楊甜

珠海市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 廣東 珠海 519000

城市土地儲(chǔ)備制度是對(duì)傳統(tǒng)土地利用制度的重大突破，是政府有效培育和規(guī)范城市土地市場(chǎng)、盤活優(yōu)化城市土地資源配置的有效手段，是政府強(qiáng)化土地合理供應(yīng)的有效政策工具。城市土地儲(chǔ)備制度的建立對(duì)城市土地市場(chǎng)的健康發(fā)展具有十分積極的意義，它可以顯著增強(qiáng)政府對(duì)土地的控制能力，同時(shí)，政府的財(cái)政收入也將因這一制度的建立而顯著提高。然而，在實(shí)際應(yīng)用過程中，由于各種因素的影響，城市土地儲(chǔ)備存在片面追求經(jīng)濟(jì)效益等現(xiàn)實(shí)問題，需要不斷改進(jìn)和完善。

1 土地儲(chǔ)備制度概念及其定位

1.1 土地儲(chǔ)備制度的概念界定

關(guān)于土地儲(chǔ)備制度的定義，學(xué)者主要認(rèn)為，土地儲(chǔ)備制度是一種體制安排，城市土地管理部門委托或授權(quán)專門機(jī)構(gòu)通過征用、開發(fā)、優(yōu)惠購(gòu)買等方式獲取土地，根據(jù)土地年度供應(yīng)計(jì)劃，將保留的城市土地重新推向市場(chǎng)[1]。相關(guān)法律法規(guī)也明確了土地儲(chǔ)備制度，《憲法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》等法律規(guī)定（表1），國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收?！锻恋貎?chǔ)備管理辦法》第二條規(guī)定，所謂土地儲(chǔ)備，是指縣級(jí)（含）以上國(guó)土資源主管部門規(guī)范土地市場(chǎng)，促進(jìn)土地資源合理利用，依法取得土地，組織前期開發(fā)和儲(chǔ)備供地的行為。學(xué)者的觀點(diǎn)以及《土地儲(chǔ)備管理辦法》等相關(guān)法律規(guī)定，從三個(gè)角度對(duì)土地儲(chǔ)備制度的概念進(jìn)行了界定：第一，國(guó)家是土地收購(gòu)的主體；其次取得土地的方法主要有：合法收回，購(gòu)買，優(yōu)先購(gòu)買，以及征用；最后，供應(yīng)開發(fā)后的儲(chǔ)備組織[2]。

表1 相關(guān)法律有關(guān)土地征收的相關(guān)規(guī)定

1.2 土地儲(chǔ)備制度的運(yùn)作方式

圖1 我國(guó)土地儲(chǔ)備運(yùn)作方式

我國(guó)土地儲(chǔ)備系統(tǒng)的運(yùn)作程序主要包括三個(gè)環(huán)節(jié)：土地征用、早期土地開發(fā)和土地儲(chǔ)備供應(yīng)。合法土地征用主要是指地區(qū)土地資源管理部門從分散的土地所有者或用戶合法征用土地。目前的土地征用主要涉及集體土地的征用以及國(guó)有土地的開發(fā)、征用和優(yōu)先購(gòu)買。我國(guó)許多地方政府制定了強(qiáng)有力的法規(guī)和制度內(nèi)容，并為土地儲(chǔ)備委員會(huì)和土地儲(chǔ)備中心建立了兩步管理機(jī)制[3]。

2 城市土地儲(chǔ)備制度功能定位和目標(biāo)體系

2.1 促進(jìn)城市土地市場(chǎng)健康、規(guī)范地發(fā)展

城市土地系統(tǒng)設(shè)立的初衷是由于城市土地市場(chǎng)運(yùn)作不規(guī)范。該系統(tǒng)著眼于不斷修正城市土地市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制出現(xiàn)的問題，完善不同時(shí)期土地市場(chǎng)供應(yīng)目標(biāo)導(dǎo)向下的現(xiàn)實(shí)需求，為市場(chǎng)運(yùn)行提供更全面、更有用的信息，系統(tǒng)化規(guī)范城市土地市場(chǎng)的運(yùn)作，避免土地價(jià)格突然上漲和下跌，促進(jìn)城市土地市場(chǎng)健康、規(guī)范、有序發(fā)展[4]。

2.2 加強(qiáng)政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控能力

城市土地市場(chǎng)隨著供求的變化而變化，市場(chǎng)并不總是健康的。土地市場(chǎng)的波動(dòng)可能會(huì)對(duì)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重大影響，因此，政府必須具備監(jiān)管土地市場(chǎng)的基本能力。如果土地市場(chǎng)發(fā)生不尋常的變化，可以采取有針對(duì)性的措施，確保市場(chǎng)的穩(wěn)定。因此，該系統(tǒng)的作用應(yīng)當(dāng)是加強(qiáng)政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控能力。

3 我國(guó)土地儲(chǔ)備制度轉(zhuǎn)型存在的問題

3.1 土地儲(chǔ)備供給和土地需求的矛盾日益突出

首先是規(guī)模上的錯(cuò)配。一些地方政府為了最大限度地利用土地，土地供應(yīng)繼續(xù)保持緊張。若土地競(jìng)拍市場(chǎng)過于火熱，則地價(jià)會(huì)上升，這不僅會(huì)影響政府對(duì)房地產(chǎn)的監(jiān)管，也會(huì)在一定程度上影響了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。第二，土地用途供應(yīng)的不平衡。城市要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，需要可持續(xù)和高效的多類型土地，如居住用地、公共服務(wù)設(shè)施用地、商業(yè)用地等。由于政府對(duì)土地財(cái)政的依賴，土地開發(fā)的重點(diǎn)往往是商業(yè)用地、居住用地等經(jīng)營(yíng)性用地，公益類如基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施用地、公園綠地等往往不是供給重點(diǎn)。最后，土地儲(chǔ)備的開發(fā)與供應(yīng)不匹配。土地儲(chǔ)備將分散的土地集中起來，需進(jìn)行城市土地“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”等前期開發(fā)，將土地變?yōu)槭斓睾螅俳Y(jié)合城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，科學(xué)合理、可持續(xù)的制定土地供應(yīng)計(jì)劃。然而，現(xiàn)實(shí)中土地的前期開發(fā)往往滯后，從而導(dǎo)致土地供應(yīng)的延遲，這使得土地儲(chǔ)備的執(zhí)行效率大大降低。所以，在這種情況下，應(yīng)該在我國(guó)實(shí)行有效的土地儲(chǔ)備制度，就必須分析當(dāng)前在土地儲(chǔ)備制度的影響下，土地金融等方面所產(chǎn)生的問題，有效提高土地資源的供給和利用效率，確保其在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上的可持續(xù)發(fā)展[5]。

3.2 政府土地儲(chǔ)備和土地宏觀調(diào)控目標(biāo)不符

土地資源的儲(chǔ)備計(jì)劃應(yīng)有效銜接落實(shí)土地利用總體規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃及其他專項(xiàng)規(guī)劃中有關(guān)用地的規(guī)劃布局要求，合理引導(dǎo)城市建設(shè)開發(fā)，促進(jìn)城市土地市場(chǎng)的健康、規(guī)范發(fā)展，作為土地資源系統(tǒng)的主要和關(guān)鍵目標(biāo)。對(duì)土地資源進(jìn)行宏觀監(jiān)測(cè)的目的是消除個(gè)人之間的不平等、市場(chǎng)失靈和土地利用過程中的社會(huì)需要，確保土地利用的宏觀平衡和微觀秩序，促進(jìn)土地資源的可持續(xù)利用。土地宏觀調(diào)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，很大程度上取決于政府土地儲(chǔ)備政策的制定及其實(shí)施，二者實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一，是保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵性要素和途徑。

4 城市土地儲(chǔ)備制度的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

4.1 強(qiáng)化政府土地儲(chǔ)備的公益性，鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)性土地儲(chǔ)備市場(chǎng)化

土地儲(chǔ)備制度自實(shí)施以來，處理好土地財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)公益目標(biāo)之間的關(guān)系是重點(diǎn)。土地儲(chǔ)備中的土地一級(jí)開發(fā)活動(dòng)涉及土地征用（土地征用和拆除補(bǔ)償?shù)龋⑼恋乩靡?guī)劃（拆除平整、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等）和土地處置（招標(biāo)、拍賣、登記和轉(zhuǎn)讓）[6]，這些活動(dòng)投資規(guī)模大，由于其所處的區(qū)域范圍較廣，所處的區(qū)域之間存在著較大的經(jīng)濟(jì)沖突、開發(fā)時(shí)間較長(zhǎng)、投資與籌資的風(fēng)險(xiǎn)較大等問題。要求具有較高的經(jīng)營(yíng)能力。但是，從一開始，土地儲(chǔ)備就被賦予了一種公益的目的，它一直都是國(guó)家對(duì)土地市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)節(jié)的一種工具，正如“一個(gè)水池儲(chǔ)水”來保證供應(yīng)，“一個(gè)龍頭放水”來調(diào)節(jié)市場(chǎng)。如果兩者相符合，那么就不存在任何問題。然而，如果公益目標(biāo)遭遇了經(jīng)營(yíng)性難題，那么就很難保證其能夠順利地完成。例如，在準(zhǔn)備資金困難的情況下，很難做到抑制市場(chǎng)、控制供地。為此，筆者提出了對(duì)我國(guó)土地儲(chǔ)備的執(zhí)行方法進(jìn)行變革，以加強(qiáng)我國(guó)土地儲(chǔ)備的公益性，合理引導(dǎo)土地儲(chǔ)備向科教、文化、基礎(chǔ)設(shè)施等公共利益導(dǎo)向下的供應(yīng)，探索并允許社會(huì)資本在受監(jiān)管的情況下參與土地儲(chǔ)備一級(jí)的發(fā)展[7]。

4.2 優(yōu)化完善土地儲(chǔ)備制度的管理體系

由于中國(guó)生產(chǎn)模式的差異，地方政府根據(jù)各自的儲(chǔ)備模式授予儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)不同的管理權(quán)。因此，有關(guān)政府應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況加強(qiáng)對(duì)土地儲(chǔ)備制度的管理，并在分配市場(chǎng)資源方面發(fā)揮更積極的作用。政府也要與市場(chǎng)合作，相互制約，積極參與溝通互動(dòng)。要從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，尋找適合當(dāng)?shù)卣亩悇?wù)方式，構(gòu)建并健全土地出租等扶持系統(tǒng)，對(duì)土地儲(chǔ)備系統(tǒng)的管理系統(tǒng)進(jìn)行優(yōu)化與改進(jìn)[8]。

首先，需要全面審查現(xiàn)有土地資源，整合挖掘適合土地儲(chǔ)備的土地資源，然后征用土地。征用時(shí)要保障土地?fù)碛姓叩臋?quán)利，對(duì)土地資源進(jìn)行經(jīng)營(yíng)與保護(hù)，使其得到最大程度的開發(fā)與利用，確保土地在保留過程中也能利用其生產(chǎn)價(jià)值，在使用后繼續(xù)生產(chǎn)，降低前期維護(hù)成本，最大限度地提高土地生產(chǎn)力。國(guó)土空間規(guī)劃制度、耕地保護(hù)制度、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收制度、土地有償使用制度、土地監(jiān)督檢查制度、土地儲(chǔ)備制度、土地產(chǎn)權(quán)制度等是我國(guó)土地管理制度的主要內(nèi)容社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展很容易受到外部因素的干擾，所以為了能夠更好地推動(dòng)我國(guó)的土地管理工作，有關(guān)部門必須要構(gòu)建和完善土地管理體系，提升土地的利用率，防止土地資源浪費(fèi)、非法占有土地等問題的發(fā)生[9]。

征用土地，應(yīng)依靠地方政府的融資和資金支持，加強(qiáng)對(duì)我國(guó)土地儲(chǔ)備體系各方面的管理，從而提高土地利用效率，確保土地利用分區(qū)內(nèi)的土地在任何時(shí)候都可以使用，并在分配后立即投入使用。這不僅保證了保護(hù)區(qū)資產(chǎn)的價(jià)值，而且提高了土地儲(chǔ)備投資的效率,同時(shí)，可以優(yōu)化土地市場(chǎng)運(yùn)行，適應(yīng)土地市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。

4.3 優(yōu)化土地儲(chǔ)備資源配置

明確新時(shí)期土地儲(chǔ)備的方向和定位，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善土地儲(chǔ)備活動(dòng)，發(fā)揮土地儲(chǔ)備在各級(jí)城市規(guī)劃實(shí)施中的作用，盤活現(xiàn)有存量用地，促進(jìn)城市更新改造。儲(chǔ)備土地將預(yù)留給給需要改造和發(fā)展的地區(qū)，強(qiáng)調(diào)促進(jìn)儲(chǔ)備地區(qū)的收儲(chǔ)和綜合發(fā)展。通過統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一收存、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一配套、統(tǒng)一供給，合理確定土地用于開發(fā)、民生和公共服務(wù)的用地比例，有效調(diào)節(jié)或補(bǔ)償土地供給的市場(chǎng)失靈問題。同時(shí)，通過調(diào)節(jié)預(yù)算，適度組織土地轉(zhuǎn)讓收入和使用范圍，實(shí)現(xiàn)財(cái)政平衡。協(xié)調(diào)土地綜合儲(chǔ)備保護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和良性循環(huán)。土地系統(tǒng)必須合理管理資源，加強(qiáng)對(duì)土地市場(chǎng)的監(jiān)管，這是維護(hù)城市土地安全的關(guān)鍵。對(duì)土地儲(chǔ)備的分配進(jìn)行有效的分析和審查意義重大，同時(shí)，有關(guān)政府應(yīng)提高土地用于公共產(chǎn)品的重要性，明確土地保有制度的發(fā)展方向。

4.4 提升土地儲(chǔ)備全生命周期信息化管理水平

根據(jù)“批、儲(chǔ)、供、用”的全壽命周期的信息管理要求、倉(cāng)儲(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、倉(cāng)儲(chǔ)供應(yīng)等，建設(shè)一套完整的適用我國(guó)的土地儲(chǔ)備信息管理體系。一是強(qiáng)化規(guī)劃的統(tǒng)籌引領(lǐng)作用，編制三年滾動(dòng)規(guī)劃和年度規(guī)劃，統(tǒng)籌安排各類用地的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局、進(jìn)度，形成土地儲(chǔ)備“一張圖”，以統(tǒng)籌安排各類用地，按計(jì)劃有條不紊地進(jìn)行用地的開發(fā)建設(shè)。二是對(duì)儲(chǔ)備地塊和儲(chǔ)備區(qū)域進(jìn)行綜合管理，按照儲(chǔ)備區(qū)域和面積等劃分，建立儲(chǔ)備用地和儲(chǔ)備區(qū)域的項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)。三是要加強(qiáng)對(duì)環(huán)境污染和文物資源的管理，加強(qiáng)對(duì)礦產(chǎn)資源的管理，完成對(duì)洪水和地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性的核查、評(píng)估和管理工作后，就可以將這些數(shù)據(jù)存入數(shù)據(jù)庫(kù)。四是要設(shè)立補(bǔ)償留用地的制度的外部供應(yīng)。當(dāng)預(yù)留土地供應(yīng)到海外時(shí)，填寫對(duì)外預(yù)訂單。預(yù)出訂單號(hào)由預(yù)出訂單自動(dòng)生成，土地供應(yīng)計(jì)劃、出讓公告和分配公告應(yīng)與預(yù)出訂單編號(hào)關(guān)聯(lián)不允許進(jìn)行不相關(guān)的預(yù)出庫(kù)供應(yīng)[10]，提高土地供給質(zhì)量與效率。

5 結(jié)語

綜上所述，在我國(guó)土地開發(fā)利用中，土地儲(chǔ)備制度是一個(gè)重要環(huán)節(jié)。盡管在當(dāng)前的供需關(guān)系里，土地儲(chǔ)備機(jī)制的仍然存在著某些問題，可以通過對(duì)土地儲(chǔ)備制度的功能定位進(jìn)行進(jìn)一步的改進(jìn)，對(duì)土地儲(chǔ)備制度的管理體系進(jìn)行優(yōu)化和完善，從而提高土地儲(chǔ)備的全生命周期信息化管理水平，加強(qiáng)對(duì)我國(guó)土地儲(chǔ)備制度轉(zhuǎn)型的研究，可有效緩解政府的財(cái)政壓力，提高土地利用效率，助力經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。