國(guó)政府在疫情期間向無(wú)法工作的居民發(fā)放工資80%的補(bǔ)貼，美國(guó)為中低收入人群每人發(fā)放1200美元（兒童發(fā)放500美元）的疫情補(bǔ)貼。

為應(yīng)對(duì)新冠疫情沖擊，依托數(shù)字平臺(tái)全域覆蓋的特點(diǎn)和數(shù)據(jù)技術(shù)優(yōu)勢(shì)發(fā)放數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼，已成為我國(guó)各級(jí)政府創(chuàng)新財(cái)政政策實(shí)施方式的重要舉措。根據(jù)本文梳理，截至2022年底，全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)和直轄市，所有一線、新一線城市都對(duì)居民發(fā)放了消費(fèi)補(bǔ)貼，且絕大部分消費(fèi)補(bǔ)貼都為通過(guò)數(shù)字平臺(tái)發(fā)放的“數(shù)字消費(fèi)券”。①“數(shù)字消費(fèi)券”是數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼的一種特定形式，其以在特定時(shí)間、適用范圍內(nèi)進(jìn)行消費(fèi)為前提，提供數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼，居民亦無(wú)法將數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼轉(zhuǎn)為現(xiàn)金。從各地實(shí)踐來(lái)看，各級(jí)政府出臺(tái)的數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼政策具有以下共性：

一是通過(guò)第三方數(shù)字平臺(tái)進(jìn)行發(fā)放、核銷(xiāo)。除部分省市的汽車(chē)補(bǔ)貼外，幾乎所有數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼都通過(guò)數(shù)字平臺(tái)發(fā)放、核銷(xiāo)。其中，大部分都通過(guò)微信、支付寶、云閃付等數(shù)字平臺(tái)，或銀行數(shù)字平臺(tái)進(jìn)行發(fā)放、核銷(xiāo)，僅少數(shù)政府將部分?jǐn)?shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼通過(guò)其自有數(shù)字平臺(tái)發(fā)放。

二是以數(shù)字消費(fèi)券的形式出臺(tái)數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼。采用數(shù)字消費(fèi)券形式使得居民只有在特定時(shí)間、適用范圍內(nèi)進(jìn)行消費(fèi)，才能獲得相應(yīng)補(bǔ)貼，而無(wú)法將數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼轉(zhuǎn)為現(xiàn)金。

三是許多省市都采用“滿(mǎn)減”形式提供數(shù)字消費(fèi)券。如上海“愛(ài)購(gòu)上?！毕M(fèi)券包含1張消費(fèi)滿(mǎn)100元以上抵50元券和2張消費(fèi)滿(mǎn)50元以上抵25元券；西藏自治區(qū)和寧夏回族自治區(qū)針對(duì)金額滿(mǎn)20.01元、30.01元與50.01元的單筆訂單分別提供立減20元、30元及50元的消費(fèi)券。

相比于傳統(tǒng)紙質(zhì)消費(fèi)券與直接發(fā)放現(xiàn)金補(bǔ)貼，數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼具有明顯優(yōu)勢(shì)。首先，相比傳統(tǒng)紙質(zhì)消費(fèi)券，數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼覆蓋范圍更寬、運(yùn)營(yíng)成本更低。借助大型數(shù)字平臺(tái)，數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼能夠大范圍且快速發(fā)放到特定區(qū)域、特定人群手中，由于采用電子形式，數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼制作的邊際成本接近于零，且具備天然防偽能力。

其次，相比于現(xiàn)金補(bǔ)貼，數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼既能在短期補(bǔ)貼居民消費(fèi)，又能精準(zhǔn)扶持補(bǔ)貼特定受困行業(yè)。特別地，許多地方政府發(fā)放的數(shù)字消費(fèi)券大多設(shè)置了使用門(mén)檻和抵用率，因而可以實(shí)現(xiàn)刺激消費(fèi)乘數(shù)效應(yīng)，更大范圍地帶動(dòng)消費(fèi)增長(zhǎng)。例如，公開(kāi)信息顯示，深圳市于2022年5月至7月發(fā)放4億元消費(fèi)券，帶動(dòng)了13.3億元以上的零售品銷(xiāo)售，乘數(shù)達(dá)3.3倍。

最后，數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼流通軌跡易監(jiān)測(cè)，便于后續(xù)決策。數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼的發(fā)放、核銷(xiāo)都通過(guò)數(shù)字平臺(tái)進(jìn)行，數(shù)字平臺(tái)能夠準(zhǔn)確、快速地檢測(cè)到每一份消費(fèi)補(bǔ)貼信息，如消費(fèi)補(bǔ)貼的使用時(shí)間、地點(diǎn)和方式等。這些數(shù)據(jù)便于政府部門(mén)了解消費(fèi)補(bǔ)貼流向和評(píng)估效果，從而為政府不斷優(yōu)化和調(diào)整消費(fèi)補(bǔ)貼政策提供數(shù)據(jù)支撐。

二、數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼實(shí)踐中的公平競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題與治理思路

在我國(guó)，財(cái)政補(bǔ)貼政策與公平競(jìng)爭(zhēng)政策長(zhǎng)期存在“效率與公平”的沖突。在過(guò)去，二者的沖突一般以選擇性產(chǎn)業(yè)政策與公平競(jìng)爭(zhēng)政策相沖突的形式出現(xiàn)，雖然有一些財(cái)政補(bǔ)貼也直接發(fā)放至消費(fèi)端，但主要為扶貧濟(jì)困救災(zāi)救助類(lèi)消費(fèi)補(bǔ)貼，或?yàn)榕浜袭a(chǎn)業(yè)政策而針對(duì)性發(fā)放的消費(fèi)補(bǔ)貼，如針對(duì)新能源汽車(chē)發(fā)放的消費(fèi)補(bǔ)貼。因此，財(cái)政政策與競(jìng)爭(zhēng)政策并不存在顯著的沖突。而在數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下，財(cái)政補(bǔ)貼通過(guò)數(shù)字平臺(tái)得以大范圍向消費(fèi)端發(fā)放，從而可能直接影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，進(jìn)而可能開(kāi)始與公平競(jìng)爭(zhēng)政策產(chǎn)生直接沖突。因此，有必要對(duì)數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼政策出臺(tái)過(guò)程中，可能出現(xiàn)的行政性壟斷風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行系統(tǒng)梳理。

進(jìn)一步而言，如果在數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼政策出臺(tái)過(guò)程中確實(shí)存在濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)如何解決效率和公平的沖突？在既有研究中，有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行競(jìng)爭(zhēng)政策，在產(chǎn)業(yè)、財(cái)政政策與競(jìng)爭(zhēng)政策產(chǎn)生沖突時(shí)，應(yīng)該以競(jìng)爭(zhēng)政策為優(yōu)先。而另外有觀點(diǎn)則認(rèn)為，不應(yīng)“濫用”競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位，相關(guān)政策體系設(shè)計(jì)必須在總體保持剛性和穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上，保留必要的靈活性和相機(jī)評(píng)估空間。①賀俊、李偉、江飛濤等：《直面問(wèn)題：產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策的沖突與協(xié)調(diào)》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2022年，第2—5頁(yè)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)可以顯著提高財(cái)政政策的效率，但數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼政策的制定過(guò)程又可能引發(fā)行政性壟斷風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該嚴(yán)格貫徹競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位，還是進(jìn)行“相機(jī)決策”，成為理論界需要回應(yīng)的重要問(wèn)題。

（一）數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼發(fā)放過(guò)程中的行政性壟斷風(fēng)險(xiǎn)

行政性壟斷的本質(zhì)是行政性進(jìn)入壁壘，由非經(jīng)濟(jì)因素或某種外生于市場(chǎng)的人為干預(yù)而形成。②陳林：《公平競(jìng)爭(zhēng)審查、反壟斷法與行政性壟斷》，《學(xué)術(shù)研究》2019年第1期。為防止行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)，《反壟斷法》第五章特別規(guī)定了涉嫌濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的各類(lèi)行為。2016年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），要求行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織就制定市場(chǎng)準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、招標(biāo)投標(biāo)、政府采購(gòu)、經(jīng)營(yíng)行為規(guī)范、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，以期對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為形成有效的預(yù)防性約束。

公開(kāi)信息顯示，自2020年初至2022年底，31個(gè)省、自治區(qū)和直轄市，所有一線、新一線城市都曾發(fā)放數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼。③限于篇幅，本文未展示各省及主要城市數(shù)字消費(fèi)券發(fā)放的詳細(xì)情況，留存?zhèn)渌?。基于相關(guān)公開(kāi)信息，本文發(fā)現(xiàn)在數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼政策出臺(tái)過(guò)程中，可能存在兩類(lèi)相關(guān)行政性壟斷風(fēng)險(xiǎn)：一是限制適用商品或適用商戶(hù)，二是限制發(fā)放平臺(tái)或核銷(xiāo)平臺(tái)。在表1中，本文對(duì)應(yīng)《意見(jiàn)》提出的識(shí)別相關(guān)政策可能濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，總結(jié)了在數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼政策出臺(tái)過(guò)程中，可能存在的各類(lèi)行政性壟斷風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

表1 數(shù)字消費(fèi)券的行政性壟斷風(fēng)險(xiǎn)

1.對(duì)數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼的適用商品、商戶(hù)進(jìn)行不合理限制

典型的行政壟斷行為是排斥或者限制外地產(chǎn)品、外地經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入本地市場(chǎng)，或通過(guò)選擇性產(chǎn)業(yè)政策，補(bǔ)貼本地產(chǎn)品或本地經(jīng)營(yíng)者。而在實(shí)踐中，更多省市的數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼并不直接排斥或限制外地產(chǎn)品、經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入本地市場(chǎng)，而是將消費(fèi)補(bǔ)貼的適用范圍限定在特定商品、商戶(hù)。這將很容易影響消費(fèi)者最終購(gòu)買(mǎi)決策，而間接排除、限制相關(guān)領(lǐng)域的公平競(jìng)爭(zhēng)。換言之，補(bǔ)貼需求端為主的消費(fèi)補(bǔ)貼雖不直接影響市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，但其可以通過(guò)補(bǔ)貼對(duì)特定商品、商戶(hù)的購(gòu)買(mǎi)來(lái)促使消費(fèi)者更傾向于購(gòu)買(mǎi)這些產(chǎn)品，或在這些商戶(hù)購(gòu)買(mǎi)相關(guān)產(chǎn)品。只要商品、商戶(hù)所在相關(guān)市場(chǎng)大于補(bǔ)貼的適用范圍，就會(huì)對(duì)未能適用數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼的商品、商戶(hù)產(chǎn)生負(fù)面影響。

有鑒于此，在數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼政策的出臺(tái)過(guò)程中，有必要對(duì)上述行政性壟斷風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行重點(diǎn)防范。根據(jù)梳理，本文發(fā)現(xiàn)當(dāng)前許多省份、主要城市的數(shù)字消費(fèi)券都僅適用特定的商品或商戶(hù)，具體可能存在四種類(lèi)型。

一是將消費(fèi)補(bǔ)貼的適用商品限定為特定轄區(qū)內(nèi)生產(chǎn)、提供的特定商品。例如，某省的汽車(chē)補(bǔ)貼僅限于省內(nèi)生產(chǎn)的車(chē)輛。如前所述，其可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)是，轄區(qū)內(nèi)生產(chǎn)、提供的特定商品與轄區(qū)外生產(chǎn)、提供的商品常常屬于同一相關(guān)地域市場(chǎng)，因此將消費(fèi)補(bǔ)貼的適用限定為特定轄區(qū)內(nèi)生產(chǎn)、提供的特定商品很可能會(huì)損害相關(guān)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。

二是限定為特定特征、型號(hào)、功能的商品。如一些地方政府將消費(fèi)補(bǔ)貼限制為適用特定價(jià)位的汽車(chē)，或特定本地生產(chǎn)的特定型號(hào)的汽車(chē)。如果在同一相關(guān)市場(chǎng)內(nèi)，適用消費(fèi)補(bǔ)貼的商品與不適用消費(fèi)補(bǔ)貼的商品相競(jìng)爭(zhēng)，則限制適用商品的范圍也將對(duì)相關(guān)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生負(fù)面影響。

三是將消費(fèi)補(bǔ)貼的適用商戶(hù)直接限定為特定轄區(qū)或場(chǎng)所內(nèi)的商戶(hù)，包括將消費(fèi)補(bǔ)貼的適用商戶(hù)限定為特定地域范圍內(nèi)的企業(yè)，或限定為特定數(shù)字平臺(tái)、線下商場(chǎng)內(nèi)的企業(yè)。類(lèi)似做法相當(dāng)于給特定經(jīng)營(yíng)者以補(bǔ)貼，進(jìn)而很可能排除、限制商戶(hù)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)。

四是雖未直接限定商戶(hù)，但對(duì)商戶(hù)、場(chǎng)所遴選進(jìn)行不合理的限制，進(jìn)而影響商戶(hù)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)。如某地綠色節(jié)能消費(fèi)補(bǔ)貼規(guī)定家居建材零售企業(yè)直營(yíng)門(mén)店不少于3家；超市直營(yíng)門(mén)店不少于10家；家電零售企業(yè)直營(yíng)門(mén)店不少于20家。這事實(shí)上將同一轄區(qū)內(nèi)的中小商戶(hù)排除在外，進(jìn)而扭曲商戶(hù)間的公平競(jìng)爭(zhēng)。

2.對(duì)數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼的發(fā)放、核銷(xiāo)平臺(tái)進(jìn)行不合理限制

通過(guò)數(shù)字平臺(tái)發(fā)放、核銷(xiāo)數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼是當(dāng)前各級(jí)地方政府的常見(jiàn)做法。但與此同時(shí)，各級(jí)地方政府可能對(duì)數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼的發(fā)放、核銷(xiāo)平臺(tái)進(jìn)行不合理限制，從而也可能引發(fā)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行政性壟斷風(fēng)險(xiǎn)。從識(shí)別行政性壟斷風(fēng)險(xiǎn)角度來(lái)看，判斷對(duì)數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼的發(fā)放、核銷(xiāo)平臺(tái)進(jìn)行不合理限制的理論基礎(chǔ)不同于判斷對(duì)數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼的適用商品、商戶(hù)進(jìn)行不合理限制。

首先，與限制數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼的適用商品、商戶(hù)不同，為提高發(fā)放、核銷(xiāo)效率，由有限個(gè)數(shù)字平臺(tái)進(jìn)行相關(guān)工作可以提高發(fā)放、核銷(xiāo)效率，從而具有一定合理性。其次，如果相關(guān)招投標(biāo)、遴選標(biāo)準(zhǔn)不透明，存在歧視性，則可能事實(shí)上構(gòu)成對(duì)數(shù)字平臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)的不合理限制。對(duì)發(fā)放環(huán)節(jié)進(jìn)行不合理限制將在一段時(shí)期內(nèi)顯著影響特定地域內(nèi)，不同數(shù)字平臺(tái)的“流量”。對(duì)核銷(xiāo)環(huán)節(jié)進(jìn)行不合理限制則將影響數(shù)字平臺(tái)的“交易量”。

有鑒于此，“對(duì)數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼的發(fā)放、核銷(xiāo)平臺(tái)進(jìn)行不合理限制”對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與社會(huì)福利的負(fù)面影響可能較輕，潛在行政性壟斷風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)也更為隱蔽。根據(jù)對(duì)相關(guān)情況的梳理，本文發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前各地發(fā)放的數(shù)字消費(fèi)券亦存在以下行政性壟斷風(fēng)險(xiǎn)。

一是未經(jīng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查，直接限定第三方發(fā)放平臺(tái)。地方政府通過(guò)自身平臺(tái)進(jìn)行發(fā)放消費(fèi)補(bǔ)貼是一種行政過(guò)程性行為。據(jù)統(tǒng)計(jì)，26%的一線、新一線城市在發(fā)放數(shù)字消費(fèi)券過(guò)程中，都限定由一個(gè)數(shù)字平臺(tái)進(jìn)行發(fā)放、核銷(xiāo)，如果未進(jìn)行嚴(yán)格的公平競(jìng)爭(zhēng)審查，將存在行政性壟斷風(fēng)險(xiǎn)。而根據(jù)本文對(duì)公開(kāi)信息的檢索，僅少數(shù)省市公布了消費(fèi)補(bǔ)貼發(fā)放的公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作的通知。

二是在確定發(fā)放、核銷(xiāo)第三方平臺(tái)過(guò)程中，對(duì)相關(guān)遴選標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行不合理的限制。存在行政性壟斷風(fēng)險(xiǎn)的行為包括排斥或者限制外地經(jīng)營(yíng)者參加本地招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，及在相關(guān)招投標(biāo)活動(dòng)中，設(shè)置偏向特定經(jīng)營(yíng)者的標(biāo)準(zhǔn)或直接指定消費(fèi)補(bǔ)貼發(fā)放平臺(tái)。特別地，我國(guó)《政府采購(gòu)法》規(guī)定，“公開(kāi)招標(biāo)應(yīng)作為政府采購(gòu)的主要采購(gòu)方式”。但通過(guò)財(cái)政部中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)采購(gòu)公告的信息檢索，僅檢索出非常有限的消費(fèi)補(bǔ)貼相關(guān)采購(gòu)公開(kāi)信息。這些公開(kāi)信息亦顯示，地方政府并未將公開(kāi)招標(biāo)作為選擇第三方發(fā)放、核銷(xiāo)平臺(tái)的主要方式，而是將競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、單一來(lái)源采購(gòu)等作為選擇第三方發(fā)放、核銷(xiāo)平臺(tái)的主要方式。由于公開(kāi)招標(biāo)時(shí)間周期較長(zhǎng)，而消費(fèi)補(bǔ)貼常常性質(zhì)特殊，對(duì)于時(shí)間要求往往較為緊急，故可以適當(dāng)選擇除公開(kāi)招標(biāo)以外的其他采購(gòu)方式。但相較公開(kāi)招標(biāo)而言，其他采購(gòu)方式透明度低，易導(dǎo)致地方政府通過(guò)設(shè)定不合理?xiàng)l件排斥或限制其他供應(yīng)商參與政府采購(gòu)活動(dòng)，限定或變相限定供應(yīng)商，引致行政性壟斷風(fēng)險(xiǎn)。

三是未合理區(qū)分發(fā)放和核銷(xiāo)環(huán)節(jié)所涉第三方渠道。本文發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前許多地方政府都將消費(fèi)補(bǔ)貼的發(fā)放和核銷(xiāo)限制在同一平臺(tái)，即消費(fèi)者需要在同一平臺(tái)獲取消費(fèi)補(bǔ)貼并通過(guò)該平臺(tái)進(jìn)行使用。以2020年以來(lái)，一線、新一線城市數(shù)字消費(fèi)券為例，58%的數(shù)字消費(fèi)券政策都出現(xiàn)了發(fā)放與核銷(xiāo)平臺(tái)相重疊的情形。如果未進(jìn)行嚴(yán)格的公平競(jìng)爭(zhēng)審查，其既可能對(duì)發(fā)放環(huán)節(jié)相關(guān)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生影響，也可能對(duì)核銷(xiāo)環(huán)節(jié)所涉相關(guān)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生影響。

（二）潛在行政壟斷行為的公平競(jìng)爭(zhēng)治理思路

與補(bǔ)貼供給端為主的產(chǎn)業(yè)政策不同，數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼直接補(bǔ)貼至需求端，使得其對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響更為間接。從短期來(lái)看，若上述行政性壟斷風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓艛嘈袨椋瑢?duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)所造成負(fù)面影響可能不亞于常常為學(xué)界所詬病的選擇性產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策。一是由于數(shù)字經(jīng)濟(jì)具有觸達(dá)廣泛性，其有可能在短時(shí)間內(nèi)大范圍影響數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼適用商品、商戶(hù)所在相關(guān)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)；二是數(shù)字平臺(tái)的網(wǎng)絡(luò)外部性可能放大對(duì)數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼的發(fā)放、核銷(xiāo)平臺(tái)進(jìn)行的不合理限制，進(jìn)一步排除、限制數(shù)字平臺(tái)之間的競(jìng)爭(zhēng)；三是一些地方政府對(duì)特定商品、商戶(hù)的消費(fèi)補(bǔ)貼可跨地域領(lǐng)取，進(jìn)而在更大范圍內(nèi)影響相關(guān)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)。例如在2022年，全國(guó)消費(fèi)者都可以在某手機(jī)品牌的官方商城領(lǐng)取某地方政府發(fā)放的數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼，這將在全國(guó)范圍內(nèi)影響手機(jī)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)。長(zhǎng)期而言，其可能引致地方保護(hù)和市場(chǎng)分割，制約經(jīng)濟(jì)循環(huán)與商品、要素、資源在全國(guó)范圍內(nèi)的暢通流動(dòng)。

那么，應(yīng)如何合理確定數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼政策的治理思路，既保護(hù)創(chuàng)新，提高效率，又兼顧市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)？結(jié)合當(dāng)前中國(guó)的國(guó)情與數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼的特點(diǎn)，不應(yīng)僵化地強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)政策治理，而應(yīng)允許一定政策彈性與相機(jī)評(píng)估空間，創(chuàng)新治理手段。但相比產(chǎn)業(yè)政策，相關(guān)治理不應(yīng)保留過(guò)大的靈活性，也不應(yīng)直接豁免各類(lèi)數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼政策。值得特別強(qiáng)調(diào)的是，數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼政策與競(jìng)爭(zhēng)政策治理并非簡(jiǎn)單的“二元對(duì)立”。相反，在數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼發(fā)放過(guò)程中強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策發(fā)揮積極作用，可以進(jìn)一步提高數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼政策的效率。因此，應(yīng)創(chuàng)新治理思路，推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)友好型財(cái)政補(bǔ)貼政策的落地。具體而言：

首先，如前所述，數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼政策很容易淪為變相的選擇性產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策，因此需要被納入競(jìng)爭(zhēng)政策的治理范疇。而另一方面，競(jìng)爭(zhēng)政策的嚴(yán)格執(zhí)行需要進(jìn)行相對(duì)嚴(yán)密的分析，這常常需要嚴(yán)格的法律法規(guī)體系、較長(zhǎng)的審查時(shí)間和富有經(jīng)驗(yàn)的審查隊(duì)伍?？陀^而言，當(dāng)前我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策的體制機(jī)制尚難以滿(mǎn)足相關(guān)要求，數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼的創(chuàng)新亦尚處萌芽階段，其發(fā)放亦常常具有緊迫性和時(shí)效性。因此，機(jī)械地強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)政策很容易淪為口號(hào)，難以為各級(jí)政府貫徹實(shí)施。有鑒于此，有必要在強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位的同時(shí)，允許一定政策彈性，并在體制改革過(guò)程中，創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)政策的實(shí)施方式。

其次，雖然相關(guān)治理應(yīng)該保留一定靈活性，但靈活性不宜過(guò)大。過(guò)往文獻(xiàn)之所以認(rèn)為相關(guān)治理應(yīng)保留靈活性，一方面是出于現(xiàn)實(shí)可行性，另一方面則主要從產(chǎn)業(yè)政策有效性角度出發(fā)，認(rèn)為應(yīng)為一些對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)福利帶來(lái)積極效果的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策“開(kāi)綠燈”，即便其可能與競(jìng)爭(zhēng)政策相沖突。①賀俊、李偉、江飛濤等：《直面問(wèn)題：產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策的沖突與協(xié)調(diào)》，北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2022年，第162—198頁(yè)。相定數(shù)字技術(shù)發(fā)展的高度動(dòng)態(tài)化，保留政策靈活度有助于為數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼政策創(chuàng)新留出“摸著石頭過(guò)河”的靈活性。但另一方面，數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼直接發(fā)放至消費(fèi)者，消費(fèi)者再進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)決策，進(jìn)而僅會(huì)在一定程度上影響最終消費(fèi)品的銷(xiāo)售，不太可能對(duì)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)與創(chuàng)新產(chǎn)生顯著的正向激勵(lì)。若提供過(guò)大的政策空間，相關(guān)政策反而很容易異化為地方保護(hù)的工具。

最后，數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼政策與競(jìng)爭(zhēng)政策治理并非簡(jiǎn)單的“二元對(duì)立”，相反，在數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼發(fā)放過(guò)程中強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策發(fā)揮積極作用，推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)友好型財(cái)政補(bǔ)貼政策的落地，可以進(jìn)一步提高數(shù)字財(cái)政補(bǔ)貼政策的效率與社會(huì)福利。隨著工業(yè)化的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策正逐漸從沖突對(duì)立轉(zhuǎn)向互補(bǔ)。例如若在數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼的適用商品、商戶(hù)確定過(guò)程中，將相關(guān)市場(chǎng)內(nèi)的所有經(jīng)營(yíng)者都納入適用范圍，則可以在保障公平競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，最大程度地為消費(fèi)者提供消費(fèi)補(bǔ)貼的適用對(duì)象，既豐富了消費(fèi)者的選擇權(quán)，又反過(guò)來(lái)激勵(lì)商品、商戶(hù)為爭(zhēng)奪消費(fèi)者進(jìn)行激烈競(jìng)爭(zhēng)。

三、以“競(jìng)爭(zhēng)中性”強(qiáng)化數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼出臺(tái)的監(jiān)管

近年來(lái)，許多學(xué)者都呼吁以“競(jìng)爭(zhēng)中性”原則作為進(jìn)一步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展的政策取向。①肖紅軍、黃速建、王欣：《競(jìng)爭(zhēng)中性的邏輯建構(gòu)》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》2020年第5期。為在數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼發(fā)放過(guò)程中強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策作用，推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)友好型財(cái)政補(bǔ)貼政策的落地，本文建議在每一項(xiàng)數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼政策出臺(tái)過(guò)程中，明確競(jìng)爭(zhēng)中性原則。競(jìng)爭(zhēng)中性原則濫觴于澳大利亞在20世紀(jì)90年代進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)改革，并逐漸成為各國(guó)維護(hù)國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)，國(guó)與國(guó)之間維護(hù)共同市場(chǎng)或高規(guī)格貿(mào)易協(xié)定所公認(rèn)的基本原則。競(jìng)爭(zhēng)中性并不禁止政府干預(yù)，而是主張公平地向所有參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)營(yíng)者提供交易機(jī)會(huì)，限制政府對(duì)市場(chǎng)的歧視性干預(yù)。②劉戒驕：《競(jìng)爭(zhēng)中性的理論脈絡(luò)與實(shí)踐邏輯》，《中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2019年第6期?；凇案?jìng)爭(zhēng)中性”原則，各級(jí)政府在出臺(tái)數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼相關(guān)政策時(shí)，應(yīng)一方面主動(dòng)在政策出臺(tái)過(guò)程中，公平地對(duì)待所有適格經(jīng)營(yíng)者，另一方面強(qiáng)化公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制，以最大程度地避免行政性壟斷風(fēng)險(xiǎn)。

（一）以競(jìng)爭(zhēng)中性原則明確適用商品、商戶(hù)的遴選標(biāo)準(zhǔn)

針對(duì)不合理限制適用商品、適用商戶(hù)的相關(guān)行為，由于其影響的范圍主要涉及適用商品、商戶(hù)所在相關(guān)市場(chǎng)的范圍，合理確定適用商品、商戶(hù)的重要步驟是明確數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼適用相關(guān)商品市場(chǎng)和相關(guān)地域市場(chǎng)。基于競(jìng)爭(zhēng)中性原則，數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼的發(fā)放應(yīng)適用同一相關(guān)市場(chǎng)內(nèi)的所有相關(guān)商品與商戶(hù)，以免排除、限制競(jìng)爭(zhēng)。

根據(jù)數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼的目標(biāo)，地方政府當(dāng)然可以設(shè)定一定遴選標(biāo)準(zhǔn)，如疫情紓困、環(huán)保等，但相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是與發(fā)放目標(biāo)直接相關(guān)的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)，而非限制全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的歧視性標(biāo)準(zhǔn)。換言之，相關(guān)遴選標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該對(duì)消費(fèi)補(bǔ)貼產(chǎn)品和服務(wù)設(shè)置相關(guān)要求，而不對(duì)相關(guān)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行歧視性限制。以汽車(chē)補(bǔ)貼為例，當(dāng)前各地方政府通過(guò)數(shù)字平臺(tái)發(fā)放的汽車(chē)補(bǔ)貼大多以節(jié)能環(huán)保為政策目標(biāo)，但補(bǔ)貼的適用對(duì)象常常被限定為特定品牌、型號(hào)和特定價(jià)位的汽車(chē)，與節(jié)能環(huán)保無(wú)關(guān)，這就可能對(duì)同樣節(jié)能環(huán)保的其他品牌、型號(hào)和類(lèi)似價(jià)位的汽車(chē)產(chǎn)生“歧視”。有關(guān)部門(mén)可基于表1，識(shí)別違反競(jìng)爭(zhēng)中性原則的歧視性政策。

（二）以競(jìng)爭(zhēng)中性原則確定發(fā)放、核銷(xiāo)平臺(tái)的遴選標(biāo)準(zhǔn)

合理確定數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼發(fā)放、核銷(xiāo)平臺(tái)的關(guān)鍵是合理規(guī)范相關(guān)招投標(biāo)、遴選程序，保障相關(guān)招投標(biāo)或遴選過(guò)程既最大限度地發(fā)揮數(shù)字經(jīng)濟(jì)的優(yōu)點(diǎn)，又符合公平競(jìng)爭(zhēng)審查與《反壟斷法》的要求。

當(dāng)前各界對(duì)該領(lǐng)域的疑問(wèn)主要涉及第三方發(fā)放平臺(tái)的確定。而在本文看來(lái)，問(wèn)題的關(guān)鍵在于“如何核銷(xiāo)”，而非“如何發(fā)放”。對(duì)核銷(xiāo)平臺(tái)的不合理限制常常比對(duì)發(fā)放平臺(tái)的不合理限制更可能直接排除、限制競(jìng)爭(zhēng)，因?yàn)閷?duì)發(fā)放平臺(tái)的限制僅僅決定了用戶(hù)從哪個(gè)渠道獲取消費(fèi)券，而不涉及消費(fèi)券的使用，而對(duì)核銷(xiāo)平臺(tái)的限制則直接影響了消費(fèi)者的購(gòu)買(mǎi)決策，決定了相關(guān)企業(yè)的利益分配。如前所述，許多地方政府的數(shù)字消費(fèi)券都存在發(fā)放和核銷(xiāo)平臺(tái)重疊的情況，且大多涉及支付寶、云閃付這類(lèi)兼具發(fā)放、核銷(xiāo)功能的平臺(tái)，相關(guān)公平競(jìng)爭(zhēng)審查很可能僅審查了“如何發(fā)放”，而遺漏“如何核銷(xiāo)”。而一旦對(duì)“如何核銷(xiāo)”進(jìn)行了不合理限制，既可能影響核銷(xiāo)平臺(tái)的競(jìng)爭(zhēng)，也可能進(jìn)一步影響適用商品及商戶(hù)的競(jìng)爭(zhēng)。有鑒于此，本文認(rèn)為在相關(guān)消費(fèi)券政策出臺(tái)過(guò)程中，應(yīng)注意在程序上區(qū)分消費(fèi)券的發(fā)放與核銷(xiāo)，分別進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查。

各界對(duì)該領(lǐng)域的另一個(gè)疑問(wèn)主要涉及第三方發(fā)放平臺(tái)的數(shù)量如何確定?；诟?jìng)爭(zhēng)中性原則，本文認(rèn)為問(wèn)題的關(guān)鍵在于“如何選”，而非“選多少”。從保護(hù)數(shù)字平臺(tái)公平競(jìng)爭(zhēng)的角度來(lái)看，只要保障充分的事前競(jìng)爭(zhēng)，即便只有一家企業(yè)進(jìn)行消費(fèi)券發(fā)放或核銷(xiāo)，也不會(huì)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)。而從保護(hù)適格商品、商戶(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的角度來(lái)看，合理確定發(fā)放、核銷(xiāo)平臺(tái)的關(guān)鍵不僅是避免數(shù)字平臺(tái)間的競(jìng)爭(zhēng)被扭曲，其還應(yīng)保障對(duì)適用商品、商戶(hù)的競(jìng)爭(zhēng)中性。因此，在發(fā)放、核銷(xiāo)平臺(tái)的遴選過(guò)程中，平臺(tái)數(shù)量的確定應(yīng)以是否合計(jì)覆蓋或有能力覆蓋所有符合條件的適用商品、適用商戶(hù)為標(biāo)準(zhǔn)。若無(wú)法實(shí)現(xiàn)大范圍覆蓋，須增加發(fā)放、核銷(xiāo)平臺(tái)的數(shù)量。

四、結(jié) 論

借助數(shù)字平臺(tái)，各級(jí)政府得以更高效、更精準(zhǔn)地發(fā)放消費(fèi)補(bǔ)貼，但同時(shí)也引致了行政性壟斷風(fēng)險(xiǎn)。本文基于2020年以來(lái)，各省及主要城市數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼政策的出臺(tái)情況，對(duì)數(shù)字消費(fèi)券的發(fā)放情況和行政性壟斷風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了研究。

本文發(fā)現(xiàn)，相比于傳統(tǒng)紙質(zhì)消費(fèi)券與直接發(fā)放現(xiàn)金補(bǔ)貼，數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼具有覆蓋范圍更廣、運(yùn)營(yíng)成本更低、刺激效果更顯著、流通軌跡易監(jiān)測(cè)等優(yōu)勢(shì)，已成為我國(guó)各級(jí)政府財(cái)政政策創(chuàng)新的重要舉措，也是數(shù)字平臺(tái)的一種創(chuàng)新活動(dòng)。然而，在數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼發(fā)放過(guò)程，也很容易產(chǎn)生“對(duì)適用商品、商戶(hù)進(jìn)行不合理限制”和“對(duì)發(fā)放、核銷(xiāo)數(shù)字平臺(tái)進(jìn)行不合理限制”兩類(lèi)行政性壟斷風(fēng)險(xiǎn)。結(jié)合數(shù)字經(jīng)濟(jì)觸達(dá)用戶(hù)的廣泛性及平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，相關(guān)行政性壟斷問(wèn)題有可能在短期，大范圍地影響相關(guān)商品、商戶(hù)及第三方數(shù)字平臺(tái)的公平競(jìng)爭(zhēng)。從長(zhǎng)期來(lái)看，若不對(duì)這些行政性壟斷風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行提前預(yù)防、合理規(guī)范，將不利于我國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)，甚至影響國(guó)內(nèi)大循環(huán)和新發(fā)展格局的構(gòu)建。

本質(zhì)上，合理應(yīng)對(duì)數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼的行政性壟斷風(fēng)險(xiǎn)要求強(qiáng)化數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼政策與公平競(jìng)爭(zhēng)治理的協(xié)調(diào)。本文認(rèn)為，結(jié)合當(dāng)前中國(guó)國(guó)情與數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼的特點(diǎn)，不應(yīng)僵化地強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)政策治理，而應(yīng)允許一定政策彈性與相機(jī)評(píng)估空間，創(chuàng)新治理手段。但相比產(chǎn)業(yè)政策，相關(guān)治理不應(yīng)保留過(guò)大的靈活性，也不應(yīng)直接豁免各類(lèi)數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼政策。此外，數(shù)字消費(fèi)補(bǔ)貼政策與競(jìng)爭(zhēng)政策治理并非簡(jiǎn)單的“二元對(duì)立”。相反，在數(shù)字補(bǔ)貼發(fā)放過(guò)程中強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策作用，可以進(jìn)一步提高數(shù)字補(bǔ)貼政策的效率。因此，應(yīng)創(chuàng)新治理思路，推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)友好型財(cái)政補(bǔ)貼政策的落地。應(yīng)強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)中性原則，明確、統(tǒng)一識(shí)別相關(guān)行政性壟斷風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)與公平競(jìng)爭(zhēng)審查的審查標(biāo)準(zhǔn)。